Student Schooling Decisions and Foreign Study Compensation

[Sammanställning - Delegationsbeslut och inkomna handlingar januari 2026.pdf] Utbildningsförvaltningen Sammanställning Avdelningen för ekonomi och styrning Dnr UTBF 2026/50 2026-01-14 Sida 1 (1) K1dst1au a2nn rt ige.2s sl5.t klo alSc iuptkorp hidca oksn lhme 6onl@mstockholm.se Handläggare Till Carl Lidén Högselius Utbildningsnämnden Telefon: 08-50833926 2026-01-22 Delegationsbeslut och inkomna handlingar Anmälan av delegationsbeslut och inkomna handlingar Delegationsbeslut a) Anmälan av delegationsbeslut inom utbildningsförvaltningen till och med den 11 januari 2026 (bilaga a). b) Anmälan av beslut om att skolplikten upphör på grund av varaktig vistelse utomlands och uppskjuten skolplikt (bilaga b). c) Kontorsutlåtande – Förslag till reviderade föreskrifter för avfallshantering för Stockholms kommun. Dnr. UTBF 2025/6372 (bilaga c). d) Kontorsutlåtande - Promemorian Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga. Dnr. UTBF 2025/7182 (bilaga d). e) Kontorsutlåtande - Ett datalyft mot fel, fusk och frånvaro. Dnr. UTBF 2025/7124 (bilaga e). f) Svar på samråd angående ansökan om skyddsinfiltration, Juvelerartorget Solberga. Dnr. UTBF 2025/6849 (bilaga f). g) Beslut om vidaredelegering enligt utbildningsnämndens delegationsordning. Dnr. UTBF 2025/5227 (bilaga g). Utbildningsförvaltningen Avdelningen för ekonomi och styrning Hantverkargatan 2F Box 22049 104 22 Stockholm Växel 08 508 33 000 Fax utbildningsforvaltningen@edu.stockholm.se https://start.stockholm/ --- [Bilaga c Kontorsutlåtande - Förslag till reviderade föreskrifter för avfallshantering för Stockholms kommun.pdf] U tbildningsförvaltningen Kontorsutlåtande Gymnasieavdelningen Dnr UTBF 2025/6372 Sida 1 (2) 2025-12-10 Handläggare Johan Berken Telefon: 08-508 33 522 Förslag till reviderade föreskrifter för avfallshantering för Stockholms kommun Remiss från Stockholm Vatten och Avfall, dnr: 25NM12 Sammanfattning Stockholm Vatten och Avfall (SVOA) har remitterat ett förslag till reviderade föreskrifter för avfallshantering till utbildningsnämnden. Utbildningsförvaltningens bedömning är att de nya föreskrifterna har en ytterst marginell påverkan på skolornas verksamhet. Skolor berörs endast i undantagsfall, och förvaltningen har inga synpunkter på förändringarna. För de fall en skola berörs kommer förvaltningen att bistå skolan i att hitta en lösning för sin avfallshantering som uppfyller de reviderade föreskrifterna. Utbildningsförvaltningen lämnar synpunkter på remissen i form av ett kontorsutlåtande, då remisstiden inte medger behandling av utbildningsnämnden. Bakgrund Avfallsföreskrifterna innehåller bestämmelser om insamling och hantering av avfall under kommunalt ansvar, ansvarsfördelning, hämtningsintervall, utrustning med mera. Föreskrifterna reglerar hanteringen av avfall under det kommunala ansvaret samt ansvarsfördelningen mellan kommunen, fastighetsinnehavare och nyttjanderättshavare. Stockholm Vatten och Avfall (SVOA) har tagit fram förslag till reviderade avfallsföreskrifter för Stockholms kommun. Revideringen grundar sig i flera förändringar som påverkar avfallsverksamheten. Nedan presenteras de revideringar som förvaltningen närmast bedömer beröras av: Utbildningsförvaltningen • Anpassningar till följd av det lagreglerade införandet av Gymnasieavdelning fastighetsnära insamling av förpackningar (papper, plast, Hantverkargatan 2F metall, glas) har gjorts. Förändringarna berör bland annat Box 22049 placering av behållare, emballering av avfallet, hantering av 11042 Stockholm Telefon 08-508 33 000 skrymmande förpackningar och villkor för gemensamma Registrator.utbildning@edu.stockholm.se stockholm.se avfallsbehållare. Kontorsutlåtande Dnr UTBF 2025/6372 Sida 2 (2) • Kompletteringar har gjorts i avsnittet om textilavfall, för anpassning till ny lagstiftning. Ärendets beredning Ärendet har beretts inom gymnasieavdelningen i samverkan med grundskoleavdelningen. Förvaltningens synpunkter och förslag Förvaltningen bedömer att de nya reglerna endast i undantagsfall påverkar skolorna, och har inga synpunkter på förändringarna. Anpassningarna kring den fastighetsnära insamlingen av förpackningar kan komma att påverka skolorna då kravet på fastighetsägarna innebär ett tydligare ansvar för att möjliggöra insamlingen, idag omfattas som huvudregel inte skolorna. För skolorna finns en stadsövergripande upphandling gjord för hämtning av verksamhetsavfall. Hur den upphandlingen påverkas påsikt är inte utrett. Förslaget är positivt för de skolor som har syslöjd, textilutbildning, dans och teaterutbildningar då utsorterat textilavfall föreslås hämtas från verksamheterna efter särskild beställning. När det gäller så kallad samlokaliserad verksamhet, till exempel om en skola är inhyrd i en lokal som ägs av en bostadsrättsförening, så kan skolan välja om hämtning ska ske via SVOA eller genom stadens avtal för hämtning av verksamhetsavfall. Ansvaret för att anmäla detta till renhållaren föreslås ligga på verksamheten till skillnad från idag på fastighetsinnehavaren. För de fall en skola berörs kommer förvaltningen att bistå skolan. Per Törnvall Utbildningsdirektör Utbildningsförvaltningen Bilagor 1. Förslag till reviderade avfallsföreskrifter och beslut om utställning 2. Nämndprotokoll nr. 5 för avfallsnämnden 2025 Attesterat av Detta dokument har godkänts digitalt av följande personer: Namn Datum Per Törnvall, Utbildningsdirektör 2025-12-15 2025-10-14 Dnr: 25NM12 1 (5) Avfallsnämnden Revidering av avfallsföreskrifter för Stockholms kommun. Beslut om utställning. FÖRSLAG TILL BESLUT Nämnden föreslås besluta att godkänna utställning av föreliggande förslag till reviderade avfallsföreskrifter för Stockholms kommun att beslutet justeras omedelbart. Christian Rockberger Förvaltningschef Sammanfattning Under året har en revidering av Stockholms kommuns avfallsföreskrifter genomförts och ett förslag finns nu framtaget för utställning och samråd. Revideringen har gjorts utifrån de förändringar i den nationella avfallslagstiftningen som trätt i kraft eller beslutats sedan de nu gällande föreskrifterna antogs. Under revideringen har också anpassningar gjorts till den kontinuerligt pågående utvecklingen av bolagets avfallsverksamhet. Utställning av samrådsförslaget kommer ske digitalt via stadens hemsida och planeras pågå under sju veckor, 27 oktober – 14 december. Ett utskick med information om möjligheten att lämna synpunkter kommer att göras till ett urval av nämnder och bolag inom staden, myndigheter och andra aktörer. Efter utställningen kommer inkomna synpunkter att beaktas, och ett slutligt förslag till föreskrifter tas fram för beslut i kommunfullmäktige. Bakgrund För varje kommun ska det, enligt 15 kap. 41 § miljöbalken, finnas en renhållningsordning som ska antas av kommunfullmäktige. Den består av avfallsplan och avfallsföreskrifter, och de två delarna kan antas var för sig. Avfallsföreskrifterna är ett juridiskt verktyg som reglerar hanteringen av avfall under det kommunala ansvaret samt ansvarsfördelningen mellan kommunen, fastighetsinnehavare 2 (5) och nyttjanderättshavare. De innehåller också bestämmelser om bland annat utformning av hämtställen, sorteringskrav och godkända behållartyper, samt bestämmelser om prövning av undantag från föreskrifterna. Bemyndiganden i miljöbalken och avfallsförordningen avgränsar vad som får regleras med stöd av avfallsföreskrifterna. Till följd av förändringar i den nationella avfallslagstiftningen finns behov av uppdatering av de nu gällande avfallsföreskrifterna, som antogs i kommunfullmäktige i februari 2024. En revidering inleddes därför i början av 2025 och en samrådsversion har nu färdigställts. I 15 kap. 42 § miljöbalken anges att kommunen, innan en renhållningsordning antas, på lämpligt sätt och i skälig omfattning ska samråda med de fastighetsinnehavare och myndigheter som kan ha ett väsentligt intresse av renhållningsordningen, och ställa ut ett förslag till renhållningsordning för granskning under minst fyra veckor. Nu gällande föreskrifter Kfs 2024:07 är giltiga till dess att nya föreskrifter antas av kommunfullmäktige. Ärendet Sedan den förra revideringen av avfallsföreskrifterna har ett antal lagändringar genomförts inom avfallsområdet. Införandet av det reformpaket inom avfallslagstiftningen (promemoria KN2024/02249) som klimat- och näringslivsdepartementet remitterade i vintras har också stegvis påbörjats. Under revideringen har anpassningar gjorts till den kontinuerligt pågående utvecklingen av bolagets avfallsverksamhet. Utöver det har även ändringar av mer redaktionell karaktär gjorts, med mindre tillägg eller justering av text i befintliga bestämmelser för att öka läsbarheten. Ett urval av de föreslagna förändringarna i avfallsföreskrifterna redovisas nedan. För komplett beskrivning av ändringar och tillägg hänvisas till bilaga 1, Redovisning av föreslagna ändringar. - Listan med definitioner av de begrepp som används i föreskrifterna har aktualiserats och förtydligats. - Anpassningar till följd av det lagreglerade införandet av fastighetsnära insamling av förpackningar (papper, plast metall, glas) har gjorts. Förändringarna berör bland annat placering av behållare, emballering av avfallet, villkor för delad behållare och hantering av skrymmande förpackningar. - Ett förtydligande har gjorts avseende att matavfall i första hand ska sorteras i separat behållare och att insamling med grön påse ska godkännas av renhållaren. - Förtydligande avseende vad som avses med invasiva växter har införts. - En bestämmelse om avfall som utgörs av fiskeredskap har införts i och med ny lagstiftning. - Kompletteringar har gjorts i avsnittet om textilavfall, för anpassning till ny lagstiftning. - Förtydliganden och uppdateringar har gjorts rörande fettavskiljare samt fett och frityrolja. - Kompletteringar har gjorts i avsnittet om enskilda avloppsanläggningar, bland annat rörande fosforfällor. 3 (5) - Bestämmelserna om trädgårds- och parkavfall har uppdaterats i och med lagstiftningsförändringar. Avseende eldning av detta avfall är inget ändrat i sak. Ytterligare en förändring gäller regleringen av hämtintervall. I nu gällande föreskrifter regleras hämtningsintervall för mat- och restavfall. En komplettering med hämtintervall för förpackningar krävs i och med införandet av fastighetsnära insamling av dessa. Eftersom hämtintervallen för avfallsslagen ovan även finns angivna i avfallstaxan, kopplat till de olika tjänsterna, föreslås att regleringen av dessa lyfts bort från avfallsföreskrifterna och enbart regleras i avfallstaxan. Eftersom taxan är en kommunal föreskrift som beslutas i kommunfullmäktige är detta förfarande möjligt, vilket även har stämts av med Avfall Sveriges jurister. På detta sätt erhålls en ökad tydlighet samt ökad flexibilitet att göra anpassningar i och med att taxan revideras oftare. Risken för bristande överensstämmelse mellan taxa och föreskrifter gällande hämtintervallen för de angivna avfallsslagen elimineras också. I de nya bestämmelserna i 3 kap. 36 § avfallsförordningen anges att avfallsslagen livsmedels- eller köksavfall, restavfall och förpackningsavfall ska samlas in ”från en och samma plats”. För flerbostadshus får kommunen och fastighetsägaren dock komma överens om att olika avfallsslag ska hämtas på olika platser. I Stockholm finns ett stort antal områden med radhusbebyggelse med små tomter. I en del av dessa områden hämtas mat- och restavfallet vid varje tomtgräns. Att bereda plats för ytterligare ett kärl, som det kommer innebära när fastighetsnära förpackningsinsamling införs, kan i vissa fall vara problematiskt. I första hand bör då en gemensam lösning för samtliga fraktioner eftersträvas. Vid svårigheter att hitta lämplig plats inom området kan dock följden bli att en gemensamhetslösning skulle hamna på ett långt avstånd från en del av husen i området, vilket innebär en försämrad tillgänglighet för berörda boende. Vid sådana förhållanden kan det vara en bättre lösning att behålla den enskilda hämtningen av mat- och restavfall, och inrätta en gemensam plats för förpackningar. Mot bakgrund av detta bedöms att det i Stockholm behöver finnas en möjlighet att vid behov kunna ha insamlingen av mat- och restavfall respektive förpackningsavfall på skilda platser inom ett småhusområde. En bestämmelse i föreskrifterna, som medger att en gemensam insamlingsplats inte omfattar samtliga fraktioner, innebär ett avsteg från avfallsförordningens bestämmelse om att mat-, rest- och förpackningsavfall ska samlas in från en och samma plats. Ett avsteg skulle dock ge större möjligheter att tillskapa insamling av förpackningar i denna typ av område, utan att riskera lösningar som leder till sämre tillgänglighet för de boende än idag, och anses därför vara motiverat. Lagstiftarens intention torde inte ha varit att försämra tillgängligheten och närheten för de boende, utan det omvända. Avfall Sverige har meddelat att de kommer verka för en ändring av lydelsen i förordningen, så att insamling på skilda ställen tillåts även för småhus. I föreskrifterna föreslås mot bakgrund av ovan följande formulering (101 §): Tre eller fler närliggande fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare av en- och tvåbostadshus kan efter ansökan till avfallsnämnden medges rätt att använda gemensamma behållare för i första hand samtliga avfallsslag av restavfall, matavfall och förpackningar. Om särskilda skäl föreligger kan gemensamma behållare medges för antingen enbart mat- och restavfall eller för enbart förpackningar. Den 1 oktober 2025 trädde en ny bestämmelse i kraft som anger att skrymmande avfall inte får sorteras ihop med bygg- och rivningsavfall, om inte kommunen medger det i 4 (5) avfallsföreskrifterna, enligt bemyndigande i avfallsförordningen. Eftersom denna förändring i föreskrifterna, på inrådan av Avfall Sverige, bör införas snarast möjligt hanteras den i en separat process som ett tillägg till nu gällande föreskrifter. Då förändringen är liten och inte innebär någon ändring av nuvarande hantering av berörda avfallsslag, bedöms den kunna antas utan föregående utställning. Även föreskrifternas bilaga med godkända behållartyper har reviderats i och med förändringar vid införandet av närsortering för småhusen och omstrukturerats för förbättrad läsbarhet. Som underlag för revideringen har bland annat Avfall Sveriges dokumentation och rådgivning rörande avfallsföreskrifter och ny lagstiftning använts. Löpande dialog har förts med berörda enheter på avfallsavdelningen, samt i vissa frågor även med övriga berörda inom bolaget. Under framtagandet har även bolagsjurist och Avfall Sveriges jurister konsulterats gällande formuleringar och tolkningar av ny lagstiftning. Ett första förslag till reviderade föreskrifter remitterades till miljöförvaltningen under juni till september för inhämtande av synpunkter. Förslaget har också stämts av mot den av avfallsnämnden beslutade avfallstaxan för år 2026. Avfallsavdelningens ledningsgrupp har fungerat som styrgrupp under processen. Utöver förändringar i bestämmelserna kommer föreskrifterna inför den slutliga versionen kompletteras med en inledande text, där föreskrifternas funktion kort beskrivs samt en hänvisning görs till sorteringsguiden på bolagets webbplats. Information om utställning av samrådsförslaget kommer att publiceras på stadens hemsida och på Stockholm Vatten och Avfalls hemsida före utställningstidens början. Ett utskick kommer också att göras till ett urval av nämnder och bolag inom staden, myndigheter och andra aktörer enligt sändlista i bilaga 3, med information om möjligheten att lämna synpunkter. Mindre kompletteringar och ändringar av redaktionell karaktär kan komma att göras i det bilagda förslaget före utställningstidens början. Tidplan Tiden för utställning av avfallsföreskrifterna regleras i miljöbalken och ska vara minst fyra veckor. Utställning av samrådsförslaget kommer ske digitalt via stadens hemsida och planeras pågå under sju veckor, 24 oktober – 12 december. Ett tryckt exemplar av samrådsförslaget kommer även att finnas tillgängligt i Stockholm Vatten och Avfalls reception i Ulvsunda. Efter utställning kommer förslaget bearbetas utifrån inkomna synpunkter. Ett slutligt förslag till föreskrifter presenteras för avfallsnämnden vid sammanträde under våren 2026. Planerad tidplan: 23 oktober Beslut om utställning i avfallsnämnden 24 oktober Information om utställning/samråd publiceras 27 okt – 14 dec Utställning/samråd December-februari Bearbetning av synpunkter och framtagande av slutligt förslag 5 (5) Mars (prel) Godkännande av slutligt förslag i avfallsnämnden Maj/juni (prel) Antagande i kommunfullmäktige Juli (prel) Ikraftträdande I klimat- och näringslivsdepartementets promemoria rörande reformering av avfallslagstiftningen ingick även förslag på vissa avregleringar av det kommunala avfallsansvaret. Några sådana förändringar har ännu inte beslutats, men om så sker så kommer det att få påverkan på kommunens ansvarsområde och därmed även på avfallsföreskrifterna. Beroende på när en sådan eventuell förändring kommer så kan det få till följd att processen och tidplanen för revideringen av kommunens avfallsföreskrifter påverkas. SLUT Bilagor: Bilaga 1. Redovisning av föreslagna ändringar Bilaga 2. Samrådsversion av avfallsföreskrifter, inkl behållarbilaga Bilaga 3. Sändlista informationsutskick 2025-10-14 Dnr: 25NM12 Bilaga 1 Avfallsnämnden Redovisning av föreslagna ändringar I denna bilaga redovisas ändringar samt strukna och tillkommande bestämmelser som föreslås i samrådsversionen, jämfört med nu gällande avfallsföreskrifter, Kfs 2024:07. På grund av borttagning av paragrafer samt de nya bestämmelser som har tillkommit blir det följdverkningar i paragrafnumreringen i detta förslag till reviderade avfallsföreskrifter. I ändringslistan nedan redovisas inte ändringar till följd av enbart paragrafnumrering utan där en förändring gjorts i innehåll. Numreringen i ändringslistan anger paragrafnummer i samrådsförslaget. Ändringar som enbart är av redaktionell karaktär redovisas inte. För spårbarhet finns på sidan 18 en paragrafnyckel som redogör för ändringar av paragrafnummer. I nedanstående tabell anges de bestämmelser i nu gällande Kfs 2024:07 som föreslås strykas, samt motivering därtill. 2 § b. Definitionen av kärl- och säckavfall utgår då begreppet inte används i föreskrifterna. 2 § k. Definitionen av bygg- och rivningsavfall utgår då hantering av bygg- och rivningsavfall under kommunalt ansvar definieras i annan punkt. 30 § Bestämmelsen om hämtintervall för restavfall utgår. Hämtintervall framgår av gällande avfallstaxa. 33 § Bestämmelsen om hämtintervall för matavfall utgår. Hämtintervall framgår av gällande avfallstaxa. 34 § Bestämmelser om stickprovskontroller för matavfall tas bort. Renhållaren får göra stickprovskontroller utan att detta regleras i föreskrifterna. 45 § Bestämmelsen utgår då borttransport och behandling av kommunalt trädgårds- och parkavfall av annan än renhållaren endast får ske efter dispens från tillsynsmyndighet. 48 § Bestämmelsen utgår då borttransport och behandling av kommunalt trädgårds- och parkavfall av annan än renhållaren endast får ske efter dispens från tillsynsmyndighet. 88 § Avsnittet om gemensamma behållare revideras. Bestämmelsen om gemensam behållare för restavfall utgår och ersätts av nya bestämmelser. 89 § Avsnittet om gemensamma behållare revideras. Bestämmelsen om gemensam behållare för matavfall utgår och ersätts av nya bestämmelser. 90 § Avsnittet om gemensamma behållare revideras. Bestämmelsen om gemensam behållare för förpackningar utgår och ersätts av nya bestämmelser. 91 § Avsnittet om gemensamma behållare revideras. Bestämmelsen om gemensam behållare för trädgårdsavfall utgår och ersätts av nya bestämmelser. 2025-10-14 Dnr: 25NM12 2 (18) Rubrik Nr i Ändring i bestämmelse förslag Bemyndigande 1 § Tillagda hänvisningar till bemyndigande i 3 kap. 35 § och 4 kap. 14 § avfallsförordningen (2020:614). Definitioner 2 § 1. Meningen om returpapper tas bort då returpapper inte behöver lyftas specifikt i definitionen av kommunalt avfall. Returpapper lades till i tidigare revidering som förtydligande då det nyligen hade övergått till att omfattas vara kommunalt avfall. 2 § 1.c. Ny definition av trädgårds- och parkavfall i enlighet med avfallsförordningen 1 kap. 5 a §: Med trädgårds- och parkavfall avses kommunalt avfall som utgörs av sådant avfall från skötsel av trädgårdar eller parker som är biologiskt nedbrytbart och består av gräsklipp, löv, grenar och andra växtdelar i enlighet med definitionen i 1 kap. 5a § avfallsförordningen (2020:614). Ändring av definitionen i avfallsförordningen trädde i kraft 18 februari 2025. 2 § 1.g. Skal, ben och liknande borttaget som exempel på matavfall. 2 § 1.h. Reviderad definition av restavfall enligt ny lydelse i avfallsförordningen som trädde i kraft 1 oktober 2025: Med restavfall avses blandat brännbart kommunalt avfall som inte är skrymmande och som återstår när annat avfall sorteras ut för att samlas in separat, i enlighet med definitionen i 1 kap. 4 § avfallsförordningen (2020:614). 2 § 1.j. Reviderad definition av bygg- och rivningsavfall under kommunalt avfall: Med bygg- och rivningsavfall under kommunalt ansvar menas samma som i 15 kap. 20 § 4 punkten miljöbalken, det vill säga avfall från byggande, rivning och anläggningsarbeten som inte görs i yrkesmässig verksamhet. I sak har betydelsen inte ändrats men innebörden av begreppet bygg- och rivningsavfall under kommunalt ansvar har förtydligats. 2 § 1.k. Definition av textilavfall införs: Med textilavfall avses kommunalt avfall som utgörs av kläder av textil, hemtextil, inredningstextil, väskor av textil och accessoarer av textil, i enlighet med definitionen i 1 kap. 4 § avfallsförordningen (2020:614). 2025-10-14 Dnr: 25NM12 3 (18) Rubrik Nr i Ändring i bestämmelse förslag 2 § 1.l. Definition av avfall som utgörs av fiskeredskap införs: Med avfall som utgörs av fiskeredskap avses kommunalt avfall som utgörs av fiskeredskap i plast enligt 12 § förordningen (2021:1001) om producentansvar för fiskeredskap. 2 § 7. Slamavskiljare och fosforfälla tillagd i uppräkning av behållare. Sortering av avfall 11 § Reviderad bestämmelse: Fastighetsinnehavare ska säkerställa möjligheter för nyttjanderättshavare, hushåll och andra som nyttjar fastigheten att sortera ut och hålla åtskilda de avfallsfraktioner som enligt dessa föreskrifter ska överlämnas till renhållaren eller renhållarens utförare för borttransport. I 10 § Kfs 2024:07 regleras att fastighetsinnehavaren ska säkerställa möjligheter för sortering av restavfall, matavfall och grovavfall. Justerad bestämmelse ställer krav på fastighetsinnehavaren att göra det möjligt för de som bor i och nyttjar fastigheten att sortera ut allt det avfall som enligt avfallsföreskrifterna ska samlas in fastighetsnära. Reviderad rubrik: Rubrik ändrad från Anläggande, underhåll och skötsel av Behållare och annan behållare och annan utrustning till Behållare och annan utrustning utrustning Anskaffande och ägande 15 § Tidigare 15 § och 16 § är sammanslagna. Tillägg att fastighetsinnehavare ansvarar för anskaffande och installation av övrig inom fastigheten förekommande utrustning och utrymmen för avfallshantering, utifrån de system som tillhandahålls av renhållaren. 16 § Tillagt att renhållaren ansvarar för anläggningen fram till anslutningspunkt vid fastighetsgräns. Anläggande 17 § Text justerad till att behållare, utrustning och utrymmen för avfallshantering ska vara utformade och anordnade så att kraven på god arbetsmiljö uppfylls samt att risk för driftavbrott och olycksfall minimeras. Text justerad till att samråd med renhållaren ska ske innan ett maskinellt insamlingssystem installeras istället för som tidigare, tas i bruk. 2025-10-14 Dnr: 25NM12 4 (18) Rubrik Nr i Ändring i bestämmelse förslag Tillträde för renhållaren 20 § Ny bestämmelse: Inför hämtning eller tömning från maskinella system och avloppsanläggningar ska fastighetsinnehavaren vid behov tillhandahålla instruktioner. Reviderad rubrik: 21 § Tidigare bestämmelser i 20 § och 25 § är sammanslagna Emballering och och justerade. avlämning av avfall På hämtställe får endast lämnas sådant avfall som hämtställe, behållare och utrymme är avsedda för. 22 § Tidigare bestämmelse i 20 § om glödande avfall flyttas till ny paragraf. Tillägg att inte heller varm aska får lämnas till renhållarens insamlingssystem. 23 § Justerad bestämmelse: Avfallet ska placeras i behållare på sådant sätt att det inte sprids, orsakar skada, arbetsmiljöproblem eller annan olägenhet. Avfallet ska vid behov vara emballerat. Vid insamlingssystem där påsar eller säckar tillhandahålls av renhållaren ska endast dessa användas för avsedd avfallsfraktion. Påsar och säckar som tillhandahålls av renhållaren får enbart användas för det syfte som avses. Förtydligat att avfall ska placeras i behållare på sådant sätt att det inte sprids, orsakar skada, arbetsmiljöproblem eller annan olägenhet oavsett om avfallet bör emballeras eller ej. Tillägg i bestämmelsen att de påsar och säckar som tillhandahålls av renhållaren enbart ska användas för det syfte och den fraktion som avses. 24 § Tillägg i bestämmelsen att behållare får inte packas så hårt att innehållet är svårt att tömma ur. Reviderad rubrik: 25 § Justering i bestämmelsen med syfte att förtydliga att Placering av behållare hämtning normalt sker vid fastighetsgräns, alternativt vid en överenskommen eller anvisad plats. Tillägg att anvisning av plats görs av avfallsnämnden, vilket tidigare reglerades i 27 §. Tidigare lista i 27 § över förutsättningar för att avfallsnämnden kan anvisa plats utgår. Punkterna är inte en komplett lista på förutsättningar och kan bli begränsande vid situationer som inte täcks in av det som angetts. I och med förändrad lagstiftning kring fastighetsnära insamling kan också praxis kring anvisning av plats komma att ändras. 2025-10-14 Dnr: 25NM12 5 (18) Rubrik Nr i Ändring i bestämmelse förslag 26 § Justering av bestämmelse (nuvarande 23 §) för att reglera hur avfallskärl ska vara uppställda vid fastighetsgräns anpassat till de nya tjänsterna för närsorterat. Behållare ska vara placerade så att hantering kan ske med de hämtningsfordon som normalt används vid hämtningen. Avfallskärl vid en- och tvåbostadshus ska inför hämttillfället, om inget annat överenskommits eller anvisats, vara uppställda på lämplig plats högst tre (3) meter från fastighetsgräns, i anslutning till hämtningsfordonets uppställningsplats. Kärlens handtag ska vara vända mot hämtpersonalen. 27 § Texten justerad från att syfta till de fordon som används i hämtområdet till de fordon som används vid hämtningen. Hela Stockholm utgör ett hämtområde, varvid bestämmelsen blev otydlig. Reviderad rubrik: 29 § Ny bestämmelse: Hämtningsintervall Hämtning av restavfall, matavfall och förpackningar sker normalt måndag till fredag med de tjänster och de intervall som anges i gällande avfallstaxa. Tidigare bestämmelser, 30 och 33 §§, som reglerat hämtningsintervall för restavfall och matavfall utgår och bestämmelser om hämtintervall och tjänster flyttas till avfallstaxa. 30 § Justering av bestämmelse kring utsträckt hämtningsintervall för restavfall för en- och tvåbostadshus för att anpassa till de nya tjänsterna för närsorterat: En- och tvåbostadshus som har separata kärl för restavfall och matavfall kan efter beställning till renhållaren få restavfall hämtat var fjärde eller var åttonde vecka. Restavfall 31 § Ny bestämmelse: Restavfall ska sorteras i separat behållare på fastigheten. Avfallet ska vara emballerat i ihopknuten påse som införskaffats av avfallslämnaren. Matavfall 32 § Tillägg till bestämmelsen: I första hand ska matavfall sorteras i separat behållare på fastigheten. Insamling av matavfall i grön påse som samlas in ihop med restavfallet kan godkännas av renhållaren om särskilda skäl föreligger. 2025-10-14 Dnr: 25NM12 6 (18) Rubrik Nr i Ändring i bestämmelse förslag 33 § Ny bestämmelse: Matavfall ska läggas i påse eller säck som tillhandahålls av renhållaren och är avsedd för det insamlingssystem som används på fastigheten. Det är även tillåtet att samla in matavfall i matavfallstank via avfallskvarn. Förpackningar 34 § Justerad bestämmelse utifrån ny lydelse i avfallsförordningen: Den som innehar förpackningsavfall i form av 1. papper och kartong 2. plast 3. metall 4. färgat glas 5. ofärgat glas 6. plastflaskor och metallburkar som ingår i ett retursystem 7. trä 8. material som inte avses i 1–7 ska i enlighet med 3 kap. 8 § avfallsförordningen (2020:614) sortera ut förpackningsslagen och hålla dessa skilda från varandra och från annat avfall. Hushåll ska lämna utsorterat förpackningsavfall till de insamlingssystem som renhållaren eller renhållarens utförare tillhandahåller. Senast från 1 januari 2027 ska förpackningsavfall i punkterna 1–5 ovan i första hand sorteras fastighetsnära. Skrymmande förpackningar ska sorteras ut från annat förpackningsavfall och lämnas till de insamlingssystem som renhållaren tillhandahåller för dessa förpackningar. Den som har en förpackning som innehåller avfall ska se till att förpackningen skiljs från sitt innehåll enligt 3 kap. 9 § avfallsförordningen (2020:614). Detta gäller dock inte en förpackning som innehåller farligt avfall eller läkemedelsavfall, om förpackningen underlättar den praktiska hanteringen av avfallet. Sådana förpackningar ska hanteras enligt 35 §. Plastflaskor och metallburkar som ingår i ett retursystem enligt 4 kap. 3 § förordningen (2022:1274) om producentansvar för förpackningar ska lämnas till retursystemet. 2025-10-14 Dnr: 25NM12 7 (18) Rubrik Nr i Ändring i bestämmelse förslag Tillägg att skrymmande förpackningar ska sorteras ut syftar till att reglera insamlingen av skrymmande förpackningar. Insamling ska ske till renhållarens lättillgängliga insamlingsplatser. Krav på skiljande av förpackningar från sitt innehåll, med undantag för förpackningar som innehåller farligt avfall eller läkemedelsavfall, infördes 1 januari 2024. Grovavfall 37 § Justerad bestämmelse: Grovavfall ska sorteras ut från annat avfall och lämnas till de insamlingssystem som renhållaren eller renhållarens utförare tillhandahåller. Bygg- och rivningsavfall 40 § Bestämmelsen kompletterad med att avfallet ska sorteras i som inte producerats i en åtminstone fraktionerna trä, mineral (betong, tegel, yrkesmässig verksamhet klinker, keramik, sten), metall, glas, plast och gips. Även andra fraktioner ska sorteras ut om det medför bättre avfallsbehandling i enlighet med avfallshierarkin. Detta i enlighet med avfallsförordningen, 3 kap. 19 §, justerat för ökad tydlighet kring utsorteringskrav. 41 § Ny bestämmelse p g a ändring i avfallsförordningen. Krävs för att kunna fortsätta med den hantering/sortering som finns idag. Kommer hanteras i separat process som ett tillägg till nu gällande föreskrifter, för ikraftträdande så snart som möjligt. Bygg- och rivningsavfall får hanteras tillsammans med skrymmande grovavfall av samma materialslag i renhållarens insamlingssystem, i enlighet med bemyndigande i 3 kap. 35 § avfallsförordningen (2020:614). 42 § Förtydligat att bestämmelsen gäller bygg- och rivningsavfall som inte producerats i en yrkesmässig verksamhet. Bestämmelsen om att avfallet ska samlas in i kärl och sorteras i enlighet med renhållarens anvisning tas bort. Detta behöver inte regleras i avfallsföreskrifterna utan framgår vid beställning av tjänsten. 43 § Förtydligat att utsorterat bygg- och rivningsavfall tas emot vid de av kommunens återvinningscentraler som tar emot sådant avfall. 2025-10-14 Dnr: 25NM12 8 (18) Rubrik Nr i Ändring i bestämmelse förslag Reviderad rubrik: 44 § Tidigare 41 § och 42 § sammanslagna och text justerad. Trädgårds- och parkavfall Trädgårds- och parkavfall ska sorteras ut och hållas skilt från annat avfall. Avfallet ska komposteras på fastigheten i enlighet med 96 § eller lämnas till renhållarens insamlingssystem. Eldning av avfallet är tillåtet under vissa förutsättningar, se 96 §, dock inte om avfallet innehåller invasiva växter enligt 48 §. Tydligare bestämmelse att avfallet kan komposteras på fastigheten och att eldning är tillåtet under vissa förutsättningar. 45 § Justering av benämning. I sak inga förändringar. Utsorterat trädgårds- och parkavfall från hushåll hämtas från fastighet, efter särskild beställning till renhållaren. 46 § Justering av text: Utsorterat trädgårds- och parkavfall får även transporteras till och lämnas vid de av kommunens återvinningscentraler som tar emot sådant avfall eller vid annat ställe som anvisas av renhållaren. Det är inte tillåtet att anlita yrkesmässig avfallstransportör för transporten. Vid lämning av trädgårds- och parkavfall ska renhållarens anvisningar följas. 47 § Justerad bestämmelse, förtydligande av vad som avses med invasiva växter.: Trädgårds- och parkavfall som innehåller blomsterlupin eller invasiva främmande arter som finns upptagna på unionsförteckningen enligt förordningen (EU) nr 1143/2014, ska sorteras ut och hållas skilt från annat avfall. 48 § Justerad bestämmelse: Utsorterat avfall i form av invasiva växter ska transporteras till och lämnas vid de av kommunens återvinningscentraler som tar emot sådant avfall eller vid annat ställe som anvisas av renhållaren. Det är inte tillåtet att anlita yrkesmässig avfallstransportör för transporten. Vid lämning av avfall i form av invasiva växter ska renhållarens anvisningar följas. 2025-10-14 Dnr: 25NM12 9 (18) Rubrik Nr i Ändring i bestämmelse förslag Farligt avfall 50 § Justerad bestämmelse: Utsorterat farligt avfall hämtas från fastighet, efter särskild beställning till renhållaren. Beställning ska ske till renhållaren, inte till renhållarens utförare. 51 § Tillägg att farligt avfall får transporteras till och lämnas vid de återvinningscentraler som finns i kommunen eller vid annat ställe som anvisas av renhållaren. 58 § Bestämmelserna om skärande, stickande eller smittförande avfall från hushåll flyttas till en egen ny paragraf. Reviderad rubrik: 60 § Förtydligande att bestämmelsen avser textilavfall som Textilavfall utgör kommunalt avfall. Tillägg att kommunalt textilavfall kan uppstå hus hushåll, detaljhandel eller annan verksamhet. Textilavfallet ska lämnas till de insamlingssystem som renhållaren eller renhållarens utförare tillhandahåller. Textilavfall som är mögligt, blött, angripet av skadedjur eller så fläckigt, nedsmutsat, slitet eller trasigt att det försvårar förberedelse för återanvändning eller materialåtervinning omfattas dock ej av kravet på utsortering. Det ska i stället, när det utgörs av mindre textilföremål i liten mängd, sorteras som restavfall, och om det är skrymmande textilföremål eller större mängder hanteras som grovavfall. Textilavfall som är förorenat med farliga ämnen ska sorteras som farligt avfall. Undantagen ovan i enlighet med 3 kap. 16 § avfallsförordningen. Blött textilavfall antas vara potentiellt mögligt och adderas därmed till föreskrifternas undantag från utsorteringskraven. 61 § Ny bestämmelse: Utsorterat textilavfall hämtas från verksamheter och flerbostadshus efter särskild beställning till renhållaren eller renhållarens utförare. Döda sällskapsdjur 62 § Bestämmelse justerad, tidigare 63 och 64 §§ sammanslagna. Döda sällskapsdjur får inte lämnas till renhållarens insamlingssystem. De ska lämnas till veterinär eller till avfallsanläggning som har tillstånd att ta emot döda sällskapsdjur. 2025-10-14 Dnr: 25NM12 10 (18) Rubrik Nr i Ändring i bestämmelse förslag 63 § Text justerad. I sak ingen förändring. Mindre sällskapsdjur får grävas ner på egen fastighet i enlighet med miljö-och hälsoskyddsnämndens anvisningar. Ny rubrik: 64 § Ny bestämmelse: Fiskeredskap Avfall som utgörs av fiskeredskap av plast från hushåll, eller som till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll, ska sorteras ut separat. Avfallet ska transporteras till och lämnas vid de av kommunens återvinningscentraler som tar emot sådant avfall eller vid annat ställe som anvisas av renhållaren. Det är inte tillåtet att anlita yrkesmässig avfallstransportör för transporten. Om en elutrustning är inbyggd eller på annat sätt ingår i ett fiskeredskap som har blivit avfall ska elutrustningen avlägsnas innan fiskeredskapet lämnas, om den kan avlägsnas på ett enkelt sätt. Om elutrustningen inte kan avlägsnas på ett enkelt sätt ska fiskeredskapet som har blivit avfall lämnas som elavfall. Den nya lagstiftningen om producentansvar för fiskeredskap (förordningen 2021:1001) innebär att kommunerna från och med den 1 januari 2025 ska erbjuda insamlingsplatser för fiskeredskapsavfall som innehåller plast och räknas som kommunalt avfall. Fettavskiljare 65 § Tillägg att fettavskiljaren ska vara lättillgänglig för tömning och renspolning. 67 § Möjligheten till hämtning var sjätte vecka tas bort. Tillägg att vid ansökan till renhållaren kan hämtning var åttonde vecka medges. 68 § Ny bestämmelse: Vid nyinstallation av fettavskiljare ska avståndet mellan uppställningsplats för fordon och anslutningspunkt för tömning inte överstiga 20 meter, såvida inte särskilda skäl föreligger. 69 § Ny bestämmelse: Vid nyinstallation av fettavskiljare inne i byggnad eller i annat uppvärmt utrymme ska det finnas tillgång till varmvatten för renspolning, såvida inte särskilda skäl föreligger. 2025-10-14 Dnr: 25NM12 11 (18) Rubrik Nr i Ändring i bestämmelse förslag Fett, frityrolja och 70 § Ny bestämmelse: liknande Fett, frityrolja och liknande ska hållas skilt från annat avfall och lämnas till renhållarens insamlingssystem. 71 § Justerad bestämmelse, förtydligat att bestämmelsen gäller för verksamheter: Från verksamheter hämtas fett, frityrolja och liknande i enskilda slutna behållare efter särskild beställning till renhållaren. 72 § Justerad bestämmelse, viktbegränsning om 15 kg borttagen: Hushåll ska lämna överbliven matolja och fett i sluten behållare till renhållarens insamlingssystem för farligt avfall. Enskilda 75 § Justerad bestämmelse: avloppsanläggningar Tömning av slutna tankar och slamavskiljare utförs av renhållaren eller renhållarens utförare. Tömning ska ske i minst nedan angivna omfattning: a. Slutna enskilda tankar ska tömmas minst en gång per år. b. Slamavskiljare ska tömmas minst en gång per år c. Minireningsverk ska tömmas enligt tillstånd eller beslut som utfärdats av tillsynsansvarig nämnd. Slamavskiljare ska tömmas en gång per år, istället för vartannat år. Tillägg att minireningsverk ska tömmas enligt utfärdat beslut eller tillstånd eftersom dessa inte bör tömmas enligt ett fast intervall, då detta kan påverka reningsprocessen negativt. 76 § Ny bestämmelse: När avloppsanläggning tas ur bruk ansvarar fastighetsinnehavaren för att beställa sluttömning. Bestämmelsen syftar till att säkerställa att avfall inte blir kvarlämnat i anläggningen då fastigheten t.ex. ska anslutas till kommunalt avloppsnät eller annan godkänd avloppsanläggning. 2025-10-14 Dnr: 25NM12 12 (18) Rubrik Nr i Ändring i bestämmelse förslag Ny rubrik: 77 § Ny bestämmelse: Fosforfällor Tömning av fosforfällor utförs av renhållaren eller renhållarens utförare. Filtermaterial från fosforfällor är kommunalt avfall. De har tidigare varit så sällan förekommande att de inte har tagits upp i föreskrifterna, men föreslås nu införas. 78 § Ny bestämmelse: Filtermaterial från fosforfällor och andra jämförbara filter ska vara förpackat eller tillgängligt på ett sådant sätt att hämtning kan utföras av fordon utrustat med kran. 79 § Ny bestämmelse: Vid installation av fosforfällor ska anläggningen utformas så att den är åtkomlig för fordon utrustat med kran. Anläggande ska ske så att avståndet mellan kranfordonets uppställningsplats och filterkassett eller säck inte överskrider 5 meter, om inte särskilda skäl föreligger. Filterkassett eller storsäck får väga högst 1000 kilogram. 80 § Ny bestämmelse: Det åligger fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren att inför hämtningstillfället placera storsäck eller filterkassett inom längsta tillåtna avstånd enligt 79 §. Inför tömning ska fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren förbereda anläggningen så att tömning kan ske med fordon med kran. 81 § Ny bestämmelse: Efter hämtning av uttjänt filtermaterial från fosforfällor ska nytt filtermaterial tillföras anläggningen genom fastighetsinnehavarens eller nyttjanderättshavarens försorg. 82 § Ny bestämmelse: Fosforfällor ska tömmas i enlighet med det tillstånd som getts av kommunens tillsynsmyndighet. I annat fall sker tömning minst en gång vartannat år. Dispens för längre hämtningsintervall kan medges i enskilda fall efter ansökan till tillsynsmyndighet. 2025-10-14 Dnr: 25NM12 13 (18) Rubrik Nr i Ändring i bestämmelse förslag Avvikelser från ordinarie 86 § Justerad bestämmelse för att förtydliga fastighetsägarens hämtning ansvar för avfall som blir kvar i behållare efter tömning: Avfall som blir kvar i behållare efter tömning, till exempel fastfruset eller packat avfall, åligger fastighetsägaren att ta loss. 88 § Ny bestämmelse: Vid felsortering av avfall vid fastighetsnära insamling, överenskommen plats eller anvisad plats, i system som avser enskild fastighet eller flera fastigheter, kan felsorteringsavgift debiteras i enlighet med vad som närmare framgår av kommunens avfallstaxa. Med felsortering av avfall vid fastighetsnära insamling avses vad som kan verifieras vid en okulär besiktning av innehållet i ett kärl eller anordning, och där felsorteringen innebär att sortering inte har utförts på det sätt som är reglerat med stöd av dessa föreskrifter. Särskilt om avfall under 90 § Ny bestämmelse: kommunalt ansvar från verksamheter Verksamhet som har en förpackning som innehåller avfall ska se till att förpackningen skiljs från innehållet med undantag för om förpackningen innehåller farligt avfall eller läkemedelsavfall, om förpackningen underlättar den praktiska hanteringen av avfallet (3 kap. 9 § avfallsförordningen (2020:614)). Innehåll från förpackningar med flytande matavfall, i form av ätlig olja eller liknande flytande ätligt fett, ska lämnas i tank eller annan anordning som tillhandahålls av renhållaren eller renhållarens utförare. Det som anges i första och andra stycket gäller inte när en verksamhetsutövare har fått beviljat en dispens från kravet att skilja förpackning från dess innehåll. 91 § Justerad bestämmelse: Verksamhet som delar avfallsbehållare med hushåll och vill ha kommunal insamling av förpackningar, så kallad samlokaliserad verksamhet, ska anmäla detta till renhållaren. I anmälan ska fastighetsinnehavaren bekräfta att de godkänt att verksamhetens insamling är samlokaliserad med hushållens. 2025-10-14 Dnr: 25NM12 14 (18) Rubrik Nr i Ändring i bestämmelse förslag Enligt lagstiftningen är det den verksamhet som önskar dela avfallsbehållare med hushåll som ska anmäla detta. I tidigare bestämmelse stod att fastighetsinnehavaren skulle anmäla och verksamheten bekräfta detta. Uppgiftsskyldighet 93 § Justering av hänvisningen till avfallsförordningen. I sak ingen förändring. 96 § Justerad bestämmelse: Trädgårds- och parkavfall från fastigheten får komposteras på fastigheten utan särskild anmälan. Fastighetsinnehavare får elda trädgårds- och parkavfall endast under vecka 18 och vecka 40 samt på Valborgsmässoafton, om det är lämpligt och det kan ske på ett sätt som medför endast ringa eller helt tillfälliga störningar i närområdet. Eldning får även ske i samband med en allmän sammankomst eller offentlig tillställning i enlighet med vad som anges i 4 kap. 17 § avfallsförordningen. Trädgårds- och parkavfall som eldas ska vara torrt. Trädgårds- och parkavfall får komposteras tillsammans med matavfall om kompostering sker enligt villkor i 97 §, i enlighet med bemyndigande i 3 kap. 35 § avfallsförordningen (2020:614). Tidigare hänvisning till 40 § förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd tas bort då punkt 8 som avser tillfälligt förbud mot eldning av trädgårdsavfall upphör att gälla 2025-12-30. Hänvisning till andra eldningsförbud/brandriskvarning tas bort. 97 § Liknande avfall struket. Bestämmelsen gäller enbart matavfall. 98 § Skrivelsen att ansökan om omhändertagande av latrin genom egen anläggning ska innehålla en komplett beskrivning av anläggningen tas bort. Ansökan ska göras till miljö- och hälsoskyddsnämnden och information om anmälan behöver därmed inte regleras i avfallsföreskrifterna. 2025-10-14 Dnr: 25NM12 15 (18) Rubrik Nr i Ändring i bestämmelse förslag Gemensamma 99 § Ny bestämmelse: avfallsbehållare Medgivande om gemensamma avfallsbehållare enligt 100–105 §§ kan ges under förutsättning att bestämmelserna i dessa föreskrifter om fyllnadsgrad och vikt beaktas och att olägenheter för människors hälsa eller miljön inte uppstår. Medgivande om gemensamma avfallsbehållare kan återkallas om avfallsnämnden konstaterar att förutsättningar för medgivandet inte längre är uppfyllda. En av fastighetsinnehavarna eller nyttjanderättshavarna ska förbinda sig att ansvara för uppställningsplats. Gemensamma 100 § Ny bestämmelse: avfallsbehållare för en- och tvåbostadshus Två intilliggande fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare av en- och tvåbostadshus kan efter ansökan till avfallsnämnden medges rätt att dela en uppsättning behållare för restavfall, matavfall och förpackningar. 101 § Ny bestämmelse: Tre eller fler närliggande fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare av en- och tvåbostadshus kan efter ansökan till avfallsnämnden medges rätt att använda gemensamma behållare för i första hand samtliga avfallsslag av restavfall, matavfall och förpackningar. Om särskilda skäl föreligger kan gemensamma behållare medges för antingen enbart mat- och restavfall eller för enbart förpackningar. Denna formulering innebär ett avsteg från 3 kap. 36 § avfallsförordningen, som anger att avfallsslagen livsmedels- eller köksavfall, restavfall och förpackningsavfall ska samlas in från en och samma plats. 102 § Ny bestämmelse: Två eller flera närliggande fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare av en- och tvåbostadshus har möjlighet att dela behållare för trädgårdsavfall utan särskild anmälan. 2025-10-14 Dnr: 25NM12 16 (18) Rubrik Nr i Ändring i bestämmelse förslag Gemensamma 103 § Ny bestämmelse: avfallsbehållare för flerbostadshus Två eller fler närliggande fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare av flerbostadshus kan efter ansökan till avfallsnämnden medges rätt att använda gemensamma behållare för ett eller flera avfallsslag av restavfall, matavfall och förpackningar. 104 § Ny bestämmelse: Två eller flera närliggande fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare av flerbostadshus har möjlighet att dela behållare för trädgårdsavfall utan särskild anmälan. Gemensamma 105 § Ny bestämmelse: avfallsbehållare för verksamheter Två eller fler närliggande fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare kan efter ansökan till avfallsnämnden medges rätt att använda gemensamma behållare för restavfall och matavfall. Uppehåll i hämtning 106 § Tillägg till bestämmelse: I samband med ägarbyte kan ansökan som inkommit senare än en månad före den avsedda uppehållsperioden godkännas. Uppehåll kan göras för samtliga avfallsslag, inte enbart restavfall. Tillägg i punkt a att uppehåll inte godkänns i de fall hämtning sker från godkänd gemensamhetslösning enligt 101 §. Tillägg att uppehåll i hämtning av slam från enskilda avloppsanläggningar kan efter ansökan till avfallsnämnden medges om fastigheten inte kommer nyttjas under en sammanhängande period om minst tolv månader. Uppehåll beviljas med ett år per ansökningstillfälle. Eget omhändertagande 107 § Justerad bestämmelse: och dispens från skyldigheten att Ansökningar om dispens enligt 15 kap. 25 § miljöbalken, överlämna avfall under från förbudet i 15 kap. 24 § första stycket miljöbalken som kommunalt ansvar till innebär att ingen annan än kommunen eller den som kommunen kommunen anlitar får utföra hantering av visst avfall, prövas av miljö- och hälsoskyddsnämnden. 2025-10-14 Dnr: 25NM12 17 (18) Rubrik Nr i Ändring i bestämmelse förslag Ny rubrik: 108 § Ny bestämmelse: Försöksverksamhet för utveckling av I syfte att uppfylla kommunens avfallsplan och utveckla avfallshanteringen tjänsteutbudet äger renhållaren rätt att bedriva försöksverksamhet där avsteg från renhållningsordningen kan förekomma i begränsad omfattning under en begränsad tidsperiod. 2025-10-14 Dnr: 25NM12 18 (18) Paragraf i Paragraf i Paragraf i Paragraf i Kfs 2024:07 samrådsförslag Kfs 2024:07 samrådsförslag 1 § 1 § 48 § - 2 § 2 § 49 § 49 § 3 § 3 § 50 § 50 § 4 § 4 § 51 § 51 § 5 § 5 § 52 § 52 § 6 § 7 § 53 § 53 § 7 § 8 § 54 § 54 § 8 § 9 § 55 § 55 § 9 § 10 § 56 § 56 § 10 § 11 § 57 § 57 och 58 §§ 11 § 12 § 58 § 59 § 12 § 13 § 59 § 60 § 13 § 16 § 60 § 34 § 14 § 14 § 61 § 35 § 15 § 15 § 62 § 36 § 16 § 15 § 63 § 62 § 17 § 17 § 64 § 62 § 18 § 18 § 65 § 63 § 19 § 19 § 66 § 65 § 20 § 21 och 22 §§ 67 § 66 § 21 § 23 § 68 § 67 § 22 § 24 § 69 § 71 § 23 § 26 § 70 § 72 § 24 § 6 § 71 § 73 § 25 § 21 § 72 § 74 § 26 § 25 § 73 § 75 § 27 § 25 § 74 § 83 § 28 § 27 § 75 § 84 § 29 § 28 § 76 § 85 § 30 § - 77 § 86 § 31 § 30 § 78 § 87 § 32 § 32 § 79 § 89 § 33 § - 80 § 91 § 34 § - 81 § 92 § 35 § 37 § 82 § 93 § 36 § 38 § 83 § 94 § 37 § 39 § 84 § 95 § 38 § 40 § 85 § 96 § 39 § 42 § 86 § 97 § 40 § 43 § 87 § 98 § 41 § 44 § 88 § - 42 § 44 § 89 § - 43 § 45 § 90 § - 44 § 46 § 91 § - 45 § - 92 § 106 § 46 § 47 § 93 § 107 § 47 § 48 § 2025-10-14 Dnr: 25NM12 Bilaga 2 Avfallsnämnden Samrådsversion av avfallsföreskrifter __________________________________________________________________________ Inledande bestämmelser Bemyndigande 1 § Med stöd av 15 kap. 38, 39 och 41 §§ miljöbalken (1998:808) samt 3 kap. 35 §, 4 kap. 14 § och 9 kap. 1 och 2 §§ avfallsförordningen (2020:614) meddelar kommunfullmäktige dessa föreskrifter för avfallshantering i Stockholms kommun. Definitioner 2 § Följande termer och begrepp används i dessa föreskrifter med de betydelser som anges här: 1. Med kommunalt avfall avses detsamma som i 15 kap. 3 § miljöbalken, det vill säga avfall som kommer från hushåll och sådant avfall från andra källor som till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll, med undantag för vad som anges i 15 kap. 3 § 1-6 punkterna. a. Med avfall under kommunalt ansvar avses kommunalt avfall inklusive avfall under kommunalt ansvar enligt 15 kap. 20 § miljöbalken samt förpackningsavfall enligt 6 kap. 2 och 6 §§ förordningen (2022:1274) om producentansvar för förpackningar. b. Med grovavfall avses kommunalt avfall som är tungt eller skrymmande, eller har andra egenskaper som gör att det inte är lämpligt att samla in i behållare eller anordning avsedd för restavfall. c. Med trädgårds- och parkavfall avses kommunalt avfall som utgörs av sådant avfall från skötsel av trädgårdar eller parker som är biologiskt nedbrytbart och består av gräsklipp, löv, grenar och andra växtdelar i enlighet med definitionen i 1 kap. 5a § avfallsförordningen (2020:614). d. Med farligt avfall avses avfall som i bilaga 3 till avfallsförordningen (2020:614) beskrivs med en avfallskod markerad med en asterisk (*) e. Med konsumentelavfall avses detsamma som i 13 § förordningen (2014:1075) om producentansvar för elutrustning. f. Med före detta livsmedel avses butiksavfall av animaliskt ursprung enligt förordningarna 1069/2009/EG och 142/2011/EU. g. Med matavfall avses allt biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall enligt definitionerna i 15 kap. 3 § miljöbalken och 1 kap. 4 § avfallsförordningen (2020:614), det vill säga som består av livsmedels- eller köksavfall som uppkommer i och med livsmedelshanteringen i hushåll, restauranger, storkök, butiker, personalmatsalar, catering och liknande. I begreppet ingår matavfall som hälls ut i vasken i de fall detta samlas upp avskilt i sluten tank. Butiksavfall av animaliskt ursprung utgör dock före detta livsmedel i enlighet med punkten (f) ovan. h. Med restavfall avses blandat brännbart kommunalt avfall som inte är skrymmande och som återstår när annat avfall sorteras ut för att samlas in separat, i enlighet med definitionen i 1 kap. 4 § avfallsförordningen (2020:614). i. Med returpapper avses kommunalt avfall som utgörs av tidningar eller tidningspapper enligt avfallsförordningen (2020:614). j. Med bygg- och rivningsavfall under kommunalt ansvar menas samma som i 15 kap. 20 § 4 punkten miljöbalken, det vill säga avfall från byggande, rivning och anläggningsarbeten som inte görs i yrkesmässig verksamhet. k. Med textilavfall avses kommunalt avfall som utgörs av kläder av textil, hemtextil, inredningstextil, väskor av textil och accessoarer av textil, i enlighet med definitionen i 1 kap. 4 § avfallsförordningen (2020:614). l. Med avfall som utgörs av fiskeredskap avses kommunalt avfall som utgörs av fiskeredskap i plast enligt 12 § förordningen (2021:1001) om producentansvar för fiskeredskap. 2. Med fastighetsinnehavare avses den som är fastighetsägare eller den som enligt 1 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ska anses som fastighetsägare. Tomträttshavare jämställs med fastighetsinnehavare. 3. Med nyttjanderättshavare avses den som, utan att omfattas av begreppet fastighetsinnehavare, har rätt att bruka eller nyttja fastighet ex. genom bostadsarrende eller anläggningsarrende. Med nyttjanderättshavare avses inte bostadshyresgäst eller verksamhet som hyr lokal. 4. Med avfallsnämnden avses kommunens avfallsnämnd. 5. Med hämtställe avses utrymme eller plats där en eller flera behållare är uppställda för hämtning. 6. Med insamlingssystem avses det sätt som olika slags avfall samlas in på. Insamlingssystemen kan vara maskinella eller manuella och skiljer sig åt vad gäller behållartyper och hämtningsfordon. 7. Med behållare avses kärl, säck, container, bottentömmande behållare, tank, fett- och latrinbehållare, fettavskiljare, slamavskiljare, fosforfälla eller annan anordning för uppsamling av avfall under kommunalt ansvar. 8. Med utrustning avses kärlskåp, säckkaruseller, kärl- och säckväxlare, sopnedkast, sopsug, transportanordningar eller annat som används vid insamling av avfall under kommunalt ansvar. 9. I enlighet med avgränsningen av kommunens ansvar enligt 15 kap. 20 § 2 p. miljöbalken, avses med enskilda avloppsanläggningar slutna tankar, slamavskiljare, fosforfällor, minireningsverk och andra motsvarande anläggningar som inte är allmänna enligt lag (2006:412) om allmänna vattentjänster, som är dimensionerade för högst 25 personekvivalenter och endast används för hushållspillvatten eller spillvatten som till sin art och sammansättning liknar hushållsspillvatten. 10. Med latrin avses latrin från torrtoaletter och andra jämförliga lösningar, i enlighet med 15 kap. 20 § 3 p. miljöbalken. För definitioner av övriga termer och begrepp som används i dessa föreskrifter hänvisas till 15 kap. miljöbalken samt till gällande avfallsförordning och andra förordningar utfärdade med stöd av miljöbalken. Kommunens ansvar för avfallshantering, tillsyn och information 3 § Avfallsnämnden har verksamhetsansvar, enligt 15 kap. 20 § miljöbalken, för hanteringen av avfall under kommunalt ansvar i kommunen. Om inte annat anges i dessa föreskrifter eller i kommunens beslut om auktorisation eller dispens, ska all borttransport och vidare hantering av avfall under kommunalt ansvar utföras av kommunens avfallsorganisation (renhållaren) eller den som renhållaren anlitar eller kommunen samverkar med, i dessa föreskrifter benämnd renhållarens utförare. I Stockholms kommun bedrivs avfallshanteringen av Stockholm Avfall AB, nedan kallad renhållaren. 4 § Tillsynen över avfallshanteringen enligt 15 kap. miljöbalken och enligt föreskrifter meddelade med stöd av miljöbalken utförs av miljö- och hälsoskyddsnämnden. 5 § Avfallsnämnden ska särskilt informera hushållen om krav och hantering avseende förpackningar, konsumentelavfall samt information om avfallsförebyggande åtgärder. Hämtningsområde 6 § Stockholms kommun utgör ett hämtningsområde. Betalning och information 7 § Avgift ska betalas för 1. de åtgärder som kommunen vidtar i syfte att informera hushåll och verksamhetsutövare som producerar avfall som kommunen ansvarar för enligt 15 kap. 20 § miljöbalken, om avfallshantering och avfallsförebyggande åtgärder. 2. de åtgärder som kommunen vidtar för att underlätta insamling och sortering av återanvändbara produkter från hushåll och verksamhetsutövare som producerar avfall som kommunen ansvarar för enligt 15 kap. 20 § miljöbalken, 3. den insamling, transport, behandling i form av återvinning och bortskaffande av avfall som utförs genom kommunens försorg och i enlighet med föreskrifter som kommunen har antagit med stöd av 27 kap. 4 § miljöbalken. 8 § Fastighetsinnehavare och nyttjanderättshavare är skyldiga att i behövlig omfattning informera den eller dem som bor på eller är verksamma inom fastigheten om gällande regler för avfallshantering. 9 § Fastighetsinnehavare och nyttjanderättshavare ska utan dröjsmål meddela renhållaren om ändrade ägarförhållanden eller annan förändring av betydelse för fastighetens avfallshantering. Sortering och överlämning av avfall under kommunalt ansvar Sortering av avfall 10 § Den som innehar avfall under kommunalt ansvar ska sortera ut avfallsslag i enlighet med 32-72 §§ och hålla det skilt från annat avfall. 11 § Fastighetsinnehavare ska säkerställa möjligheter för nyttjanderättshavare, hushåll och andra som nyttjar fastigheten att sortera ut och hålla åtskilda de avfallsfraktioner som enligt dessa föreskrifter ska överlämnas till renhållaren eller renhållarens utförare för borttransport. Skyldighet att överlämna avfall 12 § Avfall under kommunalt ansvar ska lämnas till och transporteras bort av renhållaren eller renhållarens utförare om inte annat sägs i dessa föreskrifter. Utsorterade avfallsslag hanteras och lämnas enligt vad som framgår av 32 -72 §§. Det utsorterade avfallet ska transporteras bort så ofta att olägenhet för människors hälsa och miljön inte uppstår. Hämtningsintervall och storlek på behållare ska motsvara behovet av borttransport. 13 § För fastigheter anslutna till en kommunalt ägd sopsug ska denna användas för överlämning av kommunalt avfall enligt renhållarens anvisningar. Behållare och annan utrustning Anskaffande och ägande 14 § De behållare som är godkända i kommunen framgår av bilaga A. 15 § Ansvar för anskaffande och installation av behållare framgår av bilaga A. Fastighetsinnehavare ansvarar för anskaffande och installation av övrig inom fastigheten förekommande utrustning och utrymmen för avfallshanteringen, utifrån de system som tillhandahålls av renhållaren. 16 § I de fall renhållaren äger och tillhandahåller sopsugsanläggning ansvarar renhållaren för anläggningen fram till anslutningspunkt vid fastighetsgräns. Fastighetsinnehavare äger och ansvarar för den del av anläggningen som är belägen inom fastigheten. Anläggande 17 § Behållare, utrustning och utrymmen för avfallshantering ska vara utformade och anordnade så att kraven på god arbetsmiljö uppfylls samt att risk för driftavbrott och olycksfall minimeras. Behållare, utrustning och utrymmen för avfallshantering ska medge hantering och möjliggöra hämtning med den utrustning och de hämtningsfordon som används i renhållarens insamlingssystem. Samråd med renhållaren ska ske innan ett maskinellt insamlingssystem installeras. Behållare och annan utrustning ska vara tillslutna på ett barnsäkert sätt och försedda med de säkerhetsanordningar som behövs med hänsyn till behållarens eller utrustningens beskaffenhet och belägenhet. Rengöring och tillsyn 18 § Fastighetsinnehavare och i förekommande fall nyttjanderättshavare har ansvar för underhåll, rengöring och tillsyn av behållare enligt bilaga A. Fastighetsinnehavare ansvarar för underhåll och rengöring av övrig utrustning och de utrymmen som används för avfallshanteringen. Regelbunden service ska ges för att förebygga störningar gällande funktion och olägenhet såsom buller, lukt och dylikt. Såväl behållare som inom fastigheten förekommande utrustning och utrymmen ska skötas så att kraven på god arbetsmiljö uppfylls och risk för driftavbrott och olycksfall minimeras. Åtgärder inför hämtning Tillträde för renhållaren 19 § Renhållaren eller renhållarens utförare ska ha tillträde till de utrymmen i fastigheten där avfallet ska hämtas. Nycklar, portkoder och dylikt ska vid begäran tillhandahållas renhållaren eller renhållarens utförare. Ändringar ska skyndsamt meddelas renhållaren. 20 § Inför hämtning eller tömning från maskinella system och avloppsanläggningar ska fastighetsinnehavaren vid behov tillhandahålla instruktioner. Emballering och avlämning av avfall 21 § På hämtställe får endast lämnas sådant avfall som hämtställe, behållare och utrymme är avsedda för. 22 § Glödande avfall och varm aska får inte lämnas till renhållarens insamlingssystem. 23 § Avfallet ska placeras i behållare på sådant sätt att det inte sprids, orsakar skada, arbetsmiljöproblem eller annan olägenhet. Avfallet ska vid behov vara emballerat. Vid insamlingssystem där påsar eller säckar tillhandahålls av renhållaren ska endast dessa användas för avsedd avfallsfraktion. Påsar och säckar som tillhandahålls av renhållaren får enbart användas för det syfte som avses. 24 § Behållare får inte fyllas mer än att de kan stängas och får inte packas så hårt att innehållet är svårt att tömma ur. Behållare får inte heller vara så tunga att det blir uppenbara svårigheter att hantera dem eller att andra arbetsmiljökrav inte kan tillgodoses. Behållare bör vara fria från snö och is vid hämtningstillfället. Placering av behållare 25 § Hämtning av avfall under kommunalt ansvar sker normalt vid fastighetsgränsen, alternativt vid en överenskommen plats eller vid en av kommunen anvisad plats. Anvisning av plats görs av avfallsnämnden. 26 § Behållare ska vara placerade så att hantering kan ske med de hämtningsfordon som normalt används vid hämtningen. Avfallskärl vid en- och tvåbostadshus ska inför hämttillfället, om inget annat överenskommits eller anvisats, vara uppställda på lämplig plats högst tre (3) meter från fastighetsgräns, i anslutning till hämtningsfordonets uppställningsplats. Kärlens handtag ska vara vända mot hämtpersonalen. Transport- och hämtningsvägar 27 § Fastighetsinnehavaren ska se till att hämtningsfordonets transportväg fram till behållarens hämtnings- eller tömningsplats hålls i farbart skick. Transportvägen ska inför hämtning ha fri sikt, hållas fri från hinder, röjas från snö och hållas halkfri. Enskild väg som nyttjas vid hämtning av avfall under kommunalt ansvar ska vara så dimensionerad och hållas i sådant skick att den vid varje hämtningstillfälle är farbar för de hämtningsfordon som normalt används vid hämtningen. Om farbar väg inte kan upprättas ska fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren avlämna avfallet på plats som överenskommits med renhållaren, eller anvisats enligt 25 §. 28 § Fastighetsinnehavare och nyttjanderättshavare ska se till att den väg som kärl eller säckkärra behöver dras av den som utför hämtningen hålls i sådant skick att kärl/säckkärra utan svårighet kan förflyttas. Dragvägen ska inför hämtning hållas fri från hinder, röjas från snö och hållas halkfri. Hämtningsintervall 29 § Hämtning av restavfall, matavfall och förpackningar sker normalt måndag till fredag med de tjänster och de intervall som anges i gällande avfallstaxa. 30 § En- och tvåbostadshus som har separata kärl för restavfall och matavfall kan efter beställning till renhållaren få restavfall hämtat var fjärde eller var åttonde vecka. Hantering av avfall under kommunens ansvar Restavfall 31 § Restavfall ska sorteras i separat behållare på fastigheten. Avfallet ska vara emballerat i ihopknuten påse som införskaffats av avfallslämnaren. Matavfall 32 § Matavfall ska sorteras ut från annat avfall och lämnas till renhållarens insamlingssystem. I första hand ska matavfall sorteras i separat behållare på fastigheten. Sortering av matavfall i grön påse som samlas in ihop med restavfallet kan godkännas av renhållaren om särskilda skäl föreligger. 33 § Matavfall ska läggas i påse eller säck som tillhandahålls av renhållaren och är avsedd för det insamlingssystem som används på fastigheten. Det är även tillåtet att samla in matavfall i matavfallstank via avfallskvarn. Förpackningar 34 § Den som innehar förpackningsavfall i form av 1. papper och kartong 2. plast 3. metall 4. färgat glas 5. ofärgat glas 6. plastflaskor och metallburkar som ingår i ett retursystem 7. trä 8. material som inte avses i 1-7 ska i enlighet med 3 kap. 8 § avfallsförordningen (2020:614) sortera ut förpackningsslagen och hålla dessa skilda från varandra och från annat avfall. Hushåll ska lämna utsorterat förpackningsavfall till de insamlingssystem som renhållaren eller renhållarens utförare tillhandahåller. Senast från 1 januari 2027 ska förpackningsavfall i punkterna 1- 5 ovan i första hand sorteras fastighetsnära. Skrymmande förpackningar ska sorteras ut från annat förpackningsavfall och lämnas till de insamlingssystem som renhållaren tillhandahåller för dessa förpackningar. Den som har en förpackning som innehåller avfall ska se till att förpackningen skiljs från sitt innehåll enligt 3 kap. 9 § avfallsförordningen (2020:614). Detta gäller dock inte en förpackning som innehåller farligt avfall eller läkemedelsavfall, om förpackningen underlättar den praktiska hanteringen av avfallet. Sådana förpackningar ska hanteras enligt 35 §. Plastflaskor och metallburkar som ingår i ett retursystem enligt 4 kap. 3 § förordningen (2022:1274) om producentansvar för förpackningar ska lämnas till retursystemet. 35 § Förpackning som innehåller farligt avfall eller rester av farligt avfall ska hanteras som farligt avfall. Förpackning som innehåller läkemedelsavfall eller rester av läkemedelsavfall ska hanteras som läkemedelsavfall. Returpapper 36 § Returpapper ska sorteras ut och lämnas till de insamlingssystem som renhållaren eller renhållarens utförare tillhandahåller. Grovavfall 37 § Grovavfall ska sorteras ut från annat avfall och lämnas till de insamlingssystem som renhållaren eller renhållarens utförare tillhandahåller. 38 § Utsorterat grovavfall hämtas från fastighet efter särskild beställning till renhållaren eller renhållarens utförare. Fastighetsinnehavare av flerbostadshus har ansvar för att minst två gånger årligen erbjuda en tjänst för hämtning av grovavfall från boende i fastigheten. Sådan tjänst för hämtning av grovavfall ska ordnas inom eller i anslutning till fastigheten, och ska ske utöver de publika tjänster för grovavfall som renhållaren, eller renhållarens utförare tillhandahåller. 39 § Utsorterat grovavfall får även transporteras till och lämnas vid de återvinningscentraler som finns i kommunen eller vid annat ställe som anvisas av renhållaren. Det är inte tillåtet att anlita yrkesmässig avfallstransportör för transporten. Vid lämning av grovavfall ska renhållarens anvisningar följas. Bygg- och rivningsavfall som inte producerats i en yrkesmässig verksamhet 40 § Bygg- och rivningsavfall som inte producerats i en yrkesmässig verksamhet ska sorteras ut från annat avfall och lämnas till de insamlingssystem som renhållaren eller renhållarens utförare tillhandahåller. Avfallet ska sorteras i åtminstone fraktionerna trä, mineral (betong, tegel, klinker, keramik, sten), metall, glas, plast och gips. Även andra fraktioner ska sorteras ut om det medför bättre avfallsbehandling i enlighet med avfallshierarkin. 41 § Bygg- och rivningsavfall får hanteras tillsammans med skrymmande grovavfall av samma materialslag i renhållarens insamlingssystem, i enlighet med bemyndigande i 3 kap. 35 § avfallsförordningen (2020:614). 42 § Utsorterat bygg- och rivningsavfall som inte producerats i en yrkesmässig verksamhet hämtas från fastighet, efter särskild beställning till renhållaren eller renhållarens utförare. 43 § Utsorterat bygg- och rivningsavfall som inte producerats i en yrkesmässig verksamhet får även transporteras till och lämnas vid de av kommunens återvinningscentraler som tar emot sådant avfall eller vid annat ställe som anvisas av renhållaren. Det är inte tillåtet att anlita yrkesmässig avfallstransportör för transporten. Vid lämning av bygg- och rivningsavfall ska renhållarens anvisningar följas. Trädgårds- och parkavfall 44 § Trädgårds- och parkavfall ska sorteras ut och hållas skilt från annat avfall. Avfallet ska komposteras på fastigheten i enlighet med 96 § eller lämnas till renhållarens insamlingssystem. Eldning av avfallet är tillåtet under vissa förutsättningar, se 96 §, dock inte om avfallet innehåller invasiva växter enligt 47 §. 45 § Utsorterat trädgårds- och parkavfall från hushåll hämtas från fastighet, efter särskild beställning till renhållaren. 46 § Utsorterat trädgårds- och parkavfall får även transporteras till och lämnas vid de av kommunens återvinningscentraler som tar emot sådant avfall eller vid annat ställe som anvisas av renhållaren. Det är inte tillåtet att anlita yrkesmässig avfallstransportör för transporten. Vid lämning av trädgårds- och parkavfall ska renhållarens anvisningar följas. Särskilt om invasiva växter 47 § Trädgårds- och parkavfall som innehåller blomsterlupin eller invasiva främmande arter som finns upptagna på unionsförteckningen enligt förordningen (EU) nr 1143/2014, ska sorteras ut och hållas skilt från annat avfall. 48 § Utsorterat avfall i form av invasiva växter ska transporteras till och lämnas vid de av kommunens återvinningscentraler som tar emot sådant avfall eller vid annat ställe som anvisas av renhållaren. Det är inte tillåtet att anlita yrkesmässig avfallstransportör för transporten. Vid lämning av avfall i form av invasiva växter ska renhållarens anvisningar följas. Farligt avfall 49 § Farligt avfall ska sorteras ut och hållas skilt från annat avfall. Farligt avfall lämnas till renhållarens eller producenternas insamlingssystem för farligt avfall. Det farliga avfallet ska vara tydligt märkt med uppgift om innehåll. 50 § Utsorterat farligt avfall hämtas från fastighet, efter särskild beställning till renhållaren. 51 § Farligt avfall får även transporteras till och lämnas vid de återvinningscentraler som finns i kommunen eller vid annat ställe som anvisas av renhållaren. Det är inte tillåtet att anlita yrkesmässig avfallstransportör för transporten. Vid lämning av farligt avfall ska renhållarens anvisningar följas. Särskilt om konsumentelavfall och batterier 52 § Konsumentelavfall och bärbara batterier ska sorteras ut och hållas skilt från annat avfall. 53 § Konsumentelavfall och bärbara batterier omfattas av producentansvar och ska lämnas till de insamlingssystem som producenterna tillhandahåller. Konsumentelavfall och batterier ska lämnas enligt de anvisningar som finns vid respektive mottagningsplats. 54 § Hushåll kan få utsorterat konsumentelavfall och batterier hämtat från fastigheten, efter särskild beställning till renhållaren eller renhållarens utförare. 55 § Bilbatterier och andra större blybatterier ska sorteras ut och hållas skilt från annat avfall. Bilbatterier och större blybatterier omfattas av producentansvar och ska lämnas till de insamlingssystem som producenterna tillhandahåller. Särskilt om läkemedelsavfall och förbrukade kanyler 56 § Läkemedelsavfall omfattas av producentansvar och ska hållas skilt från övrigt avfall. 57 § Hushåll ska lämna läkemedelsavfall till apotek som hanterar receptbelagda läkemedel. Undantag görs för cytostatika och cytotoxiska läkemedel som ska lämnas till renhållarens bemannade insamlingssystem för farligt avfall. Cytostatika och cytotoxiska läkemedel klassas som farligt avfall och måste således hållas skilt från övriga läkemedel och andra sorters farligt avfall. 58 § Skärande, stickande eller smittförande avfall från hushåll såsom förbrukade kanyler ska lämnas till apotek som hanterar receptbelagda läkemedel. Förbrukade kanyler ska lämnas in i för ändamålet avsedd behållare som tillhandahålls av apotek eller motsvarande som renhållaren har avtal med. Textilavfall 59 § Textilavfall ska sorteras ut och hållas skilt från annat avfall. 60 § Textilavfall som utgör kommunalt avfall från hushåll, detaljhandel eller annan verksamhet ska lämnas till de insamlingssystem som renhållaren eller renhållarens utförare tillhandahåller för utsorterat textilavfall. Textilavfall som är mögligt, blött, angripet av skadedjur eller så fläckigt, nedsmutsat, slitet eller trasigt att det försvårar förberedelse för återanvändning eller materialåtervinning omfattas dock ej av kravet på utsortering. Det ska i stället, när det utgörs av mindre textilföremål i liten mängd, sorteras som restavfall och om det är skrymmande textilföremål eller större mängder hanteras som grovavfall. Textilavfall som är förorenat med farliga ämnen ska sorteras som farligt avfall. 61 § Utsorterat textilavfall hämtas från verksamheter och flerbostadshus efter särskild beställning till renhållaren eller renhållarens utförare. Döda sällskapsdjur 62 § Döda sällskapsdjur får inte lämnas till renhållarens insamlingssystem. De ska lämnas till veterinär eller till avfallsanläggning som har tillstånd att ta emot döda sällskapsdjur. 63 § Mindre sällskapsdjur får grävas ner på egen fastighet i enlighet med miljö- och hälsoskyddsnämndens anvisningar. Fiskeredskap 64 § Avfall som utgörs av fiskeredskap av plast från hushåll, eller som till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll, ska sorteras ut separat. Avfallet ska transporteras till och lämnas vid de av kommunens återvinningscentraler som tar emot sådant avfall eller vid annat ställe som anvisas av renhållaren. Det är inte tillåtet att anlita yrkesmässig avfallstransportör för transporten. Om en elutrustning är inbyggd eller på annat sätt ingår i ett fiskeredskap som har blivit avfall ska elutrustningen avlägsnas innan fiskeredskapet lämnas, om den kan avlägsnas på ett enkelt sätt. Om elutrustningen inte kan avlägsnas på ett enkelt sätt ska fiskeredskapet som har blivit avfall lämnas som elavfall. Fettavskiljare 65 § Fettavskiljare ska vara lättillgängliga för tömning och renspolning. Lock, manlucka eller annan tömningsanordning ska lätt kunna öppnas av en person och får inte vara övertäckt vid tömning. 66 § Fastighetsinnehavaren ansvarar för anläggningens skötsel och underhåll. Finns anläggningen på båt, fartyg, pråm eller liknande flytetyg svarar ägaren för anläggningens skötsel och underhåll. 67 § Tömning av fettavskiljare sker genom renhållaren eller renhållarens utförare. Tömning av fettavskiljare ska ske minst en gång var fjärde vecka. Vid ansökan till renhållaren kan hämtning var åttonde vecka medges. 68 § Vid nyinstallation av fettavskiljare ska avståndet mellan uppställningsplats för fordon och anslutningspunkt för tömning inte överstiga 20 meter, såvida inte särskilda skäl föreligger. 69 § Vid nyinstallation av fettavskiljare inne i byggnad eller i annat uppvärmt utrymme ska det finnas tillgång till varmvatten för renspolning, såvida inte särskilda skäl föreligger. Fett, frityrolja och liknande 70 § Fett, frityrolja och liknande ska hållas skilt från annat avfall och lämnas till renhållarens insamlingssystem. 71 § Från verksamheter hämtas fett, frityrolja och liknande i enskilda slutna behållare efter särskild beställning till renhållaren. 72 § Hushåll ska lämna överbliven matolja och fett i sluten behållare till renhållarens insamlingssystem för farligt avfall. Enskilda avloppsanläggningar 73 § Slutna tankar och slamavskiljare ska vara lättillgängliga för tömning. Lock, manlucka eller annan tömningsanordning ska lätt kunna öppnas av en person och får inte vara övertäckt vid tömning. 74 § Fastighetsinnehavaren ansvarar för anläggningens skötsel och underhåll. Finns anläggningen på båt, fartyg, pråm eller liknande flytetyg svarar ägaren för anläggningens skötsel och underhåll. 75 § Tömning av slutna tankar och slamavskiljare utförs av renhållaren eller renhållarens utförare. Tömning ska ske i minst nedan angivna omfattning: a. Slutna enskilda tankar ska tömmas minst en gång per år. b. Slamavskiljare ska tömmas minst en gång per år. c. Minireningsverk ska tömmas enligt tillstånd eller beslut som utfärdats av tillsynsansvarig nämnd. 76 § När avloppsanläggning tas ur bruk ansvarar fastighetsinnehavaren för att beställa sluttömning. Fosforfällor 77 § Tömning av fosforfällor utförs av renhållaren eller renhållarens utförare. 78 § Filtermaterial från fosforfällor och andra jämförbara filter ska vara förpackat eller tillgängligt på ett sådant sätt att hämtning kan utföras av fordon utrustat med kran. 79 § Vid installation av fosforfällor ska anläggningen utformas så att den är åtkomlig för fordon utrustat med kran. Anläggande ska ske så att avståndet mellan kranfordonets uppställningsplats och filterkassett eller säck inte överskrider 5 meter, om inte särskilda skäl föreligger. Filterkassett eller storsäck får väga högst 1000 kilogram. 80 § Det åligger fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren att inför hämtningstillfället placera storsäck eller filterkassett inom längsta tillåtna avstånd enligt 79 §. Inför tömning ska fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren förbereda anläggningen så att tömning kan ske med fordon med kran. 81 § Efter hämtning av uttjänt filtermaterial från fosforfällor ska nytt filtermaterial tillföras anläggningen genom fastighetsinnehavarens eller nyttjanderättshavarens försorg. 82 § Fosforfällor ska tömmas i enlighet med det tillstånd som getts av kommunens tillsynsmyndighet. I annat fall sker tömning minst en gång vartannat år. Dispens för längre hämtningsintervall kan medges i enskilda fall efter ansökan till tillsynsmyndighet. Latrin 83 § Hämtning av latrin sker efter särskild beställning till renhållaren eller renhållarens utförare. 84 § I de fall då fastighet, båt, fartyg, pråm eller liknande flytetyg i hamn saknar anslutning till avloppsanläggning ska latrin samlas upp i latrinbehållare eller flyttbar torrtoalett. Permanent användning av flyttbar torrtoalett och liknande är inte tillåtet. Avvikelser från ordinarie hämtning 85 § Utebliven hämtning till följd av otjänlig väderlek eller annan oförutsedd händelse utförs skyndsamt och så snart det är möjligt för renhållaren. 86 § Avfall som blir kvar i behållare efter tömning, till exempel fastfruset eller packat avfall, åligger fastighetsägaren att ta loss. 87 § Vid upprepade avvikelser från gällande abonnemang, så som överfulla behållare, förekomst av åtskilliga extra säckar eller felsorterat matavfall har renhållaren rätt att justera abonnemanget så att det motsvarar rådande förhållanden på hämtstället. 88 § Vid felsortering av avfall vid fastighetsnära insamling, överenskommen plats eller anvisad plats, i system som avser enskild fastighet eller flera fastigheter, kan felsorteringsavgift debiteras i enlighet med vad som anges i kommunens avfallstaxa. Med felsortering av avfall vid fastighetsnära insamling avses vad som kan verifieras vid en okulär besiktning av innehållet i ett kärl eller anordning, och där felsorteringen innebär att sortering inte har utförts på det sätt som är reglerat med stöd av dessa föreskrifter. Särskilt om avfall under kommunalt ansvar från verksamheter 89 § Avfall under kommunalt ansvar från verksamheter ska hållas skilt från annat avfall än kommunalt avfall. För kommunalt avfall från verksamheter gäller 10-72 §§ om inte annat anges i dessa föreskrifter. 90 § Verksamhet som har en förpackning som innehåller avfall ska se till att förpackningen skiljs från innehållet med undantag för om förpackningen innehåller farligt avfall eller läkemedelsavfall, om förpackningen underlättar den praktiska hanteringen av avfallet (3 kap. 9 § avfallsförordningen (2020:614)). Innehåll från förpackningar med flytande matavfall, i form av ätlig olja eller liknande flytande ätligt fett, ska lämnas i tank eller annan anordning som tillhandahålls av renhållaren eller renhållarens utförare. Det som anges i första och andra stycket gäller inte när en verksamhetsutövare har fått beviljat en dispens från kravet att skilja förpackning från dess innehåll. 91 § Verksamhet som delar avfallsbehållare med hushåll och vill ha kommunal insamling av förpackningar, så kallad samlokaliserad verksamhet, ska anmäla detta till renhållaren. I anmälan ska fastighetsinnehavaren bekräfta att de godkänt att verksamhetens insamling är samlokaliserad med hushållens. Annat avfall än kommunalt avfall från verksamheter Uppgiftsskyldighet 92 § Den som inom kommunen bedriver en yrkesmässig verksamhet som ger upphov till annat avfall än kommunalt avfall ska vid begäran av renhållaren lämna de uppgifter om arten, sammansättningen, mängden eller hanteringen av avfallet som behövs som underlag för kommunens renhållningsordning. 93 § Enligt 3 kap. 41 § avfallsförordningen ska den som är innehavare av en hamn lämna uppgift till kommunen om behovet av avfallshantering enligt 3 kap. 40 § avfallsförordningen. Uppgifterna ska lämnas till avfallsnämnden. Undantagsregler Handläggning av anmälnings- och ansökningsärenden 94 § Anmälan eller ansökan om kompostering eller annat omhändertagande av avfall under kommunalt ansvar inom den fastighet där avfallet uppkommit handläggs av ansvarig nämnd enligt vad som anges nedan. Anmälan eller ansökan ska göras av den som vill ha undantag. Ansökan eller anmälan prövas av miljö- och hälsoskyddsnämnden, med undantag av 100-101 §§, 103 §, 105 § och 106 § som prövas av avfallsnämnden. Anmälan och ansökan ska vara skriftlig och innehålla uppgifter om vilka avfallsslag som avses omhändertas samt en redogörelse för på vilket sätt omhändertagandet ska ske så att eventuell påverkan på miljön och människors hälsa kan bedömas. Av anmälan eller ansökan ska framgå den tidsperiod som avses och uppgifter om de beräknade avfallsmängderna. Kompostering, annan återvinning eller bortskaffande av visst kommunalt avfall 95 § Kommunalt avfall får endast tas om hand på den egna fastigheten enligt vad som anges i 96-98 §§ och under förutsättning att det kan ske utan risk för olägenhet för människors hälsa och miljön. 96 § Trädgårds- och parkavfall från fastigheten får komposteras på fastigheten utan särskild anmälan. Fastighetsinnehavare får elda trädgårds- och parkavfall endast under vecka 18 och vecka 40 samt på Valborgsmässoafton, om det är lämpligt och det kan ske på ett sätt som medför endast ringa eller helt tillfälliga störningar i närområdet. Eldning får även ske i samband med en allmän sammankomst eller offentlig tillställning i enlighet med vad som anges i 4 kap. 17 § avfallsförordningen. Trädgårds- och parkavfall som eldas ska vara torrt. Trädgårds- och parkavfall får komposteras tillsammans med matavfall om kompostering sker enligt villkor i 97 §, i enlighet med bemyndigande i 3 kap. 35 § avfallsförordningen (2020:614). 97 § Kompostering av matavfall inom den fastighet där avfallet uppkommit får ske efter anmälan till miljö- och hälsoskyddsnämnden. Kompostering av matavfall på fastigheten ska ske i skadedjurssäker behållare och på sådant sätt att olägenhet för människors hälsa eller miljön inte uppstår. Fastigheten ska ge utrymme för användning av den erhållna kompostjorden. 98 § Kompostering av latrin på fastigheten får, efter ansökan till miljö- och hälsoskyddsnämnden, medges i särskild därför avsedd anläggning på fastigheten, så kallad förmultningsanläggning eller liknande anläggning för omhändertagande av latrin för användning av näringsämnen. Gemensamma avfallsbehållare 99 § Medgivande om gemensamma avfallsbehållare enligt 100-105 §§ kan ges under förutsättning att bestämmelserna i dessa föreskrifter om fyllnadsgrad och vikt beaktas och att olägenheter för människors hälsa eller miljön inte uppstår. Medgivande om gemensamma avfallsbehållare kan återkallas om avfallsnämnden konstaterar att förutsättningar för medgivandet inte längre är uppfyllda. En av fastighetsinnehavarna eller nyttjanderättshavarna ska förbinda sig att ansvara för uppställningsplats. Gemensamma avfallsbehållare för en- och tvåbostadshus 100 § Två intilliggande fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare av en- och tvåbostadshus kan efter ansökan till avfallsnämnden medges rätt att dela en uppsättning behållare för restavfall, matavfall och förpackningar. 101 § Tre eller fler närliggande fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare av en- och tvåbostadshus kan efter ansökan till avfallsnämnden medges rätt att använda gemensamma behållare för i första hand samtliga avfallsslag av restavfall, matavfall och förpackningar. Om särskilda skäl föreligger kan gemensamma behållare medges för antingen enbart mat- och restavfall eller för enbart förpackningar. 102 § Två eller fler närliggande fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare av en- och tvåbostadshus har möjlighet att dela behållare för trädgårdsavfall utan särskild anmälan. Gemensamma avfallsbehållare för flerbostadshus 103 § Två eller fler närliggande fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare av flerbostadshus kan efter ansökan till avfallsnämnden medges rätt att använda gemensamma behållare för ett eller flera avfallsslag av restavfall, matavfall och förpackningar. 104 § Två eller fler närliggande fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare av flerbostadshus har möjlighet att dela behållare för trädgårdsavfall utan särskild anmälan. Gemensamma avfallsbehållare för verksamheter 105 § Två eller fler närliggande fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare kan efter ansökan till avfallsnämnden medges rätt att använda gemensamma behållare för restavfall och matavfall. Uppehåll i hämtning 106 § Ansökan om uppehåll i hämtning ska göras till avfallsnämnden senast en månad före den avsedda uppehållsperioden. I samband med ägarbyte kan ansökan som inkommit senare än en månad före den avsedda uppehållsperioden godkännas. Uppehåll i hämtning medges för maximalt ett år per ansökningstillfälle. Medgivande om uppehåll i hämtning kan återkallas om avfallsnämnden konstaterar att förutsättningar för medgivandet inte längre är uppfyllda. a. Uppehåll i hämtning från en- och tvåbostadshus kan efter ansökan till avfallsnämnden medges om fastigheten inte kommer att nyttjas under en sammanhängande tid om minst tre månader. I de fall hämtning sker genom godkänd gemensamhetslösning, enligt 101 §, medges inte uppehåll i hämtning. b. Uppehåll i hämtning från flerbostadshus kan efter ansökan till avfallsnämnden medges om fastigheten inte kommer att nyttjas under en sammanhängande tid om minst fyra veckor. c. Uppehåll i hämtning från en verksamhet kan efter ansökan till avfallsnämnden medges om verksamheten inte kommer att bedrivas under en sammanhängande tid om minst fyra veckor. d. Uppehåll i hämtning av slam från enskilda avloppsanläggningar kan efter ansökan till avfallsnämnden medges om fastigheten inte kommer nyttjas under en sammanhängande period om minst tolv månader. Uppehåll beviljas med ett år per ansökningstillfälle. Eget omhändertagande och dispens från skyldigheten att överlämna avfall under kommunalt ansvar till kommunen 107 § Ansökningar om dispens enligt 15 kap. 25 § miljöbalken, från förbudet i 15 kap. 24 § första stycket miljöbalken som innebär att ingen annan än kommunen eller den som kommunen anlitar får utföra hantering av visst avfall, prövas av miljö- och hälsoskyddsnämnden. Försöksverksamhet för utveckling av avfallshanteringen 108 § I syfte att uppfylla kommunens avfallsplan och utveckla tjänsteutbudet äger renhållaren rätt att bedriva försöksverksamhet där avsteg från renhållningsordningen kan förekomma i begränsad omfattning under en begränsad tidsperiod. Bilaga A Godkända behållare _______________________________________________________________________ Nedan redovisas godkända behållartyper för insamling av kommunalt avfall inom Stockholms kommun. För att tillgodose arbetsmiljökrav är vissa behållartyper under utfasning och nyteckning av abonnemang får därmed inte ske. Fullständig information finns i gällande avfallstaxa. Behållare för manuell insamling En- och tvåbostadshus Behållare ägs och tillhandahålls av renhållaren. Fastighetsinnehavaren och i förekommande fall nyttjanderättshavare ansvarar för underhåll, rengöring och tillsyn. Kärl Kärl 1-facks- 2-facks- Kärl Påhängs- Latrin- 140 liter 190 liter kärl kärl 370 liter behållare kärl 240 liter 240 liter 37 liter Matavfall X X Restavfall X X X* X Förpackningar X plast, papper, glas Förpackningar X metall Trädgårdsavfall X Latrin X * Ej godkänt efter att kärl för förpackningsavfall ställts ut på det aktuella hämtstället. Bilaga A Godkända behållare _______________________________________________________________________ Forts. Behållare för manuell hämtning En- och tvåbostadshus med gemensamhetslösning R = Behållaren ägs och tillhandahålls av renhållaren. Fastighetsinnehavaren och i förekommande fall nyttjanderättshavare ansvarar för underhåll, rengöring och tillsyn. F = Behållaren är tillåten men tillhandahålls inte av renhållaren. Storlek på kärl för förpackningsavfall, grovavfall, textilavfall och elavfall överenskommes med den utförare som anlitas för hämtningen. Kärl Kärl Kärl Latrinkärl 140 liter 370 liter 660 liter 37 liter Matavfall R Restavfall F F Trädgårdsavfall R Latrin R Flerbostadshus R = Behållaren ägs och tillhandahålls av renhållaren. Fastighetsinnehavaren och i förekommande fall nyttjanderättshavare ansvarar för underhåll, rengöring och tillsyn. F = Behållaren är tillåten men tillhandahålls inte av renhållaren. Storlek på kärl för förpackningsavfall, grovavfall, textilavfall och elavfall överenskommes med den utförare som anlitas för hämtningen. Kärl 140 Kärl 190 Kärl 240 Kärl 370 Kärl 660 Säck 240 Latrinkärl liter liter liter liter liter liter 37 liter Matavfall R Restavfall F F F F R Trädgårdsavfall R Latrin R Bilaga A Godkända behållare _______________________________________________________________________ Forts. Behållare för manuell hämtning Verksamheter R = Behållaren ägs och tillhandahålls av renhållaren. Fastighetsinnehavaren och i förekommande fall nyttjanderättshavare ansvarar för underhåll, rengöring och tillsyn. F = Behållaren är tillåten men tillhandahålls inte av renhållaren. Storlek på kärl för eventuella övriga avfallsfraktioner överenskommes med den utförare som anlitas för hämtningen. Kärl Kärl Kärl Kärl Kärl Säck Säck Säck Latrinkärl 140 190 240 370 660 60 125 350 37 liter liter liter liter liter liter liter liter liter Matavfall R Restavfall F F F F F R R R Latrin R Bilaga A Godkända behållare _______________________________________________________________________ Behållare för maskinell hämtning Fastighetsinnehavare ansvarar för anskaffande, installation, underhåll och rengöring av behållare som används vid maskinell hämtning. Samråd med renhållaren ska ske innan ett maskinellt insamlingssystem installeras. Följande behållare är godkända vid maskinell hämtning: • Bottentömmande behållare som töms med kranbil. Godkända tömningsanordningar är 1- och 2-krokssystem. • Storbehållare av containertyp för hämtning med lastväxlar- och liftdumperfordon. Kan vara fristående eller ansluten till stationär sopsugsanläggning. • Behållare/tank som är en del av mobil sopsugsanläggning. • Behållare/tank som töms med slamsugsfordon. Exempelvis tank för pumpbart matavfall, kombitank, fettavskiljare, slamtank och sluten tank för enskilt avlopp. • Storsäck med lyftöglor. • Fosforfälla med storsäck/filterkassett, som töms med kranbil. 2025-10-14 Dnr: 25NM12 Bilaga 3 Avfallsnämnden Sändlista AB Familjebostäder Stockholm Exergi AB AB Stockholmshem Stockholms Hamn AB AB Svenska Bostäder Stockholms kooperativa bostadsförening, Arbetsmarknadsnämnden SKB Bromma stadsdelsnämnd Stockholm Parkering El-kretsen Stockholms Stadshus AB Enskede-Årsta-Vantör stadsdelsnämnd Stockholm Vatten AB Exploateringsnämnden Storstockholms brandförsvar Farsta stadsdelsnämnd St:Erik Markutveckling Fastighetsnämnden Södermalms stadsdelsnämnd Fastighetsägarna Stockholm TMR Funktionsrätt Stockholms stad Trafiknämnden HSB Stockholm Utbildningsnämnden Hyresgästföreningen i Stor-Stockholm Villaägarnas Riksförbund, region ABC Hägersten-Älvsjö stadsdelsnämnd Återvinningsindustrierna Hässelby-Vällingby stadsdelsnämnd Idrottsnämnden Järva stadsdelsnämnd Storsthlm - Storstockholms kommunförbund Kulturhuset Stadsteatern Kungsholmens stadsdelsnämnd Kyrkogårdsnämnden Länsstyrelsen i Stockholms län Micasa fastigheter Miljö- och hälsoskyddsnämnden Norra innerstadens stadsdelsnämnd NPA Riksbyggen Stockholm Servicenämnden Skolfastigheter i Stockholm, SISAB Skarpnäcks stadsdelsnämnd Skärholmens stadsdelsnämnd Stadsbyggnadsnämnden Stadsledningskontoret Stockholm Business Region SBR lffl'I Stockholms Avfallsnämoden PROTOKOLL5/2025 V stad Tid Torsdagen den23 oktoberkl. 17:35-17:40 Plats Bryggerivägen 10, Bromma Justerat Torsdagen den 23 oktober2025 AnnaCederschiöld Stuart Närvarande Beslutande ledamöter: Gabrielle Gjerswold (MP), ordförande AnnaCederschiöld Stuart (M), viceordförande Gunnar Söderholm (S) Eli Rätväg(S) DenizButros (V) Rose-MarieRooth (V) Bertil Timan(M) ersattes av Elisabeth Hellström (M) Sara Svanström (L) ersattes av IngaOsbjer (L) Marcus Wangel (C) Tjänstgörandeersättare: IngaOsbjer (L) ochElisabeth Hellström (M) Ersättare: Nadja Sandberg(S), JohanM Sanne (V), Thomas Ehmström (V), AndersTrojenborg(MP) samtMichael Sigge(M) Tjänstepersoner: FC Christian Rockberger och Susanne Österlund Fleminggatan4 Box8311 10420Stockholm www.stockholm.se/trafikkontoret R Stockholms Avfallsnämnden Sida2(2) V stad §4 Revidering av avfallsföreskrifterförStockholms kommun. Beslut om utställning Beslut Avfallsnämnden beslutade i enlighetmed förvaltningens förslag att godkänna utställning av föreliggande förslagtill reviderade avfallsföreskrifter för Stockholms kommun. att beslutetjusteras omedelbart. Handlingari ärendet Avfallsförvaltningenstjänsteutlåtande. Nämndens behandlingav ärendet Framlagda förslagtill beslut Nämnden föreslår (se beslutet) Beslutsgång Ordföranden Gabrielle Gjerswold (MP) finnerattnämnden beslutar enligtförvaltningens förslag. Vid protokollet: Susanne Österlund Fleminggatan4 Box8311 10420Stockholm www.stockholm.se/trafikkontoret --- [Bilaga d Kontorsutlåtande - Promemorian Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga.pdf] U tbildningsförvaltningen Kontorsutlåtande Grundskoleavdelningen Dnr UTBF 2025/7182 Sida 1 (6) 2025-01-08 Handläggare Sanna Jansson Telefon: 08-508 33 112 Promemorian Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga (U2025/02404) Remiss från kommunstyrelsen, KS 2025/1615 Sammanfattning Kommunstyrelsen har remitterat promemorian Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga (U2025/02404) till utbildningsnämnden. Den korta remisstiden medger inte behandling av utbildningsnämnden, varför utbildningsförvaltningen lämnar synpunkter på remissen i form av ett kontorsutlåtande. Förvaltningen delar vad som framförs i promemorian om att utbildning är en mycket viktig skyddsfaktor mot kriminalitet, missbruk och social utsatthet. Det är därför viktigt att barn och unga på kriminalvårdsanstalt ges utbildning av hög kvalitet, motsvarande utbildningen inom skolväsendet, för att förebygga återfall i brott och främja en hållbar återanpassning till samhället. För att underlätta för elevernas övergång mellan Kriminalvårdens utbildningsverksamhet och avlämnande eller mottagande verksamhet inom skolväsendet, anser förvaltningen att en motsvarande uppgiftsskyldighet likt den i 3 kap. 12 j § skollagen bör införas. Enligt utredningens förslag ska Kriminalvården inte behöva erbjuda modersmålsundervisning, med undantag för undervisning i nationella minoritetsspråk. Någon motivering till detta ges inte. Förvaltningen har förståelse för att anpassningar behöver göras då Kriminalvårdens utbildningsverksamhet kommer bedrivas i en särskild kontext, men anser att avsteg som kan påverka elevernas möjlighet till en likvärdig utbildning bör övervägas noga. I övrigt har förvaltningen inga synpunkter på de föreslagna Utbildningsförvaltningen Grundskoleavdelningen förändringarna. Hantverkargatan 2F Bakgrund Box 22049 11042 Stockholm Kommunstyrelsen har remitterat promemorian Kriminalvårdens Telefon 08-508 33926 skolverksamhet för barn och unga (U2025/02404) till utbildningsforvaltningen@edu.stockholm.se stockholm.se Kontorsutlåtande Dnr UTBF 2025/3875 Sida 2 (6) utbildningsnämnden. Den korta remisstiden medger inte behandling av utbildningsnämnden, varför utbildningsförvaltningen lämnar synpunkter på remissen i form av ett kontorsutlåtande. Ärendet I lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga föreslås att barn och unga, i de fall en frihetsberövande påföljd inte kan undvikas, ska dömas till fängelse i stället för sluten ungdomsvård. Justitiedepartementet gav därför den 14 mars 2025 en utredare i uppdrag att utreda och ta fram förslag på författningsändringar för att barns och ungas rätt till utbildning tillgodoses när dessa döms till fängelse, samtidigt som Kriminalvården ges förutsättningar att bedriva en ändamålsenlig skolverksamhet. Utredredarens förslag presenteras i promemorian Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga (U2025/02404). Utredaren föreslår att Kriminalvården ska bedriva skolverksamhet för barn och unga som är intagna i kriminalvårdsanstalt. För skolpliktiga barn föreslås att utbildningen ska motsvara utbildningen i grundskolan eller i förekommande fall anpassade grundskolan eller specialskolan med de nödvändiga avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i kriminalvårdsanstalt. För barn och unga som inte längre är skolpliktiga föreslås att utbildningen ska motsvara sådan utbildning som erbjuds i gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan med de nödvändiga avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i kriminalvårdsanstalt. Rätten att delta i sådan utbildning ska även omfatta den som påbörjar sådan utbildning i kriminalvårdsanstalt innan han eller hon fyllt arton år. Vad som ska gälla för den utbildning som Kriminalvården ska bedriva ska regleras dels i skollagen, dels i en ny förordning om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt. Den nya förordningen avser bland annat att reglera följande: • Undervisningen för skolpliktiga elever ska omfatta samma ämnen som de har rätt till i grundskolan eller i förekommande fall ämnen och ämnesområden i anpassade grundskolan eller ämnen i specialskolan. Ämnet modersmål behöver dock inte erbjudas med undantag för nationella minoritetsspråk. • Ungdomar som inte är skolpliktiga ska erbjudas en utbildning som till innehåll och omfattning motsvarar ett Promemorian Kriminalvårdens högskoleförberedande program eller ett yrkesprogram. För skolverksamhet för barn och unga (U2025/02404) de ungdomar som saknar behörighet till ett nationellt Kontorsutlåtande Dnr UTBF 2025/3875 Sida 3 (6) program ska utbildning motsvarande introduktionsprogrammen yrkesintroduktion eller individuellt alternativ erbjudas. I förekommande fall ska även utbildning motsvarade ett nationellt eller individuellt program i anpassade gymnasieskolan erbjudas. • Elever inom utbildningen ska ha en garanterad undervisningstid. Undervisningstiden ska motsvara den genomsnittliga tiden om 23 timmar i veckan men får tillfälligt minskas om eleven på grund av avskildhet enligt fängelselagen eller av någon annan orsak inte kan delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen. Eleven ska då i möjligaste mån kompenseras för den tid som han eller hon inte kunnat delta. Kriminalvården ska enligt förslaget inte behöva tillhandahålla mer än 900 undervisningstimmar per läsår och elev. • Utbildning ska få bedrivas kontinuerligt men i form av ett läsår, bestående av en höst- och en vårtermin. Läsåret ska börja i juli och sluta i juni. • Kriminalvårdens pedagogiska arbete ska ledas och samordnas av en rektor och för undervisningen ska användas lärare som har en utbildning som är avsedd för den undervisning som läraren ska bedriva. • Eleverna ska erbjudas sådana medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser som ingår i elevhälsan i motsvarande skolformer inom skolväsendet. För sådana insatser ska det finns personer med samma kompetens som krävs inom skolväsendet. • Elever som är i behov av stöd ska erbjudas stöd på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas. Samråd ska ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt. • Kriminalvården ska sätta och utfärda betyg i enlighet med de bestämmelser som gäller för motsvarande skolform inom skolväsendet. Det föreslås även att barn intagna i kriminalvårdsanstalt ska erbjudas en inledande kartläggning av sina kunskaper inför utbildningen och att det för varje elev ska upprättas en individuell studieplan. I skollagen föreslås att ett nytt undantag införs från bestämmelserna om vilka lärare som får användas i undervisningen. Det nya undantaget innebär att om det inte är möjligt för Kriminalvården att Promemorian Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga i viss undervisning använda en legitimerad och behörig lärare utan (U2025/02404) Kontorsutlåtande Dnr UTBF 2025/3875 Sida 4 (6) att det innebär organisatoriska svårigheter får undervisningen i stället bedrivas av en annan lärare inom Kriminalvårdens verksamhet. Det nya undantaget ska inte gälla för undervisning i ämnena: • engelska • matematik, • samhällskunskap (samhällsorienterade ämnena i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan), • svenska eller svenska som andra språk Kriminalvården föreslås i sin utbildningsverksamhet få använda fjärrundervisning i begränsad utsträckning för att öka kvaliteten i undervisningen eller för att undervisningen ska komma till stånd. För utbildning som motsvarar gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan föreslås att undervisningen i enstaka delar även ska få genomföras som distansundervisning samt att det för yrkesutbildning ska ingå arbetsplatsförlagt lärande eller motsvarande skolförlagd utbildning. I förordningen föreslås även särskilda bestämmelser om rätten att få fullfölja utbildningen. Dessa bestämmelser innebär att en elev som har påbörjat utbildning som motsvarar gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan ska ges möjlighet att fullfölja utbildningen enligt den individuella studieplanen under den tid han eller hon är intagen i kriminalvårdsanstalt. Om det inte är möjligt för Kriminalvården att anordna den påbörjade utbildningen eller om det bäst gynnar eleven får han eller hon ges möjlighet att i stället delta i annan utbildning eller fullfölja utbildningen inom Kriminalvårdens utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning. För Kriminalvårdens utbildningsverksamhet föreslås samma bestämmelser om entreprenad gälla som för den skolform som utbildningen ska motsvara. Utredaren föreslår ett förtydligande i skollagen om att de barn och unga som inte är folkbokförda i Sverige, men som omfattas av rätt till utbildning inom skolväsendet enligt skollagen, ska ha samma rätt till utbildning som andra barn och unga när de är intagna i kriminalvårdsanstalt. Utredaren föreslår även att det ska införas en ny särskild utbildningsform, utbildning för intagna i häkte. För intagna i häkte får Kriminalvården anordna utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, Promemorian Kriminalvårdens gymnasieskolan, anpassade gymnasieskolan och kommunal skolverksamhet för barn och unga vuxenutbildning. (U2025/02404) Kontorsutlåtande Dnr UTBF 2025/3875 Sida 5 (6) Författningsändringarna och den nya förordningen föreslås träda i kraft den 1 mars 2027. Ärendets beredning Ärendet har beretts inom grundskoleavdelningen i samverkan med gymnasieavdelningen. Förvaltningens synpunkter och förslag Förvaltningen delar vad som framförs i promemorian om att utbildning är en mycket viktig skyddsfaktor mot kriminalitet, missbruk och social utsatthet. Det är därför viktigt att barn och unga på kriminalvårdsanstalt ges utbildning av hög kvalitet, motsvarande utbildningen inom skolväsendet, för att förebygga återfall i brott och främja en hållbar återanpassning till samhället. Som konstateras i utredningen skrivs intagna in och ut från Kriminalvården året om. För att tillgodose elevernas rätt till utbildning och stöd anser förvaltningen att det är viktigt med en fungerande uppgiftsöverlämning. I 3 kap. 12 j § skollagen regleras den uppgiftsskyldighet som gäller mellan skolformer och mellan skolenheter inom en skolform. För att underlätta för elevens övergång bör en liknande uppgiftsskyldighet gälla mellan Kriminalvårdens utbildningsverksamhet och avlämnande eller mottagande verksamhet inom skolväsendet. Överlämnande av information är viktigt för elevens mottagande och övergång och är nödvändigt för att mottagande skola ska kunna sätta betyg i de fall eleven skrivs ut från kriminalvårdsanstalten kort inpå att mottagande skolenhet ska sätta betyg. Enligt utredningens förslag ska Kriminalvården inte behöva erbjuda modersmålsundervisning, med undantag av undervisning i nationella minoritetsspråk. Någon motivering till att modersmålsundervisning inte ska behöva erbjudas ges inte. I betänkandet På språklig grund (SOU 2025:9) anges på sidan 310 att ett ”rimligt antagande, med utgångspunkt i forskning om flerspråkighet och andraspråksutveckling, är att modersmålsundervisning skulle kunna vara gynnsam för elevers språk- och kunskapsutveckling generellt”. Att Kriminalvården inte ska behöva erbjuda modersmålsundervisning på motsvarande sätt som i övriga skolväsendet kan ge konsekvenser för barn och ungas språk- och kunskapsutveckling generellt. Förvaltningen har förståelse för att anpassningar behöver göras då Kriminalvårdens utbildningsverksamhet kommer bedrivas i en särskild kontext. Däremot bör avsteg som kan påverka elevernas möjlighet till en Promemorian Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga likvärdig utbildning noga övervägas. (U2025/02404) Kontorsutlåtande Dnr UTBF 2025/3875 Sida 6 (6) Förvaltningen har i övrigt inga synpunkter på de föreslagna förändringarna. Konsekvenser för barn och barns rättigheter samt jämställdhet Då ärendet är ett svar på en remiss från kommunstyrelsen gör förvaltningen ingen egen analys av ärendets konsekvenser för barn och barns rättigheter, samt jämställdheten. Förvaltningen förutsätter att en sådan analys vid behov görs av kommunstyrelsen i den fortsatta hanteringen av ärendet. Per Törnvall Utbildningsdirektör Utbildningsförvaltningen Bilaga Promemorian Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga (U2025/02404) Promemorian Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga (U2025/02404) Attesterat av Detta dokument har godkänts digitalt av följande personer: Namn Datum Per Törnvall, Utbildningsdirektör 2026-01-09 Promemoria 2025-12-16 U2025/02404 Utbildningsdepartementet Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga Förord Chefen för Justitiedepartementet, statsrådet Gunnar Strömmer gav den 14 mars 2025 lagmannen Claes Mårtensson i uppdrag att biträda Justitie- departementet med att utreda Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga som avtjänar fängelsestraff (Ju 2025:B), se bilaga. Som ämnessakkunnig, med uppgift att vara sekreterare och biträda i uppdraget anställdes från och med den 1 april 2025 juristen Anna Sundborg. Utredaren och sekreteraren har inom ramen för uppdraget haft löpande kontakter med Justitiedepartementet och Utbildningsdepartementet. Arbetet har bedrivits i nära samråd med Kriminalvården. Värdefulla syn- punkter och underlag har också lämnats vid möten och i andra kontakter med företrädare för andra myndigheter, organisationer samt barn och unga. Utredaren och sekreteraren vill rikta ett särskilt tack till dessa. De bedömningar som görs och de förslag som lämnas i denna promemoria är utredarens egna. Härmed överlämnas denna promemoria och härigenom avslutas upp- draget. Stockholm den 15 december 2025 Claes Mårtensson Anna Sundborg Innehållsförteckning 1 Författningsförslag ......................................................................... 12 1.1 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) .......... 12 1.2 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................... 16 1.3 Förslag till förordning om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt ................................. 17 1.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning .................................... 29 1.5 Förordning om ändring i förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten ............................................................. 30 2 Uppdraget och dess genomförande ................................................ 31 2.1 Utredarens uppdrag ......................................................... 31 2.2 Definition av barn ............................................................ 32 2.3 Utgångspunkter för arbetet .............................................. 32 2.4 Angränsande uppdrag och arbeten som har följts och beaktats ............................................................................ 32 2.5 Uppdragets genomförande ............................................... 33 3 Bakgrund och rättsliga utgångspunkter .......................................... 34 3.1 Fängelse som frihetsberövande påföljd för barn och unga ................................................................................. 34 3.2 Förslag om Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga i lagrådsremissen ...................................... 35 3.3 Nuvarande reglering ........................................................ 36 3.3.1 Barnkonventionen ........................................... 36 3.3.2 FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättningar ............. 37 3.3.3 Övergripande om regleringen på skolområdet .................................................... 37 3.3.4 Barns och ungdomars rätt till utbildning ........ 38 3.3.5 Några grundläggande bestämmelser i skollagen ......................................................... 39 3.3.6 Särskilda utbildningsformer ........................... 39 4 Något om barns och ungas behov och förutsättningar ................... 40 4.1 Generellt om barns behov i fråga om utbildning ............. 41 4.2 Elevers behov av stöd ...................................................... 41 4.3 Särskilt om barn och unga som avtjänar sluten ungdomsvård ................................................................... 43 4.4 Barn och ungas erfarenheter och synpunkter ................... 44 5 Kriminalvårdens uppdrag ............................................................... 45 5.1 Kriminalvårdens uppdrag förändras med en ny målgrupp .......................................................................... 45 5.2 Regeringsuppdrag att förbereda inrättande av särskilda enheter .............................................................. 47 5.2.1 Särskilda frågor avseende skolverksamheten ........................................... 48 1 5.3 Hur bedrivs utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt i dag? ............................................... 49 5.3.1 Hur utbildningen är organiserad ...................... 50 5.3.2 Hur utbildningen är utformad .......................... 50 5.3.3 Lärcentrum på anstalt ...................................... 51 5.3.4 Undervisningen ............................................... 52 5.3.5 Lärmiljöer inom Kriminalvården..................... 52 5.3.6 Antagning ........................................................ 53 5.3.7 Utbud av yrkesutbildningar ............................. 53 6 De föreslagna bestämmelserna i skollagen är inte tillräckliga ........ 53 6.1 Regelverket är inte tillräckligt tydligt ............................... 54 6.2 Regelverket är inte tillräckligt anpassat för Kriminalvårdens uppdrag ................................................. 55 6.3 Behov av att utveckla ett nytt regelverk för Kriminalvårdens skolverksamhet ..................................... 56 7 Ett tydligt och anpassat regelverk för Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga .................................................. 57 7.1 Kort om förutsättningarna för förslagen och bedömningarna ................................................................. 57 7.2 Utbildningen för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt ska med nödvändiga avvikelser motsvara den utbildning som ges inom skolväsendet....... 58 7.3 Bestämmelser om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt ska föras in i en ny förordning ......................................................................... 64 7.3.1 Inledande kartläggning och individuell studieplan ........................................................ 65 7.3.2 Trygghet och studiero, studie- och yrkesvägledning, läromedel och skolbibliotek .................................................... 67 7.3.3 Ledning och lärare ........................................... 69 7.3.4 Fjärrundervisning ska i begränsad utsträckning få användas i utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan eller specialskolan ....................... 73 7.3.5 Fjärr- och distansundervisning ska i begränsad utsträckning få användas i utbildning som motsvarar gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan ...................... 78 7.3.6 Hur utbildningen för skolpliktiga elever ska utformas .................................................... 82 7.3.7 Hur utbildning som motsvarar gymnasieskolan ska erbjudas och utformas ........................................................... 85 7.3.8 Hur utbildning som motsvarar anpassade gymnasieskolan ska erbjudas och utformas ........................................................... 94 7.3.9 En elev ska ges möjlighet att fullfölja påbörjad utbildning enligt den 2 individuella studieplanen ................................. 96 7.3.10 Särskild reglering kring läsår och skolarbetets förläggning ................................. 98 7.3.11 Garanterade undervisningstid och fördelning av undervisningstiden ................... 99 7.3.12 Stöd och elevhälsa ........................................ 103 7.3.13 Betyg och dokumentation efter genomförd utbildning ................................... 107 7.4 Utbildning för barn och unga som inte är folkbokförda i Sverige ................................................... 111 7.5 Utbildning för intagna i häkte ........................................ 112 7.6 Entreprenad och överlåtelse av medicinska insatser ...... 116 7.7 Sekretess inom elevhälsa ............................................... 117 7.8 Uppdrag till Specialpedagogiska skolmyndigheten att ge stöd till Kriminalvården i specialpedagogiska frågor ............................................................................. 120 7.9 Rektorer och lärare inom Kriminalvårdens utbildning för intagna bör omfattas av det nationella professionsprogrammet ................................................. 121 7.10 Uppföljning och utvärdering ......................................... 122 8 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................................ 123 9 Konsekvenser ............................................................................... 125 9.1 Krav på konsekvensanalysen ......................................... 125 9.2 Problembilden ............................................................... 125 9.3 Förslag till lösningar och alternativa lösningar ............. 126 9.3.1 Förslag till lösningar ..................................... 126 9.3.2 Alternativa lösningar .................................... 131 9.4 Konsekvenser som bedöms uppstå om ingen åtgärd vidtas ............................................................................. 136 9.5 Vilka berörs av förslagen ............................................... 137 9.6 Konsekvenser för barn och elever ................................. 138 9.6.1 Konsekvenser för barn i relation till FN:s konvention om barnets rättigheter ................ 139 9.6.2 Konsekvenser för vuxna elever .................... 141 9.6.3 Konsekvenser i relation till FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning ............................. 142 9.6.4 Konsekvenser i relation till principen om icke-diskriminering ....................................... 143 9.7 Konsekvenser för kommuner och regioner .................... 143 9.8 Konsekvenser för enskilda huvudmän ........................... 144 9.9 Konsekvenser för staten ................................................ 144 9.9.1 Konsekvenser för Kriminalvården ................ 144 9.9.2 Konsekvenser för Specialpedagogiska skolmyndigheten ........................................... 147 9.9.3 Konsekvenser för Statens skolverk ............... 147 9.9.4 Konsekvenser för Statens skolinspektion ..... 148 9.9.5 Konsekvenser för studiestöd ......................... 148 9.9.6 Ekonomiska konsekvenser ........................... 149 9.10 Samhällsekonomiska konsekvenser .............................. 150 9.11 Konsekvenser för brottsligheten .................................... 151 3 9.12 Konsekvenser för jämställdhet och integration .............. 152 9.13 Konsekvenser för miljö och klimat ................................ 152 9.14 Konsekvenser i förhållande till EU-rätten och dataskydd ........................................................................ 152 9.14.1 EU:s dataskyddsförordning kompletteras av nationella bestämmelser ............................ 154 9.14.2 Det krävs en rättslig grund för att kunna behandla personuppgifter .............................. 154 9.14.3 Finns stöd för behandling av de personuppgifter som föreslås i denna promemoria? .................................................. 157 9.14.4 Behandlingen av personuppgifter uppfyller dataskyddsförordningens krav på proportionalitet ......................................... 158 9.15 Särskilda beaktanden i fråga om tidpunkten för ikraftträdande ................................................................. 159 9.16 Beskrivning av hur och när konsekvenserna av förslagen kan utvärderas ................................................. 159 10 Författningskommentarer .............................................................. 160 10.1 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)...... 160 10.2 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .............................................. 166 Bilaga 1 Bilaga – Uppdraget, beslutat 2025-03-14 (Ju2025/00631)............................................................... 167 4 Sammanfattning Uppdrag och syfte I lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga föreslås att barn och unga, i de fall en frihetsberövande påföljd inte kan undvikas, ska dömas till fängelse i stället för sluten ungdomsvård. Utredaren har haft i uppdrag att ta fram förslag på nödvändiga författningsändringar för att barn och unga som döms till fängelse ska kunna tillgodoses sin rätt till utbildning samtidigt som Kriminalvården får förutsättningar att bedriva en ändamålsenlig skolverksamhet (Ju 2025:B). Problembild I lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga föreslås att Kriminalvården ska erbjuda utbildning till barn som avtjänar fängelse- straff. För det ändamålet föreslås att två nya paragrafer (10 och 10 a §§) ska föras in i 24 kap. skollagen (2010:800) som innebär att Kriminalvården får en skyldighet att anordna utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan, för barn som avtjänar fängelsestraff. För sådan utbildning ska relevanta bestämmelser i skollagen tillämpas med de nöd- vändiga avvikelser som följer av att barnet eller den unge vistas i en kri- minalvårdsanstalt. De föreslagna bestämmelserna och dess konstruktion är inte tillräckligt tydliga. Bestämmelserna medger heller inte att generella avvikelser får göras från vad som annars gäller för motsvarande skolform inom skolväsendet. Samtidigt präglas anstaltsmiljön av höga säkerhets- krav och en begränsad miljö som innebär att förutsättningarna för skol- verksamheten skiljer sig från den vanliga skolmiljön inom skolväsendet. Detta ställer krav på alternativa lösningar för utbildningens utformning. Intagna har olika verkställighetstid vilket påverkar den individuella planeringen av utbildningen. Det är också vanligt att intagna flyttas mellan olika verksamhetsställen. Barn och unga som avtjänar fängelsestraff kommer dessutom att delta i utbildning på olika nivåer som motsvarar olika skolformer. Undervisningen kommer därför i allt väsentligt att behöva vara individualiserad och ske individuellt eller om möjligt i mindre grupp. Att inte ha möjlighet till särskilda lösningar med hänsyn till de särskilda förutsättningar som följer av att utbildningen anordnas i en kriminalvårdsanstalt medför emellertid hinder för Kriminalvården att kunna erbjuda en utbildning med kvalitet anpassad till barns och ungas behov och förutsättningar. Ett otydligt regelverk skapar dessutom utrymme för olika bedömningar som i sin tur kan leda till att den utbildning som erbjuds inte är likvärdig. Ett mer precist och anpassat regelverk är därför en förutsättning för att barn och unga som är intagna i kriminalvårdsanstalt ska kunna få sin rätt till en kvalitativ och likvärdig utbildning tillgodosedd. 5 Förslagen och bedömningarna i korthet Utbildning är en av de mest effektiva skyddsfaktorerna mot kriminalitet, missbruk och social utsatthet. För att förebygga återfall i brott och främja en hållbar återanpassning till samhället är det därför viktigt att barn och unga som döms till fängelse får tillgång till en utbildning av hög kvalitet, likvärdig den som erbjuds barn och ungdomar inom skolväsendet. Alla åtgärder som syftar till att förbättra förutsättningarna för barn och unga att lyckas med sin skolgång, och i förlängningen etablering på arbets- marknaden eller övergång till vidare studier, är därför viktiga i det brotts- förebyggande arbetet. I denna promemoria föreslås ett nytt regelverk för Kriminalvårdens utbildning för barn och unga som är intagna i kriminalvårdsanstalt. Det förslagna regelverket innebär att utbildningen för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt ska motsvara den utbildning som ges till barn och ungdomar inom skolväsendet med de nödvändiga avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i kriminalvårdsanstalt. Syftet med förslagen är att säkerställa att barns och ungas rätt till utbildning tillgodoses och att barn och unga som är frihetsberövade erbjuds en kvalitativ utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den utbildning som ges till barn och unga inom skolväsendet. I promemorian föreslås ändringar i skollagen som innebär att utbild- ningen för skolpliktiga barn ska motsvara den i grundskolan eller i förekommande fall anpassade grundskolan eller specialskolan med de nödvändiga avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i kriminal- vårdsanstalt. För barn och unga som inte längre är skolpliktiga föreslås ändringar i skollagen som innebär att utbildningen ska motsvara sådan utbildning som erbjuds i gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan med de nöd- vändiga avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i kriminal- vårdsanstalt. Rätten att delta i sådan utbildning ska även omfatta den som påbörjar sådan utbildning i kriminalvårdsanstalt innan han eller hon fyllt arton år. Bestämmelserna om att relevanta bestämmelser i skollagen ska gälla för utbildningen föreslås tas bort, i stället ska det i skollagen och i en ny förordning om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt regleras vad som ska gälla för den särskilda utbildningen. Det föreslås även att det som anges i 1 kap. 4 och 5 §§ och 3 kap. 2 § skollagen, om syftet och utformningen av utbildningen inom skolväsendet samt om elevernas lärande och personliga utveckling, också ska gälla för utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt. Det tydliggör att utbildningen som ges till intagna i kriminalvårdsanstalt ska präglas av samma grundläggande värden, mål och pedagogiska principer som utbildning inom skolväsendet, trots att den bedrivs i en särskild kontext. Mer precisa föreskrifter om utbildningen för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt bör regleras på förordningsnivå. Därför föreslås ändringar i skollagen som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt. Sådana föreskrifter får även innebära att andra bestämmelser än 1 kap. 4 och 5 §§ och 3 kap. 2 § i 6 skollagen ska tillämpas på utbildningen. Sådana föreskrifter kan således även innebära avvikelser från vad som annars gäller för motsvarande skolform i skolväsendet. Dessa avvikelser bör dock inte vara större än vad som anses vara nödvändigt och bör kunna motiveras av de särskilda förutsättningar som anstaltsmiljön innebär. Förslag om en ny förordning Utöver ändringar i skollagen föreslås att det införs en ny förordning om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt. Förordningen ska innehålla preciserade bestämmelser om den särskilda utbildningen. Syftet med utbildningen ska vara det samma som för den skolform inom skolväsendet som utbildningen motsvarar. Det föreslås bl.a. att det i förordningen ska finnas bestämmelser om att undervisningen för skolpliktiga elever ska omfatta samma ämnen som de har rätt till i grundskolan eller i förekommande fall ämnen och ämnes- områden i anpassade grundskolan eller ämnen i specialskolan. Ämnet modersmål ska dock inte behöva erbjudas eleverna med undantag för nationella minoritetsspråk som ska erbjudas elever som tillhör någon av de nationella minoriteterna. I förordningen ska det även finnas bestämmelser om vilken utbildning som ska erbjudas ungdomar som inte längre är skolpliktiga. Förslaget innebär att Kriminalvården ska erbjuda ungdomar en utbildning som till innehåll och omfattning motsvarar ett högskoleförberedande program eller ett yrkesprogram, som han eller hon uppfyller behörighetskraven för. Behörighetskraven ska vara de samma som för gymnasieskolan. För ungdomar som endast uppfyller behörighetskraven för ett yrkesprogram ska en utbildning som till innehåll och omfattning motsvarar ett yrkes- program erbjudas. För de ungdomar som saknar behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan ska utbildning motsvarande introduk- tionsprogrammen yrkesintroduktion eller individuellt alternativ i gym- nasieskolan erbjudas. I förekommande fall ska även utbildning motsvarade ett nationellt eller individuellt program i anpassade gymnasieskolan er- bjudas. Det föreslås även att Kriminalvården och Skolverket tillsammans ska få i uppdrag att analysera vilka yrkesutbildningar, däribland utbildning mot- svarande yrkesprogram och i förekommande fall inriktningar inom dessa program, som kan erbjudas ungdomar inom utbildningen. Det föreslås att det i förordningen ska finnas bestämmelser om en garanterad undervisningstid, som ska vara den samma för alla elever inom utbildningen. Enligt förslaget ska undervisningstiden för en elev i utbild- ningen motsvara den genomsnittliga tiden om 23 timmar i veckan. Den garanterade undervisningstiden får minskas tillfälligt om eleven på grund av avskildhet enligt fängelselagen (2010:610) eller av någon annan orsak inte kan delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbild- ningen. Eleven ska då i möjligaste mån kompenseras för tid som han eller hon inte kunnat delta. Kriminalvården ska dock inte behöva tillhandahålla mer än 900 undervisningstimmar per läsår och elev. Det föreslås att utbildning ska få bedrivas kontinuerligt men i form av ett läsår, som består av en hösttermin och en vårtermin. Läsåret ska börja i juli och sluta i juni. Kriminalvården föreslås få fastställa dagarna för höst- 7 och vårterminens början och slut samt hur undervisningen ska förläggas under läsåret. Det föreslås att det pedagogiska arbetet ska ledas och samordnas av en rektor och att Kriminalvården för undervisningen ska använda lärare som har en utbildning som är avsedd för den undervisning som läraren ska bedriva i enlighet med vad som gäller enligt 2 kap. 13–19 §§ skollagen och förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare för den skolform inom skolväsendet som utbildningen motsvarar. För att möta Kriminalvården behov av flexibilitet föreslås att det utöver skollagens bestämmelser ska det införas ett nytt undantag från bestämmelserna om vilka lärare Kriminalvården får använda i under- visningen. Det nya undantaget innebär att om det inte är möjligt för Kriminalvården att i viss undervisning använda en legitimerad och behörig lärare utan att det innebär organisatoriska svårigheter får undervisningen i stället bedrivas av en annan lärare inom Kriminalvårdens verksamhet. En sådan lärare ska ha legitimation och vara behörig att undervisa i ett annat ämne, i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den utbildning som är behörighetsgivande, och vara lämplig att bedriva undervisningen. Planeringen av undervisningen och betygsättning ska i dessa fall ske tillsammans med en legitimerad och behörig lärare i det aktuella ämnet. Det nya undantaget ska inte gälla för undervisning i ämnena engelska, matematik, samhällskunskap (samhällsorienterade ämnena i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan), svenska eller svenska som andra språk. För undervisning i dessa ämnen ska det finnas legitimerade och behöriga lärare vid varje barn- och ungdomsav- delning. Det föreslås att fjärrundervisning ska få användas i begränsad ut- sträckning för att öka kvaliteten i undervisningen eller för att under- visningen ska komma till stånd. Förslaget innebär att fjärrundervisning ska få användas för viss undervisning om det inte finns någon lämplig lärare som uppfyller skollagens krav på legitimation och behörighet att tillgå eller om närundervisning skulle leda till organisatoriska svårigheter för Kriminalvården och det nya undantaget om att använda en annan (obehörig) lärare för undervisningen inte kan tillämpas. Fjärrundervisning ska inte vid någon tidpunkt under ett läsår få användas för mer än 25 procent av elevens totala antal undervisningstimmar och ska heller inte få användas i ämnena engelska, matematik, samhällskunskap (samhälls- orienterade ämnena i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan), svenska eller svenska som andra språk. Vid fjärrunder- visning ska det finnas en handledare närvarande där eleverna befinner sig som ska vara en för detta ändamål lämplig person. För utbildning som motsvarar gymnasieskolan och anpassade gymnasie- skolan föreslås även att undervisningen i enstaka delar ska få genomföras som distansundervisning samt att det för yrkesutbildning ska ingå arbets- platsförlagt lärande eller motsvarande skolförlagd utbildning. För distans- undervisning föreslås att det ska finnas en handledare närvarande där eleverna befinner sig som ska vara en för detta ändamål lämplig person. Det föreslås även särskilda bestämmelser i förordningen om rätten att få fullfölja utbildningen. Dessa bestämmelser innebär att en elev som har 8 påbörjat utbildning som motsvarar gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan ska ges möjlighet att fullfölja utbildningen enligt den individuella studieplanen under den tid han eller hon är intagen i kriminal- vårdsanstalt. Om det inte är möjligt för Kriminalvården att anordna den påbörjade utbildningen eller om det bäst gynnar eleven får han eller hon ges möjlighet att i stället delta i annan utbildning eller fullfölja utbild- ningen inom Kriminalvårdens utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning. Dessa särskilda bestämmelser medför att följdändringar föreslås i förordningen om vuxenutbildning. Dessa ändringar innebär att företräde i vissa fall ska ges till den som önskar fullfölja studier som han eller hon har påbörjat inom Kriminalvårdens utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt. Det föreslås särskilda bestämmelser om hur undervisningen får bedrivas för den elev som fyllt 18 år och som fortfarande deltar i utbildning mot- svarande gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan, och som samtidigt är placerad på en avdelning för vuxna. I dessa fall ska under- visningen få bedrivas på det sätt som är förenligt med bestämmelserna i 5 kap. förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. Det föreslås att en elev som är i behov av stöd ska erbjudas stöd. Sådant stöd ska ges på det sätt och i den omfattning som behövs för eleven ska ha möjlighet att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas. Samråd ska ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt. Det föreslås även att eleverna ska erbjudas sådana medicinska, psykologiska, psykosociala och special- pedagogiska insatser som ingår i elevhälsan i motsvarande skolformer inom skolväsendet enligt 2 kap. 25–28 §§ skollagen. För sådana insatser ska det finns personer med samma kompetens som krävs inom skolväsendet. Det föreslås att varje elev ska ha en mentor som ska följa elevens kunskapsutveckling och studiesituation med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet. Dessutom föreslås det att eleverna ska till- försäkras en miljö där utbildningen präglas av trygghet och under- visningen av studiero, att eleverna ska ha tillgång till personal med sådan kompetens att deras behov av vägledning inför val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet kan tillgodoses, att eleverna ha tillgång till läroböcker, andra läromedel och andra lärverktyg som behövs för en god kunskapsutveckling i enlighet med utbildningens mål samt att eleverna ska ha tillgång till ett skolbibliotek. Det föreslås att Kriminalvården ska sätta och utfärda betyg i enlighet med de bestämmelser som gäller för motsvarande skolform inom skol- väsendet. Det föreslås även att eleverna ska ha utvecklingssamtal minst en gång varje termin och att Kriminalvården ska erbjuda barn intagna i kriminalvårdsanstalt en inledande kartläggning av deras kunskaper inför utbildningen och att det för varje elev ska upprättas en individuell studieplan. Övriga förslag I promemorian föreslås även ett förtydligande i skollagen om att de barn och unga som inte är folkbokförda i Sverige men som omfattas av en rätt till utbildning inom skolväsendet enligt 29 kap. 2 och 3 §§ skollagen, ska 9 ha samma rätt till utbildning som andra barn och unga när de är intagna i kriminalvårdsanstalt. Rätten till utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan gäller under förutsättning att utbildningen påbörjas vid en kriminalvårdsanstalt innan han eller hon fyllt 18 år. Det föreslås att det ska införas en ny särskild utbildningsform i skollagen, utbildning för intagna i häkte. För intagna i häkte ska Kriminal- vården få anordna utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan, anpassade gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning. Det föreslås ändringar i 23 kap. skollagen som innebär att för utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt och utbildning för intagna i häkte ska samma bestämmelser om entreprenad gälla som för den skolform som utbildningen ska motsvara. Även ansvaret för mediciniska insatser enligt 2 kap. 25–28 §§ skollagen inom utbildning för intagna i kriminal- vårdsanstalt ska enligt förslag i denna promemoria få överlåtas till en kommun eller region, om parterna är överens. Det föreslå att Specialpedagogiska skolmyndigheten ska få i uppdrag att ge råd och stöd till Kriminalvården i specialpedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning. Förslaget medför ändringar i förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpeda- gogiska skolmyndigheten. Till följd av förslaget om elevhälsa föreslås även att sekretess ska gälla i sådan utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt som motsvarar utbild- ning i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasie- skolan och anpassade gymnasieskolan för uppgift om en enskilds per- sonliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Förslaget medför ändringar i offentlighet- och sekretesslagen (2009:400). Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Författningsändringarna och den nya förordningen föreslås träda i kraft den 1 mars 2027. Det behövs inte några särskilda övergångsbestämmelser. Behov av fortsatt utredning I arbetet har det identifierats några ytterligare områden som har betydelse för intagna barns och ungas utbildning och där det finns anledning att utreda vidare. När det gäller barns och ungas rätt till utbildning i häkte så behöver den stärkas, inte minst om förslagen i utkastet till lagrådsremissen Sänkt straffbarhetsålder för allvarliga brott genomförs. Det bör därför tillsättas en utredning som får i uppdrag att se över möjligheten att ge Kriminalvården ett tydligt ansvar för att elever i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasie- skolan som är intagna i häkte erbjuds särskild undervisning. Sådan särskild undervisning bör även omfatta barn och unga intagna i häkte som fullgör skolplikt eller sin skolgång utanför skolväsendet. 10 För att kunna tillhandahålla utbildning av god kvalitet är det av stor vikt att Kriminalvården kan anställa lärare med rätt kompetens för det kom- plexa och utmanande uppdrag som det innebär att vara lärare inom kriminalvården. Särskilda utbildningsformer enligt 24 kap. skollagen omfattas inte av det nationella professionsprogrammet. Rektorer och lärare som arbetar inom Kriminalvårdens skolverksamhet borde dock ges möjlighet att omfattas av det nationella professionsprogrammet. Det bör därför utredas på vilket sätt det nationella professionsprogrammet kan omfatta vissa särskilda utbildningsformer. 11 1 Författningsförslag 1.1 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 23 kap. 18 och 26 §§, 24 kap. 1, 10,10 a och 26 §§, och rubriken närmast före 24 kap. 10 a § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 24 kap. 10 c–f §§, och närmast före 24 kap. 10 c, 10 d, 10 e och 10 f §§ nya rubriker av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 23 kap. 18 §1 För utbildning vid särskilda För utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. 8 och ungdomshem enligt 24 kap. 8 och 9 §§ samt utbildning för elever som 9 §§, utbildning för intagna i vårdas på sjukhus eller annan kriminalvårdsanstalt enligt 24 kap. motsvarande institution enligt 10–10 e §§, utbildning för intagna i 24 kap. 17–19 §§ ska samma häkte enligt 24 kap. 10 f § samt bestämmelser om entreprenad gälla utbildning för elever som vårdas på som för den skolform som utbild- sjukhus eller annan motsvarande ningen ska motsvara. institution enligt 24 kap. 17–19 §§ ska samma bestämmelser om entreprenad gälla som för den skolform som utbildningen ska motsvara. 26 §2 Vad som föreskrivs om Vad som föreskrivs om överlåtelse av ansvar i 25 § gäller överlåtelse av ansvar i 25 § gäller även för staten som huvudman för även för staten som huvudman för utbildning vid särskilda ungdoms- utbildning vid särskilda ungdoms- hem enligt 24 kap. 8 och 9 §§. hem enligt 24 kap. 8 och 9 §§ samt för utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt enligt 24 kap. 10–10 e §§. 1 Senaste lydelse 2020:605. 2 Senaste lydelse 2020:605. 12 Lydelse enligt lagrådsremissen Föreslagen lydelse Frihetsberövande påföljder för barn och unga 24 kap. 1 §3 I detta kapitel finns bestämmelser om – internationella skolor (2–7 §§), – utbildning vid särskilda ungdomshem (8 och 9 §§), – utbildning för intagna i – utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt (10–10 b §§), kriminalvårdsanstalt (10–10 e §§), – utbildning för intagna i häkte (10 f §), – utbildning vid folkhögskola som motsvarar kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (11–15 §§), – utbildning för barn och elever som vårdas på sjukhus eller en institution som är knuten till ett sjukhus (16–19 §§), – utbildning i hemmet eller på annan lämplig plats (20–22 §§), – annat sätt att fullgöra skolplikten (23–25 §§), och – bemyndiganden (26 §). 10 §4 Skolpliktiga barn som är intagna i kriminalvårdsanstalt och som inte lämpligen kan fullgöra sin skolplikt på annat sätt, ska fullgöra den genom att delta i utbildning vid kriminalvårdsanstalten. För sådan utbildning ansvarar Kriminalvården. Utbildningen ska motsvara den i Utbildningen ska motsvara den i grundskolan eller i förekommande grundskolan eller i förekommande fall anpassade grundskolan eller fall anpassade grundskolan eller specialskolan. För sådan utbildning specialskolan med de nödvändiga ska relevanta bestämmelser i denna avvikelser som följer av att lag tillämpas med de nödvändiga utbildningen anordnas i kriminal- avvikelser som följer av att barnet vårdsanstalt. vistas i en kriminalvårdsanstalt. Följande bestämmelser behöver dock inte tillämpas: – bestämmelser om registerkon- troll (2 kap. 31–33 §§), och – bestämmelser om lokaler och utrustning (2 kap. 35 §). Utbildning för icke skolpliktiga Utbildning för icke skolpliktiga barn barn och unga 10 a §5 Den som inte längre är skol- Den som inte längre är pliktig och är intagen i en skolpliktig och är intagen i en 3 Senaste lydelse 2026:00. 4 Senaste lydelse 2026:00. 5 Senaste lydelse 2026:00. 13 kriminalvårdsanstalt och som inte kriminalvårdsanstalt och som inte lämpligen kan fullgöra sin skolgång lämpligen kan fullgöra sin på annat sätt ska fram till dess att skolgång på annat sätt ska ges han eller hon fyller arton år ges möjlighet att delta i utbildning vid möjlighet att delta i utbildning vid kriminalvårdsanstalten. Detta kriminalvårdsanstalten. För sådan gäller den som påbörjar sådan utbildning ansvarar Kriminal- utbildning innan han eller hon fyllt vården. arton år. För sådan utbildning ansvarar Kriminalvården. Utbildningen ska motsvara sådan Utbildningen ska motsvara sådan utbildning som erbjuds i gymnasie- utbildning som erbjuds i gymnasie- skolan eller anpassade gymnasie- skolan eller anpassade gymnasie- skolan. För sådan utbildning ska skolan med de nödvändiga relevanta bestämmelser i skollagen avvikelser som följer av att utbild- tillämpas med de nödvändiga ningen anordnas i kriminalvårds- avvikelser som följer av att barnet anstalt. vistas i en kriminalvårdsanstalt. Följande bestämmelser behöver dock inte tillämpas: – bestämmelser om registerkon- troll (2 kap. 31–33 §§), och – bestämmelser om lokaler och utrustning (2 kap. 35 §). Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Asylsökande barn m.fl. intagna i kriminalvårdsanstalt 10 c § Barn och unga som avses i 29 kap. 2 § andra stycket och som är intagna i kriminalvårdsanstalt och som inte lämpligen kan full- göra sin skolgång på annat sätt ska ges möjlighet att delta i sådan utbildning som anges i 10 och 10 a §§, om de påbörjar utbild- ningen innan de fyllt arton år. Övergripande krav på utbildningen 10 d § Det som anges i 1 kap. 4 och 5 §§ om syftet med och utformningen av utbildningen inom skolväsendet gäller också för utbildningen för intagna i kriminalvårdsanstalt. Även det som anges i 3 kap. 2 § om 14 elevernas lärande och personliga utveckling gäller för utbildningen för intagna i kriminalvårdsanstalt. Bemyndigande 10 e § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om utbildning för intagna i kriminal- vårdsanstalt. Sådana föreskrifter får innebära att andra bestäm- melser i lagen än de som anges i 10 d § ska tillämpas på utbild- ningen. Utbildning för intagna i häkte 10 f § För intagna i häkte får Kriminalvården anordna utbild- ning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan, special- skolan, gymnasieskolan, anpassade gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning. 26 §6 Regeringen eller den myndighet Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utbildning meddela föreskrifter om utbildning som avses i 8–25 §§. som avses i 8, 9 och 10 f–25 §§. Denna lag träder i kraft den 1 mars 2027. 6 Senaste lydelse 2015:802. 15 1.2 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att det ska införas en ny paragraf, 23 kap. 4 a §, och närmast före 23 kap. 4 a § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 23 kap. Utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt 4 a § Sekretess gäller i sådan utbildning för intagna i kriminal- vårdsanstalt som enligt 24 kap. 10 och 10 a §§ skollagen (2010:800) motsvarar utbildning i grund- skolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. Denna lag träder i kraft den 1 mars 2027. 16 1.3 Förslag till förordning om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt Härigenom föreskrivs följande. Inledande bestämmelser 1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om utbildning som motsvarar den som ges i grundskolan, anpassade grundskolan, special- skolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt. Av 24 kap. 10 och 10 a §§ skollagen (2010:800) framgår att Kriminal- vården ansvarar för utbildning för barn och unga intagna i kriminal- vårdsanstalt. 2 § Förordningen är meddelad med stöd av 24 kap. 10 e § skollagen (2010:800). Definitioner 3 § De begrepp som används i denna förordning har samma betydelse som de definitioner som anges i 1 kap. 3 § skollagen (2010:800), 1 kap. 2 § andra stycket skolförordningen (2011:185) och 1 kap. 3 § gymnasie- förordningen (2010:2039), om inte annat anges särskilt. Med elev i denna förordning avses utöver vad som anges i 1 kap. 3 § skollagen den som är intagen i kriminalvårdsanstalt och som ska erbjudas utbildning enligt 24 kap. 10 och 10 a §§ skollagen. Med elev avses även barn och unga som enligt 24 kap. 10 c § skollagen ska ges möjlighet att delta i sådan utbildning som anges i 10 och 10 a §§ samma lag. Gemensamma bestämmelser Trygghet och studiero 4 § Elever i utbildning enligt denna förordning ska tillförsäkras en miljö där utbildningen präglas av trygghet och undervisningen av studiero. Med studiero i denna förordning avses att det finns goda förutsättningar för eleverna att koncentrera sig på undervisningen. Kriminalvården ska säkerställa att det inom verksamheten bedrivs ett förebyggande arbete som syftar till att skapa trygghet och studiero. Elevhälsa och stöd 5 § En elev enligt denna förordning som är i behov av stöd ska erbjudas stöd. Sådant stöd ska ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas. Samråd ska ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt. 6 § Eleverna i utbildning enligt denna förordning ska erbjudas sådana medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser som ingår i elevhälsan i motsvarande skolformer inom skolväsendet enligt 17 2 kap. 25–28 §§ skollagen (2010:800). För sådana insatser ska det finnas personer med samma kompetens som krävs inom skolväsendet. Studie- och yrkesvägledning 7 § Eleverna i utbildning enligt denna förordning ska ha tillgång till personal med sådan kompetens att deras behov av vägledning inför val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet kan tillgodoses. Läromedel 8 § Eleverna i utbildning enligt denna förordning ska utan kostnad ha tillgång till läroböcker, andra läromedel och andra lärverktyg som behövs för en god kunskapsutveckling i enlighet med utbildningens mål. Skolbibliotek 9 § Eleverna i utbildning enligt denna förordning ska ha tillgång till ett skolbibliotek. Med skolbibliotek avses i denna förordning en samlad, gemensam och ordnad verksamhet med ett allsidigt och målgrupps- anpassat utbud av analoga medier som ställs till lärarnas och elevernas förfogande för att användas som en resurs i undervisningen. Ledning och personal 10 § Det pedagogiska arbetet med utbildning enligt denna förordning ska ledas och samordnas av en rektor. Rektorn ska hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i verksamheten. Rektorn ska särskilt verka för att utbildningen utvecklas. Rektorn ska benämnas på detta sätt. Benämningen ska förbehållas den som har en anställning som rektor. Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt. En ställföreträdare får utses för en rektor. 11 § Rektorn får uppdra åt en anställd eller en uppdragstagare i verk- samheten som har tillräcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra en- skilda ledningsuppgifter. 12 § Kriminalvården ska se till att rektorerna går en sådan särskild befattningsutbildning som regleras i förordningen (2011:183) om be- fattningsutbildning och fortbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem eller en utbildning som kan jämställas med denna. Utbildningen ska påbörjas snarast möjligt efter det att rektorn har tillträtt sin anställning och vara genomförd inom fyra år efter tillträdesdagen. Kriminalvårdens skyldighet enligt första stycket gäller inte i fråga om rektorer som – tidigare har gått befattningsutbildningen eller en äldre statlig rektors- utbildning, – genom annan utbildning eller yrkeserfarenhet har förvärvat kunskaper som av en högskola som anordnar befattningsutbildning har jämställts med sådan utbildning, eller – den 15 mars 2010 har varit verksamma som rektorer. 18 13 § Kriminalvården ska för undervisningen använda lärare som har en utbildning som är avsedd för den undervisning som läraren ska bedriva i enlighet med vad som gäller enligt 2 kap. 13–19 §§ skollagen (2010:800) och förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare för den skolform inom skolväsendet som utbildningen motsvarar. Undantag från bestämmelserna i 2 kap. 13 § skollagen får utöver vad som anges i 2 kap. 18 § skollagen göras om det inte är möjligt att i viss undervisning använda en legitimerad och behörig lärare utan att det innebär organisatoriska svårigheter för Kriminalvården. Ett sådant undantag får dock endast ske under de förutsättningar och med de be- gränsningar som följer av denna förordning. Bestämmelser om undantag enligt detta stycke finns i 25 och 40 §§. Lärotider 14 § Utbildning enligt denna förordning ska bedrivas under läsår, som består av en hösttermin och en vårtermin. Läsåret ska börja i juli och sluta i juni. Dagarna för höst- och vårterminens början och slut beslutas av Kriminalvården. Kriminalvården beslutar om hur undervisningen ska förläggas under läsåret. Undervisning får dock inte förläggas till lördagar, söndagar eller andra helgdagar. Undervisningstid 15 § För en elev i utbildning enligt denna förordning ska undervisnings- tiden motsvara den genomsnittliga tiden om 23 timmar i veckan (garanterad undervisningstid). Den garanterade undervisningstiden får minskas tillfälligt om eleven på grund av avskildhet enligt fängelselagen (2010:610) eller av någon annan orsak inte kan delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen. Eleven ska då i möjligaste mån kompenseras för tid som han eller hon inte kunnat delta. Kriminalvården behöver dock inte tillhanda- hålla mer än 900 undervisningstimmar per läsår och elev. Schema 16 § För läsåret eller för kortare tid ska det för varje elev finnas ett schema som innehåller uppgifter om samtliga undervisningspass och lärare. Inledande kartläggning 17 § Kriminalvården ska erbjuda barn intagna i kriminalvårdsanstalt en inledande kartläggning av deras kunskaper inför utbildning enligt denna förordning. Individuell studieplan 18 § Rektorn ansvarar för att en individuell studieplan upprättas för varje elev som deltar i utbildning enligt denna förordning. 19 Den individuella studieplanen ska innehålla uppgifter om den enskildes utbildningsmål, utbildningens innehåll, omfattning och i förekommande fall stödåtgärder. Planen ska utarbetas i samverkan med eleven. Vid ut- arbetande av studieplanen ska hänsyn tas till tidigare påbörjad utbildning samt till elevens behov och förutsättningar. Eleven ska i samband med ut- arbetandet erbjudas studie- och yrkesvägledning. I vägledningen ska det ingå information om möjligheter till fortsatta studier och om arbetslivets kompetens- och rekryteringsbehov. Planen ska vid behov revideras. Särskilda bestämmelser om utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan eller specialskolan Utbildningens syfte 19 § Det som anges i 10 kap. 2 §, 11 kap. 2 § och 12 kap. 2 § skollagen (2010:800) om syftet med utbildningen i grundskolan, anpassade grund- skolan och specialskolan ska även gälla för motsvarande utbildning enligt denna förordning. Utbildningens innehåll 20 § Undervisningen inom utbildning som motsvarar grundskolan ska omfatta de ämnen som anges i 10 kap. 4 § skollagen (2010:800). Under- visningen inom utbildning som motsvarar anpassade grundskolan ska omfatta de ämnen eller ämnesområden som anges i 11 kap. 6 § skollagen. Undervisningen inom utbildning som motsvarar specialskolan ska omfatta de ämnen som anges i 12 kap. 4 § skollagen. Modersmål behöver dock inte erbjudas, med undantag för nationella minoritetsspråk som ska erbjudas en elev som tillhör någon av de nationella minoriteterna. Föreskrifterna i 5 kap. 14 och 15 §§ skolförord- ningen (2011:185) om grundskolan, anpassade grundskolan och special- skolan ska även tillämpas på motsvarande utbildning enligt denna förordning. Vid fördelningen av undervisningstid i varje ämne ska Kriminalvården ta hänsyn till bestämmelserna i bilagorna 1–3 till skolförordningen om för- delning av den garanterade undervisningstiden på ämnen respektive ämnen och ämnesområden (timplaner). 21 § Inom utbildning som motsvarar grundskolan och specialskolan ska Kriminalvården som språkval erbjuda minst två av språken franska, spanska och tyska. En elev får i stället för ett språk som erbjudits välja 1. svenska eller svenska som andraspråk under förutsättning att eleven i övrigt får undervisning i svenska eller svenska som andraspråk, eller 2. engelska. Kriminalvården får därutöver även erbjuda teckenspråk. 22 § För en enskild elev får rektorn besluta om avvikelse i fråga om de ämnen som annars gäller för utbildningen som motsvarar grundskolan och i förekommande fall specialskolan. Ett sådant beslut får endast fattas om undervisningen eller stödåtgärder inte i rimlig grad kan anpassas efter 20 elevens behov och förutsättningar och om eleven och elevens vårdnads- havare medger det. I sådant fall ska studiegången utformas så att eleven så långt som möjligt får förutsättningar att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Beslut enligt första stycket ska dokumenteras. 23 § För utbildningen som motsvarar grundskolan, anpassade grund- skolan eller specialskolan ska den läroplan samt de kursplaner och betygs- kriterier tillämpas som är meddelade av regeringen eller av Statens skolverk för motsvarande skolform inom skolväsendet. Kriminalvården får besluta om nödvändiga avvikelser från läroplanen, kursplanerna och betygskriterierna som följer av att utbildningen anordnas vid en kriminal- vårdsanstalt. Hur undervisningen får bedrivas 24 § Undervisningen inom utbildning som motsvarar grundskolan, an- passade grundskolan eller specialskolan ska bedrivas i Kriminalvårdens lokaler där eleverna och läraren befinner sig i samma rum (när- undervisning). 25 § Om det för viss undervisning inte är möjligt för Kriminalvården att i närundervisning använda en lärare som uppfyller kraven i 2 kap. 13 § skollagen (2010:800) utan att det innebär organisatoriska svårigheter för Kriminalvården får undervisningen i stället bedrivas av en annan lärare inom Kriminalvården. En sådan lärare ska 1. ha legitimation och vara behörig att undervisa i ett annat ämne, 2. i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den utbildning som är behörighetsgivande, och 3. vara lämplig att bedriva undervisningen. En lärare som bedriver undervisning med stöd av första stycket har ansvar för den undervisning han eller hon bedriver. Planeringen av undervisningen och betygsättning ska dock ske tillsammans med en legitimerad och behörig lärare i det aktuella ämnet. Denna behöriga lärare behöver inte finnas närvarande där eleverna och den undervisande läraren befinner sig. Det som anges i första och andra stycket gäller inte för undervisning i följande ämnen: – engelska, – matematik, – samhällsorienterande ämnen: geografi, historia, religionskunskap och samhällskunskap, och – svenska eller svenska som andraspråk. 26 § Närundervisning får kombineras med interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där eleverna och läraren är åtskilda i rum men inte i tid (fjärrundervisning). Fjärr- undervisning får bara bedrivas om det för viss undervisning inte finns någon lämplig lärare som uppfyller kraven på legitimation och behörighet enligt 2 kap. 13 § skollagen (2010:800) att tillgå eller att närundervisning skulle leda till organisatoriska svårigheter för Kriminalvården och under- visning enligt 25 § inte är möjlig. 21 Fjärrundervisning får inte vid någon tidpunkt under ett läsår användas för mer än 25 procent av elevens undervisningstimmar och får heller inte användas i de ämnen som anges i 25 § tredje stycket. Vid fjärrundervisning ska bestämmelserna i 21 kap. 11 och 13 §§ skol- lagen om fjärrlärare och handledare tillämpas. Mentor 27 § Varje elev ska ha en mentor som ska följa elevens kunskaps- utveckling och studiesituation med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet. Mentorn ska särskilt uppmärksamma tecken på att eleven kan behöva stöd och i så fall skyndsamt informera berörd skolpersonal. Utvecklingssamtal 28 § Minst en gång varje termin ska rektorn se till att eleven, och om det är möjligt elevens vårdnadshavare, i ett utvecklingssamtal ges samlad information om elevens kunskapsutveckling och studiesituation. Utvecklingssamtalet ska genomföras med elevens individuella studie- plan som grund. Betyg 29 § För utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan eller specialskolan ska bestämmelser om betyg m.m. i 3 kap. 13, 14, 15– 21 §§, 10 kap. 14–23 §§, 11 kap. 18–23 a §§ och 12 kap. 14–23 §§ skollagen (2010:800) och 6 kap. 2–4, 7 och 9–23 §§ skolförordningen (2011:185) för den skolform som utbildningen motsvarar tillämpas. Detta gäller även sådana föreskrifter som Statens skolverk har meddelat med stöd av 6 kap. 23 § skolförordningen. Bestämmelserna om nationella prov för grundskolan respektive special- skolan i 9 kap. 20–22 §§ och 11 kap. 10–12 a §§ skolförordningen ska tillämpas för motsvarande utbildning enligt denna förordning. Detta gäller även sådana föreskrifter som Skolverket har meddelat med stöd av 9 kap. 22 a § och 11 kap. 12 a § skolförordningen. Vid tillämpningen av första stycket ska det som sägs i 3 kap. 20 § skol- lagen och 6 kap. 17 § skolförordningen om huvudmannen gälla Kriminal- vården. Särskilda bestämmelser om utbildning som motsvarar gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan Utbildningens syfte 30 § Det som anges i 15 kap. 2 § första och andra styckena och 3 § och 18 kap. 2 § skollagen (2010:800) om syftet med utbildningen i gymnasie- skolan och anpassade gymnasieskolan ska även tillämpas för motsvarande utbildning enligt denna förordning. Erbjudande av utbildning motsvarande ett högskoleförberedande program i gymnasieskolan 31 § Kriminalvården ska erbjuda den som omfattas av 24 kap. 10 a § skollagen (2010:800) och som uppfyller de behörighetskrav som anges i 22 16 kap. 31–34 §§ skollagen och 7 kap. 1 § gymnasieförordningen (2010:2039) en utbildning, som till innehåll och omfattning motsvarar ett högskoleförberedande program i gymnasieskolan enligt bilaga 1 till skol- lagen, som han eller hon är behörig till. För sådan utbildning ska bestämmelserna i 16 kap. 2, 4–10 och 21–24 §§ skollagen tillämpas. Vid erbjudandet av utbildning enligt denna paragraf ska Kriminalvården ta hänsyn till om eleven tidigare påbörjat en gymnasieutbildning inom skolväsendet och möjligheten för eleven att fullfölja den påbörjande gym- nasieutbildningen. Hänsyn ska även tas till elevens behov och förut- sättningar. Erbjudande av utbildning motsvarande ett yrkesprogram i gymnasieskolan 32 § Kriminalvården ska erbjuda den som omfattas av 24 kap. 10 a § skollagen (2010:800) och som uppfyller de behörighetskrav som anges i 16 kap. 30–34 §§ skollagen en utbildning som till innehåll och omfattning motsvarar ett yrkesprogram i gymnasieskolan enligt bilaga 1 till skollagen. För sådan utbildning ska bestämmelserna i 16 kap. 2, 3, 5–10 och 21–24 §§ skollagen tillämpas. Vid erbjudandet av utbildning enligt denna paragraf ska Kriminalvården ta hänsyn till om eleven tidigare påbörjat en gym- nasieutbildning inom skolväsendet och möjligheten för eleven att fullfölja den påbörjande gymnasieutbildningen. Hänsyn ska även tas till 1. elevens behov och förutsättningar, 2. elevens möjlighet till etablering på arbetsmarknaden efter genomförd utbildning, och 3. lämplighet som följer av att utbildningen anordnas vid en kriminal- vårdsanstalt. Erbjudande av utbildning motsvarande ett introduktionsprogram i gymnasieskolan 33 § För den som omfattas av 24 kap. 10 a § skollagen (2010:800) och som saknar behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan enligt 16 kap. 30 § eller 31 § skollagen ska utbildning motsvarande introduk- tionsprogrammen yrkesintroduktion eller individuellt alternativ i gym- nasieskolan enligt 17 kap. 2 §§ skollagen erbjudas. För sådan utbildning ska föreskrifterna i 17 kap. 3 § skollagen och 6 kap. 5 och 6 §§ gymnasie- förordningen (2010:2039) tillämpas. Vid erbjudandet av utbildning motsvarande introduktionsprogrammet yrkesintroduktion ska Kriminalvården ta hänsyn till 1. elevens behov och förutsättningar, 2. elevens möjlighet till etablering på arbetsmarknaden efter genomförd utbildning, och 3. lämplighet som följer av att utbildningen anordnas vid en kriminal- vårdsanstalt. Om det finns särskilda skäl får Kriminalvården även ta emot den som uppfyller behörighetskraven för ett nationellt program till utbildning mot- svarande yrkesintroduktion eller individuellt alternativ. 23 Erbjudande av utbildning motsvarande anpassade gymnasieskolan 34 § I förekommande fall ska utbildning som motsvarar utbildning som ges på ett nationellt eller individuellt program i anpassade gymnasieskolan enligt 19 kap. och bilaga 3 till skollagen (2010:800) erbjudas. Sådan ut- bildning ska erbjudas den vars skolplikt har upphört och som på grund av att han eller hon har en intellektuell funktionsnedsättning inte bedöms ha förutsättningar att uppfylla sådana betygskriterier som gäller för gym- nasieskolan och som minst ska uppfyllas. Detsamma gäller den som omfattas av det som anges i 29 kap. 8 § skollagen. För sådan utbildning ska bestämmelserna i 19 kap. 2, 3, 5–9, 12–15 och 22–25 §§ skollagen tillämpas i relevanta delar. Utbildningens innehåll 35 § För utbildningen som motsvarar gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan ska den läroplan, examensmål, programmål, de ämnes- planer och poängplaner tillämpas som är meddelade av regeringen eller av Statens skolverk för motsvarande skolform och motsvarande utbildning inom skolväsendet. Bestämmelserna om utbildningens innehåll och om- fattning i 4 kap. 1–2, 4–11 och 23 §§ gymnasieförordningen (2010:2029) för utbildning i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska tillämpas för motsvarande utbildning. Även bestämmelserna om utökat program i 4 kap. 24 § första stycket ska tillämpas. Bestämmelserna om modersmålsundervisning i 4 kap. 15–21 §§ gymnasieförordningen behöver dock inte tillämpas med undantag för de bestämmelser som avser nationella minoritetsspråk. En elev som tillhör någon av de nationella minoriteterna ska erbjudas modersmålsundervisning i elevens nationella minoritetsspråk. För utbildning motsvarade nationella program i gymnasieskolan ska poängplanen i bilaga 2 till skollagen (2010:800) och bilaga 1 till gymnasie- förordningen tillämpas. För utbildning motsvarade nationella program i anpassade gymnasieskolan ska poängplanen i bilaga 4 till skollagen och bilaga 2 till gymnasieförordningen tillämpas. Kriminalvården får besluta om nödvändiga avvikelser från läroplanen, examensmålen, program- målen, ämnesplanerna och poängplanerna som följer av att utbildningen anordnas vid en kriminalvårdsanstalt. Avvikelser får dock inte göras från poängplanerna i bilagorna 2 och 4 till skollagen. Omfattningen av studierna ska för utbildning som motsvarar gymnasie- skolan anges i gymnasiepoäng. För utbildning som motsvarar anpassade gymnasieskolan anges omfattningen av studierna i gymnasiepoäng i anpassade gymnasieskolan. 36 § Rektorn får besluta om att en elevs utbildning får avvika från vad som annars gäller för ett nationellt program i gymnasieskolan eller an- passade gymnasieskolan. I sådana fall ska bestämmelserna i 9 kap. 4 och 4 a §§ gymnasieförordningen (2010:2039) tillämpas på motsvarande utbildning enligt denna förordning. Föreskrifterna i 9 kap. 1–3 §§ gymnasieförordningen om rätten för en elev att läsa ett ämne på nytt ska tillämpas på motsvarande utbildning enligt denna förordning. 24 Kompletterande bestämmelser om den individuella studieplanen 37 § För en elev som deltar i utbildning som motsvarar ett nationellt program i gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan ska den individuella studieplanen utöver det som anges i 18 § innehålla följande uppgifter: 1. vilket program, och i förekommande fall inriktning, utbildningen eleven deltar i motsvarar i gymnasieskolan eller anpassade gymnasie- skolan, och 2. de ämnen och nivåer i dessa ämnen eller de ämnesområden som eleven har valt eller valt bort. Om eleven deltar i utbildning som motsvarar ett introduktionsprogram i gymnasieskolan eller i ett individuellt program i anpassade gymnasie- skolan ska den individuella studieplanen, när det är aktuellt, innehålla uppgifter om 1. elevens studier i grundskolans respektive anpassade grundskolans ämnen, 2. delar av nivåer i ämnen och andra insatser som är gynnsamma för elevens kunskapsutveckling och som är avsedda att ingå i utbildningen, och 3. det yrkesområde som utbildningen inriktas mot. Rätten att fullfölja påbörjad utbildning 38 § En elev som har påbörjat utbildning motsvarande gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan enligt denna förordning ska ges möjlighet att fullfölja utbildningen enligt den individuella studieplanen under den tid han eller hon är intagen i kriminalvårdsanstalt. Om det inte är möjligt för Kriminalvården att anordna den påbörjade utbildningen eller om det bäst gynnar eleven får han eller hon ges möjlig- het att i stället delta i annan utbildning eller fullfölja utbildningen inom Kriminalvårdens utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning. Vid ändringar av den individuella studieplanen ska eleven ges möjlighet att fullfölja utbildningen enligt den ändrade planen. Hur undervisningen får bedrivas 39 § Undervisningen inom utbildning som motsvarar gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan ska i huvudsak bedrivas i Kriminal- vårdens lokaler där eleverna och läraren befinner sig i samma rum (när- undervisning). 40 § Om det för viss undervisning inte är möjligt för Kriminalvården att i närundervisning använda en lärare som uppfyller kraven i 2 kap. 13 § skollagen (2010:800) utan att det leder till organisatoriska svårigheter för Kriminalvården får undervisningen i stället bedrivas av en annan lärare inom Kriminalvården. En sådan lärare ska 1. ha legitimation och vara behörig att undervisa i ett annat ämne, 2. i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den utbildning som är behörighetsgivande, och 3. vara lämplig att bedriva undervisningen. En lärare som bedriver undervisning med stöd av första stycket har ansvar för den undervisning han eller hon bedriver. Planeringen av 25 undervisningen och betygsättning ska dock ske tillsammans med en legitimerad och behörig lärare i det aktuella ämnet. Denna behöriga lärare behöver inte finnas närvarande där eleverna och den undervisande läraren befinner sig. Det som anges i första och andra stycket gäller inte för undervisning i följande ämnen: – engelska, – matematik, – samhällskunskap, och – svenska eller svenska som andraspråk. 41 § Närundervisning får kombineras med interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där eleverna och läraren är åtskilda i rum men inte i tid (fjärrundervisning). Fjärrunder- visning får bara bedrivas om det för viss undervisning inte finns någon lämplig lärare som uppfyller kraven på legitimation och behörighet enligt 2 kap. 13 § skollagen (2010:800) att tillgå eller att närundervisning skulle leda till organisatoriska svårigheter för Kriminalvården och undervisning enligt 40 § inte är möjlig. Fjärrundervisning får inte vid någon tidpunkt under ett läsår användas för mer än 25 procent av elevens undervisningstimmar och får heller inte användas i de ämnen som anges i 40 § tredje stycket. Vid fjärrundervisning ska bestämmelserna i 21 kap. 11 och 13 §§ skollagen om fjärrlärare och handledare tillämpas. 42 § Närundervisning eller fjärrundervisning får i enstaka delar kom- bineras med undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där eleven och läraren är åtskilda i både rum och tid (distansundervisning). Vid distansundervisning ska bestämmelserna i 22 kap. 10 och 11 §§ skollagen (2010:800) om distanslärare och elevens kontakt med distansläraren tillämpas och det ska det finnas en handledare närvarande där eleverna befinner sig. Handledaren ska vara en för detta ändamål lämplig person. Arbetsplatsförlagt lärande 43 § För elever som deltar i utbildning som motsvarar ett fullständigt yrkesprogram i gymnasieskolan ska arbetsplatsförlagt lärande förekomma i minst 15 veckor. Om arbetsplatsförlagt lärande inte kan erbjudas på grund av omständigheter som Kriminalvården inte kan råda över eller om utbildningen av säkerhetsskäl inte kan förläggas till en arbetsplats, får arbetsplatsförlagt lärande bytas ut mot motsvarande utbildning förlagd i Kriminalvårdens skolverksamhet. För elever som deltar i utbildning som motsvarar yrkesintroduktion ska delar av utbildningen genomföras som arbetsplatsförlagt lärande, förutsatt att Kriminalvården i det enskilda fallet kan medge det. Även utbildning som motsvarar anpassade gymnasieskolan får förläggas till en arbetsplats. Rektor beslutar om att hela eller delar av nivåer i ämnen ska förläggas till en arbetsplats. 26 44 § För en elev som deltar i arbetsplatsförlagt lärande ska det utses en handledare på arbetsplatsen. Som handledare får bara den anlitas som har nödvändiga kunskaper och erfarenheter för uppdraget och som även i övrigt bedöms vara lämplig. Särskilt om hur undervisningen får bedrivas när eleven fyllt arton år 45 § För en elev som fyllt arton år och som fullföljer utbildning motsvarade gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan enligt denna förordning, får undervisningen trots vad som anges i 39–44 §§ bedrivas på det sätt som är förenligt med bestämmelserna i 5 kap. förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. Detta gäller endast om eleven samtidigt är placerad på en avdelning för vuxna. Mentor 46 § Bestämmelserna om mentor i 15 kap. 19 a § och 18 kap. 19 a § skollagen (2010:800) för gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska tillämpas för motsvarande utbildning enligt denna förordning. Utvecklingssamtal 47 § Minst en gång varje termin ska rektorn se till att eleven, och om det är möjligt elevens vårdnadshavare, i ett utvecklingssamtal ges samlad information om elevens kunskapsutveckling och studiesituation. Utvecklingssamtalet ska genomföras med elevens individuella studie- plan som grund. Betyg 48 § För utbildning som motsvarar gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan ska föreskrifterna om betyg m.m. i 3 kap. 13, 14, 15–21 §§, 15 kap. 21–29 §§, 16 kap. 26–28 §§, 18 kap. 21–26 a §§ och 19 kap. 27 § skollagen (2010:800) och 8 kap. 1–18, 20–24 och 26–28 §§ gym- nasieförordningen (2010:2039) för den skolform som utbildningen mot- svarar tillämpas. Detta gäller även sådana föreskrifter som Statens skolverk har meddelat med stöd av 8 kap. 3 g, 3 i, 26 och 28 §§ gymnasie- förordningen. Bestämmelserna i 8 kap. 9 § andra stycket gymnasie- förordningen ska dock inte tillämpas. I stället ska läraren lämna skriftlig information till eleven om de nivåer i ämnen som eleven har påbörjat men inte slutfört i olika ämnen. Betyg i ett ämne på en nivå som helt eller delvis genomförs som arbets- platsförlagt lärande ska beslutas av läraren i ämnet efter inhämtande av synpunkter från handledaren. Vid tillämpningen av första stycket ska det som sägs i 3 kap. 20 § skollagen om huvudmannen gälla Kriminalvården. 49 § Betyg som har satts med stöd av 48 § i fråga om gymnasieskolan får tas med i ett examensbevis, studiebevis eller gymnasieintyg från gymnasieskolan. Sådana betyg får även tas med i ett examensbevis från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå. Betyg som har satts med stöd av 48 § i fråga om anpassade gymnasie- skolan får tas med i ett gymnasiebevis från anpassade gymnasieskolan. 27 Sådana betyg får även tas med i ett komvuxbevis från kommunal vuxen- utbildning som anpassad utbildning på gymnasial nivå. 50 § För den som tidigare har fått en gymnasieexamen får en examen enligt denna förordning med samma innehåll som den tidigare examen inte utfärdas. Övriga bestämmelser Bemyndigande 51 § Kriminalvården får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av bestämmelserna i denna förordning. Överklagande 52 § Beslut enligt denna förordning får inte överklagas. Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2027. 28 1.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:1108) om vuxen- utbildning att det ska införas en ny paragraf, 5 kap. 13 §, och närmast före 5 kap. 13 § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 kap. Fullfölja gymnasieutbildning 13 §1 I 38 § förordningen (00:00) om utbildningen för barn och unga in- tagna i kriminalvårdsanstalt finns bestämmelser om att en elev som har påbörjat utbildning mot- svarande gymnasieskolan eller an- passade gymnasieskolan ska ges möjlighet att fullfölja utbildningen utifrån elevens individuella studie- plan. Om det inte är möjligt för Kriminalvården att anordna den påbörjade utbildningen eller om det bäst gynnar eleven får han eller hon i stället ges möjlighet att fullfölja utbildningen inom Krimi- nalvårdens utbildning som mot- svarar kommunal vuxenutbildning. Om ett urval bland behöriga sökande till utbildning mot- svarande kommunal vuxenutbild- ning på gymnasial nivå eller till utbildning motsvarande kommunal vuxenutbildning som anpassad utbildning på gymnasial nivå be- höver göras ska företräde ges till den som önskar fullfölja studier som han eller hon har påbörjat enligt en upprättad individuell studieplan som anges i för- ordningen om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårds- anstalt. Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2027. 1 Tidigare 13 § upphävd genom 2016:458. 29 1.5 Förordning om ändring i förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 § Myndigheten ska i specialpedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning ge råd och stöd till huvudmän med ansvar för 1. utbildning inom skolväsendet, 2. internationella skolor enligt 24 kap. skollagen (2010:800), 3. utbildning vid särskilda ung- 3. utbildning vid särskilda domshem enligt 24 kap. skollagen, ungdomshem enligt 24 kap. skol- och lagen, 4. annan pedagogisk verksamhet 4. utbildning för intagna i enligt 25 kap. skollagen. kriminalvårdsanstalt enligt 24 kap. skollagen, och 5. annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap. skollagen. Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2027. 30 2 Uppdraget och dess genomförande 2.1 Utredarens uppdrag Regeringspartierna har tillsammans med samarbetspartiet Sverigedemo- kraterna aviserat i Tidöavtalet att särskilda ungdomsfängelser ska inrättas som Kriminalvården ska vara huvudman för. I betänkandet En översyn av regleringen om frihetsberövande påföljder för unga (SOU 2023:44) före- slås att sluten ungdomsvård ska utmönstras som påföljd och att fängelse i stället ska väljas som frihetsberövande påföljd även för den som inte har fyllt 18 år. Vidare föreslås att Kriminalvården ska ansvara för verkställig- heten. Barn- och ungdomsavdelningar i kriminalvårdsanstalt ska ersätta de avdelningar på särskilda ungdomshem som Statens institutionsstyrelse (SiS) i dag ansvarar för och där barn och unga som har dömts till sluten ungdomsvård avtjänar sin påföljd. Förslagen i betänkandet har beretts inom Regeringskansliet och den 6 november 2025 fattade regeringen beslut om lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga. Regeringen har genom beslut den 28 september 2023 uppdragit åt Kriminalvården att förbereda inrättandet av särskilda enheter för barn i åldern 15–17 år. Enheterna ska, med förbehåll för riksdagens ställnings- tagande, vara redo att tas i drift senast den 1 juli 2026. Utredaren har haft i uppdrag att utreda vissa kvarstående frågor i syfte att ta fram förslag på nödvändiga författningsändringar för att barn och unga som döms till fängelse ska kunna tillgodoses sin rätt till utbildning och samtidigt skapa goda förutsättningar för Kriminalvården att bedriva en ändamålsenlig utbildning med kvalitet för barn och unga som avtjänar fängelsestraff. I uppdraget har ingått att • ta ställning till hur Kriminalvården ska kunna bedriva utbildning motsvarande grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan för barn och unga som är intagna i kriminalvårdsanstalt genom en modell där närunder- visning, vid behov, och när undervisningen kan genomföras på ett säkert sätt, kan kombineras med fjärr- och distansundervisning, • analysera och ta ställning till hur elevens stödbehov ska tillgodoses i en modell där när-, fjärr- och distansundervisning vid behov kan kombineras, • ta ställning till om det behövs en särskild reglering av läsår och skol- arbetets förläggning för barn och unga som är intagna i kriminal- vårdsanstalt, • analysera behovet av tydligare bestämmelser i fråga om utbildningen för skolpliktiga barn på kriminalvårdsanstalt, • föreslå hur utbildning motsvarande gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan bör erbjudas och utformas inom Kriminalvården och analysera behovet av tydligare bestämmelser när det gäller utbild- ningen för de barn och unga som tillhör målgruppen för gymnasie- skolan eller anpassade gymnasieskolan, och • lämna nödvändiga författningsförslag. 31 Utredaren har inte varit förhindrad att, i mån av tid, analysera och ta ställning till angränsande frågor. 2.2 Definition av barn Uppdraget handlar om författningsändringar för att barn och unga som döms till fängelse ska kunna tillgodoses sin rätt till utbildning. I promemorian används begreppet ”barn” för att beskriva en person under 18 års ålder. När såväl barn under 18 år som unga över 18 år avses hänvisas till den gruppen som ”barn och unga”. Avsikten är att på så sätt vara tydliga med att barnkonventionens definition av barn tillämpas. Den innebär att med barn avses varje människa under 18 års ålder, om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet (artikel 1 barn- konventionen). Samtidigt behandlar promemorian även en grupp som inte är barn men som kan beskrivas som unga. I vissa fall används även begreppet ”ungdomar” som i skollagen (2010:800) används bl.a. i fråga om gymnasieutbildning och omfattar i huvudsak barn och unga mellan 16 och 21 år. 2.3 Utgångspunkter för arbetet I uppdragsbeskrivningen betonas vikten av att utredaren ska ha ett barnrättsperspektiv i sitt arbete och att utredaren särskilt ska belysa konse- kvenserna för barn och beakta barnets rättigheter bl.a. utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (Barnkonventionen) samt FN:s kon- vention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Samtidigt betonas vikten av Kriminalvården ska ges goda förutsättningar att bedriva en ändamålsenlig utbildning med kvalitet som också är resurs- och kostnadseffektiv. Dessa olika perspektiv har varit utgångspunkter för arbetet med förslagen i denna promemoria. Barn och unga står dock i centrum för uppdraget och hänsyn har tagits till vad vi vet om barns och ungas behov och deras syn på utbildning. 2.4 Angränsande uppdrag och arbeten som har följts och beaktats I utredarens uppdrag har ingått att hålla sig informerad om det arbete som bedrivs inom Regeringskansliet och utredningsväsendet på de områden som uppdraget avser. För närvarande bereds flera förslag på reformer, utöver de förslag som redovisas i lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga, som kan komma att få påverkan på Kriminal- vårdens uppdrag och de förslag som redovisas i denna promemoria. Det handlar dels om förslag inom det straffrättsliga området, däribland förslagen i betänkandet Straffbarhetsåldern (SOU 2025:11) och i regeringens utkast till lagrådsremiss Sänkt straffbarhetsålder för allvarliga brott som remitterades den 24 september 2025 (Ju2025/01945), dels om förslag inom utbildningsområdet som påverkar utbildning inom 32 skolväsendet som för närvarande bereds inom Regeringskansliet. Bl.a. förslag som redovisas i betänkandena Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande (SOU 2025:19), Ett likvärdigt betygssystem (SOU 2025:18), Förbättrat stöd i skolan (SOU 2025:44) och Fler vägar till arbetslivet (SOU 2024:74). Parallellt pågår även en översyn av den statliga barn- och ungdomsvårdens uppdrag och organisation. En särskild utredare har i uppdrag att göra en översyn av den statliga barn- och ungdomsvårdens uppdrag och organisation i syfte att stärka dess vårdande uppdrag och del i vårdkedjan för att säkerställa att barn och unga ges en trygg och kvalitativ vård, skola och behandling (S 2024:01). Uppdraget ska slutredovisas senast den 11 augusti 2026 (dir. 2024:1, dir. 2025:39 och dir. 2025:95). I arbetet med promemorian har även Kriminalvårdens delredovisning av uppdraget att förbereda inrättandet av särskilda enheter för barn i åldern 15–17 år (Ju2023/02157, Kriminalvårdens delredovisning av Uppdrag att förbereda inrättandet av särskilda enheter för unga i åldern 15–17 år inom Kriminalvården, KV2023-22428) särskilt beaktats. Kriminalvårdens för- beredelseuppdrag har den 23 oktober 2025 kompletterats på så vis att uppdraget även omfattar barn som är 13 eller 14 år. Det kompletterande förberedelseuppdraget beslutades nära inpå det att utredarens uppdrag skulle redovisas och det har därför inte har gått att följa Kriminalvårdens arbete i denna del. Härvid har Barnombudsmannens årsrapport 2025 ”Ni måste hinna före” – Barns och ungas berättelser om att vara frihetsberövad, särskilt beaktats. 2.5 Uppdragets genomförande Arbetet med denna promemoria inleddes i april 2025. I uppdrags- beskrivningen anges att utredaren ska bedriva arbetet i nära samarbete med Kriminalvården, hålla sig informerad om det arbete som bedrivs inom Regeringskansliet och utredningsväsendet på de områden som uppdraget avser samt samråda med andra relevanta myndigheter och organisationer, t.ex. Barnombudsmannen, Statens institutionsstyrelse (SiS) och Statens skolverk. Utöver ovan nämnda aktörer har möten eller andra kontakter hållits med Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Rädda barnen, Unicef, BRIS – Barnens Rätt i Samhället och Barnrättsbyrån. Möten har även hållits med Utredningen om en reform av den statliga barn- och ungdomsvården för en trygg och kvalitativ vård (S 2024:01). Utredaren och utredningssekreteraren har bjudits in att delta i studie- besök vid Österåkersanstalten den 19 maj 2025 och häktet Sollentuna den 20 maj 2025 samt vid ungdomshemmet Råby den 17 september 2025. Vid dessa besök har utredaren och utredningssekreterare haft möjlighet att inhämta erfarenheter och synpunkter från barn och unga. Vid besöken har utredaren och utredningssekreteraren även haft möjlighet att inhämta erfarenheter och synpunkter från lärare och annan personal. 33 3 Bakgrund och rättsliga utgångspunkter 3.1 Fängelse som frihetsberövande påföljd för barn och unga Regeringen beslutade den 3 november 2021 att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av regleringen om frihetsberövande påföljder för lagöverträdare under 18 år och föreslå lämpliga förändringar (dir. 2021:99). Utredningen, som tog namnet Utredningen om frihetsberövande påföljder för unga, överlämnade den 14 augusti 2023 betänkandet En översyn av regleringen om frihetsberövande påföljder för unga (SOU 2023:44). I betänkandet föreslås att påföljden sluten ungdomsvård ska utmönstras och att unga lagöverträdare i åldern 15–17 år som döms för grov brottslighet i stället ska dömas till fängelse, samt att fängelse- påföljden ska verkställas på särskilda ungdomsavdelningar hos Kriminal- vården. Förslagen i betänkandet har beretts inom Regeringskansliet och den 6 november 2025 fattade regeringen beslut om lagrådsremissen Fri- hetsberövande påföljder för barn och unga. I lagrådsremissen föreslår regeringen att barn och unga, i de fall en frihetsberövande påföljd inte kan undvikas, ska dömas till fängelse i stället för sluten ungdomsvård. Förslaget innebär att Kriminalvården blir ansvarig för verkställigheten och att sluten ungdomsvård utmönstras ur påföljdssystemet. Barn som döms till fängelse ska som huvudregel placeras på särskilda barn- och ungdoms- avdelningar, som ska vara särskilt anpassade utifrån barns behov och rättigheter. Genom att påföljden blir fängelse kommer barn och unga även att omfattas av systemet med villkorlig frigivning och vid övergången från anstalt till frihet kommer de att ställas under övervakning i syfte att ge dem det stöd och den kontroll som de behöver. I lagrådsremissen föreslås även att verkställighetslagstiftningen i vissa delar ska anpassas utifrån barns sär- skilda behov och rättigheter. Lagändringarna föreslås, i allt väsentligt, träda i kraft den 1 juli 2026. Regeringen gav den 28 september 2023 Kriminalvården i uppdrag att förbereda inrättandet av särskilda enheter för barn i åldern 15–17 år (Ju2023/02157). Enheterna ska, med förbehåll för riksdagens ställnings- tagande, vara redo att tas i drift senast den 1 juli 2026. I september 2025 remitterades utkast till lagrådsremissen Sänkt straffbarhetsålder för allvarliga brott, i vilken det föreslås att straffbarhetsåldern ska sänkas till 13 år för brott med minimistraff fängelse i fyra år eller mer samt försök, förberedelse och stämpling till sådana brott. Med anledning av detta kompletterade regeringen den 23 oktober 2025 Kriminalvårdens för- beredelseuppdrag på så vis att uppdraget även omfattar barn som är 13 eller 14 år (Ju2025/02195). Den 30 januari 2025 gav regeringen Statens institutionsstyrelse (SiS) i uppdrag att förbereda utmönstringen av på- följden sluten ungdomsvård, med förbehåll för riksdagens ställnings- tagande (S2025/00164). 34 Regeringen har även i budgetpropositionen för 2024, 2025 och 2026 uttalat att särskilda ungdomsfängelser ska inrättas som Kriminalvården ska vara huvudman för (prop. 2023/24:1 utg.omr. 4 avsnitt 2.8.3, prop. 2024/2025:1 utg.omr. 4 avsnitt 2.8.3 och prop. 2025/2026:1 utg.omr. 4 avsnitt 3.8.1). 3.2 Förslag om Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga i lagrådsremissen I dagsläget har Kriminalvården enligt 24 kap. 10 § skollagen (2010:800) möjlighet att för intagna i kriminalvårdsanstalt anordna utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning. I lagrådsremissen Frihets- berövande påföljder för barn och unga föreslås, i likhet med vad som före- slås i SOU 2023:44, att två nya paragrafer ska föras in i 24 kap. skollagen så att Kriminalvården får en skyldighet att anordna utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasie- skolan och anpassade gymnasieskolan, för barn som avtjänar fängelse- straff. För sådan utbildning ska, enligt förslagen i lagrådsremissen, relevanta bestämmelser i skollagen tillämpas med de nödvändiga avvikelser som följer av att barnet vistas i en kriminalvårdsanstalt. Bestämmelser om registerkontroll (2 kap. 31–33 §§ skollagen) samt lokaler och utrustning (2 kap. 35 § skollagen) behöver dock inte tillämpas. De föreslagna bestämmelserna i skollagen överensstämmer i huvudsak med vad som gäller för utbildning vid särskilda ungdomshem (se 24 kap. 8 och 9 §§ skollagen). Till skillnad från bestämmelsen som rör de särskilda ungdomshemmen är tillämpningsområdet för paragrafen om icke skol- pliktiga avgränsat till att bara gälla den som är under 18 år. Detta beror på att Kriminalvården, till skillnad från SiS, redan får bedriva utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning (24 kap. 10 § skollagen). Att en intagen är behörig att delta i sådan utbildning från och med det år han eller hon fyller 18 år framgår av 5 kap. förordningen (2011:1108) om vuxen- utbildning. Ändringarna i skollagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2026 (s. 137 ff.). I lagrådsremissen konstaterar regeringen, i likhet med vad som anges i SOU 2023:44, att de närmare förutsättningarna för Kriminalvårdens skolverksamhet för den nya målgruppen behöver utredas ytterligare (s. 138). Behoven av att utreda de närmare förutsättningarna är bakgrunden till att den aktuella utredaren har fått i uppdrag att ta fram förslag på nöd- vändiga författningsändringar för att barn och unga som döms till fängelse ska kunna tillgodoses sin rätt till utbildning, samtidigt som Kriminal- vården får förutsättningar att bedriva en ändamålsenlig skolverksamhet (Ju 2025:B). I lagrådsremissen föreslås att intagna barn ska omfattas av syssel- sättningsplikt enligt fängelselagen (2010:610) men att de inte ska få erbjudas sysselsättning i form av arbete. Sysselsättningen för intagna barn ska således vara obligatorisk, och bestå av utbildning, brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet eller annan strukturerad verk- samhet. I lagrådsremissen betonas särskilt vikten av att barn erbjuds sysselsättning i form av utbildning. 35 3.3 Nuvarande reglering 3.3.1 Barnkonventionen FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), som genom lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättig- heter gäller som svensk lag, innehåller fyra grundprinciper som ska vara vägledande för hur helheten i barnkonventionen ska tolkas: barnets rätt till icke-diskriminering (artikel 2), barnets bästa (artikel 3), barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6) och barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade (artikel 12). Med barn avses varje människa under 18 år, om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet (artikel 1). Grundprinciperna har också en självständig betydelse och ska vara utgångspunkt i beslut och åtgärder som kan röra enskilda barn eller grupper av barn. FN:s barnrättskommitté har uttalat vikten av att grundprinciperna återspeglas i den nationella lagstiftningen (CRC/GC/2003/5, p. 22). För överväganden om frihetsberövande påföljder för barn och unga är artikel 37 och artikel 40 av särskild betydelse. Av artikel 37 i barn-kon- ventionen följer bl.a. inget barn får utsättas för tortyr, annan grym behandling, bestraffning eller dödsstraff och att frihetsberövande av barn endast får användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. Enligt artikel 37 c ska varje frihetsberövat barn behandlas humant och med respekt för människans inneboende värdighet och på ett sätt som beaktar behoven hos personer i dess ålder. Särskilt ska varje frihetsberövat barn hållas åtskilt från vuxna, om det inte bedöms vara till barnets bästa att inte göra detta. Artikel 40 behandlar ett barns rätt till en värdig och barnanpassad straffrättslig process och kriminalvård. I artikeln framhålls att barnet ska behandlas på ett sätt som främjar dess känsla för värdighet och värde, som stärker dess respekt för andras mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och som tar hänsyn till barnets ålder och det önskvärda i att främja att barnet återanpassas till och tar på sig en konstruktiv roll i samhället. Utöver artiklarna 37 och 40 är även artikel 23 (om rätten till särskild omvårdnad för barn med funktionsnedsättning), artikel 24 (om rätten till hälso- och sjukvård), artikel 28 (om rätten till utbildning) och artikel 31 (om rätten till vila och fritid, lek och rekreation samt rätten att delta i det kulturella och konstnärliga livet) av betydelse för överväganden om hur frihetsberövande påföljder för barn och unga ska utformas. Enligt artikel 28 i barnkonventionen erkänner konventionsstaterna barnets rätt till utbildning. I syfte att förverkliga denna rätt ska konven- tionsstaterna bl.a. särskilt göra grundskoleutbildning obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla, uppmuntra utvecklingen av olika former av gymnasial utbildning inklusive såväl högskoleförberedande utbildning som yrkesutbildning och göra dessa tillgängliga och åtkomliga för varje barn, göra utbildnings- och yrkesrelaterad information och vägledning tillgänglig och åtkomlig för alla barn samt vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott. Enligt artikel 29 i barnkonventionen syftar barnets utbildning bl.a. till att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och 36 fysisk och psykisk förmåga, utveckla respekt för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter samt för principerna i Förenta nationernas stadga samt förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av förståelse, fred, tolerans, jämställdhet mellan könen och vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och religiösa grupper och personer som tillhör ett urfolk. FN:s barnrättskommitté har i fråga om artikel 29 uttryckt att ett barns förmåga att delta fullt ut och ansvarsfullt i ett fritt samhälle kan försämras eller undermineras, inte bara genom att direkt nekas tillgång till utbildning, utan också genom att man inte främjar förståelsen för de värden som erkänns i denna artikel (CRC/GC/2001/1, p. 14). 3.3.2 FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättningar Sverige har ratificerat FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Av artikel 24 anges att konventionsstaterna, för att förverkliga rätten till utbildning för personer med funktionsnedsättning utan diskriminering och på lika villkor, ska säkerställa ett sammanhållet utbildningssystem på alla nivåer och livslångt lärande inriktat på bl.a. full utveckling av den mänskliga potentialen och känslan för värdighet och egenvärde. För att förverkliga sina konventionsåtaganden, ska kon- ventionsstaterna bl.a. säkerställa att personer med funktionsnedsättning inte utestängs från det allmänna utbildningssystemet på grund av funktionsnedsättning, att barn med funktionsnedsättning inte utestängs från kostnadsfri obligatorisk grundutbildning eller från undervisning som följer efter grundutbildning, på grund av funktionsnedsättning och att personer med funktionsnedsättning, på lika villkor som andra, får tillgång till en inkluderande och kostnadsfri grundutbildning av god kvalitet. Personer med funktionsnedsättning ska bl.a. ges skälig anpassning utifrån sina personliga behov och det stöd de behöver inom det allmänna ut- bildningssystemet. Ändamålsenliga och individanpassade stödåtgärder ska erbjudas i miljöer som, enligt konventionen, ger största möjliga kunskapsmässiga och sociala utveckling som är förenlig med målet om fullständig inkludering i samhället. 3.3.3 Övergripande om regleringen på skolområdet Det svenska skolväsendet omfattar skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, specialskola, sameskola, gymnasie- skola, anpassad gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning. I skol- väsendet ingår också fritidshemmet (1 kap. 1 § skollagen [2010:800]). Riksdagen har antagit regeringens förslag i propositionen En tioårig grundskola (prop. 2024/25:143, bet. 2024/25:UbU17, rskr. 2024/25:289) som bl.a. innebär att grundskolan utökas och blir tioårig genom att förskoleklassen upphör som skolform. Även den anpassade grundskolan, specialskolan och sameskolan utökas med en ny första årskurs vilket innebär att den anpassade grundskolan blir tioårig, specialskolan elvaårig och sameskolan sjuårig. Ändringarna i skollagen träder i kraft den 1 juli 2026 och tillämpas första gången i fråga om utbildning och annan verk- samhet som bedrivs efter den 30 juni 2028. 37 Skolväsendet styrs huvudsakligen genom skollagen, men också genom förordningar där skolförordningen (2011:185), gymnasieförordningen (2010:2039), förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning och förord- ningar om läroplaner är de mest centrala. Vidare finns regleringar i före- skrifter beslutade av Statens skolverk. Det finns även annan nationell lag- stiftning som är grundläggande för skolväsendet. I regeringsformen anges bl.a. att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola (2 kap. 18 §). Som nämnts ovan gäller barnkonventionen som lag i Sverige. Även den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) gäller vidare som lag i Sverige. Flera andra internationella konventioner som Sverige anslutit sig till är också viktiga inom skolväsendet, däribland FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Skolväsendet berörs också av en mängd andra lagstiftningar inom olika områden, t.ex. arbets- miljölagen (1977:1160) och diskrimineringslagen (2008:567). I skollagen finns, utöver bestämmelser om skolväsendet, även bestämmelser om vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet. 3.3.4 Barns och ungdomars rätt till utbildning Alla barn och ungdomar bosatta i Sverige har rätt till utbildning. I Sverige råder skolplikt för barn som är bosatta i landet (7 kap. 2 § skollagen [2010:800]). I skollagen (7 kap.) finns bestämmelser om hur skolplikten fullgörs i de olika skolformerna. Skolplikt gäller i huvudsak för barn i åldern 6 till 16 år då skolplikten inträder höstterminen det kalenderår då barnet fyller sex år (7 kap. 10 § skollagen) och upphör som huvudregel vid utgången av vårterminen det tionde året (7 kap. 12 § skollagen). För den elev som inte gått ut högsta årskursen när skolplikten annars skulle ha upphört upphör skolplikten i stället ett år senare, dock senast när eleven fyller 18 år (7 kap. 13 § skollagen). Ungdomar som har avslutat grund- skolan eller motsvarande utbildning har rätt till utbildning i gymnasie- skolan, som är öppen för ungdomar som påbörjar sin gymnasieutbildning senast vårterminen det år de fyller 20 år, och i vissa fall senast under det första kalenderhalvåret det år de fyller 21 år (15 kap. 5 och 36 §§ skol- lagen). Anpassade gymnasieskolan är öppen för ungdomar som på grund av att de har en intellektuell funktionsnedsättning eller en förvärvad hjärn- skada inte bedöms ha förutsättningar att uppfylla sådana betygskriterier som gäller för gymnasieskolan och som minst ska uppnås. De ungdomar som tillhör målgruppen för anpassade gymnasieskolan har rätt att bli mottagna i anpassad gymnasieskola om utbildningen påbörjas före utgången av det första kalenderhalvåret det år de fyller 20 år (18 kap. 4 och 5 §§ skollagen). Rätt till utbildning i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan gäller ungdomar som är bosatta i landet. I 29 kap. 2–5 §§ skollagen finns ytterligare föreskrifter om bosättning och rätten till utbild- ning. 38 3.3.5 Några grundläggande bestämmelser i skollagen Utbildning inom skolväsendet syftar bl.a. till att barn och elever ska in- hämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska sam- hället vilar på (1 kap. 4 första stycket skollagen [2010:800]). Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska för- hållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet om inte annat följer av särskilda bestämmelser (1 kap. 8 § skollagen). Utbildningen inom skol- väsendet ska också vara likvärdig inom varje skolform och inom fritids- hemmet oavsett var i landet den ordnas (1 kap. 9 § skollagen). En grund- princip i skollagen är att det i utbildningen ska tas hänsyn till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen (1 kap. 4 § andra stycket skollagen). Utbildningen ska utformas i överens- stämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidari- tet mellan människor. Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling (1 kap. 5 § första och andra styckena skollagen). En annan central bestämmelse i skollagen gäller särskild hänsyn till barnets bästa. Av bestämmelsen framgår bl.a. att i all utbildning och annan verksamhet enligt skollagen som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt. Med barn avses varje människa under 18 år. Barnets inställning ska så långt det är möjligt klarläggas. Barnet ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (1 kap. 10 §). 3.3.6 Särskilda utbildningsformer I skollagen (2010:800) finns utöver bestämmelser om skolväsendet även bestämmelser om vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet. För sådan verksamhet gäller gemensamma bestämmelser i skollagen endast om det anges särskilt (1 kap. 2 § skollagen). I 24 kap. samlas bestämmelser för verksamheter som i något avseende ersätter eller kompletterar utbildning inom skolväsendet. I kapitlet finns bestämmelser om internationella skolor (2–7 §§), utbildning vid särskilda ungdomshem (8 och 9 §§), utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt (10 §), utbildning vid folkhögskola som motsvarar kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (11–15 §§), utbildning för barn och elever som vårdas på sjukhus eller en institution som är knuten till ett sjukhus (16–19 §§), utbildning i hemmet eller på annan lämplig plats (20–22 §§), annat sätt att fullgöra skolplikten (23–25 §§), och bemyndiganden (26 §). 39 Bestämmelser om utbildning vid särskilda ungdomshem Utbildning vid särskilda ungdomshem är en särskild utbildningsform som regleras i 24 kap. 8 och 9 §§ skollagen. Av bestämmelserna om utbildning för skolpliktiga (8 §) framgår att under vistelse i ett sådant hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (särskilt ungdomshem) ska skolpliktiga barn, som inte lämpligen kan fullgöra sin skolplikt på annat sätt, fullgöra den genom att delta i utbildning vid hemmet. Utbildningen ska anordnas genom försorg av huvudmannen för hemmet. Den ska motsvara utbildningen i grundskolan eller i förekommande fall anpassade grundskolan eller specialskolan. För sådan utbildning ska relevanta bestämmelser i skollagen tillämpas med de nödvändiga avvikelser som följer av att barnet vistas i ett sådant hem. Bestämmelserna om registerkontroll (2 kap. 31–33 §§) och om lokaler och utrustning (2 kap. 35 §) behöver dock inte tillämpas. Av bestämmelserna om utbildning för icke skolpliktiga (9 §) framgår att den som inte längre är skolpliktig och vistas i ett hem som avses i 8 § första stycket och som inte lämpligen kan fullgöra skolgång på annat sätt ska genom huvud- mannens försorg ges möjlighet att delta i utbildning som motsvarar sådan utbildning som erbjuds i gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan. För sådan utbildning ska relevanta bestämmelser i skollagen tillämpas med de nödvändiga avvikelser som följer av att den unge vistas i ett sådant hem. Inte heller för sådan utbildning behöver bestämmelserna om registerkontroll och om lokaler och utrustning tillämpas. Ytterligare bestämmelser om utbildning vid särskilda ungdomshem finns i 14 a kap. skolförordningen (2011:185) och 13 a kap. gymnasieförordningen (2010:2039). 4 Något om barns och ungas behov och förutsättningar Målgruppen för utredarens uppdrag är i huvudsak barn i barnkon- ventionens mening. Med barn avses i barnkonventionen varje människa under 18 års ålder, om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet (artikel 1). Det är därför viktigt att lyfta fram några av de aspekter som särskilt bör belysas i fråga om barns och ungas behov och förutsättningar. Av uppdragsbeskrivningen följer att barns och ungas egna erfarenheter och synpunkter ska inhämtas och beaktas. I arbetet med att inhämta barns och ungas erfarenheter och synpunkter har samtal förts med barn och unga i häkte, unga vuxna intagna i kriminalvårdsanstalt och ungdomar som vid tiden för samtalet avtjänade sluten ungdomsvård. Vidare har de svar som barn och unga tidigare lämnat i samband med intervjuer som genomfördes inom ramen för arbetet med SOU 2023:44 samt de erfarenheter och resultat som Barnombudsmannen redovisat i årsrapporten 2025, Ni måste hinna före, – Barns och ungas berättelser om att vara frihetsberövad, beaktats. 40 4.1 Generellt om barns behov i fråga om utbildning Barn har särskilda behov av utbildning eftersom deras utveckling kognitivt, socialt, emotionellt och fysiskt är i ett mycket formbart och avgörande skede. De kan också behöva stöd i att utveckla grundläggande färdigheter. Barn behöver dessutom en miljö där de känner sig trygga, sedda och förstådda. Emotionellt stöd från vuxna är viktigt, liksom struktur, tydliga rutiner och förväntningar. De behöver även ges möjlighet att få uttrycka känslor och tankar. Skolan är tänkt att vara en plats där barn genom interaktion med andra lär sig att utveckla empati, samarbets- förmåga och konflikthantering. Detta kommer till uttryck bl.a. genom de inledande delarna av läroplanen (se bl.a. del 1 Skolans värdegrund och uppdrag och del 2.1 Normer och värden i förordningen [SKOLFS 2010:37] om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet och del 1 Skolans värdegrund och uppdrag och del 2.2 Normer och värden i förordningen [SKOLFS 2011:144] om läroplan för gymnasieskolan). 4.2 Elevers behov av stöd Skolornas arbete med stödinsatser är centralt för många elevers lärande, där tidiga och adekvata insatser är en förutsättning för att eleverna ska ges möjlighet att nå utbildningens mål. Elever i samtliga skolformer ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som gäller, ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konse- kvenser (3 kap. 2 § skollagen [2010:800]). Elever som riskerar att inte uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas har rätt till anpassningar (3 kap. 5 § skollagen). Stöd i form av extra anpassningar ges i huvudsak inom ramen för den ordinarie undervisningen och kan t.ex. vara att hjälpa en elev med att planera och strukturera sina studier. Även hjälp med att förstå texter, att förklara ett ämnesområde på annat sätt eller extra färdighetsträning inom ramen för den ordinarie undervisningen, såsom lästräning eller mattestugor, är att anse som stöd i form av extra anpassningar. Till stöd i form av extra anpassningar hör även enstaka specialpedagogiska insatser under en kortare tid. Särskilda läromedel eller utrustning i form av t.ex. tidsstöd, det vill säga hjälpmedel för att förstå och passa tider, samt digital teknik med anpassade programvaror får som huvudregel anses falla inom ramen för stöd i form av extra anpassningar (prop. 2013/14:160 Tid för undervisning - lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åtgärdsprogram). Särskilt stöd är insatser av mer ingripande karaktär som vanligtvis inte går att genom- föra inom ramen för den ordinarie undervisningen (prop. 2013/14:160 s. 25 ff.). Innan beslut om särskilt stöd fattas behöver skolan genomföra en utredning (3 kap. 7 § skollagen). Särskilt stöd ska dokumenteras i ett åtgärdsprogram (3 kap. 9 § skollagen). Vissa av de former av särskilt stöd som regleras i skollagen, såsom särskild undervisningsgrupp och enskild 41 undervisning, finns endast i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan (3 kap. 10 och 11 §§ skollagen). För gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan finns andra stödåtgärder som är möjliga, t.ex. rätt att läsa en nivå i ett ämne på nytt och individuellt anpassat program (9 kap. 1, 4 och 4 a §§ gymnasieförordningen [2010:2039]). En bra skolgång stärker barns och ungas framtidsutsikter och kan vara en viktig skyddsfaktor för att förebygga bl.a. utanförskap och kriminalitet. Alla barn är olika och deras behov varierar. Enligt uppgifter från Special- pedagogiska skolmyndigheten (SPSM) har ungefär tio procent av alla elever i skolan någon form av neuropsykiatrisk funktionsnedsättning (NPF). Det inkluderar bl.a. tillstånd som adhd, autism och språkstörning. Det är vanligt med kombinationer av NPF-diagnoser där samvariationen ofta medför att svårigheterna i skolan förstärks. En elev med adhd och inlärningssvårigheter kan t.ex. ha svårare att lära sig nya saker, eftersom adhd påverkar uppmärksamhetsförmågan. Det kan även finns barn med annat modersmål än svenska som behöver språkligt stöd. Enligt statistik från Skolverket (se publikationen beskrivande statistik, Särskilt stöd i grundskolan läsåret 2023/24) var det nära 10 procent av eleverna i årskurs 9 i grundskolan, läsåret 2023/24, som hade särskilt stöd. Uppgifterna avser elever som omfattas av ett åtgärdsprogram. Av Skol- verkets uppgifter framgår att läsåret 2023/24 har drygt 68 600 elever i grundskolan ett åtgärdsprogram, vilket motsvarar ungefär 6,2 procent av eleverna i grundskolan. Detta är en liten ökning med föregående läsår, då 5,9 procent fick särskilt stöd. Andelen elever med åtgärdsprogram har ökat successivt sedan läsåret 2016/17, då 5,0 procent hade ett åtgärdsprogram. Av de insatser som kan användas som särskilt stöd så är anpassad studiegång den vanligaste, totalt 1,4 procent av alla elever i grundskolan läsåret 2023/2024 fick denna stödform vilket motsvarar drygt 15 300 elever. Anpassad studiegång innebär avvikelser från den timplan samt de ämnen och mål som annars gäller för utbildningen. I grundskolan, specialskolan och sameskolan ska den anpassade studiegången utformas så att eleven så långt som möjligt får förutsättningar att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program (3 kap. 12 § skollagen). Den näst vanligaste insatsen det läsåret var särskild undervisningsgrupp, totalt 1,3 procent av alla elever i grundskolan fick denna stödform vilket motsvarar knappt 14 900 elever. Med särskild undervisningsgrupp avses att under- visningen sker i en annan undervisningsgrupp än den som eleven normalt hör till (3 kap. 11 § skollagen). Distansundervisning och annan under- visning är de minst vanliga formerna av stöd. Läsåret 2023/24 fick 771 elever i grundskolan särskilt stöd i form av distansundervisning medan knappt 1 100 elever får stöd i form av annan undervisning. Bland elever med åtgärdsprogram är majoriteten pojkar, 63 procent av eleverna med åtgärdsprogram är pojkar och 37 procent flickor. Av alla elever i grundskolan läsåret 2023/2024 har 7,6 procent av alla pojkar ett åtgärdsprogram och 4,8 procent av alla flickor åtgärdsprogram. Barn som på grund av att de har en intellektuell funktionsnedsättning inte bedöms ha förutsättningar att uppfylla sådana betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som gäller för grundskolan och som minst ska uppfyllas, ska tas emot i anpassade grundskolan (7 kap. 5 § skollagen). Barn som på grund av sin funktionsnedsättning eller andra särskilda skäl 42 inte kan gå i grundskolan eller anpassade grundskolan ska tas emot i specialskolan om de 1. är dövblinda eller annars är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, 2. i annat fall än som avses i 1 är döva eller hörselskadade, eller 3. har en grav språkstörning (7 kap. 6 § skollagen). Enligt uppgifter från Skolverket gick drygt 1,5 procent av alla skolpliktiga elever i anpassad grundskola läsåret 2024/2025, vilket motsvarar drygt 17 000 elever. Samma läsår gick totalt 790 elever i specialskolan, vilket är en ökning med 26 elever jämfört med föregående läsår. 4.3 Särskilt om barn och unga som avtjänar sluten ungdomsvård Enligt uppgifter från Brottsförebyggande rådet (Brå) dömdes under 2024 sluten ungdomsvård ut som påföljd i 169 fall för ungdomar i åldern 15– 17. Under året dömdes påföljden också ut i 55 fall avseende ungdomar 18– 20 år. Den genomsnittliga strafftiden vid intagning för barn och unga som av- tjänar sluten ungdomsvård var 17,9 månader under 2024, vilket utgör en ökning jämfört med 2023 och 2022 då motsvarande siffra var 17,4 månader respektive 14,4 månader. Under 2024 var antalet intagningar på SiS för dömda barn och unga 194. Detta utgör en ökning jämfört med 2023 och 2022 då motsvarande siffra var 101 respektive 55. Under 2024 var ca 27 procent under 17 år vid tidpunkten för intagning medan ca 69 procent var 17 år och ca 4 procent var 18 år eller mer vid tidpunkten för intagning. Motsvarande siffror för 2023 var ca 22 procent, 70 procent och 7 procent. För 2022 var motsvarande siffror ca 13 procent, 73 procent och 14 procent. Under de senaste åren har det alltså skett en ökning avseende antalet barn som är under 17 år vid intagningen (SiS i korthet 2024, en samling statistiska uppgifter om SiS). Under perioden 2014–2023 har SiS haft sammanlagt 14 intagningar av flickor för avtjänande av sluten ungdomsvård, med mellan 0–3 intagningar per år. Åren 2021, 2022 och 2023 hade SiS 3, 2 och 2 intagningar av flickor, medan motsvarande siffra för pojkar var 61, 53 och 99. Under 2024 steg antalet intagningar av flickor till 8, medan antalet intagningar av pojkar låg på 186 (uppgifterna är hämtade från lagrådsremissen Frihets- berövande påföljder för barn och unga s.76). Även om det skett en ökning av antalet barn och unga som döms till sluten ungdomsvård varje år är det fortfarande förhållandevis få individer som det rör sig om. Majoriteten av de som döms är pojkar eller unga män. Många har minst en psykiatrisk eller neuropsykiatrisk diagnos och samsjuklighet mellan olika diagnoser och tillstånd förekommer ofta. Vanliga diagnoser är adhd eller autismspektrumtillstånd, men även andra diagnoser, såsom intellektuell funktionsnedsättning, posttraumatiskt stressyndrom och svår uppförandestörning förekommer. Dokumentation om psykisk ohälsa och svåra uppväxtförhållanden förekommer också bland de barn och unga som skrivs in vid de särskilda ungdomshemmen. 43 Av en granskning som Riksrevisionen genomfört framgår att 81 procent av barnen som omfattades av granskningen hade fått sociala insatser innan de begick brottet som ledde till sluten ungdomsvård (Otillräckliga insatser när barn misstänks för grova brott, RiR 2024:9 s. 28). Vidare framgår av granskningen att för 57 procent av barnen pågick sociala insatser vid tiden för brottet. Även i Riksrevisionens granskningsrapport SiS särskilda ungdomshem – brister i statens tvångsvård av barn och unga (RiR 2024:7) framgår att andelen ungdomar med diagnosen adhd var betydligt högre bland de ungdomar som avtjänade sluten ungdomsvård 2018–2022, än bland befolkningen i övrigt (se tabell 3 s. 30). 4.4 Barn och ungas erfarenheter och synpunkter Barnombudsmannens årsrapport för 2025, Ni måste hinna före – Barn och ungas berättelser om att vara frihetsberövad, bygger på djupintervjuer med 88 frihetsberövade barn och unga samt en enkät med erfarenheter från 543 frihetsberövade barn och unga. Det rör sig om barn och unga som varit frihetsberövade på häkten, särskilda ungdomshem och anstalter. Rapporten visar att frihetsberövade barn och unga ofta har en fragmenterad och bristfällig skolgång. Trots att utbildning är en av de viktigaste skydds- faktorerna mot återfall i kriminalitet, saknas kontinuitet och kvalitet i den undervisning som erbjuds under frihetsberövandet. Av rapporten framgår att många av barnen inte har fått det stöd de behöver under frihets- berövandet för att lämna kriminaliteten bakom sig. I stället berättar många barn om att de utsatts för övergrepp, maktmissbruk och bristande reha- bilitering. I rapporten redovisas att tillgången till utbildning är begränsad för frihetsberövade barn och unga, i takt med att fler barn och unga häktas befinner sig allt fler barn som är i skolpliktig ålder i häkte. Av rapporten framgår även att en majoritet av de barn och unga som Barnombuds- mannen samtalat med har en ofullständig skolgång och att problemen i skolan ofta har börjat tidigt. De beskriver att de har haft stora kon- centrationssvårigheter och svårt att hänga med i undervisningen, och har därför skolkat. De berättar även att de konsekvent mötts av låga förväntningar i skolan och inte upplevt att någon egentligen brytt sig om att de har gått till skolan eller inte. Skoltiden har ofta präglats av konstanta känslor av misslyckande. Utredaren och utredningssekreteraren har under arbetet haft möjlighet att samtala med ungdomar som avtjänar sluten ungdomsvård. Samtalen bekräftar den bild som framkommer i Barnombudsmannens rapport, särskilt vad gäller bristfällig eller näst intill obefintlig utbildning under häktningstiden. De ungdomar som utredaren och utredningssekreteraren träffat uppger att de fått mycket begränsad undervisning i häkte, trots att de varit häktade under längre perioder. I samtalet med ungdomar som av- tjänar sluten ungdomsvård betonas att personalens förhållningssätt har stor betydelse för ungdomarnas motivation att delta i utbildning. En positiv inställning till skolan från personalens sida upplevs som grundläggande. Ungdomarna lyfter också vikten av att undervisningen är strukturerad, att det finns tydliga rutiner och att alla vuxna i närmiljön har ett gemensamt förhållningssätt till utbildning som innebär att skolan är viktig. Flera av 44 ungdomarna gav uttryck för att frivillighet kring läxor är viktigt, men att det samtidigt bör finnas möjlighet att få stöd med skoluppgifter även utanför schemalagd undervisning. Ungdomarna betonar även värdet av att kunna stötta och inspirera varandra, och att social samvaro och gemenskap i skolmiljön bidrar till motivation och lärande. Ungdomarna uppskattar särskilt att lärarna på institutionen inte bär uniform, vilket bidrar till en mer skolnära och trygg miljö. De upplever också att lärarna inom SiS har större tålamod och att undervisningen i mindre grupper gör det lättare att få stöd och att lyckas i fler utbildningsmoment. Några av ungdomarna lyfter att de hade önskat större valmöjligheter i fråga om yrkesutbildning och menade att brist på relevant yrkesutbildning bidrar till minskad motivation att delta i den utbildning som bedrivs. Sammantaget visar ungdomarnas berättelser att utbildning under frihetsberövande behöver vara strukturerad, individanpassad och genomföras i en miljö som liknar den reguljära skolan så långt det är möjligt. För att skapa en god skolmiljö krävs enligt ungdomarna ett gemensamt förhållningssätt i verksamheten om att skolan är viktig, engagerade lärare, tillgång till varierat utbud av utbildning och en miljö som främjar tillit, motivation och social samvaro. 5 Kriminalvårdens uppdrag 5.1 Kriminalvårdens uppdrag förändras med en ny målgrupp Kriminalvården är en statlig myndighet med ansvar för häkten, fängelser och frivård. Deras främsta uppdrag är att verkställa straff och minska återfall i brott. Kriminalvårdens verksamhet styrs till stor del av verk- ställighetslagstiftningen, vars centrala delar består av häkteslagen (2010:611) och fängelselagen (2010:610). Inom Kriminalvården finns det en bred erfarenhet av att hantera personer som har begått brott. Tidigare har det i huvudsak gällt vuxna personer, men genom påföljden ungdoms- övervakning som infördes den 1 januari 2021 har Kriminalvårdens ansvar för verkställighet av påföljder kommit att omfatta även vissa unga lag- överträdare (jfr lagen [2020:616] om verkställighet av ungdomsöver- vakning). Unga lagöverträdare under 18 år döms normalt antingen till böter eller till någon av de särskilda ungdomspåföljderna i 32 kap. brottsbalken, dvs. ungdomsvård, ungdomstjänst, ungdomsövervakning och sluten ungdomsvård. Ungdomsvård får användas som påföljd för den som har begått brott innan han eller hon fyllt 18 år om det finns ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2025:400) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Ungdomstjänst – som innebär att den dömde ska åläggas att utföra oav- lönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet – kan användas som påföljd för den som begått brott innan han eller hon fyllt 18 år men som inte har ett särskilt vårdbehov. Den som har fyllt 18 år när dom meddelas får dömas till ungdomstjänst endast om det finns särskilda skäl för det. Fängelse får enligt gällande bestämmelser väljas som påföljd för 45 den som begått brott före 18 års ålder endast om det finns synnerliga skäl (30 kap. 5 § brottsbalken). Att rätten då i första hand ska bestämma påföljden till sluten ungdomsvård i stället för fängelse framgår av 32 kap. 5 §. Det innebär att det för närvarande finns två frihetsberövande påföljder som kan användas för barn som begår brott innan fyllda 18 år. Fängelsestraff verkställs av Kriminalvården medan Statens institutions- styrelse (SiS) ansvarar för att verkställa sluten ungdomsvård. Under 2024 användes fängelse som huvudpåföljd i 10 fall där gärnings- mannen var under 18 år vid tidpunkten för lagföringen. Det kan jämföras med 2022 och 2023 då fängelse inte användes som påföljd i något fall där gärningsmannen var under 18 år. Under 2021, 2020 och 2019 dömdes fängelse ut som påföljd för åldersgruppen 15–17 år i 2, 7 och 4 fall (statistiska uppgifter inhämtade från Brottsförebyggande rådet [Brå]). Under de senaste åren har Kriminalvården även i allt större utsträckning hanterat häktade barn. Antalet inskrivna barn i häkte har ökat de senaste åren och under 2023 var det i genomsnitt 74 barn inskrivna per dygn, jämfört med 29 under 2022. Även tiden som barnen var frihetsberövade ökade (Kriminalvårdens årsredovisning 2023 s. 27). Under 2024 fortsatte antalet inskrivna barn i häkte att öka till i genomsnitt 103 per dygn. Dessa barn utgjorde cirka tre procent av det totala antalet inskrivna i häkte. (Kriminalvårdens årsredovisning 2024 s. 52). Vad innebär utmönstringen av sluten ungdomsvård för Kriminalvården? När påföljden sluten ungdomsvård utmönstras, med förbehåll för riks- dagens ställningstagande, och barn och unga i stället döms till fängelse förväntas Kriminalvården få en ny roll. Enligt uppgifter från Brottsföre- byggande rådet dömdes under 2024 sluten ungdomsvård ut som påföljd i 169 fall för ungdomar i åldern 15–17. Under året dömdes påföljden också ut i 55 fall avseende ungdomar 18–20 år. Den genomsnittliga strafftiden vid intagning för barn och unga som avtjänar sluten ungdomsvård var 17,9 månader under 2024, vilket utgör en ökning jämfört med 2023 och 2022 då motsvarande siffra var 17,4 månader respektive 14,4 månader. För Kriminalvården innebär utmönstringen av sluten ungdomsvård att gruppen barn inom deras verksamhet kommer att öka. De generella straff- skärpningar som redan genomförts – t.ex. skärpningen den 1 januari 2024 av minimistraffet för grovt vapenbrott från två år till fyra år – kan också förväntas leda till att strafftiderna för unga lagöverträdare blir betydligt längre framöver. Vidare pågår ett omfattande lagstiftningsarbete som på olika sätt syftar till att reformera påföljdssystemet. Utredningen om skärpta regler för unga lagöverträdare (Ju 2023:13) har föreslagit att den s.k. ungdomsreduktionen ska ges minskad betydelse för barn i åldern 15– 17 år (SOU 2024:39). Betänkandet har remitterats och förslagen bereds i Regeringskansliet. Straffreformutredningen (Ju 2023:14) har haft i upp- drag att göra en översyn av straffskalorna och reformera påföljdssystemet, i syfte att straffskalorna på ett bättre sätt än i dag ska återspegla brottens allvar och att påföljderna som döms ut ska framstå som rimliga och rättvisa. Utredningen föreslår bl.a. en ny straffskärpningsbestämmelse avseende brott som har samband med kriminella nätverk eller i övrigt utgör led i organiserad brottslighet samt därutöver för vissa brott som avser skjutningar och sprängningar på allmän plats eller liknande. Vidare 46 föreslås en särskild regel som tar sikte på att hela straffskalan ska komma till användning och en särskild regel för straffvärdebedömningen av flerfaldig brottslighet (se betänkandet En Straffreform, SOU 2025:66). Även detta betänkande har remitterats och bereds i Regeringskansliet. Det finns mot denna bakgrund ingen anledning att tro att strafftiderna för unga lagöverträdare som döms till en frihetsberövande påföljd kommer att bli kortare framöver. I september 2025 remitterades utkast till lagråds- remissen Sänkt straffbarhetsålder för allvarliga brott (Ju2025/01945), i vilken det föreslås att straffbarhetsåldern ska sänkas till 13 år för brott med minimistraff fängelse i fyra år eller mer samt försök, förberedelse och stämpling till sådana brott. Om förslagen om sänkt straffbarhetsålder realiseras kan Kriminalvårdens roll förväntas utökas ytterligare när det gäller verkställighet av påföljder för unga lagöverträdare. 5.2 Regeringsuppdrag att förbereda inrättande av särskilda enheter Som beskrivits i avsnitt 3 har regeringen uppdragit åt Kriminalvården att förbereda inrättandet av särskilda enheter för barn i åldern 15–17 år (Ju2023/02157). Uppdraget har i oktober 2025 kompletterats till att även omfatta barn i åldern 13 och 14 år (Ju2025/02195). Enheterna ska, med förbehåll för riksdagens ställningstagande, vara redo att tas i drift senast den 1 juli 2026. Uppdraget ska slutredovisas senast den 1 april 2026. En delredovisning av uppdraget att förbereda inrättandet av särskilda enheter för unga lämnades av Kriminalvården till regeringen den 28 februari 2025 (Kriminalvårdens delredovisning av Uppdrag att förbereda inrättandet av särskilda enheter för unga i åldern 15–17 år inom Kriminalvården, KV2023-22428). Av delredovisningen, som lämnades innan uppdraget kompletterades med att omfatta barn i åldern 13 och 14 år, framgår att ett inrättande av barn- och ungdomsavdelningar innebär verksamhet för en ny målgrupp på anstalt, vars rättigheter och behov i vissa avseenden skiljer sig från vuxna intagnas. Det medför enligt Kriminalvårdens bedömning förutom i delar ett förändrat verksamhetsinnehåll anpassat för målgruppen, även ändrade förutsättningar för personal- och kompetensförsörjning samt delvis andra lokalbehov jämfört med de som finns för vuxna intagna (se s. 8). I januari 2025 fattade Kriminalvården beslut (dnr KV2025-1385) om att initiera och förbereda för anpassningsarbete på åtta anstalter, Högsbo, Kumla, Rosersberg, Sagsjön, Skenäs, Täby, Ystad samt Österåker. Sagsjön och Ystad är kvinnoanstalter, övriga anstalter är för män. Efter- som förberedelseuppdraget pågår parallellt kan uppgifterna om vilka an- stalter som är aktuella komma att ändras. I delredovisningen av uppdraget att förbereda inrättandet av särskilda enheter för unga i åldern 15–17 år konstaterar Kriminalvården att mål- gruppen barn och unga som klienter i Kriminalvården ställer särskilda krav på kompetens inom flera områden. Det gäller exempelvis i hanteringen av barnrättsfrågor, aspekter rörande bemötande samt behovet av utökad extern samverkan med olika aktörer. Enligt Kriminalvårdens planering ska hundra platser vara färdigställda från sommaren 2026, för att sedan 47 kompletteras upp till 250 platser under 2027. I delredovisningen (s. 5) konstaterar Kriminalvården att de grundläggande förutsättningarna, och myndighetens erfarenhet av att bedriva kriminalvård för vuxna, bedöms utgöra en bra utgångspunkt för att också bedriva kriminalvård för barn och unga i åldern 15–17 år. Kriminalvården anser emellertid att anpassningar behöver göras av verksamheten för att på ett bra sätt möta målgruppens särskilda förutsättningar och behov. För att på bästa sätt göra anpassningar av verksamheten efter barn och ungas behov har Kriminalvården i för- beredelsearbetet även tagit stöd och hjälp av andra aktörer som har olika kunskaper och erfarenheter, däribland Statens institutionsstyrelse (SiS), Barnombudsmannen samt ett antal barnrättsorganisationer (delredovis- ningen s. 5). 5.2.1 Särskilda frågor avseende skolverksamheten Av Kriminalvårdens delredovisning av uppdraget att förbereda inrättandet av särskilda enheter för unga i åldern 15–17 år framgår att en översyn och revidering av ett stort antal verksamhetsprocesser har påbörjats för att kunna förbereda för den nya målgruppen och att skolverksamheten är särskilt angelägen att utveckla (s. 3). Enligt Kriminalvården är skolverk- samhet ett exempel på ett område där de rättsliga förutsättningarna har mycket stor verksamhetspåverkan. I lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga konstaterar regeringen, i likhet med vad som anges i SOU 2023:44 och vad flera remissinstanser lyft i sina remissvar över SOU 2023:44 (remissyttrandena finns tillgängliga i Justitie- departementet, Ju2023/01830), att de närmare förutsättningarna för Kriminalvårdens skolverksamhet för den nya målgruppen behöver utredas ytterligare (s. 138). Av delredovisningen framgår att Kriminalvården anser att den skolverksamhet som behöver planeras för varken kan beskrivas som traditionell närundervisning, fjärrundervisning eller distansunder- visning. Enligt Kriminalvårdens bedömning bör det övervägas om lagstöd behövs för att Kriminalvården ska kunna bedriva fjärr- och distans- undervisning, med de nödvändiga avvikelser som är motiverade utifrån såväl enskilda elevers som myndighetens särskilda förutsättningar och behov. Kriminalvården menar att det behövs en form av hybridlösning där när-, fjärr- och distansundervisning kombineras (s. 7). Kriminalvården har även fattat beslut om att inrätta ett särskilt rektor- sområde i Kriminalvårdens klientutbildningsverksamhet för att särskilt kunna fokusera på grundskola för barn och unga (se delredovisningen s. 11). I det nya rektorsområdet för barn- och ungdomsavdelningarna behöver hänsyn tas till andra förutsättningar än dagens vuxenutbildning. När det gäller elevhälsa förbereder sig Kriminalvården för att kunna erbjuda sådan enligt skollagens krav, vilket bl.a. innebär att tillgång till kuratorer, speciallärare och specialpedagoger kommer att kunna erbjudas. Kriminalvården bedriver även viss hälso- och sjukvård och kan se fördelar om viss integrering mellan hälso- och sjukvård och elevhälsa kan ske (se delredovisningen s. 12). Kriminalvården har även lämnat en promemoria om eventuella behov av ändringar i skollagen till Justitiedepartementet, för att ytterligare beskriva behoven av en genomlysning av vissa skolfrågor (Ju2025/00524). 48 Av skrivelsen framgår bl.a. att utgångspunkten för den utbildnings- verksamhet som Kriminalvården ska bedriva behöver vara att den anpassas till myndighetens övergripande uppdrag och förutsättningar. Kriminalvården har svårt att se att utrymme, med den föreslagna regleringen i SOU 2023:44, lämnas för generella avvikelser som motiveras av de speciella förutsättningar som råder för en sluten anstaltsmiljö. Kriminalvården menar att det finns ett behov av en tydligare reglering än den föreslagna av vilka bestämmelser som ska anses som relevanta för den utbildning som Kriminalvården ska bedriva, alternativt ett klargörande genom förarbetsuttalanden (skrivelsen s. 4). Utöver behovet av en form av hybridlösning där när-, fjärr- och distansundervisning kombineras finns det även ett behov av att kunna bedriva utbildning kontinuerligt under året. Detta är något som saknas för utbildningen vid särskilda ungdomshem, men som enligt Kriminalvården är nödvändigt för att framöver kunna skapa kontinuitet i utbildningen i och med att barnen kommer att skrivas in i och ut ur Kriminalvården löpande under året (skrivelsen s. 2). 5.3 Hur bedrivs utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt i dag? För intagna i kriminalvårdsanstalt får det anordnas utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning. För sådan utbildning ansvarar Kriminalvården (24 kap. 10 § skollagen [2010:800]). Utbildningen mot- svarar den kommunala vuxenutbildningen som omfattar, utbildning på grundläggande och gymnasial nivå, anpassad utbildning på grundläggande och gymnasial nivå samt utbildning i svenska för invandrare (sfi). Mer detaljerade bestämmelser om utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt finns i 5 kap. förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning, där det finns särskilda bestämmelser om ledning och personal (2–5 §§), utbildningen och dess innehåll (6–8 §§), behörighet (9–12 §§), betyg (14 och 15 §§) och bemyndiganden (16 §). För varje elev upprättas en individuell studieplan som ska innehålla uppgifter om den enskildes utbildningsmål och planerad omfattning av studierna (6 §). En intagen är behörig att söka till utbildning motsvarande kommunal vuxenutbildning på grundläggande- eller gymnasial nivå samt till kommunal vuxenutbildning som anpassade utbildning på grund- läggande- eller gymnasial nivå, från det att han eller hon har fyllt 18 år (9, 10, 11 och 12 §§). Åldersgränsen på 18 år skiljer sig från kommunal vuxenutbildning där en sökande som huvudregel är behörig från och med andra kalenderhalvåret det år då han eller hon fyller 20 år (jfr 20 kap. 11, 11 a, 20 och 20 a §§ skollagen). I fråga om sfi är en intagen behörig att söka från och med att han eller hon fyllt 16 år (10 a §). Utbildningen är kurs- eller ämnesutformad, dvs. den utgår från ett utbud med fristående kurser eller ämnen och nivåer i ämnen. På så vis kan studierna anpassas efter elevens behov. Det individuella upplägget dokumenteras i en individuell studieplan som avgör utbildningens längd i det enskilda fallet. I utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå och anpassad utbildning på gymnasial nivå kan ämnen eller nivåer i ämnen som är relevanta för ett yrkesområde kombineras till en sammanhållen 49 yrkesutbildning, s.k. yrkespaket. Kriminalvården sätter och utfärdar betyg enligt samma bestämmelser som gäller för den kommunala vuxen- utbildningen (14 och 15 §§). 5.3.1 Hur utbildningen är organiserad Inom Kriminalvården finns bl.a. hälso- och sjukvård, behandlings- program, arbete, utbildning och fritidssysselsättning, självförvaltning i form av matlagning och tvätt. Utbildningen är en del i att stärka den enskildes förutsättningar att etablera sig på arbetsmarknaden, med egen försörjning, och därmed minskad risk för återfall i brott. Enligt Kriminalvårdens instruktion (2 § förordningen [2023:797] med instruktion för Kriminalvården) ska myndighetens verksamhet bedrivas på ett säkert, humant och effektivt sätt och återfall i brott ska förebyggas. Myndigheten ska särskilt vidta åtgärder som syftar till att 1. brottslighet under verkställigheten förhindras, 2. narkotikamissbruk bekämpas, 3. innehållet i verkställigheten anpassas efter varje individs behov, och 4. frigivningen förbereds. Kriminalvårdens vuxenutbildning leds av en skolchef med en central placering. Skolchefen är chef för rektorerna (i dagsläget finns det sju rektorer för lika många rektorsområden) och för kansliet med funktioner som experter och utredare, samt administratörer och ett antagningskansli. Ytterst ansvarig för utbildningen är Kriminalvårdens generaldirektör. Inom Kriminalvården erbjuds studie- och yrkesvägledning. För att vara tillgänglig för intagna över hela landet, oavsett var de är placerade, sker studie- och yrkesvägledning på distans via telefon. Studie- och yrkesvägledarna är som huvudregel placerade inom ett rektorsområde. Studie- och yrkesvägledarens uppdrag består dels i att vägleda intagna på anstalterna över hela landet, via bokade telefonsamtal, dels att arbeta upp- sökande i fråga om studie- och yrkesvägledning av unga intagna (upp till 21 år) på häkten, även här via telefon. Vuxenutbildningen administreras centralt, vid kansliet på huvud- kontoret, där administratörer bl.a. hanterar registrering, ansökningar, antagning, betyg och intyg. Då intagna skrivs in och ut från kriminalvården året om sker antagning till utbildning kontinuerligt under året. Den befintliga utbildningsverksamheten bygger i stort på kunskaper om vuxenpedagogik och grundar sig på vissa utgångspunkter om hur vuxna lär. Med vuxenpedagogik för ögonen och med respekt för vuxna deltagare, har Kriminalvården valt att inom sin verksamhet använda begrepp som studerande, lärande, studera, studier och lärcentrum. Kriminalvården erbjuder i dag utbildning i en miljö som präglas av starka restriktioner. Detta påverkar genomförandet i stor utsträckning. 5.3.2 Hur utbildningen är utformad Jämfört med kommunal vuxenutbildning inom skolväsendet har vuxen- utbildningen i kriminalvården än mer specifika förutsättningar beroende 50 på den begränsade miljön, säkerhetsvillkor etc. En stor andel intagna har låg utbildningsnivå och det är också vanligt med koncentrations- svårigheter och läs- och skrivsvårigheter. Samtidigt ska utbildningen utformas så att intagna på kriminalvårdsanstalter får en utbildning som är likvärdig med den som ges inom den kommunala vuxenutbildningen. För en intagen ingår sysselsättningsplikt där utbildning kan vara en del av denna plikt. Det finns dock ingen rätt till utbildning på anstalt för vuxna. Kriminalvården bedriver sedan 2008 vuxenutbildning i egen regi och med anställda lärare. Undervisningen sker på plats eller på distans via lär- centrum som finns på varje anstalt. Distansutbildning ger ökat utbud av kurser eller ämnen och nivåer i ämnen eftersom läraren på ett lärcentrum arbetar gentemot studerande på alla anstalter. Det är alltså ett sätt att erbjuda individualiserad utbildning. De intagna flyttar dessutom ofta mellan anstalterna och genom distansnätverket kan de fortsätta ha kontakt med sin lärare. Totalt erbjuds ett 100-tal olika kurser eller nivåer i ämnen (för utbildning på gymnasial nivå gäller från den 1 juli 2025 ämnen och nivåer i ämnen i stället för kurser med anledning av införandet av ämnesbetyg) i hela Sverige och dessa ges utifrån enskilda individers intresse och behov. Alla lärcentra är bemannade med behöriga lärare som har tre olika roller: – Läraren undervisar lokalt i sitt ämne. – Läraren undervisar på distans i sitt ämne. – Läraren fungerar som allmänpedagogiskt stöd på det lärcentra där man är anställd. 5.3.3 Lärcentrum på anstalt På anstalterna finns Lärcentrum dit studerande kommer för att studera och få undervisning och handledning i sina studier. Lärcentrummodellen för är skapad för att ge största möjliga flexibilitet och samtidigt vara effektiv. Intagna skrivs in i och ut från kriminalvården hela året om. Dessutom är det vanligt att en intagen flyttas mellan olika verksamhetsställen, t.ex. från häkte till anstalt, från en sluten till en mer öppen anstalt eller från en anstalt långt hemifrån till en anstalt närmare hemorten. Därför fungerar det inte med lektioner i grupp. I stället har Kriminalvården utvecklat ett distansarbetssätt, som dels gör utbildningen tillgänglig var i landet den intagne än befinner sig, dels säkrar kontinuiteten med samma lärare vid förflyttning. Antalet studieplatser varierar mellan olika lärcentra, både i betydelsen fysisk plats och i en tidsaspekt, då en plats kan användas av flera studerande olika lång tid under en vecka. De studerande kan studera olika ämnen och på olika nivåer. Undervisningen är individualiserad och sker enskilt, antingen på distans eller lokalt, men alltid av en ämneslärare. På plats finns dessutom praktisk och pedagogisk handledning för den studerande. Den fysiska lärmiljön är olika utformad beroende på lokala förut- sättningar. Strävan är att kunna anpassa inredning och möblering utifrån individens förutsättningar och behov. På Lärcentrum har studerande tillgång till datorer med ett specialbyggt intranät för utbildningen (en s.k. InIT-dator), telefon för inkommande samtal från studie- och yrkesväg- ledare och lärare. Här finns också studiematerial och i viss utsträckning 51 olika hjälpmedel. Specialpedagogiskt stöd finns att tillgå vid behov. Var och en studerar kurser eller nivåer i ämnen utifrån sin individuella studieplan och sina förutsättningar och behov. För studier mellan passen på Lärcentrum skiftar förutsättningarna för den studerande, beroende på tillgång till lämplig plats. Bostadsrummet kan vara en bra plats men lärmiljön kan påverkas av om den studerande delar rum med en medklient eller inte. Tillgång till InIT-dator finns enbart på Lärcentrum. På andra platser blir studieguiden i pappersform lösningen. Av säkerhetsskäl får intagna inte överallt ta med läromedel och annat material till bostadsrummet mellan passen på Lärcentrum. Intagna har inte tillgång till internet och kan t.ex. inte själva söka information. 5.3.4 Undervisningen Konceptet för Kriminalvårdens utbildning motsvarande kommunal vuxen- utbildning bygger på individuell undervisning, mestadels på distans beroende på var den studerande befinner sig i förhållande till läraren. Samtidigt befinner sig den studerande i en lärmiljö, Lärcentrum, till- sammans med andra studerande. Undantaget kan vara på häkten där det är vanligt med restriktioner, vilket gör att man inte får träffa andra intagna. I modellen ingår att den lärare som startat en ämnesnivå med en studerande, ansvarar för undervisningen tills studierna på ämnesnivån är avslutad oavsett om den studerande flyttar mellan olika platser i Kriminalvården under tiden. 5.3.5 Lärmiljöer inom Kriminalvården För personer under 21 år intagna i häkte finns det sällan någon särskild lokal för studier. Många häktade har restriktioner, vilket innebär att personen inte får möta någon annan än personalen. De fysiska och sociala lärmiljöerna skiljer sig åt mellan olika anstalter och häkten, beroende på byggnaders utformning och ålder, på tillgänglig lokalyta och på säkerhetsvillkor som kan styra vilka andra personer en intagen får möta och inte. Till de pedagogiska lärmiljöerna räknas studieguider, telefonsamtal och lärplattform. På häkten sker undervisningen och handledningen för det mesta i bostadsrummet. Undantaget kan vara på enstaka storstadshäkten där det kan finnas en mindre lokal med tillgång till InIT-dator. Annars sker under- visningen med hjälp av studieguider i pappersform och ämneslärares samtal via telefon. Den fysiska lärmiljön är vanligen bostadsrummet och tillgången till anpassningar och hjälpmedel är begränsad. Specialpeda- gogiskt stöd finns att tillgå vid behov. På häkten förekommer det att intagna är inskrivna vid en skolenhet inom skolväsendet. I dessa fall verkar lärare och pedagogiska handledare vid Kriminalvårdens utbildning motsvarande kommunal vuxenutbildning som länk mellan hemskolan och den intagna, handleder och stöttar den intagne som fortsatt får sin undervisning från hemskolan. Lärmiljön på häktet är dock densamma som ovan beskrivet. 52 5.3.6 Antagning Antagning till utbildning inom kriminalvården sker kontinuerligt under året. Intagna skrivs in i och ut från kriminalvården under året och det fungerar därför inte med varken läsår, terminer, klasser eller med lektioner för flera elever. Detta är också förklaringen till de täta antagningstillfällena med antagning varje vecka. 5.3.7 Utbud av yrkesutbildningar Inom Kriminalvården bedrivs i dag yrkesutbildning inom flera områden och inriktningar. Basen för yrkesutbildningarna är yrkespaket, dvs. sammanhållna yrkesutbildningar bestående av ett ämne eller nivåer i ämnen som är relevanta för ett yrkesområde. Yrkespaketen ger många möjligheter. De kan byggas på med mer företagsspecifik fortbildning hos en arbetsgivare. De kan också byggas på med flera ämnen och nivåer i ämnen för att nå en yrkesexamen, en högskoleförberedande examen eller för att bli behörig till en yrkeshögskoleutbildning. Ämnen eller nivåer i ämnen med praktiska inslag genomförs som arbetsplatsförlagt lärande, i nära samarbete med anstalternas arbetsdrift. Det innebär att sådana ämnen kan genomföras vid de anstalter som har ett etablerat samarbete mellan arbetsdriften och yrkeslärare. Undervisning kan genom möjligheten till distansutbildning ske även när yrkesläraren finns på annan anstalt. Yrkesläraren har då ett nära samarbete med produktionsledaren på arbetsplatsen. Produktionsledaren är i dessa fall utsedd till en roll som handledare för den studerande. Rektor ansvarar även i dessa fall för att studerande får den utbildning de har rätt till, när de väl är antagna till vuxenutbildningen. Vilka kurser respektive nivåer i ämnen som kan studeras var, framgår av en utbildningskatalog. I dagsläget anordnas 14 sammanhållna yrkesutbildningar, vid 7 anstalter. Ytterligare 3 yrkesutbildningar är i ett uppstartsläge vid två andra anstalter och 4 nya ansökningar om att få anordna yrkesutbildning i form av sammanhållna yrkespaket behandlas förnärvarande inom kriminalvården. Det handlar bl.a. om utbildning inom områdena naturbruk, industriteknik och restaurang och livsmedel. 6 De föreslagna bestämmelserna i skollagen är inte tillräckliga Utgångspunkten för förslagen i lagrådsremissen Frihetsberövande på- följder för barn och unga är att barn och unga som i framtiden döms till fängelse ska kunna avtjäna straffet under trygga förhållanden med rätt till bl.a. skola, fritidsaktivitet, vård och behandling, rättigheter som tillkommer alla barn och unga, oavsett var de befinner sig under sin uppväxt. En trygg och säker miljö under ett frihetsberövande är av grundläggande betydelse för att tillgodose barns och ungas rätt till skydd och stöd. Institutioner där barn vistas måste vara särskilt anpassade för att 53 möta barns behov och rättigheter. Erfarenheter från verksamheten med sluten ungdomsvård visar att många av ungdomarna som dömts till sluten ungdomsvård har psykiatriska eller neuropsykiatriska diagnoser, samt att psykisk ohälsa och svåra uppväxtförhållanden är vanligt förekommande. Socialstyrelsens rapport Öppna jämförelser 2020 – placerade barns utbildning och hälsa (2021) visar att barn i samhällsvård löper större risk för sämre hälsa, bristande skolgång och svaga skolresultat. En skol- verksamhet av god kvalitet kan emellertid bidra till att vända tidigare skolmisslyckanden, stärka självkänslan och främja en långsiktig positiv utveckling. En fullgjord skolgång kan dessutom vara en stark skyddsfaktor mot kriminalitet och ett flertal andra problem senare i livet, såsom svag förankring på arbetsmarknaden och ekonomisk utsatthet. För att säker- ställa att barn och unga som avtjänar fängelsestraff får tillgång till en utbildning som motsvarar den som ges inom grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasie- skolan behöver Kriminalvården anpassa sin verksamhet till en yngre målgrupp. Detta förutsätter att utbildningen utformas med hänsyn till barns och ungas behov. Samtidigt präglas anstaltsmiljön av höga säkerhetskrav och en begränsad miljö som innebär att förutsättningarna för skolverksamheten skiljer sig från den vanliga skolmiljön inom skolväsendet. Detta ställer krav på alternativa lösningar för utbildningens utformning. 6.1 Regelverket är inte tillräckligt tydligt Som nämnts i avsnitt 3 föreslås i lagrådsremissen Frihetsberövande på- följder för barn och unga, i likhet med vad som föreslås i SOU 2023:44, att två nya paragrafer ska föras in i 24 kap. skollagen (2010:800) så att Kriminalvården får en skyldighet att anordna utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan för barn som avtjänar fängelsestraff. För sådan utbildning ska, enligt förslagen, relevanta bestämmelser i skollagen tillämpas med de nödvändiga avvikelser som följer av att barnet eller den unge vistas i en kriminalvårdsanstalt. Bestämmelser om registerkontroll (2 kap. 31–33 §§ skollagen) samt lokaler och utrustning (2 kap. 35 § skollagen) behöver dock inte tillämpas. De föreslagna bestämmelserna i skollagen överensstämmer i huvudsak med vad som gäller för utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. 8 och 9 §§ skollagen. Vilka bestämmelser som är relevanta att tillämpa framgår inte direkt av bestämmelserna i skollagen. En relevansbedömning behöver således göras av i vilka fall bestämmelser ska gälla för utbildningen eller inte. Stöd för sådan bedömning ges i förarbetena där det framgår att ”skollagen innehåller bl.a. bestämmelser som ställer krav på utbildningens innehåll och hur den ska styras och utformas […]. Sådana bestämmelser är relevanta för den utbildning som SiS anordnar och ska tillämpas. Skollagen innehåller också bestämmelser som inte berör utbildningens utformning eller innehåll utan reglerar situationer utanför utbildningen. Sådana bestämmelser kan rikta sig till t.ex. hemkommunen, Skolverket eller Lärarnas ansvarsnämnd. […] Sådana bestämmelser är inte relevanta 54 och ska inte tillämpas på den utbildning som anordnas av Statens institutionsstyrelse.” (prop. 2014/15:43 Utbildning för elever i samhälls- vård och på sjukhus s. 60–61). Statens institutionsstyrelse (SiS) har i en framställan till regeringen uppmärksammat att myndigheten anser att regleringen av myndighetens ansvar för skolan är otydlig, vilket anses leda till tillämpningsproblem. SiS anger i framställan att de ser att det finns behov av en bred översyn av skollagens tillämplighet vid de särskilda ungdomshemmen och önskar en översyn av skolförfattningarnas konstruktion av regleringen av SiS skola i syfte att klargöra oklarheter samt att skapa bättre förutsättningar för att SiS intressen bevakas i samband med ny reglering och stödinsatser (Hemställan om översyn av vissa bestämmelser som styr SiS verksamhet, S2022/03070). Parallellt med detta uppdrag pågår även en översyn av den statliga barn- och ungdomsvårdens uppdrag och organisation. En särskild utredare (S 2024:01) har bl.a. i uppdrag att analysera behovet av tydligare bestämmelser när det gäller den statliga barn- och ungdomsvårdens skolverksamhet. Uppdraget ska slutredovisas senast den 11 augusti 2026 (dir. 2024:1, dir. 2025:39 och dir. 2025:95). När det gäller utformningen av de bestämmelser som föreslås i lagråds- remissen avseende skollagen (jfr författningsförslagen i fråga om 24 kap. 10 och 10 a §§) har Kriminalvården och flera skolmyndigheter under remissbehandlingen av SOU 2023:44, som ligger till grund för lagråds- remissen, påpekat behovet av en utökad analys av möjligheten till undantag från skollagens regler. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) noterar att SiS upplevt bekymmer med nuvarande lydelse, särskilt formuleringen att ”relevanta bestämmelser i skollagen ska tillämpas” och ser det angeläget att synpunkterna i SiS hemställan beaktas i fortsatt lagstiftningsarbete. Även Statens skolverk för fram liknande synpunkter. Statens skolinspektion belyser dessutom att en allmänt hållen lagtext kan försvåra tillsyn och hänvisar även till att Högsta förvaltningsdomstolen i en dom den 28 maj 2020 bl.a. har uttalat att om lagstiftningen är allmänt hållen och närmare föreskrifter saknas, begränsas myndighetens möjlig- heter att använda vitesförelägganden för att komma till rätta med kon- staterade brister (HFD 2020 ref. 28). Det kan således konstateras att de föreslagna bestämmelserna i skollagen inte ger en tillräcklig vägledning i fråga om vilka bestämmelser i skollagen som är tillämpliga för Kriminalvårdens utbildning för intagna barn och unga och att de uppfattas som otydliga. I lagrådsremissen bemöts dessa synpunkter med att den nu aktuella utredningen har i uppdrag att ta fram förslag för att barn och unga som döms till fängelse ska kunna tillgodoses sin rätt till utbildning samtidigt som Kriminalvården får förutsättningar att bedriva en ända- målsenlig skolverksamhet. 6.2 Regelverket är inte tillräckligt anpassat för Kriminalvårdens uppdrag När det gäller barn och unga som vistas i särskilda ungdomshem kan vissa avvikelser från bestämmelser i skollagen (2010:800) ske med hänvisning till att barnet eller den unga vistas i ett sådant hem. En sådan avvikelse ska 55 dock kunna motiveras utifrån elevens situation och behov i varje enskilt fall (prop. 2014/15:43 s. 38). Kriminalvården har i en skrivelse till Justitie- departementet framhållit att det kan vara svårt för myndigheten att avgöra vilket utrymme en sådan utformning av bestämmelserna lämnar, för generella avvikelser som motiveras av de speciella förutsättningar som råder för en sluten anstaltsmiljö (Ju2025/00524). Med utgångspunkt i de särskilda förutsättningar som råder för Kriminalvårdens utbildnings- verksamhet bl.a. i fråga om den begränsade miljön och olika säkerhetskrav finns skäl att kunna göra avvikelser i form av särskilda lösningar. Intagna har olika verkställighetstid vilket påverkar den individuella planeringen av utbildningen. Det är också vanligt att intagna flyttas mellan olika verk- samhetsställen. Barn som avtjänar fängelsestraff kommer dessutom att delta i utbildning på olika nivåer som motsvarar olika skolformer inom skolväsendet. Det innebär att innehållet i utbildningarna kommer att variera. Undervisningen kommer därför i allt väsentligt att behöva vara individualiserad och ske individuellt eller om möjligt i mindre grupp. Det innebär att det behöver finnas en flexibilitet inom Kriminalvårdens skolverksamhet i fråga om hur undervisningen kan bedrivas och hur utbildningen kan utformas. De föreslagna bestämmelserna i skollagen (jfr författningsförslagen avseende skollagen, 24 kap. 10 och 10 a §§, i lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga) medger dock inte att generella avvikelser får göras från vad som annars gäller för motsvarande skolform inom skolväsendet. Detta skapar hinder för Kriminalvården att kunna erbjuda en ändamålsenlig utbildning. Det kan därför konstateras att de föreslagna bestämmelserna i skollagen inte i tillräcklig utsträckning medger möjligheten till ett anpassat regelverk för Kriminalvårdens verksamhet. 6.3 Behov av att utveckla ett nytt regelverk för Kriminalvårdens skolverksamhet Kriminalvården behöver anpassa sin verksamhet för att möta behoven hos en yngre målgrupp och säkra att barns och ungas rätt till utbildning tillgodoses. För det ändamålet behövs tydliga bestämmelser som tar hänsyn till barns och ungas behov samtidigt som att vissa generella avvikelser, som motiveras av de speciella förutsättningar som råder för en sluten anstaltsmiljö, är nödvändiga för att Kriminalvården ska kunna tillhandahålla en kvalitativ och likvärdig utbildning. Med anledning av det konstateras att det finns ett behov av att utveckla ett mer preciserat och anpassat regelverk. Ett sådant regelverk bör innefatta en tydligare avgränsning av vilka bestämmelser i skollagen (2010:800) som ska tillämpas, samt vilka avvikelser eller undantag som är möjliga att göra med hänsyn till anstaltsmiljöns särskilda förutsättningar. Genom ett sådant nytt regelverk kan barns och ungas rätt till en likvärdig utbildning säkerställas. 56 7 Ett tydligt och anpassat regelverk för Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga 7.1 Kort om förutsättningarna för förslagen och bedömningarna Utbildning är en av de mest effektiva skyddsfaktorerna mot kriminalitet, missbruk och social utsatthet. För att förebygga återfall i brott och främja en hållbar återanpassning till samhället är det därför viktigt att barn och unga som döms till fängelse får tillgång till en utbildning av hög kvalitet, likvärdig den som erbjuds barn och ungdomar inom skolväsendet. Alla åtgärder som syftar till att förbättra förutsättningarna för barn och unga att lyckas med sin skolgång, och i förlängningen etablering på arbets- marknaden eller övergång till vidare studier, är därför viktiga i det brottsförebyggande arbetet. Att lyckas med studier i en trygg och säker miljö kan dessutom stärka självkänslan och ge motivation att förändra sin livssituation. Det är också viktigt att verkställigheten av frihetsberövande påföljder för barn och unga anpassas för att möta barns och ungas särskilda behov och minska negativa effekter på deras välbefinnande. Som bl.a. framgår av betänkandet En översyn av regleringen om frihetsberövande påföljder för unga (SOU 2023:44 s. 165 ff.) skiljer sig barn från vuxna i sin fysiska och psykiska utveckling. Barn i tonåren genomgår en formativ och känslig period i livet, som har stor betydelse för personlighetsutveckling, identi- tetsskapande och emotionell mognad. Under denna period utvecklas också egna värderingar. Skolan spelar en avgörande roll i tonåringars utveckling, inte bara kunskapsmässigt, utan också socialt, emotionellt och identitets- mässigt. En förutsättning för förslagen i denna promemoria är att verkställigheten kan ske under trygga förhållanden med rätt till lämplig sysselsättning i form av skola, behandling och fritidsaktiviteter. Det kräver i sin tur bl.a. personal med kompetens och erfarenhet. Lärare och annan personal kommer att ha en viktig roll i dessa barns och ungas utveckling under den tid de är intagna i kriminalvårdsanstalt. En trygg och god relation mellan lärare och elev är ofta avgörande för motivation, självkänsla och skol- närvaro, och har även betydelse för elevens möjligheter att tillgodogöra sig de kunskaper som skolan förmedlar. De förslag och bedömningar som redovisas i denna promemoria, om ett tydligt regelverk anpassat efter de särskilda förutsättningar som anstalts- miljön innebär, syftar till att säkerställa att barn och unga som är frihets- berövade erbjuds en kvalitativ utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den utbildning som ges till barn och unga inom skolväsendet. 57 7.2 Utbildningen för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt ska med nödvändiga avvikelser motsvara den utbildning som ges inom skolväsendet Förslag Utbildningen för skolpliktiga barn ska motsvara den i grundskolan eller i förekommande fall anpassade grundskolan eller specialskolan med de nödvändiga avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i kriminalvårdsanstalt. För barn och unga som inte längre är skolpliktiga ska utbildningen motsvara sådan utbildning som erbjuds i gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan med de nödvändiga avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i kriminalvårdsanstalt. Rätten att delta i sådan utbildning ska även omfatta den som påbörjar sådan utbildning i kriminalvårdsanstalt innan han eller hon fyllt arton år. Det som anges i 1 kap. 4 och 5 §§ och 3 kap. 2 § skollagen om syftet och utformningen av utbildningen inom skolväsendet samt om elevernas lärande och personliga utveckling ska också gälla för utbild- ning för intagna i kriminalvårdsanstalt. Dessa bestämmelser ska även gälla för utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om utbildning för intagna i kriminal- vårdsanstalt. Sådana föreskrifter får även innebära att andra be- stämmelser än 1 kap. 4 och 5 §§ och 3 kap. 2 § i skollagen ska tillämpas på utbildningen. Till följd av detta ska ett antal följdändringar i skollagen göras. Skälen för förslagen Utbildningen ska med nödvändiga avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i kriminalvårdsanstalt motsvara utbildning inom skolväsendet Enligt gällande bestämmelser har Kriminalvården enligt 24 kap. 10 § skollagen (2010:800) möjlighet att för intagna i kriminalvårdsanstalt anordna utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning. I lagråds- remissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga föreslås att två nya paragrafer ska föras in i 24 kap. skollagen så att Kriminalvården får en skyldighet att anordna utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasie- skolan, för barn som avtjänar fängelsestraff. För sådan utbildning ska relevanta bestämmelser i skollagen tillämpas med de nödvändiga av- vikelser som följer av att barnet vistas i en kriminalvårdsanstalt. Bestämmelser om registerkontroll (2 kap. 31–33 §§ skollagen) samt lokaler och utrustning (2 kap. 35 § skollagen) behöver dock inte tillämpas. De föreslagna bestämmelserna i skollagen överensstämmer i huvudsak med vad som gäller för utbildning vid de särskilda ungdomshemmen enligt 58 24 kap. 8 och 9 §§ skollagen. Till skillnad från bestämmelsen som rör de särskilda ungdomshemmen är tillämpningsområdet för den föreslagna paragrafen om icke skolpliktiga barn avgränsat till att bara gälla den som är under 18 år. Enligt regeringen beror detta på att Kriminalvården, till skillnad från Statens institutionsstyrelse (SiS), redan får bedriva utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning (24 kap. 10 § skollagen). Att en intagen är behörig att delta i sådan utbildning från och med det år han eller hon fyller 18 år framgår av 5 kap. 10 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. I betänkandet (SOU 2023:44) som ligger till grund för förslagen i lagrådsremissen konstateras att de närmare förutsättningarna för Kriminal- vårdens skolverksamhet för barn och unga behöver utredas ytterligare i syfte att skapa goda förutsättningar för Kriminalvården att bedriva en ändamålsenlig utbildning med kvalitet som också är resurs- och kostnads- effektiv. Denna bedömning delas av ett flertal myndigheter och organisa- tioner, däribland Kriminalvården, Rädda barnen, Statens skolinspektion, Statens skolverk och SiS, som i sina remissvar över betänkandet påtalar behovet av att vissa frågor om skolgången analyseras vidare i det fortsatta lagstiftningsarbetet. I lagrådsremissen bemöts dessa synpunkter med att den nu aktuella utredningen har i uppdrag att ta fram förslag för att barn och unga som döms till fängelse ska kunna tillgodoses sin rätt till utbildning samtidigt som Kriminalvården får förutsättningar att bedriva en ändamålsenlig skolverksamhet. Som framgår av avsnitt 6 ger de föreslagna bestämmelserna i skollagen inte tillräcklig vägledning i fråga om vilka andra bestämmelser i skollagen som är tillämpliga för Kriminalvårdens utbildning för barn och unga. Det medför att bestämmelserna uppfattas som otydliga. Det är framför allt lydelsen ”relevanta bestämmelser” som uppfattas som otydlig, vilket kan skapa tillämpningssvårigheter för bl.a. Kriminalvården och Skolinspek- tionen. Skolinspektionen lyfter i sitt remissvar över betänkandet (SOU 2023:44) att den föreslagna lagtexten i skollagen avseende Kriminal- vårdens utbildning är allmänt hållen vilket skulle kunna innebära svårigheter vid Skolinspektionens tillsyn. Skolinspektionen konstaterar att motsvarande bestämmelser visserligen har gällt för SiS, men som framgår av SOU 2023:44 har SiS i en hemställan till regeringen framhållit behov av en bred översyn av skollagen för att skapa ännu bättre förutsättningar för myndigheten att bedriva skolverksamhet för de barn och unga som vistas vid de särskilda ungdomshemmen. Skolinspektionen lyfter därtill att Högsta förvaltningsdomstolen i en dom den 28 maj 2020 bl.a. har uttalat att om lagstiftningen är allmänt hållen och närmare föreskrifter saknas, begränsas myndighetens möjligheter att använda vitesförelägganden för att komma till rätta med konstaterade brister (HFD 2020 ref. 28). Det innebär att det skulle kunna bli svårt för Skolinspektionen att i ett eventuellt föreläggande formulera tillräckligt tydliga och konkreta åtgärder som Kriminalvården, om myndighetens skolverksamhet uppvisar brister, ska vidta. Det skulle därmed bli svårt för myndigheten att, genom myndighetens tillsyn, vara med och arbeta för att barn som avtjänar fängelse i kriminalvårdsanstalt får tillgång till utbildning på samma sätt som andra barn. Att säkerställa en likvärdig utbildning för frihets- berövande barn och unga är således en fråga om alla elevers rätt till en likvärdig utbildning och samhällets skyldighet att tillhandahålla likvärdig utbildning oavsett var eleven befinner sig. 59 Mot bakgrund av ovanstående föreslås att lydelsen ”relevanta bestämmelser” tas bort från de två föreslagna bestämmelserna i skollagen (24 kap. 10 och 10 a §§). Förslaget innebär att även uppräkningen av de bestämmelser som inte ska tillämpas, dvs. bestämmelser om registerkontroll (2 kap. 31–33 §§ skollagen) samt lokaler och utrustning (2 kap. 35 § skollagen) tas bort. I avsnitt 6 framgår att bestämmelserna heller inte medger att generella avvikelser kan göras i den utsträckning som skulle behövas. Vissa avvikelser från den reguljära utbildningen behöver accepteras för att utbildningen ska kunna anordnas i fängelse. Säkerheten är mycket viktig inom Kriminalvården. En hög säkerhet är enligt Kriminalvården nöd- vändig för att kravet på samhällsskydd ska uppfyllas men också en förut- sättning för bl.a. en god omvårdnad och ett aktivt påverkansarbete. I säkerhetsarbetet ingår förutom den fysiska och tekniska säkerheten olika regelverk, instruktioner och rutiner samt tillgång till personal. Inom ramen för förberedelseuppdraget arbetar Kriminalvården med att anpassa sin verksamhet för att möta behoven hos en yngre målgrupp och säkra att barns och ungas rätt till utbildning tillgodoses. För det ändamålet behövs tydliga bestämmelser som tar hänsyn till barns och ungas behov och rättigheter samtidigt som att vissa generella avvikelser som motiveras av de speciella förutsättningar som råder för en sluten anstaltsmiljö, är nödvändiga för att Kriminalvården ska kunna tillhandahålla en likvärdig utbildning av god kvalité. För att begränsa avvikelserna så att de inte riskerar att försämra förutsättningarna för barn och unga i fråga om deras rätt till utbildning bör det emellertid endast handla om sådana avvikelser som kan anses vara nödvändiga. I syfte att tydliggöra att det handlar om generella nödvändiga avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i kriminalvårdsanstalt föreslås att lydelsen ”nödvändiga avvikelser som följer av att barnet vistas i en kriminalvårdsanstalt” tas bort från de föreslagna 24 kap. 10 och 10 a §§ i skollagen och ersätts av lydelsen ”med de nödvändiga avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i kriminalvårdsanstalt”. Genom ändringarna kommer det vara möjligt att utveckla ett preciserat och anpassat regelverk för Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga. Ett sådant regelverk bör innefatta en tydligare avgränsning av vilka bestämmelser i skollagen som ska tillämpas samt vilka avvikelser eller undantag som är möjliga att göra med hänsyn till barns och ungas rätt till utbildning och anstaltsmiljöns särskilda förutsättningar. Det är även rimligt att graden av avvikelser varierar beroende på vilken skolform utbildningen motsvarar. Genom ett sådant regelverk kan barns och ungas rätt till en likvärdig utbildning säkerställas. Bestämmelser om de grundläggande värdena i skollagen ska även gäller för utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt För särskilda utbildningsformer enligt 24 kap. skollagen gäller gemen- samma bestämmelser i skollagen endast om det framgår uttryckligen (1 kap. 2 § skollagen). I 6 kap. skollagen finns bestämmelser om åtgärder mot kränkande behandling. Av 6 kap. 1 § framgår att bestämmelserna ska tillämpas på utbildning och annan verksamhet enligt samma lag. Det innebär att bestämmelserna i 6 kap. även är tillämpliga för särskilda utbild- ningar. Detsamma gäller bestämmelsen om barnets bästa i 1 kap. 10 § 60 skollagen. Av den aktuella bestämmelsen framgår att i all utbildning och annan verksamhet enligt skollagen som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt. Med barn avses varje människa under 18 år. Barnets inställning ska så långt det är möjligt klarläggas. Barnet ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. I skollagen finns vissa grundläggande bestämmelser om skolans övergripande syfte och dess utformning (1 kap. 4 och 5 §§). Av dessa bestämmelser framgår att utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare (1 kap. 4 §). Utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människo- livets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor (1 kap. 5 första stycket). Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de män- skliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. Vidare framgår att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet (1 kap. 5 § andra och tredje styckena). I skollagen finns även övergripande bestämmelser om barnens och elevernas lärande och personliga utveckling. Av bestämmelserna framgår att alla barn och elever i samtliga skolformer och i fritidshemmet ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som gäller, ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konse- kvenser. Elever som lätt uppfyller de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling (3 kap. 2 § skollagen). Denna bestämmelse innehåller en generell beskrivning av de övergripande målsättningar som ska utmärka utbildning inom skol- väsendet, när det gäller barnets och elevens personliga utveckling att utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Bestämmelsen tar även sikte på de elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som gäller. I förarbetena anges att skolans kompensatoriska uppdrag för elever med funktionsnedsättning innebär att den som har en funktionsnedsättning inte bara ska ges tillräckligt stöd för att nå den lägsta 61 godtagbara kunskapsnivån utan rätten att utvecklas så långt som möjligt mot utbildningens mål gäller alla elever (prop. 2013/14:148 Vissa skollagsfrågor s. 28). I denna promemoria föreslås att utbildningen som ges till barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt ska motsvara den utbildning som ges inom skolväsendet med de nödvändiga avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i kriminalvårdsanstalt. Nödvändiga avvikelser bör vara sådant som följer av de särskilda förutsättningar som kommer av att utbildningen anordnas vid en kriminalvårdsanstalt. Samma grundläggande värden, mål och pedagogiska principer bör vara tillämpliga för sådan motsvarande utbildning som kriminalvården anordnar för intagna i kriminalvårds- anstalt, trots att den bedrivs i en särskild kontext. Detta gäller även för utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning. Det finns heller inga särskilda skäl till att dessa grundläggande värden och principer inte skulle kunna tillämpas på utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt. Dessa grundläggande värden, syftet med utbildningen och skolans värdegrund, tjänar vidare som en grundval för hur övriga bestämmelser i skollagen ska förstås och tillämpas (se prop. 2009/10:165 Den nya skollagen s. 220). Mot denna bakgrund föreslås att det ska tydliggöras i skollagen att bestämmelserna i 1 kap. 4 och 5 §§ samt 3 kap. 2 § även ska tillämpas på utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt. Bestämmelserna ska bättre överensstämma med den åldersgräns som gäller inom gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan Enligt artikel 28 barnkonventionen har alla barn rätt till utbildning. I Sverige gäller i princip skolplikt för alla barn i åldern 6 till 16 år (se 7 kap. 2, 10 och 12 §§ skollagen). Skolplikten gäller även för barn som avtjänar fängelsestraff. Barn och unga som har avslutat grundskolan eller motsvarande utbildning har rätt till utbildning i gymnasieskolan, som ska stå öppen för ungdomar som påbörjar sin gymnasieutbildning senast vår- terminen det år de fyller 20 år. Anpassade gymnasieskolan ska stå öppen för ungdomar som på grund av att de har en intellektuell funktions- nedsättning eller förvärvad hjärnskada inte bedöms ha förutsättningar att uppfylla sådana betygskriterier som gäller för gymnasieskolan och som minst ska uppnås. Som framgår av lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga i avsnitt 5.4.3 och 5.4.4 kommer intagna barn som fyller 18 år under verkställighetens gång som huvudregel att överföras till en avdelning för vuxna. Förslagen i lagrådsremissen innebär inte någon rätt att efter 18-årsdagen fullfölja en påbörjad gymnasieutbildning som motsvarar sådan utbildning som erbjuds i gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan. Ungdomen kan i stället ges möjlighet att delta i Kriminal- vårdens utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning (se 24 kap. 10 § skollagen och 5 kap. förordningen om vuxenutbildning). En elev som påbörjar en utbildning inom skolväsendet har i de flesta fall en tydlig rätt att gå klart utbildningen om inte annat anges särskilt. En sådan ordning ger förutsägbarhet, kontinuitet och ger eleven möjlighet att planera för sin framtid. Att endast få delta i utbildningen fram till den dag ungdomen fyller 18 år påverkar sannolikt motivationen och kan inverka negativ på annat sätt i den unges mående. Att utbildningen upphör vid en viss ålder är heller inte förenligt med skollagens bestämmelser om 62 målgruppen för gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan. För att öka motivationen hos unga intagna att delta i utbildning och för att stärka elevens rättigheter föreslås att målgruppen för Kriminalvårdens utbildning som motsvarar gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan ska utvidgas till att omfatta den som påbörjat utbildning motsvarande gym- nasieskolan eller anpassade gymnasieskolan vid en kriminalvårdsanstalt innan han eller hon fyllt 18 år. Förslaget innebär ingen förändring avseende den som blir intagen efter att den fyllt 18 år. Förutsättningen för att få delta i utbildning motsvarande gymnasieskolan eller anpassade gym- nasieskolan är alltjämt att utbildningen påbörjas innan han eller hon fyllt 18 år. Bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om utbildning för intagna i kriminal- vårdsanstalt För att Kriminalvården ska kunna erbjuda en utbildning som i så stor utsträckning som möjligt motsvarar den utbildning som ges till andra barn och unga inom skolväsendet behövs, som framhållits i avsnitt 6, ett tydligt och anpassat regelverk för Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga. Ett sådant regelverk bör innefatta en tydligare avgränsning av vilka bestämmelser i skollagen som ska tillämpas, samt vilka avvikelser eller undantag som är möjliga att göra med hänsyn till barns och ungas rätt till utbildning och anstaltsmiljöns särskilda förutsättningar. Det är emellertid inte nödvändigt att reglera alla dessa frågor i lag. En uppräkning i lagtext över vilka bestämmelser i skollagen som ska tillämpas för den särskilda utbildningen skulle bli lång och svåröverskådlig. Dessutom behöver många bestämmelser anpassas för att fullt ut vara relevanta för Kriminalvårdens verksamhet. Mer precisa bestämmelser om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt bör därför i stället meddelas på förordningsnivå eller genom myndighetsföreskrifter, i likhet med hur utbildningen för intagna i kriminalvårdsanstalt regleras i 5 kap. förordningen om vuxenutbildning. I 24 kap. 26 § skollagen finns be- myndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer att meddela föreskrifter om flera av de särskilda utbildnings- formerna (8–25 §§). Eftersom förslagen i denna promemoria innebär att nödvändiga avvikelser ska få göras från vad som annars gäller för motsvarade skolform inom skolväsendet och att det i detta fall handlar om skolpliktiga barn görs bedömningen att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer behöver ha ett tydligt stöd i lag för att kunna meddela föreskrifter som innebär avvikelser från vad som annars gäller för den skolform inom skolväsendet som utbildningen motsvarar. Dessutom är avsikten att det på förordningsnivå ska gå att meddela föreskrifter om att vissa bestämmelser i skollagen ska gälla för den särskilda utbildningen. Mot denna bakgrund föreslås ett nytt bemyndigande om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt. Sådana före- skrifter får innebära att även andra bestämmelser i skollagen än de som föreslås ovan, dvs. andra bestämmelser än 1 kap. 4 och 5 §§ och 3 kap. 2 §, ska vara tillämpliga för utbildningen och kan således även innebära avvikelser från vad som annars gäller för motsvarande skolform i 63 skolväsendet. I enlighet med de föreslagna ändringarna av 24 kap. 10 och 10 a §§ skollagen behöver sådana avvikelser vara nödvändiga och följa av att utbildningen anordnas i kriminalvårdsanstalt. Till följd av förslaget om ett nytt bemyndigande för utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt, som även omfattar utbildning som mot- svarar kommunal vuxenutbildning, föreslås även ändringar av det befintliga bemyndigandet i 24 kap. 26 § skollagen, så att det inte längre ska omfatta utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt. I fråga om utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning avses ingen ändring i sak däremot omfattas den särskilda utbildningens samtliga delar av det föreslagna bemyndigandet. 7.3 Bestämmelser om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt ska föras in i en ny förordning Förslag Bestämmelser om utbildning för barn och unga intagna i kriminal- vårdsanstalt ska föras in en ny förordning. Förordningen ska innehålla bestämmelser om utbildningens innehåll och utformning. Syftet med utbildningen ska vara det samma som för den skolform inom skolväsendet som utbildningen motsvarar. Skälen för förslagen Som anges i avsnitt 6 bör regelverket för utbildningen för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt preciseras. Detta mot bakgrund av att de föreslagna bestämmelserna i skollagen (se 24 kap. 10 och 10 a §§ i lagråds- remissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga) ansetts vara otydliga (se bl.a. SiS framställan till regeringen, Hemställan om översyn av vissa bestämmelser som styr SiS verksamhet, S2022/03070). För att åstadkomma en mer lättöverskådlig reglering bör relevanta bestämmelser om utbildningen för barn och intagna i kriminalvårdsanstalt samlas i en ny förordning. En uppräkning i lagtext över vilka bestämmelser i skollagen som ska gälla för utbildningen som Kriminalvården anordnar bli lång och svåröverskådlig. Dessutom behöver aktuella bestämmelser anpassas för att fullt ut vara relevanta för Kriminalvårdens verksamhet. Till följd av ändringarna i skollagen som föreslås i avsnitt 7.2 kommer det vara möjligt att utveckla ett preciserat och anpassat regelverk. Genom ett anpassat regelverk kan det säkerställas att barn och unga som är intagna i kriminalvårdsanstalt får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet som så långt som möjligt motsvarar den utbildning som ges inom skolväsendet. Det föreslås därför att en ny förordning om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt ska införas. Förordningen ska reglera den särskilda utbildningens innehåll och utformning. Förordningen ska även innehålla hänvisningar till skollagen och andra författningar som är tillämpliga för den särskilda utbildningen. I förordningen ska även de 64 nödvändiga avvikelser eller undantag från vad som annars gäller för den skolform inom skolväsendet som utbildningen motsvarar framgå. Utgångspunkten är att utbildningen till innehåll och utformning så långt det är möjligt ska motsvara utbildning inom skolväsendet. Därför bör även syftet med utbildningen vara detsamma som för den skolform inom skolväsendet som utbildningen motsvarar, vilket föreslås framgå av den nya förordningen. Den nya förordningen föreslås även innehålla bestämmelser om be- myndigande och överklagande. Kriminalvården föreslås får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av bestämmelserna i förordningen. Det kan t.ex. handla om Kriminalvården behöver meddela föreskrifter om hur olika förfaranden som regleras i förordningen ska gå till, t.ex. önskemål om byte av inriktning inom gymnasial utbildning. Beslut enligt den nya förordningen ska enligt förslaget inte få över- klagas. I stället föreslås att det i vissa fall ska krävas att eleven och i förekommande fall elevens vårdnadshavare ger sitt medgivande för att Kriminalvården ska få fatta ett visst beslut, t.ex. beslut om avvikelse i fråga om de ämnen som annars gäller för utbildningen som motsvarar grundskolan och i förekommande fall specialskolan (se förslag i avsnitt 7.3.6). Förslag avseende innehållet i den föreslagna förordningen i övrigt behandlas närmare i avsnitten 7.3.1-7.3.13. 7.3.1 Inledande kartläggning och individuell studieplan Förslag Kriminalvården ska erbjuda barn intagna i kriminalvårdsanstalt en inledande kartläggning av deras kunskaper inför utbildningen. Rektorn ansvarar för att en individuell studieplan upprättas för varje elev. Den individuella studieplanen ska innehålla uppgifter om den enskildes utbildningsmål, utbildningens innehåll, omfattning och i före- kommande fall stödåtgärder. Planen ska utarbetas i samverkan med eleven och ska vid behov revideras. Vid utarbetande av studieplanen ska hänsyn tas till tidigare påbörjad utbildning samt till elevens behov och förutsättningar. Eleven ska i samband med utarbetandet erbjudas studie- och yrkesvägledning. För en elev som deltar i utbildning som motsvarar gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan ska den individuella studieplanen dessutom innehålla olika uppgifter om den utbildning som eleven deltar i. Skälen för förslagen Enligt 1 kap. 5 § fängelselagen (2010:610) ska verkställigheten för en intagen i fängelse utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Verkställigheten ska, i den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att 65 förebygga återfall i brott. Av bestämmelserna framgår även att det för varje intagen ska upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan och verkställigheten ska planeras och utformas efter samråd med den intagne och i samverkan med berörda myndigheter. I lagrådsremissen Frihets- berövande påföljder för barn och unga föreslås att för en intagen som inte har fyllt 18 år ska verkställigheten, om det är möjligt, planeras och utformas efter samråd med den intagnes vårdnadshavare. I de fall det bedöms lämpligt får samråd även få ske med andra personer. Vid behov ska samverkan även ske med andra berörda aktörer. Andra berörda aktörer kan t.ex. vara skolan eller hälso- och sjukvården (avsnitt 5.4.5 s. 139). Verkställighetsplaneringen är en personlig planering för strafftiden som föregås av en utredning. Redan vid verkställighetsplaneringen kommer Kriminalvården att behöva kartlägga barnets utbildningsbakgrund, till- sammans med andra viktiga faktorer. I vissa fall kommer Kriminalvården att få information om barnets skolgång från barnet självt eller från hans eller hennes vårdnadshavare. I andra fall kan Kriminalvården behöva ta kontakt med den skola som den unge senast gått i både när verkställighets- planen upprättas för att inhämta uppgifter (se även avsnitt 5.5.2 om informationsutbyte och sekretess i lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga). När utredningen är färdig gör planeraren till- sammans med den intagne en planering för vilka insatser som ska genomföras under tiden på anstalt. Utifrån verkställighetsplanering kan sedan en inledande kartläggning genomföras i skolverksamheten med fokus på utbildning. Verkställighetsplaneringen och den inledande kart- läggningen kan sedan ligga till grund för elevens individuella studieplan. Eftersom de barn och unga som kommer till en kriminalvårdsanstalt har olika verkställighet samt varierade förutsättningar och behov behövs en individuell plan för varje elev. Det föreslås därför att det för varje elev ska upprättas en individuell studieplan. Rektorn ska ansvara för att en individuell studieplan upprättas för varje elev (se förslag om rektorn i avsnitt 7.3.3). Förslaget innebär att planen ska utarbetas tillsammans med eleven och innehålla uppgifter om den enskildes utbildningsmål, utbildningens innehåll, omfattning och i förekommande fall stödåtgärder (se förslag i avsnitt 7.3.12 om stöd och elevhälsa). Vid utarbetande av studieplanen ska hänsyn tas till tidigare påbörjad utbildning samt till elevens behov och förutsättningar. Eleven ska i samband med utarbetandet erbjudas studie- och yrkesvägledning, I vägledningen ska det ingå in- formation om möjligheter till fortsatta studier och om arbetslivets kompetens- och rekryteringsbehov. Med rätt vägledning kan dessa barn och unga stärkas i sin valkompetens och på så sätt ges bättre förut- sättningar att i framtiden etablera sig på arbetsmarknaden. Vägledning och utbildning kan även motverka känslor av hopplöshet och ge en känsla av mening och framtidshopp. Planen ska vid behov revideras. Övergången mellan institution och frihet är en kritisk tidpunkt då det är väl känt att risken för återfall är hög. Planeringen av studierna bör därför även syfta till att underlätta övergången till frihet. Det kan t.ex. handla om att hänsyn kan behöva tas till att eleven behöver få sina betyg utfärdade vid en viss tidpunkt för att kunna söka sig vidare till gymnasieskolan, anpassade gymnasieskolan eller högre utbildning, i samband med fri- givning. För elever som deltar i utbildning motsvarande gymnasieskolan 66 eller anpassade gymnasieskolan ska den individuella studieplanen dess- utom innehålla uppgifter om utbildningens innehåll i fråga om vilket program och i förekommande fall inriktning utbildningen motsvarar, och de ämnen och nivåer i dessa ämnen eller de ämnesområden som eleven har valt eller valt bort. Om eleven deltar i utbildning som motsvarar ett introduktionsprogram i gymnasieskolan eller i ett individuellt program i anpassade gymnasie- skolan ska den individuella studieplanen, när det är aktuellt, innehålla uppgifter om elevens studier i grundskolans respektive anpassade grund- skolans ämnen, delar av nivåer i ämnen och andra insatser som är gynnsamma för elevens kunskapsutveckling och som är avsedda att ingå i utbildningen, och det yrkesområde som utbildningen inriktas mot. 7.3.2 Trygghet och studiero, studie- och yrkes- vägledning, läromedel och skolbibliotek Förslag Eleverna ska tillförsäkras en miljö där utbildningen präglas av trygghet och undervisningen av studiero. Med studiero avses i den nya förord- ningen att det finns goda förutsättningar för eleverna att koncentrera sig på undervisningen. Kriminalvården ska säkerställa att det inom verk- samheten bedrivs ett förebyggande arbete som syftar till att skapa trygghet och studiero. Eleverna ska ha tillgång till personal med sådan kompetens att deras behov av vägledning inför val av framtida utbildnings- och yrkes- verksamhet kan tillgodoses. Eleverna ska utan kostnad ha tillgång till läroböcker, andra läromedel och andra lärverktyg som behövs för en god kunskapsutveckling i enlighet med utbildningens mål. Eleverna ska ha tillgång till ett skolbibliotek. Med skolbibliotek avses i den nya förordningen en samlad, gemensam och ordnad verksamhet med ett allsidigt och målgruppsanpassat utbud av analoga medier som ställs till lärarnas och elevernas förfogande. Skälen för förslagen Trygghet och studiero I lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga föreslås att bestämmelserna om registerkontroll (2 kap. 31–33 §§ skollagen [2010:800]) samt lokaler och utrustning (2 kap. 35 § skollagen) inte ska gälla för den aktuella utbildningen. Utredaren delar uppfattningen att dessa bestämmelser inte ska gälla för utbildningen men eftersom förslagen i denna promemoria innebär en ny konstruktion av bestämmelserna för Kriminalvårdens utbildning för barn och unga föreslås att uppräkningen av de bestämmelserna som inte ska gälla för utbildningen tas bort (jfr föreslagen lydelse av 24 kap. 10 och 10 a §§ skollagen i lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga). Det finns även andra bestämmelser som inte anses vara tillämpliga för utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt. Bl.a. bestämmelserna i 5 kap. 67 skollagen om ordningsregler (5 §) och disciplinära och andra särskilda åtgärder (6–23 §§). Detta beror på att fängelselagen (2010:610) och tillhörande föreskrifter kommer att vara tillämpliga under avtjänandet av fängelsestraffet. En hög nivå av säkerhet är nödvändig för att kriminal- vården ska uppfylla kravet på att skydda samhället, ha god omvårdnad och kunna påverka de intagna till ett liv utan kriminalitet. För det ändamålet finns olika säkerhetsrutiner, regler och förhållningssätt som kommer att ha inverkan på skolmiljön. Även den fysiska lärmiljön kommer att behöva utformas utifrån olika säkerhetsaspekter. Trots att bestämmelserna i 5 kap. skollagen inte anses vara tillämpliga så är det enligt utredarens bedömning viktigt att skolmiljön utformas på ett sådant sätt att eleverna kan till- försäkras en miljö där utbildningen präglas av trygghet och under- visningen av studiero. För det behöver Kriminalvården även bedriva ett förebyggande arbete. Därför föreslås att bestämmelser om trygghet- och studiero ska införas i den nya förordningen. Med studiero avses i den föreslagna förordningen att det finns goda förutsättningar för eleverna att koncentrera sig på undervisningen. Om eleverna inte kan känna sig trygga i skolmiljön kommer de heller inte att kunna tillgodogöra sig under- visningen och då uppfylls inte syftet med utbildningen. Som Arbets- miljöverket påtalar i sitt remissvar över SOU 2023:44 så kommer även arbetsmiljölagen (1977:1160) vara tillämplig för Kriminalvårdens skol- verksamhet för barn och unga. Läromedel och skolbibliotek Utgångspunkten är att samma regler så långt det är möjligt ska gälla för Kriminalvårdens skolverksamhet som för den skolform i skolväsendet som utbildningen motsvarar. Mot bakgrund av de säkerhetskrav som ställs på anstaltsmiljön och de begränsningar som dessa innebär kommer det inte vara möjligt för Kriminalvården att erbjuda olika digitala läromedel eller digitala verk i skolbiblioteket. Det kan även finnas vissa begränsningar i vilken litteratur som kan tillhandahållas och dess omfattning. Det föreslås därför särskilda bestämmelser om läromedel och skolbibliotek i den nya förordningen. Med skolbibliotek i den nya förordningen avses en samlad, gemensam och ordnad verksamhet med ett allsidigt och målgrupps- anpassat utbud av analoga medier som ställs till lärarnas och elevernas förfogande. Tillgång till studie- och yrkesvägledning Bestämmelser om studie- och yrkesvägledning inom skolväsendet finns i skollagen (2 kap. 29 och 30 §§). Av skollagen framgår att elever i alla skolformer, utom förskolan och förskoleklassen, ska ha tillgång till personal med sådan kompetens att deras behov av vägledning inför val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet kan tillgodoses. Även den som avser att påbörja en utbildning ska ha tillgång till vägledning. Vidare framgår av skollagen att för att få anställas utan tidsbegränsning för studie- och yrkesvägledning ska den sökande ha en utbildning avsedd för sådan verksamhet. Den som inte uppfyller kravet enligt lagen får anställas för studie- och yrkesvägledning för högst ett år i sänder. Omfattningen på den studie- och yrkesvägledning som elever har rätt till finns inte närmare preciserad i författningarna eftersom vägledningen för att anses som 68 tillräcklig ska motsvara elevernas behov. Dessa behov kan variera och behöver därför beslutas lokalt. I förarbetena (prop. 2009/10:165 s.279) konstaterar regeringen att en reglering i första hand bör inriktas på till- gången till kompetens. Ordvalet ”ska ha tillgång till” innebär däremot enligt regeringen inte att studie- och yrkesvägledningskompetensen nödvändigtvis behöver finnas inom den egna skolenheten men att ett krav på att studie- och yrkesvägledningskompetens ska finnas, innebär en tydlig markering av huvudmannens ansvar för att eleverna får tillgång till studie- och yrkesvägledning, samtidigt som organisationen även fortsättningsvis är en lokal fråga. Vidare konstaterar regeringen att skolledare, lärare och studie- och yrkesvägledare har ett gemensamt ansvar för studie- och yrkesvägledningen, men delvis olika roller. Studie- och yrkesvägledning stödjer elevernas val inför framtiden och är ett gemensamt ansvar i skolan. Genom undervisning och vägledningssamtal ska eleverna få möjlighet att utforska utbildningsvägar och yrkesområden i relation till egna förmågor, kunskaper och drömmar. En förutsättning för att eleverna ska kunna utnyttja de möjligheter till egna val som erbjuds är att de får en adekvat information om utbildningsutbud och valmöjligheter, såväl utifrån sina intressen och förutsättningar som i förhållande till arbetsmarknadens behov. Många barn och unga som hamnar i kriminalitet har haft en problematisk skolgång och är i behov av stöd. Utan vägledning riskerar de att lämna fängelset utan tillräckliga kunskaper om sin egen förmåga och om olika valmöjligheter. Det är därför viktigt att de ges samma möjligheter till studie- och yrkesvägledning som andra barn och unga. Mot denna bakgrund föreslås att det i den nya förordningen ska framgå att elevernas inom Kriminalvårdens utbildning för barn och unga ska ha tillgång till personal med sådan kompetens att deras behov av vägledning inför val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet kan tillgodoses. Enligt för- slaget om individuell studieplan i avsnitt 7.3.1 ska eleverna dessutom erbjudas studie- och yrkesvägledning vid upprättande av den individuella studieplanen. 7.3.3 Ledning och lärare Förslag Det pedagogiska arbetet ska ledas och samordnas av en rektor. Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt. Rektorn får uppdra åt en anställd eller en upp- dragstagare i verksamheten som har tillräcklig kompetens och erfaren- het att fullgöra enskilda ledningsuppgifter. Kriminalvården ska se till att rektorerna går en sådan särskild befattningsutbildning som regleras i förordningen (2011:183) om be- fattningsutbildning och fortbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem eller en utbildning som kan jämställas med denna. Kriminalvården ska för undervisningen använda lärare som har en utbildning som är avsedd för den undervisning som läraren ska bedriva i enlighet med vad som gäller enligt 2 kap. 13–19 §§ skollagen och förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och 69 förskollärare för den skolform inom skolväsendet som utbildningen motsvarar. Utöver skollagens bestämmelser ska det införas ett nytt undantag från bestämmelserna om vilka lärare Kriminalvården får använda i under- visningen. Det nya undantaget ska innebära att om det inte är möjligt för Kriminalvården att i viss undervisning använda en legitimerad och behörig lärare utan att det innebär organisatoriska svårigheter får under- visningen i stället bedrivas av en annan lärare inom Kriminalvårdens verksamhet. En sådan lärare ska 1. ha legitimation och vara behörig att undervisa i ett annat ämne, 2. i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den utbildning som är behörighetsgivande, och 3. vara lämplig att bedriva undervisningen. Planeringen av undervisningen och betygsättning ska i dessa fall ske tillsammans med en legitimerad och behörig lärare i det aktuella ämnet. Den behöriga läraren behöver inte finnas närvarande där eleverna och den undervisande läraren befinner sig. Det nya undantaget ska inte gälla för undervisning i ämnena engelska, matematik, samhällskunskap (samhällsorienterade ämnena i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan), svenska eller svenska som andra språk. För under- visning i dessa ämnen ska det finnas legitimerade och behöriga lärare vid varje barn- och ungdomsavdelning. Skälen för förslagen Det pedagogiska arbetet ska ledas och samordnas av en rektor Enligt skollagen (2010:800) ska det pedagogiska arbetet vid en förskole- eller skolenhet ledas och samordnas av en rektor. Rektorn ska särskilt verka för att utbildningen utvecklas (2 kap. 9 §). På samma sätt som inom skolväsendet bör det pedagogiska arbetet i utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt ledas och samordnas av en rektor. Det föreslås därför att det ska införas bestämmelser om att pedagogiska arbetet ska ledas och samordnas av en rektor i den nya förordningen. Be- stämmelserna i den föreslagna förordningen har utformats i likhet med hur bestämmelserna om rektorn är utformade för Kriminalvårdens utbildning motsvarande kommunal vuxenutbildning i 5 kap. förordningen om vuxen- utbildning. Bestämmelserna innebär att som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt. Kriminal- vården ska även se till att rektorerna går en sådan särskild befattnings- utbildning som regleras i förordningen (2011:183) om befattningsutbild- ning och fortbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem eller en utbildning som kan jämställas med denna. Ett tydligt reglerat ledningsansvar innebär också att det måste vara helt klart för alla berörda vem som har ansvaret för de beslut som enligt skollagen eller den nya förordningen ska fattas av rektorn. På samma sätt som inom skolväsendet ska det vara möjligt för rektorn att uppdra åt en anställd eller en uppdragstagare i verksamheten som har tillräcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra enskilda ledningsuppgifter som åligger rektorn. 70 Undervisningen ska i huvudsak bedrivas av legitimerade och behöriga lärare Som huvudregel får endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss undervisning bedriva undervisning i skolväsendet. Endast den som har legitimation får, enligt huvudregeln, anställas som lärare eller förskollärare i skolväsendet utan tidsbegränsning (2 kap. 13 och 20 §§ skollagen). I vissa situationer är det tillåtet för en lärare att undervisa trots att hon eller han saknar lärarlegitimation. Bl.a. får en lärare som inte uppfyller kraven på lärarlegitimation bedriva annan undervisning på ett främmande språk än språkundervisning om läraren har en utländsk lärarutbildning som motsvarar en svensk lärarexamen och kompetens att undervisa på det främmande språket. Undantaget från kravet på lärarlegitimation gäller även för en lärare som bedriver undervisning i fristående skolor och fristående fritidshem med särskild pedagogisk inriktning (2 kap. 17 § skollagen). Om det inte finns någon att tillgå inom huvudmannens organisation som uppfyller kraven på lärarlegitimation eller om det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna eller barnen, får en annan lärare eller förskollärare bedriva undervisningen. En sådan lärare eller förskollärare ska vara lämplig att bedriva undervisningen och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den utbildning som är behörighetsgivande. Enligt huvudregeln får en lärare som saknar lärarlegitimation bedriva undervisning under högst ett år i sänder (2 kap. 18 § första stycket skollagen). Det gäller dock inte om undervisningen avser modersmål eller ett yrkesämne. På samma sätt som inom skolväsendet bör Kriminalvården använda legitimerade och behöriga lärare för undervisningen. Det föreslås därför att Kriminalvården för undervisningen ska använda lärare som har en utbildning som är avsedd för den undervisning som läraren ska bedriva i enlighet med vad som gäller enligt 2 kap. 13–19 §§ skollagen och förordningen (2011:326) om behörig- het och legitimation för lärare och förskollärare för den skolform inom skolväsendet som utbildningen motsvarar. Ett nytt undantag från bestämmelserna om vilka lärare Kriminalvården får använda i undervisningen ska införas i den nya förordningen I dagsläget planerar Kriminalvården för åtta barn- och ungdomsavdel- ningar som kommer att vara spridda över landet. Kriminalvården uppger att det kommer vara svårt att erbjuda undervisning av legitimerade och behöriga lärare i varje ämne som eleverna ska få undervisning i, vid varje anstalt där det kommer att finnas en barn- och ungdomsavdelning. Svårigheterna beror inte nödvändigtvis på att det inte finns någon legitimerad och behörig lärare att tillgå så som undantaget enligt 2 kap. 18 § skollagen anger. Inte heller har svårigheterna något med eleverna att göra. I stället beror svårigheterna enligt Kriminalvården på att det inte kommer att vara möjligt att organisera verksamheten på ett sådant sätt att undervisningen i alla de ämnen som undervisning ska omfatta bedrivs av legitimerade och behöriga lärare, vid varje anstalt där en barn- och ungdomsavdelning kommer att finnas. Det kommer således vara svårt för Kriminalvården att i t.ex. hem- och konsumentkunskap eller i ett annat ämne med mindre omfattande innehåll där antalet undervisningstimmar och eleverna är få, använda en legitimerad och behörig lärare för 71 undervisning. Eftersom de planerade barn- och ungdomsavdelningarna är spridda över landet finns heller inte alltid möjligheten att använda samma lärare vid flera barn- och ungdomsavdelningar. Däremot uppger Kriminal- vården att de kommer att kunna ha legitimerade och behöriga lärare vid varje barn- och ungdomsavdelning i ämnen med ett mer omfattande innehåll och undervisningstid, däribland engelska, matematik, samhälls- kunskap och svenska eller svenska som andra språk. Utgångspunkten för utbildningen för barn och unga är att eleverna ska erbjudas undervisning där elever och lärare varken är åtskilda i rum eller tid, s.k. närundervisning. Med undervisning avses i skollagen processer som på lektioner eller vid andra lärtillfällen leds av lärare mot mål som anges i förordningar och andra författningar som ansluter till denna lag och som syftar till utveckling och lärande genom att elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden (1 kap. 3 §). För att skapa bättre förut- sättningar för Kriminalvården att kunna bedriva närundervisning föreslås att det utöver skollagens bestämmelser ska införas ett nytt undantag från bestämmelserna om vilka lärare Kriminalvården får använda i under- visningen. Undantaget innebär att om det inte är möjligt för Kriminal- vården att i viss undervisning använda en legitimerad och behörig lärare utan att det innebär organisatoriska svårigheter, dvs. att det organisatoriskt inte är möjligt att få till undervisning som bedrivs av en legitimerad och behörig lärare t.ex. på grund av anstalternas placering, för få under- visningstimmar eller ett begränsat elevunderlag får undervisningen i stället bedrivas av en annan lärare inom Kriminalvårdens verksamhet. En sådan lärare ska 1. ha legitimation och vara behörig att undervisa i ett annat ämne, 2. i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den utbildning som är behörighetsgivande, och 3. vara lämplig att bedriva undervisningen. Läraren behöver således vara lämplig att bedriva undervisningen och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den utbildning som är behörighetsgivande, dvs. en sådan lärare ska uppfylla de krav som även ställs i undantagsbestämmelsen i 2 kap. 18 § skollagen. För det föreslagna undantaget krävs dock att läraren har legitimation och är behörig att undervisa i ett annat ämne. Det handlar alltså främst om en annan lärare inom Kriminalvårdens verksamhet som eleverna antas ha i ett eller flera andra ämnen. Undantaget ska inte gälla för undervisning i ämnena engelska, matematik, samhällskunskap (för utbildning mot- svarande grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan ska undantaget inte gälla för de samhällsorienterande ämnena), svenska eller svenska som andra språk. För undervisning i dessa ämnen ska det finnas legitimerade och behöriga lärare vid varje barn- och ungdomsavdelning. I de fall eleven byter anstalt kommer undervisningen att kunna fortsätta med en ny lärare men där samma behöriga lärare kan finnas som stöd för den nya läraren och eleven. På så vis finns även stöd för en kontinuitet i utbildningen. Förslaget kan emellertid innebära en risk för att undervisningens kvalitet bli sämre än vad det hade varit med en behörig lärare. I jämförelse med alternativet att Kriminalvården i större uträckning skulle behöva använda 72 andra lösningar i form av fjärr- eller distansundervisning har alternativet att i undervisningen få använda en annan lärare bedömts som mer lämpligt alternativ eftersom direktkontakten mellan läraren och eleven är viktig för elevens kunskapsutveckling. För att motverka en försämring av kvaliteten föreslås att planeringen av undervisningen och betygsättning i dessa fall ska ske tillsammans med en legitimerad och behörig lärare i det aktuella ämnet. Den behöriga läraren behöver inte finnas närvarande där eleverna och den undervisande läraren befinner sig. Eftersom den ansvariga läraren är på plats hos eleverna är det i ett sådant fall inte fråga om fjärr- undervisning, även om den behöriga läraren hjälper till i undervisningen med hjälp av informations- och kommunikationsteknik. På sikt bör Kriminalvården sträva efter att undervisning som anordnas för barn och ungdomar vid kriminalvårdsanstalterna bedrivs som närundervisning av behöriga lärare och i de fall fjärrundervisning är aktuellt, att en bedömning av barnets bästa görs i varje enskilt fall innan en sådan undervisning planeras. 7.3.4 Fjärrundervisning ska i begränsad utsträckning få användas i utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan eller specialskolan Förslag Fjärrundervisning ska få användas för viss undervisning om det inte finns någon lämplig lärare som uppfyller skollagens krav på legitima- tion och behörighet att tillgå eller om närundervisning skulle leda till organisatoriska svårigheter för Kriminalvården och det nya undantaget från att använda behöriga lärare för undervisningen (enligt förslaget i avsnitt 7.3.3) inte kan tillämpas. Fjärrundervisning får inte användas i följande ämnen: – engelska, – matematik, – samhällsorienterande ämnen: geografi, historia, religionskunskap och samhällskunskap, och – svenska eller svenska som andra språk. Fjärrundervisning får inte vid någon tidpunkt under ett läsår användas för mer än 25 procent av elevens totala antal undervisningstimmar. I de fall fjärrundervisning används ska undervisningen som huvudregel bedrivas av en legitimerad och behörig lärare. Vid fjärrundervisning ska det finnas en handledare. Handledaren ska finnas närvarande där eleverna befinner sig och vara en för detta ändamål lämplig person. Skälen för förslagen Närundervisning ska vara huvudregeln Som beskrivs i avsnitt 7.3.3 är utgångspunkten att undervisningen för elever i utbildning motsvarande grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan ska bedrivas som närundervisning av legitimerade och 73 behöriga lärare. Av utredarens uppdragsbeskrivning framgår att utredaren bl.a. ska ta ställning till hur Kriminalvården ska kunna bedriva utbildning motsvarande grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan för barn och unga som är intagna i kriminalvårdsanstalt genom en modell där närundervisning, vid behov, och när undervisningen kan genomföras på ett säkert sätt, kan kombineras med fjärr- och distansundervisning. Den undervisning som i dag bedrivs inom Kriminalvården utgår från principer som gäller inom den kommunala vuxenutbildningen. På an- stalterna finns ett lärcentrum dit studerande kommer för att studera och få undervisning och handledning i sina studier. Lärcentrummodellen är skapad för att ge största möjliga flexibilitet och samtidigt vara effektiv. Intagna skrivs in i och ut från kriminalvården under hela året. Dessutom är det vanligt att en intagen flyttas mellan olika verksamhetsställen, t.ex. från häkte till anstalt, från en sluten till en mer öppen anstalt eller från en anstalt långt hemifrån till en anstalt närmare hemorten. Därför fungerar det inte med lektioner i grupp. I stället har Kriminalvården för vuxna utvecklat ett distansarbetssätt, som dels gör utbildningen tillgänglig var i landet den intagne än befinner sig, dels säkrar kontinuiteten med samma lärare vid förflyttning. De studerande kan studera olika ämnen och på olika nivåer. Undervisningen är individualiserad och sker individuellt, antingen på distans eller lokalt, men alltid av en ämneslärare. På plats finns dessutom praktisk och pedagogisk handledning för den studerande. Den fysiska lär- miljön är olika utformad beroende på lokala förutsättningar. På lär- centrumet har studerande tillgång till datorer med ett specialbyggt intranät för utbildningen, telefon för inkommande samtal från studie- och yrkes- vägledare och lärare. Här finns också studiematerial och i viss utsträckning olika hjälpmedel. Specialpedagogiskt stöd finns att tillgå vid behov. Var och en studerar utifrån sin individuella studieplan och sina förutsättningar och behov. Institutioner där barn befinner sig behöver vara anpassade för barn och rätten till hälso- och sjukvård, utbildning, rekreation och fritidssyssel- sättning, privatliv, kontakt med anhöriga m.m. behöver tillgodoses (jfr FN:s konvention om barnets rättigheter artiklarna 16, 28–29, 31 och 37(c)). Det är av stor betydelse att en frihetsberövande påföljd för barn får ett innehåll och en utformning som är anpassad till barn. Att dessa förhållanden är betydelsefulla ur ett mänskligt rättighetsperspektiv följer också av FN:s regler om skydd av frihetsberövade ungdomar (de s.k. Havannareglerna). Där anges bl.a. att institutioner där underåriga placeras bör vara öppna eller med minimala säkerhetsåtgärder och att enheterna ska vara så små som möjligt för att möjliggöra en effektiv behandling. Havannareglerna ställer även krav på personalens kompetens, de intagnas kontakt med omvärlden, skola och utbildning samt hälsa- och sjukvård (se bl.a. reglerna 38, 39, 42 och 49 och jfr FN:s konvention om barnets rättigheter artiklarna 37(c), 40.1 och 40.3 samt CRC/C/GC/24, p. 92 och 95). Att barn som avtjänar fängelse ska göra det i en verksamhet som har anpassats så att barns särskilda behov och rättigheter kan tillgodoses är en utgångspunkt för förslagen i denna promemoria. Enligt Kriminalvården kommer myndigheten att dra nytta av kompetens inom vuxenbildningen och erfarenheten av den väletablerade lärcentrummodellen vid inrättandet 74 av de särskilda barn- och ungdomsavdelningarna. Även för barn och unga kommer ett flexibelt upplägg i utbildningen behövas då de intagna kommer att skrivas in, förflyttas eller friges löpande. Hänsyn behöver också tas till behov av differentiering eftersom barn och unga kommer att vara på olika kunskapsnivåer. Det innebär att undervisningen i stort kommer att behöva vara individbaserad och anpassad efter elevens behov och förutsättningar. Dessutom behöver hänsyn tas till olika säkerhetskrav och begränsningar i anstaltsmiljön. Lärcentrum blir lärmiljön för elever oavsett vilka ämnen och på vilken nivå de studerar. Enligt förslagen i lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga ska intagna barn omfattas av sysselsättningsplikt, där sysselsättningen för intagna barn ska vara obligatorisk, och bestå av utbildning, brotts- och missbruks- relaterad programverksamhet eller annan strukturerad verksamhet. Det innebär att utbildning kommer att utgöra en omfattande del av de intagna barnens sysselsättning. Eftersom barn och unga har rätt till utbildning och att utbildning kommer vara den huvudsakliga sysselsättningen under den tid då de är intagna i kriminalvårdsanstalt är det särskilt viktigt att den utbildning som erbjuds är anpassad utifrån deras behov och förut- sättningar. Barn har särskilda behov av utbildning eftersom deras utveckling både kognitivt, socialt, emotionellt och fysiskt är i ett mycket formbart och avgörande skede. Barn behöver dessutom en miljö där de känner sig trygga, sedda och förstådda. En god och tillitsfull relation till läraren är viktig. Även delaktighet och inarbetade rutiner bidrar till att stärka motivationen. Direktkontakten mellan lärare och elev anses även vara en viktig del av utbildningen för barn och ungdomar och en förutsättning för att genomföra skolans värdegrundsuppdrag. Även tillhörighet är viktigt. Inte bara för att öka välbefinnandet utan också för att ha möjlighet att diskutera olika frågor som behandlas i undervisningen. Bl.a. kan eleven genom att förklara kunskap för andra befästa sin egen förståelse. Att ingå i en grupp kan också ge elever möjlighet att interagera med andra, vilket kan förbättra deras sociala färdigheter och öka motivationen. Att ha möjlighet att diskutera frågor med andra elever och ha en social tillhörig- het har lyfts som särskilt viktiga aspekter av de ungdomar som utredaren och utredningssekreteraren träffat i samband med studiebesök Elevers lärande och skolprestationer samt val av utbildning, framtida sysselsättning och livsmöjligheter är starkt kopplat till deras motivation. Det finns också samband mellan elevers motivation, skolframgångar, välbefinnande och psykiska hälsa. Det finns även ett samband mellan psykisk ohälsa och skolmisslyckanden något som kan följa eleven från tidiga skolår och upp i ungdomsåren (se bl.a. SOU 2024:74 Flera vägar till arbetslivet s. 186 ff.) I en stödjande skolmiljö kan eleven känna sig kompetent, fatta egna beslut om sin skolgång och känner sig positivt bemött och uppskattad av sina lärare och andra elever. Om någon av dessa tre faktorer (självbestämmande, kompetens och tillhörighet) skulle fattas kommer det att ha en negativ inverkan på elevens motivation för lärande och därmed skolprestationer, men också elevens välbefinnande och psykiska hälsa. Enligt uppgifter från Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) har ungefär tio procent av alla elever i skolan någon form av neuropsykiatrisk funktionsnedsättning. Det motsvarar i stort det antal elever som enligt statistik från Skolverket hade särskilt stöd i årskurs 9 i grundskolan läsåret 2023/2024 (se publikationen beskrivande statistik, 75 Särskilt stöd i grundskolan läsåret 2023/24). Bland barn och unga som döms till sluten ungdomsvård är den siffran ännu högre. I Riksrevisionens granskningsrapport SiS särskilda ungdomshem – brister i statens tvångs- vård av barn och unga (RiR 2024:7) framgår att andelen ungdomar med diagnosen adhd var betydligt högre bland de ungdomar som avtjänade sluten ungdomsvård 2018–2022, än bland befolkningen i övrigt (tabell 3, s. 30). För elever i utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan eller specialskolan är det mot bakgrund av de behov som målgruppen kan antas ha inte lämpligt att i annat än undantagsfall bedriva undervisningen i en annan form än som närundervisning. Utbildning för barn och unga ställer således andra krav på anordnaren än vuxenutbildning när det gäller lokaler, resurser, utbud, utformning och organisering. Fjärrundervisning ger förvisso en större möjlighet för läraren att följa eleven under undervisningen och anpassa sin undervisning i realtid. Det finns ändå vissa utmaningar med fjärrundervisning som har visats i Skolinspektionens granskning av hur fjärr- och distansundervisningen under covid-19-pandemin påverkat elevers förutsättningar att nå målen och deras hälsa (Skolinspektionens rapport från 2021 – Konsekvenser av fjärr- och distansundervisning). I Skolinspektionens slutrapport framgår bl.a. att elevers förutsättningar att nå målen försämrades vid distans- undervisning under pandemin och att elever upplevde att de lärde sig mindre och att undervisningen höll lägre kvalitet jämfört med när- undervisning. Granskningen visade även att fjärr- och distansunder- visningens konsekvenser har påverkats av fjärr- och distansunder- visningens omfattning, verksamheternas utgångsläge vid omställningen till undervisning på distans och med vilken kvalitet undervisningen på distans har genomförts (s. 7). Fjärrundervisning ska få användas i begränsad utsträckning för att öka kvaliteten i undervisningen eller för att undervisningen ska komma till stånd För att möta Kriminalvårdens behov av flexibilitet i hur undervisningen ska få bedrivas föreslås i denna promemoria (se avsnitt 7.3.3) att i de fall det inte är möjligt för Kriminalvården att använda en legitimerad och behörig lärare i undervisningen, utan att det innebär organisatoriska svårighet för Kriminalvården, ska en annan lärare inom verksamheten få användas för undervisningen under vissa förutsättningar. Detta gäller inte undervisning i ämnena engelska, matematik, samhällsorienterande ämnen, svenska eller svenska som andra språk. För undervisning i dessa ämnen ska det finnas legitimerade och behöriga lärare vid varje barn- och ungdomsavdelning. Genom det föreslagna undantaget antas behovet av att kombinera närundervisning med fjärr- eller distansundervisning för utbildning motsvarande grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan vara mindre angeläget. Som nämnts ovan görs bedömningen att för elever i utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan eller specialskolan är det mot bakgrund av de behov som målgruppen antas ha inte lämpligt att i annat än undantagsfall bedriva undervisningen i en annan form än som närundervisning. Samma princip gäller i huvudsak för undervisning inom motsvarande skolformer inom 76 skolväsendet. Inom skolväsendet får närundervisningen i vissa fall kompletteras av fjärr- och distansundervisning. Distansundervisning är, enligt 1 kap. 3 § skollagen (2010:800), interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i både rum och tid. Med fjärrundervisning avses enligt samma bestämmelse interaktiv undervisning som bedrivs med informa- tions- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid. För att få bedriva fjärrundervisning inom skolväsendet krävs bl.a. att det trots upprepade ansträngningar inte finns någon lärare som uppfyller kraven på legitimation och behörighet att tillgå eller att elevunderlaget är mycket begränsat (21 kap. 3 § skollagen). Ett beslut om fjärrundervisning får vidare tas för högst ett år i taget, och får bara avse en viss del av alla undervisningstimmar (21 kap. 9 § skollagen). När det gäller distansundervisning får sådan undervisning genom nuvarande reglering användas endast för en elev som inte kan delta i närundervisning på grund av en dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik och, i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan, även för en elev som av andra särskilda skäl inte kan delta i närundervisning (22 kap. 5, 7 och 8 §§ skollagen). Det gäller dock bara om alla andra möjligheter till särskilt stöd är uttömda eller bedöms olämpliga. Det gäller dessutom under förut- sättning att huvudmannen fått ett godkännande som utförare av distans- undervisning. För att skolan ska få använda distansundervisning som sär- skilt stöd krävs också att elevens vårdnadshavare samtycker till detta (se 3 kap. 9 och 11 a §§ och 22 kap. 5 § skollagen, prop. 2019/20:127 Fjärr- undervisning, distansundervisning och vissa frågor om entreprenad s. 83– 84). Enligt 21 kap. 7 § skollagen får fjärrundervisning användas för utbildning vid de särskilda ungdomshemmen utifrån de villkor som gäller för motsvarande skolform inom skolväsendet. Distansundervisning får enligt nuvarande reglering däremot inte förekomma inom den skolverk- samhet som SiS anordnar. De nuvarande bestämmelserna i skollagen om fjärr- och distansunder- visning är avsedda för andra typer av situationer än att elever är frihetsberövade och det finns en rad begränsningar i skollagen, skol- förordningen och gymnasieförordningen för när och i vilken omfattning sådan undervisning får användas. Trots att närundervisning ska vara huvudregeln för utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grund- skolan och specialskolan går det inte att utesluta att det kan finnas behov för Kriminalvården av att kunna anordna fjärrundervisning vid någon av de planerade barn- och ungdomsavdelningarna, vid en särskild situation eller för ett särskilt ämne. Fjärrundervisning bör på samma sätt som för motsvarande skolformer inom skolväsendet endast vara aktuellt för att höja kvaliteten i utbildningen eller i det fall andra alternativ till närundervisning är uttömda, däribland alternativet att använda en annan (obehörig) lärare som föreslås i avsnitt 7.3.3. I de fall fjärrundervisning används bör det ske enligt begränsningar som i så stor uträckning som möjligt motsvarar de begränsningar som gäller för fjärrundervisning inom grundskolan, anpassade grundskolan eller specialskolan, både till formen och omfattningen. Däremot finns det skäl att undanta de ämnen där det ska finnas en legitimerad och behörig lärare för undervisningen vid varje barn- och ungdomsavdelning, dvs. engelska, matematik, samhällsorienterande ämnen: geografi, historia, religionskunskap och samhällskunskap, svenska 77 eller svenska som andra språk. I övriga ämnen bör det vara möjligt att bedriva fjärrundervisning men endast enligt de begränsningar som föreslås i den nya förordningen. Det föreslås därför att fjärrundervisning ska få användas för viss undervisning om det inte finns någon lämplig lärare som uppfyller skollagens krav på legitimation och behörighet att tillgå eller om närundervisning skulle leda till organisatoriska svårigheter för Kriminal- vården och det nya undantaget från att använda behöriga lärare för under- visningen (enligt förslaget i avsnitt 7.3.3) inte kan tillämpas. Fjärrundervisning ska inte få användas engelska, matematik, samhälls- orienterande ämnen: geografi, historia, religionskunskap och samhälls- kunskap, och svenska eller svenska som andra språk. Fjärrundervisning ska inte vid någon tidpunkt under ett läsår användas för mer än 25 procent av elevens totala antal undervisningstimmar. I de fall fjärrundervisning används ska undervisningen som huvudregel bedrivas av en legitimerad och behörig lärare. Vid fjärrundervisning ska det finnas en handledare. Handledaren ska finnas närvarande där eleverna befinner sig och vara en för detta ändamål lämplig person. Det bör i första hand vara en annan lärare i skolverksamheten eller annan anställd med god erfarenhet av att arbeta med barn och elever. Det bör vara upp till Kriminalvården att bedöma vem som är en lämplig person. 7.3.5 Fjärr- och distansundervisning ska i begränsad utsträckning få användas i utbildning som motsvarar gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan Förslag Fjärrundervisning ska få användas för viss undervisning om det inte finns någon lämplig lärare som uppfyller skollagens krav på legitimation och behörighet att tillgå eller om närundervisning skulle leda till organisatoriska svårigheter för Kriminalvården och det nya undantaget från att använda behöriga lärare för undervisningen (enligt förslaget i avsnitt 7.3.3) inte kan tillämpas. Fjärrundervisning får inte användas i följande ämnen: – engelska, – matematik, – samhällskunskap, och – svenska eller svenska som andra språk. Fjärrundervisning får inte vid någon tidpunkt under ett läsår användas för mer än 25 procent av elevens totala antal undervisningstimmar. I de fall fjärrundervisning används ska undervisningen som huvudregel bedrivas av en legitimerad och behörig lärare. Vid fjärrundervisning ska det finnas en handledare. Handledaren ska finnas närvarande där eleverna befinner sig och ska vara en för detta ändamål lämplig person. Närundervisning eller fjärrundervisning får i enstaka delar kom- bineras med distansundervisning, dvs. undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där eleven och läraren är åtskilda i både rum och tid. I de fall distansundervisning används ska 78 undervisningen som huvudregel bedrivas av en legitimerad och behörig lärare. Vid distansundervisning ska det finnas en handledare. Hand- ledaren ska finnas närvarande där eleverna befinner sig och ska vara en för detta ändamål lämplig person. Särskilda bestämmelser om hur undervisningen får bedrivas ska gälla för den elev som fyllt 18 år, fortfarande deltar i utbildning motsvarande gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan och som samtidigt är placerad på en avdelning för vuxna. I dessa fall ska undervisningen få bedrivas på det sätt som är förenligt med bestämmelserna i 5 kap. förordningen om vuxenutbildning. Skälen för förslagen Fjärrundervisning ska få användas i begränsad utsträckning för att öka kvaliteten i undervisningen eller för att undervisningen ska komma till stånd Som beskrivs i avsnitt 7.3.3 är utgångspunkten att undervisningen för elever i utbildning som motsvarar gymnasieskolan och anpassade gym- nasieskolan ska bedrivas som närundervisning och att undervisningen ska bedrivas av legitimerade och behöriga lärare. Även elever som deltar i utbildning motsvarande gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan har behov av närundervisning på samma sätt som elever inom utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan. Direktkontakten mellan lärare och elev anses vara en viktig del av utbildningen för barn och ungdomar och är en förutsättning för att kunna genomföra skolans värdegrundsuppdrag. Direktkontakt mellan elev och lärare är också viktig för att upprätthålla en god kvalitet i undervisningen. Kriminalvården kommer ha behov olika flexibla lösningar för att kunna anordna utbildning motsvarande gymnasieskolan och anpassade gym- nasieskolan. För att möta Kriminalvårdens behov av flexibilitet i hur undervisningen kan bedrivas föreslås i denna promemoria att i de fall det inte är möjligt för Kriminalvården att använda en legitimerad och behörig lärare i undervisningen, utan att det innebär organisatoriska svårighet för Kriminalvården, ska en annan lärare inom verksamheten få användas för undervisningen under vissa förutsättningar. Detta gäller inte undervisning i ämnena engelska, matematik, samhällskunskap, svenska eller svenska som andra språk. För undervisning i dessa ämnen ska det finnas legitimerade och behöriga lärare vid varje barn- och ungdomsavdelning. Som beskrivs i avsnitt 7.3.4 har barn särskilda behov av utbildning eftersom deras utveckling både kognitivt, socialt, emotionellt och fysiskt är i ett mycket formbart och avgörande skede. Barn behöver dessutom en miljö där de känner sig trygga, sedda och förstådda, där en tillitsfull relation till läraren är viktig. För utbildning som motsvarar gymnasie- skolan och anpassade gymnasieskolan kommer det att finns än större behov av olika flexibla lösningar för att erbjuda eleverna gymnasie- utbildning med ett varierat innehåll beroende på elevernas behov och vad som är möjligt för Kriminalvården att erbjuda. I avsnitt 7.3.7 föreslås att Kriminalvården bl.a. ska erbjuda ungdomar utbildning som till innehåll och omfattning motsvarar ett högskoleförberedande program eller ett yrkesprogram i gymnasieskolan, beroende på vilket program eleven 79 uppfyller behörighetskraven för. Sådan utbildningen ska kunna leda till en examen. För de ungdomar som saknar behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan ska utbildning motsvarande introduktionsprogrammen yrkesintroduktion eller individuellt alternativ i gymnasieskolan erbjudas. I förekommande fall ska även utbildning som motsvarar utbildning som ges på ett nationellt eller individuellt program i anpassade gymnasieskolan erbjudas. Sådan utbildning ska erbjudas den vars skolplikt har upphört och som på grund av att han eller hon har en intellektuell funktionsnedsättning eller förvärvad hjärnskada inte bedöms ha förutsättningar att uppfylla sådana betygskriterier som gäller för gymnasieskolan och som minst ska uppfyllas. Enligt Kriminalvården kommer det att vara svårt för myndigheten att erbjuda eleverna närundervisning av legitimerade och behöriga lärare i alla ämnen som kan vara aktuella för eleverna att läsa. Utbudet kommer dessutom att behöva ändras utifrån de intagnas behov och förutsättningar, och som beskrivits i avsnitt 7.3.4 är det vanligt att intagna behöver flyttas mellan anstalter och att detta kan ske flera gånger. På samma sätt som för utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan föreslås därför att fjärrundervisning ska få användas i begränsad utsträckning om det för viss undervisning inte finns någon lämplig lärare som uppfyller skollagens krav på legitimation och behörighet att tillgå eller om närundervisning skulle leda till organisatoriska svårigheter för Kriminalvården och om andra alternativ till närundervisning är uttömda, däribland alternativet att använda en annan (obehörig) lärare som föreslås i avsnitt 7.3.3. Fjärrundervisning ska heller inte få inte användas i ämnena engelska, matematik, samhällskunskap, svenska eller svenska som andra språk. I dessa ämnen ska det finnas legitimerade och behöriga lärare för undervisningen vid varje barn – och ungdomsavdelningen. Vidare föreslås en begränsning i hur mycket fjärr- undervisning eleverna kan få som innebär att fjärrundervisning inte vid någon tidpunkt under ett läsår får användas för mer än 25 procent av elevens totala antal undervisningstimmar. Detta är mindre i omfattning än vad som gäller för fjärrundervisning i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan där omfattningen får uppgå till 50 procent. Det har dock inte bedömts som lämpligt att för dessa elever tillåta en högre omfattning av fjärrundervisning än vad som gäller för fjärrundervisning inom utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan eller specialskolan. I de fall fjärrundervisning används ska undervisningen som huvudregel bedrivas av en legitimerad och behörig lärare. Vid fjärr- undervisning ska det också finnas en handledare. Handledaren ska vara närvarande där eleverna befinner sig. Handledaren vid fjärrundervisning ska vara en för ändamålet lämplig person. Det bör i första hand vara en annan lärare i skolverksamheten eller annan anställd med god erfarenhet av att arbeta med barn och elever. Det bör vara upp till Kriminalvården att bedöma vem som är en lämplig person. Distansundervisning ska vara möjlig i enstaka delar För att kunna erbjuda utbildning med variation och för att säkra möjligheten till kontinuitet i utbildningen kommer närundervisning i vissa fall att behöva kombineras med andra undervisningsformer. För utbildning 80 motsvarande gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan föreslås därför utöver möjligheten att i vissa fall använda obehöriga lärare i under- visningen samt möjligheten att använda fjärrundervisning, att när- undervisning och fjärrundervisning ska få kombineras med distans- undervisning i enstaka delar. En sådan kombination behövs enligt Kri- minalvården för att eleverna ska kunna fullfölja utbildningen t.ex. vid byte av anstalt. Även för elever som deltar i utbildning motsvarande gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan bör en bedömning av barnets bästa göras när undervisningsformen planeras eftersom de olika undervisningsformerna ställer varierade krav på självständighet, som ungdomar har olika förutsättningar för. Bestämmelserna om distans- undervisning för gymnasieskolan är inte heller inte direkt tillämpliga eftersom bestämmelserna utgår från situationen att eleven befinner sig i hemmet eller motsvarande. I Kriminalvårdens utbildning för barn och unga kommer även distansundervisning att ske på lärcentret, med en handledare tillgänglig för eleven. Handledaren ska vara en för ändamålet lämplig person och kan således vara en annan lärare. Kriminalvården bör emellertid sträva efter att på sikt kunna erbjuda eleverna närundervisning på de olika anstalterna, inte minst vad det gäller de gymnasiegemensamma ämnena och yrkesutbildning. En kombination av undervisningsformer kan bidra till att göra utbildningen tillgänglig och möjliggör kontinuitet om den intagne flyttas mellan olika verksamhetsställen. Det föreslås därför att närundervisning och fjärrundervisning i enstaka delar får kombineras med distansundervisning i utbildning som motsvarar gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan. I de fall distansundervisning används ska undervisningen som huvudregel bedrivas av en legitimerad och behörig lärare. Vid distansundervisning ska det finnas en handledare. Handledaren ska finnas närvarande där eleverna befinner sig och ska vara en för detta ändamål lämplig person. Bestämmelser om fjärr- och distansundervisning föreslås införas i den nya förordningen om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt. Särskilda bestämmelser för den som fyllt 18 år Som framgår av lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga i avsnitt 5.4.3 och 5.4.4 kommer intagna barn som fyller 18 år under verkställighetens gång som huvudregel att överföras till en avdelning för vuxna. För den elev som påbörjat utbildning motsvarande gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan vid en barn- och ungdomsavdelning och som under studietiden fyllt 18, och som är placerad på en avdelning för vuxna föreslås särskilda bestämmelser om hur undervisningen får bedrivas. Dessa särskilda bestämmelser innebär att undervisningen för den som fyllt 18 år och som är placerad på en vuxenavdelning får bedrivas på det sätt som är förenligt med bestämmelserna i 5 kap. förordningen om vuxenutbildning. Som tidigare nämnts har Kriminalvården utvecklat ett distansarbetssätt för vuxna intagna, som dels gör utbildningen tillgänglig var i landet den intagne än befinner sig, dels säkrar kontinuiteten med samma lärare vid förflyttning. Undervisningen är individualiserad och sker individuellt, antingen på distans eller lokalt, men alltid av en ämneslärare. På plats finns dessutom praktisk och pedagogisk handledning för den studerande. Samma regler om hur undervisningen får bedrivas inom 81 utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning ska således även vara gällande för den elev som fyllt 18 år och som är placerad på en avdelning för vuxna och fullföljer utbildning som motsvarar gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan. Skulle eleven få vara kvar på en barn- och ungdomsavdelning trots att han eller hon fyllt 18 år finns inga skäl till att utbildningen ska få bedrivas på annat sätt än vad som gäller för utbildning som motsvarar gymnasieskolan eller anpassade gym- nasieskolan. I avsnitt 7.3.9 behandlas rätten att få fullfölja utbildningen ytterligare. 7.3.6 Hur utbildningen för skolpliktiga elever ska utformas Förslag För skolpliktiga elever ska undervisning omfatta samma ämnen som de har rätt till i grundskolan eller i förekommande fall ämnen och ämnes- områden i anpassade grundskolan eller ämnen i specialskolan. Ämnet modersmål behöver dock inte erbjudas eleverna med undantag för nationella minoritetsspråk som ska erbjudas elever som tillhör någon av de nationella minoriteterna. För utbildningen som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan eller specialskolan ska den läroplan samt de kursplaner och betygs- kriterier tillämpas som är meddelade av regeringen eller av Statens skolverk för motsvarande skolform inom skolväsendet. Kriminalvården får besluta om nödvändiga avvikelser från läroplanen, kursplanerna och betygskriterierna som följer av att utbildningen anordnas vid en kriminalvårdsanstalt. Inom utbildning som motsvarar grundskolan och specialskolan ska Kriminalvården som språkval erbjuda minst två av språken franska, spanska och tyska. För en enskild elev får rektorn besluta om avvikelse i fråga om de ämnen som annars gäller för utbildningen som motsvarar grundskolan och i förekommande fall specialskolan. Ett sådant beslut får endast fattas om undervisningen eller stödåtgärder inte i rimlig grad kan anpassas efter elevens behov och förutsättningar och om eleven och elevens vårdnadshavare medger det. I sådant fall ska studiegången utformas så att eleven så långt som möjligt får förutsättningar att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Beslutet om avvikelser ska dokumenteras. Skälen för förslagen Att barn har rätt till utbildning följer av artikel 28 i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Rätten till utbildning slås även fast i bl.a. det grundläggande ramverket för de mänskliga rättigheterna (artikel 26 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna). I Sverige gäller i huvudsak skolplikt för barn i åldern 6 till 16 år och skolplikt gäller även för barn som avtjänar fängelsestraff. I regeringsformen anges bl.a. att 82 alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola (2 kap. 18 §). Utgångspunkten för förslagen som redovisas i denna promemoria är att de barn och unga som döms till fängelse på samma sätt som de som nu döms till sluten ungdomsvård ska kunna avtjäna straffet under trygga förhållanden med rätt till bl.a. skola, fritidsaktivitet, vård och behandling. Dessa rättigheter tillkommer alla barn och unga oavsett var de befinner sig under uppväxten. Barn som avtjänar fängelsestraff omfattas av samma rättigheter som andra barn i Sverige. Utbildning är som tidigare nämnts en avgörande skydds- faktor för barns framtida möjligheter och minskar risken för återfall i kriminalitet och det är därför viktigt att säkerställa att även dessa barn får en utbildning likvärdig den som ges inom skolväsendet. I 10 kap. 4 § skollagen (2010:800) finns bestämmelser om de ämnen som undervisningen i grundskolan ska omfatta. Motsvarande be- stämmelser för de ämnen och ämnesområden som undervisningen i anpassade grundskolan ska omfatta finns i 11 kap. 6 § skollagen. Be- stämmelser om de ämnen som undervisningen i specialskolan ska omfatta finns i 12 kap. 4 § skollagen. Att begränsa ämnesutbudet för frihetsbe- rövade barn skulle strida mot principen om likvärdighet. Att de ska få undervisning i samma ämnen är dessutom nödvändigt för att skapa kontinuitet och ge barnen möjlighet till en bra återgång till utbildning inom skolväsendet efter frigivning. Genom att erbjuda hela ämnesbredden, inklusive praktiska och estetiska ämnen, kan elevernas motivation, självkänsla och social kompetens stärkas. Detta är i linje med FN:s s.k. Havannaregler som betonar utbildningens roll för återanpassning av frihetsberövade ungdomar. Ett begränsat ämnesutbud skulle minska möjligheten att uppnå behörighet till gymnasieskolan, vilket ökar risken för fortsatt utanförskap och kriminalitet. Samtidigt ska skolverksamheten bedrivas inom ramen för Kriminalvårdens verksamhet där det ställs krav på säkerhet och de praktiska förutsättningarna skiljer sig från den reguljära skolans förutsättningar. I den kontexten kan det finnas delar av innehållet i utbildningen som inte kommer att kunna genomföras t.ex. vissa moment inom ämnet slöjd, kemi och hem- och konsumentkunskap. Dessa ämnen kräver material, utrustning och miljöer som inte alltid är förenliga med anstaltens säkerhetsrutiner. Exempelvis kan verktyg, kemikalier eller köksutrustning utgöra risk för våld eller självskada. Andra avvikelser kan behöva göras när det gäller ämnet idrott- och hälsa i delar som kräver att eleven vistas i en viss utemiljö. Dessa avvikelser bör dock inte vara större än vad som är nödvändigt och avvikelserna behöver vara proportionerliga i förhållande till vad eleverna går miste om. Kriminalvården kommer att behöva analysera och planera för när vissa obligatoriska moment kan utföras. Vissa känsliga moment kan om möjligt genomföras vid en senare tidpunkt när säkerhetsläget tillåter. Det är också viktigt att det skapas en likvärdighet mellan de olika anstalterna så att eleverna ges samma möjligheter inom utbildningen. Kriminalvården uppger att det på grund av säkerhetsaspekter inte kommer att vara möjlig för myndigheten att erbjuda eleverna undervisning i modersmål. Rätten till modersmål i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan regleras i skollagen (se bl.a. 10 kap. 7 §, 11 kap. 10 § och 12 kap. 7 §). Av dessa bestämmelser framgår att en elev som har en vårdnadshavare med ett annat modersmål än svenska ska erbjudas modersmålsundervisning i detta språk om språket är elevens dagliga 83 umgängesspråk i hemmet och eleven har grundläggande kunskaper i språket. En elev som tillhör någon av de nationella minoriteterna ska erbjudas modersmålsundervisning i elevens nationella minoritetsspråk (10 kap. 7 §, 11 kap. 10 § och 12 kap. 7 §). I skolförordningen (5 kap. 7–13 §§) finns kompletterande bestämmelser som bl.a. anger att modersmålsundervisning inte får omfatta mer än ett språk för en elev och att en huvudman är skyldig att anordna moders- målsundervisning i ett språk endast om minst fem elever som ska erbjudas modersmålsundervisning i språket önskar sådan undervisning, och det finns en lämplig lärare. Detta gäller dock inte nationella minoritetsspråk som enligt skollagen ska erbjudas den som tillhör någon av de nationella minoriteterna. Enligt 7 § språklagen (2009:600) är de nationella minori- tetsspråken finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska. Sammantaget innebär bestämmelserna om modersmål att det inte finns en absolut rätt till sådan undervisning trots att eleven uppfyller de krav som ställs för att få delta i modersmålsundervisning. Mot bakgrund av att Kriminalvården inte anser sig kunna erbjuda undervisning i modersmål på ett likvärdigt och säkert sätt samt att det inom skolväsendet inte finns en absolut rätt till sådan undervisning föreslås att Kriminalvården inte ska behöva erbjuda ämnet modersmål med undantag för de nationella minoritetsspråken som enligt skollagen ska erbjudas den som tillhör någon av de nationella minoriteterna. När det gäller nationella minoritetsspråk har de en särskild ställning, vilket framgår av språklagen. Det bör dock inte finnas något förbud mot att erbjuda elever modersmål i övrigt, även om det inte finns en skyldighet. Om Kriminalvården ändå erbjuder modersmål bör det ske på ett likvärdigt sätt mellan de olika anstalterna. För utbildningen som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan eller specialskolan ska den läroplan (jfr förordningen [SKOLFS 2010:37] om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet, förordningen [SKOLFS 2010:250] om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall och förordningen [SKOLFS 2010:255] om läroplan för anpassade grundskolan) samt de kursplaner och betygskriterier tillämpas som är meddelade av regeringen eller av Statens skolverk för motsvarande skolform inom skolväsendet. Kriminalvården bör även få fatta beslut om nödvändiga avvikelser från läroplanen, kursplanerna och betygskriterierna som följer av att utbildningen anordnas vid en kriminalvårdsanstalt. Dessa avvikelser ska dock inte vara större än vad som anses vara nödvändigt och bör kunna motiveras av de särskilda förutsättningar som anstaltsmiljön innebär. Avvikelserna bör heller inte vara sådana att de påverkar elevernas förutsättningar att nå målen med utbildningen. Kriminalvården kommer även att behöva erbjuda språk inom språkval i utbildning som motsvarar en skolform där språkval ska erbjudas, grundskolan och specialskolan. Det föreslås därför att Kriminalvården som språkval ska erbjuda minst två av språken franska, spanska och tyska till berörda elever. Det finns inga hinder mot att eleverna erbjuds ytterligare språk. Om det sker bör det dock ske på ett likvärdigt sätt mellan de olika anstalterna. I stället för ett språk som erbjudits ska eleven även få välja svenska eller svenska som andraspråk, under förutsättning att 84 eleven i övrigt får undervisning i svenska eller svenska som andraspråk, eller engelska. Det kan även finns skäl att behöva göra avvikelser i det enskilda fallet. I skollagen finns bl.a. bestämmelser om anpassad studiegång som innebär att om det särskilda stödet för en elev i grundskolan, anpassade grund- skolan, specialskolan eller sameskolan inte i rimlig grad kan anpassas efter elevens behov och förutsättningar, får ett beslut om åtgärdsprogram innebära avvikelser från den timplan samt de ämnen och mål som annars gäller för utbildningen (anpassad studiegång). I grundskolan och special- skolan ska den anpassade studiegången utformas så att eleven så långt som möjligt får förutsättningar att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Enligt skollagen ansvarar rektorn för att en elev med anpassad studiegång får en utbildning som så långt det är möjligt är likvärdig med övrig utbildning i den aktuella skolformen (3 kap. 12 § skollagen). Motsvarande möjlighet bör finnas för elever inom Kriminalvårdens utbildning för barn och unga, i de fall undervisningen eller stödåtgärder inte i rimlig grad kan anpassas efter elevens behov och förutsättningar. Det föreslås därför en möjlighet för rektorn att besluta om anpassningar för den enskilda eleven. Detta bör dock ses som en sista utväg och ett sådant beslut föreslås endast få fattas om eleven och elevens vårdnadshavare medger det eftersom beslutet är så ingripande i elevens rätt till utbildning. Det föreslås även att beslutet ska omprövas regelbundet och att studiegången ska utformas så att eleven så långt som möjligt får förutsättningar att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Ett beslut om en anpassad studiegång ska enligt förslaget dokumenteras. 7.3.7 Hur utbildning som motsvarar gymnasieskolan ska erbjudas och utformas Förslag Kriminalvården ska erbjuda ungdomar som inte längre är skolpliktiga en utbildning som till innehåll och omfattning motsvarar ett högskole- förberedande program eller ett yrkesprogram som han eller hon upp- fyller behörighetskraven för. För ungdomar som endast uppfyller behörighetskraven för ett yrkesprogram ska sådan utbildning som till innehåll och omfattning motsvarar ett yrkesprogram erbjudas. Hänsyn ska tas till om eleven tidigare påbörjat en gymnasieutbildning inom skolväsendet och möjligheten för eleven att fullfölja den påbörjande gymnasieutbildningen. Hänsyn ska även tas till elevens behov och förutsättningar. Utbildning som motsvarar ett nationellt program i gymnasieskolan ska kunna leda till en examen. För de ungdomar som saknar behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan ska utbildning motsvarande introduktionsprogrammen yrkesintroduktion eller individuellt alternativ i gymnasieskolan erbjudas. Vid erbjudandet av utbildning som motsvarar yrkesprogram eller yrkesintroduktion ska hänsyn tas till 1. elevens behov och förutsättningar, 85 2. elevens möjlighet till etablering på arbetsmarknaden efter genom- förd utbildning, och 3. lämplighet som följer av att utbildningen anordnas vid en kriminal- vårdsanstalt. Om det finns särskilda skäl får Kriminalvården även ta emot den som uppfyller behörighetskraven för ett nationellt program till utbildning som motsvarar yrkesintroduktion eller individuellt alternativ. För elever som deltar i utbildning som motsvarar ett fullständigt yrkesprogram i gymnasieskolan ska arbetsplatsförlagt lärande före- komma i minst 15 veckor. Om arbetsplatsförlagt lärande inte kan erbjudas på grund av omständigheter som Kriminalvården inte kan råda över eller om utbildningen av säkerhetsskäl inte kan förläggas till en arbetsplats får arbetsplatsförlagt lärande bytas ut mot motsvarande utbildning förlagd i Kriminalvårdens skolverksamhet. För elever som deltar i utbildning som motsvarar yrkesintroduktion ska delar av utbildningen genomföras som arbetsplatsförlagt lärande, förutsatt att Kriminalvården i det enskilda fallet kan medge det. Rektor beslutar om att hela eller delar av nivåer i ämnen ska förläggas till en arbetsplats. För en elev som deltar i arbetsplatsförlagt lärande ska det utses en handledare på arbetsplatsen. Som handledare får bara den anlitas som har nödvändiga kunskaper och erfarenheter för uppdraget och som även i övrigt bedöms vara lämplig. Kriminalvården och Skolverket ska få i uppdrag att tillsammans analysera vilka yrkesutbildningar, däribland utbildning motsvarande yrkesprogram och i förekommande fall inriktningar inom dessa program, som kan erbjudas ungdomar inom utbildningen. Skälen för förslagen Allmänt om gymnasieskolan och utbildningens syfte Som beskrivs i avsnitt 3 har alla ungdomar i Sverige som har avslutat grundskolan eller motsvarande utbildning rätt till utbildning i gymnasie- skolan eller anpassade gymnasieskolan. Rätt till utbildning gäller även ungdomar som är frihetsberövade. Att tillhandahålla en gymnasial utbildning som tillgodoser såväl individers, arbetslivets som samhällets behov är en mycket viktig uppgift för samhället. För ungdomar är en fullföljd gymnasieutbildning ofta avgörande för att få ett arbete eller gå vidare mot högre utbildning, flytta hemifrån och kunna ta steget in i vuxenlivet. För nyanlända ungdomar är en fullföljd gymnasial utbildning inte sällan en förutsättning för att etablera sig på arbetsmarknaden och i det svenska samhället. Till skillnad från utbildning i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan finns inom gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ett brett utbud av utbildningar. I gymnasieskolan finns det sex högskole- förberedande program, tolv yrkesprogram och fyra introduktionsprogram. Högskoleförberedande program och yrkesprogram är nationella program vilket innebär att innehåll och utformning beslutas av riksdag och regering. Vilka dessa är framgår av bilaga 1 till skollagen (2010:800). De gymnasie- 86 gemensamma ämnena och dess omfattning inom de olika nationella pro- grammen framgår av bilaga 2 till skollagen. Det finns även riksre- kryterande gymnasieprogram som är varianter av de nationella pro- grammen, och som även de är nationellt beslutade (16 kap. 13 och 45 §§ skollagen). I gymnasieskolan finns även introduktionsprogram som till skillnad från de nationella programmen saknar en nationell reglering av utbildningens mål och en nationell programstruktur. Utbildning på intro- duktionsprogrammen riktar sig till elever som saknar behörighet för studier på nationella program. Utbildningen på ett introduktionsprogram ska i stället följa en plan för utbildningen som beslutas av huvudmannen. För behörighet till ett yrkesprogram krävs godkända betyg i åtta ämnen från grundskolan. För behörighet till ett högskoleförberedande program krävs godkända betyg i tolv ämnen. Både högskoleförberedande program och yrkesprogram kan leda till gymnasieexamen. Utbildning i gymnasie- skolan ska ske utifrån goda valmöjligheter grundat i elevens egen vilja, för att ge en god grund för yrkesverksamhet, fortsatta studier, för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Utbildningen ska utformas så att den främjar social gemenskap och utvecklar elevernas förmåga att självständigt och tillsammans med andra tillägna sig, fördjupa och tillämpa kunskaper (15 kap. 2 § skollagen). Utbildningen i gymnasies- kolan ska utgöra en bas för den nationella och regionala kompetens- försörjningen till arbetslivet och en bas för rekrytering till högskolesektorn (15 kap. 3 § skollagen). Gymnasieskolan har således ett brett uppdrag att förmedla kunskaper, bidra till personlig utveckling och förbereda eleverna för ett aktivt deltagande i samhällslivet. Varje individ ska ges de bästa förutsättningarna att försörja sig själva, antingen direkt efter gymnasie- skolan eller efter vidare utbildning. Därför ska skolan också förbereda för det kommande arbetslivet. Enligt rapporten Unga som varken arbetar eller studerar (IFAU 2021:12) löper bl.a. personer som aldrig påbörjat gymnasieskolan eller lämnat denna i förtid en förhöjd risk för att vare sig arbeta eller studera. Enligt Socialstyrelsens analys av personer som har vårdats av samhället under sin uppväxt är låga eller ofullständiga betyg den starkaste riskfaktorn för framtida bristande förankring på arbetsmarknaden, självmordsförsök, missbruk och kriminalitet. Omvänt är frånvaro av skolmisslyckande den starkaste skyddande faktorn (Social rapport 2010). Brottsförebyggande rådet (Brå) har utifrån befintlig forskning sammanställt vilka faktorer som ökar möjligheten att lämna ett kriminellt liv (Brå 2021:5). Brå konstaterar att bland unga som tidigt begår sådana allvarliga brott som är förknippade med hög risk för att den unge ska fastna i högfrekvent brottslighet, är det vanligt med hög frånvaro och dåliga betyg. En problematisk skolgång kan enligt Brå utgöra en riskfaktor för att den unge blir mer benägen att umgås med jämnåriga som har en negativ inställning till skolan. En begränsad närvaro eller lågt engagemang i skolan, kombinerat med ett kriminellt umgänge, kan i sin tur bidra till färre kontaktytor med framtidsorienterade skolkamrater och vuxna som kan utgöra goda förebilder. En problematisk skolgång kan också göra det svårare att upphöra med en kriminell livssituation, eftersom den begränsar den unges kapacitet att etablera sig som vuxen i ett konventionellt livssammanhang genom att bidra till sin egen försörjning. Vidare kan återkommande arbetslöshet tidigt i livet leda till problem på arbetsmarknaden även på lång sikt. 87 Erbjudande av utbildning som motsvarar nationella program En majoritet av eleverna som lämnar grundskolan är behöriga att söka både yrkesprogram och högskoleförberedande program. I betänkandet Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning (SOU 2020:33) analyseras också etableringen på arbetsmarknaden efter gymnasieskolan. Utredningens analyser, med kontroll för olika bakgrundsfaktorer, visar att framför allt för elever med svaga meritvärden från grundskolan har valet av utbildning i gymnasie- skolan stor betydelse för övergången från skola till arbetsliv. Elever som direkt efter ett högskoleförberedande program vill börja arbeta riskerar att vara sämre förberedda för arbetslivet än om de valt ett yrkesprogram. Det krävs alltså åtgärder som stärker skolans roll när det gäller att underlätta etableringen på arbetsmarknaden och för att skapa förutsättningar för alla unga kvinnor och män att själva kunna försörja sig efter studierna. De barn och unga som är målgruppen för Kriminalvårdens utbildning är sannolikt mer sårbara än andra grupper av barn och unga och för dem är det särskilt viktigt att utbildningen som erbjuds kan leda till etablering på arbets- marknaden för att minska risken för återfall i brott och för att öka deras möjligheter att bli en del av samhället. Vilken typ av utbildning som Kriminalvården erbjuder ungdomar kan emellertid vara avgörande för att stärka deras möjligheter till själv- försörjning och för att minska risken för återfall i brott. Enligt statistik som Skolverket publicerade i oktober 2025 hade 79 procent av eleverna som 2020 tog examen från fordons- och transportprogrammet, etablerat sig på arbetsmarknaden tre år efter examen. Det är den högsta siffran av samtliga yrkesprogram i gymnasieskolan. Av de 79 200 ungdomar som slutförde antingen yrkesprogram eller högskoleförberedande program med examen 2020 hade 35 procent en etablerad ställning på arbetsmarknaden efter tre år, medan 43 procent hade påbörjat högskolestudier. Andelen ungdomar med etablerad ställning på arbetsmarknaden tre år efter yrkesexamen var 64 procent. Motsvarande andel för ungdomar som läste högskole- förberedande program var 22 procent. Som förväntat var ungdomarna som läst högskoleförberedande program i större utsträckning högskole- studerande, 59 procent, jämfört med de som läst yrkesprogram, 9 procent. Av de 24 900 ungdomar som slutförde yrkesprogram var andelen med osäker eller svag ställning på arbetsmarknaden 8 procent vardera och andelen i övriga studier var 9 procent. Fordons- och transportprogrammet samt VVS- och fastighetsprogrammet hade högst andel ungdomar med etablerad ställning tre år efter yrkesexamen, 79 respektive 77 procent. Tredje högst var bygg- och anläggningsprogrammet, där 75 procent av ungdomarna hade en etablerad ställning efter tre år (Skolverkets be- skrivande statistik, Etablering på arbetsmarknaden och fortsatta studier år 2023 efter gymnasieskolan, 2025). Inom Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga kommer möjligheten att erbjuda eleverna utbildning motsvarande nationella program fritt eller brett utifrån deras önskemål inte vara möjligt. Anstalts- miljön innebär begränsningar i vad som kan erbjudas. Det bör dock finnas en reell möjlighet för ungdomarna att få delta i en utbildning som till innehåll och omfattning motsvarar ett högskoleförberedande program eller ett yrkesprogram som han eller hon uppfyller behörighetskraven för enligt 88 vad som gäller för de nationella programmen i gymnasieskolan. Detta för att utbildningen i så stor utsträckning som möjligt ska motsvara den utbildning som ges till ungdomar inom skolväsendet och för att ung- domarna ska kunna uppnå de kunskaper som krävs för en etablering på arbetsmarknaden eller för fortsatta studier. För ungdomar som endast uppfyller behörighetskraven för ett yrkesprogram bör således en sådan motsvarande yrkesutbildning erbjudas. Vilka exakta utbildningar som ska erbjudas bör Kriminalvården få bestämma. Vid erbjudandet av utbildning bör dock hänsyn tas till om eleven tidigare påbörjat en gymnasieutbildning inom skolväsendet och om möjligt låta eleven få fullfölja den utbildning som påbörjats. Hänsyn behöver även tas till elevens behov och förutsättningar. Samma möjligheter till olika sorters utbildning behöver erbjudas såväl flickor som pojkar. Vid erbjudandet av utbildning som motsvarar ett yrkesprogram bör hänsyn även tas till att elevens möjlighet till etablering på arbetsmarknaden efter genomförd utbildning och lämplighet som följer av att utbildningen anordnas vid en kriminal- vårdsanstalt. Det kan bl.a. handla om att Kriminalvården behöver analysera vilka utbildningar som skulle kunna ge eleverna möjlighet till etablering, t.ex. utifrån bristyrken. Stöd för en sådan bedömning kan inhämtas från Statistiska centralbyrån (SCB) och deras långsiktiga prognoser som visar vilka utbildningar som det kommer att vara brist på framöver. Även Arbetsförmedlingen gör analyser över yrken som det är brist på arbetskraft inom. Lämplighet som följer av att utbildningen anordnas vid en kriminalvårdsanstalt kan handla om att det på grund av olika säkerhetsaspekter inte är lämpligt att erbjuda viss utbildning för eleverna, trots att det råder brist på yrkesverksamma inom det aktuella området. Att kunna erbjuda elever olika typer av gymnasieutbildning ställer dock höga krav på Kriminalvården, särskilt i fråga om yrkesutbildning. Yrkes- programmen syftar mot både yrkesverksamhet och fortsatt yrkesutbild- ning. Inom skolväsendet är yrkesutbildning utformad för att ge eleven både teoretiska kunskaper och praktiska färdigheter, vilket effektivt förbereder eleven för arbetslivet. De nationella programmen består främst av gymnasiegemensamma ämnen och karaktärsämnen. För varje program finns programgemensamma karaktärsämnen som alla elever på pro- grammet läser. Inom många nationella program kan eleven också välja mellan olika inriktningar. Inriktningarna ger en grund för fortsatt fördjup- ning, specialisering och breddning inom programmets ram. Genom ytterligare specialisering inom programfördjupningen kan eleverna på yrkesprogram därefter nå olika yrkesutgångar. Med yrkesutgång menas en yrkeskompetens som eleven får genom att läsa en viss kombination av ämnen och nivåer i ämnen i programfördjupningen. Yrkesutgångarna ska svara mot de krav som arbetslivet ställer och de yrkesutgångar som Statens skolverk ger exempel på är därför framtagna i samråd med branschre- presentanter i de nationella programråden för gymnasial yrkesutbildning. Huvudmän kan även erbjuda elever att specialisera sig mot andra yrkes- utgångar än de som Skolverket ger som exempel, som bättre motsvarar ett lokalt arbetsmarknadsbehov. En central del av utbildningen på ett yrkesprogram i gymnasieskolan är arbetsplatsförlagt lärande där eleven får värdefull erfarenhet ute på en arbetsplats. Arbetsplatsförlagt lärande ska förekomma på alla yrkes- 89 program i gymnasieskolan i minst 15 veckor och det är huvudmannen som ansvarar för att arbetsplatsförlagt lärande genomförs (4 kap. 12 § gymnasieförordningen). Arbetsplatsförlagt lärande syftar till att eleven ska utveckla yrkeskunskaper och en yrkesidentitet samt reflektera över yrkeskulturen och bli en del av yrkesgemenskapen på en arbetsplats (jfr examensmålen för yrkesprogrammen, förordning [SKOLFS 2010:14]) om examensmål för gymnasieskolans nationella program). För en examen krävs dessutom ett godkänt gymnasiearbete. Målet med gymnasiearbetet skiljer sig mellan yrkesprogrammen och de högskoleförberedande programmen. Gymnasiearbetet på yrkesprogrammen ska visa att eleven är förberedd för att arbeta inom de yrkesområden programmet riktar sig mot. Gymnasiearbetet på de högskoleförberedande programmen ska visa att eleven är förberedd för högskolestudier, i första hand inom de områden som programmet riktar sig mot. Inom Kriminalvårdens utbildning för vuxna erbjuds yrkesutbildning där nivåer i ämnen med praktiska inslag genomförs som arbetsplatsförlagt lärande nära samarbete med anstalternas arbetsdrift. Det innebär att sådana ämnen kan genomföras vid de anstalter som har ett etablerat samarbete mellan arbetsdriften och yrkeslärare. Detta menar Kriminalvården kommer att bli svårt att erbjuda barn eftersom det inte kommer att finnas någon arbetsdrift kopplade till barn- och ungdomsavdelningarna. Kri- minalvården uppger dessutom att även om myndigheten skulle få möjlig- het att inte behöva möta kraven på arbetsplatsförlagt lärande så har myndigheten utifrån gällande omständigheter inte möjlighet att kunna erbjuda de kompensatoriska åtgärder (genom skolförlagd utbildning) som skulle kunna motsvara de yrkeskunskaper som krävs för en examen. Enligt Kriminalvården innebär begränsningarna i att kunna erbjuda arbetsplats- förlagt lärande eller att inte kunna erbjuda kompensatoriska åtgärder betydande svårigheter för myndigheten att erbjuda utbildning som motsvarar ett fullständigt yrkesprogram. Trots utmaningar bedömer utredaren att yrkesutbildning i många fall är den utbildningsform som bäst kan stärka ungdomarnas möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden efter avtjänat straff. Att få delta i yrkesutbildning kan antas öka ungdomarnas motivation att studera under tiden de är intagna i kriminalvårdsanstalt, i de fall de inte har ett intresse av högskoleförberedande utbildning eller på grund av att de inte uppfyller behörighetskraven för sådan utbildning. Därför behöver eventuella hinder undanröjas så att ungdomar får tillgång till utbildning som förbättrar deras framtida arbetsmarknadsutsikter. Inom ramen för detta uppdrag har det inte varit möjligt att analysera vilka eller vilken yrkesutbildning som Kriminalvården skulle kunna erbjuda den som inte längre är skolpliktig, utifrån Kriminalvårdens särskilda förutsättningar. Detta behöver emellertid undersökas närmare. Därför föreslås även ett uppdrag till Kriminalvården att tillsammans med Skolverket analysera vilka yrkes- utbildningar, däribland utbildning motsvarande yrkesprogram och i förekommande fall inriktningar inom dessa program, som kan erbjudas ungdomar inom Kriminalvårdens utbildning för barn och unga. I uppdraget bör även ingå att analysera konsekvenserna, se förslag nedan om ett nytt uppdrag till Kriminalvården och Skolverket. Genom att erbjuda åtminstone en utbildning som till innehåll och ut- 90 formning motsvarar ett yrkesprogram kan ungdomarna få konkreta färdigheter. Yrkesutbildning kan även ge ungdomar en känsla av mening, struktur och framtidshopp. Att lära sig ett yrke kan stärka självkänslan och skapa motivation att förändra sin livssituation. I det fall eleven inte hinner slutföra den påbörjade utbildning i anstalt bör det finnas möjlighet för eleven att få slutföra utbildningen inom gymnasieskolan, förutsatt att eleven fortfarande tillhör målgruppen för gymnasieskolan. Om möjligt kan även det arbetsplatsförlagda lärandet ske där beroende på planering av utbildningen och hur mycket tid som kvarstår av utbildningen. Det kan även finnas möjlighet för eleven att inom ramen för särskilda utslussnings- åtgärder enligt 11 kap. fängelselagen (2010:610) delta i reguljär utbild- ning, där också arbetsplatsförlagt lärande kan vara en del. Om eleven efter avtjänat straff inte längre tillhör gymnasieskolans målgrupp kan eleven i stället vända sig till den kommunala vuxenutbildningen. Mot bakgrund av ovanstående föreslås att Kriminalvården ska erbjuda ungdomar som inte längre är skolpliktiga en utbildning som till innehåll och omfattning motsvarar ett högskoleförberedande program eller ett yrkesprogram som han eller hon uppfyller behörighetskraven för. För ungdomar som endast uppfyller behörighetskraven för ett yrkesprogram ska utbildning som till innehåll och omfattning motsvarar ett yrkes- program erbjudas. Eftersom arbetsplatsförlagt lärande ska förekomma på alla yrkesprogram och är en viktig del av yrkesutbildningen föreslås att arbetsplatsförlagt lärande ska förekomma i minst 15 veckor under utbildningen för en elev som deltar i utbildning som motsvarar ett full- ständigt yrkesprogram i gymnasieskolan. Om arbetsplatsförlagt lärande inte kan erbjudas på grund av omständigheter som Kriminalvården inte kan råda över eller om utbildningen av säkerhetsskäl inte kan förläggas till en arbetsplats får arbetsplatsförlagt lärande bytas ut mot motsvarande utbildning förlagd i Kriminalvårdens skolverksamhet. Utbildning motsvarande introduktionsprogram I gymnasieskolan ingår de fyra introduktionsprogrammen programinriktat val, yrkesintroduktion, individuellt alternativ och språkintroduktion. Intro- duktionsprogrammen riktar sig till elever som inte uppfyller behörighets- kraven för studier på nationella program (17 kap. 6 § skollagen). Till skillnad från de nationella programmen saknar introduktionsprogrammen en nationell reglering av utbildningens mål och programstruktur. Den individuella studieplanen blir därför ett viktigt verktyg och ska innehålla uppgifter om elevens studieväg, utbildningens mål och längd, de ämnen och nivåer i dessa ämnen som eleven läser, annan yrkesinriktad utbildning, praktik och andra insatser som är gynnsamma för elevens kunskaps- utveckling. När eleven läser mot ett yrkesområde ska det i den individuella studieplanen framgå vilket (1 kap. 7 § gymnasieförordningen). Om huvud- mannen för utbildningen finner att det finns synnerliga skäl, får ungdomar som uppfyller behörighetskraven för ett yrkesprogram tas emot till yrkes- introduktion eller individuellt alternativ (17 kap. 11 § skollagen). För de ungdomar som är intagna i kriminalvårdsanstalt och som inte uppfyller behörighetskraven för ett nationellt program föreslås att de ska erbjudas utbildning som motsvarar introduktionsprogrammen yrkes- introduktion eller individuellt alternativ. Yrkesintroduktion syftar till att elever ska få en yrkesinriktad utbildning som underlättar för dem att 91 etablera sig på arbetsmarknaden eller som leder till studier på ett yrkes- program. Individuellt alternativ syftar till att elever ska gå vidare till yrkes- introduktion, annan fortsatt utbildning eller arbetsmarknaden (17 kap. 4 § skollagen). Yrkesintroduktion ska i huvudsak innehålla yrkesinriktad ut- bildning. Den får innehålla hela eller delar av nivåer i karaktärsämnen och i gymnasiegemensamma ämnen som ingår i gymnasieskolans nationella yrkesprogram eller annan yrkesinriktad utbildning. Yrkesintroduktion får också innehålla grundskoleämnen som eleven saknar godkända betyg i (6 kap. 5 § gymnasieförordningen). På samma sätt som för utbildning som motsvarar yrkesprogram föreslås att när Kriminalvårdens ska erbjuda yrkesintroduktion ska hänsyn tas till elevens behov och förutsättningar, elevens möjlighet till etablering på arbetsmarknaden efter genomförd utbildning, och lämplighet som följer av att utbildningen anordnas vid en kriminalvårdsanstalt. Vidare föreslås det att för elever som deltar i utbildning som motsvarar yrkesintroduktion ska delar av utbildningen genomföras som arbetsplatsförlagt lärande, förutsatt att Kriminalvården i det enskilda fallet kan medge det. Eftersom det inte finns samma krav på arbetsplatsförlagt lärande för introduktionsprogrammen föreslås heller ingen fastställd omfattning för utbildning motsvarande yrkesintroduktion. Rektor får besluta om att hela eller delar av nivåer i ämnen ska förläggas till en arbetsplats. För en elev som deltar i arbetsplatsförlagt lärande ska det utses en handledare på arbetsplatsen. Som handledare får bara den anlitas som har nödvändiga kunskaper och erfarenheter för uppdraget och som även i övrigt bedöms vara lämplig. Individuellt alternativ ska utformas utifrån elevens behov och förut- sättningar och bör erbjudas dem som inte uppfyller behörighetskraven för nationella program i gymnasieskolan och som inte vill delta i utbildning som motsvarar yrkesintroduktion. Utbildningen får innehålla grund- skoleämnen som eleven saknar godkända betyg i. Den får även innehålla hela eller delar av nivåer i gymnasieämnen. Om eleven har förutsättningar för att läsa hela eller delar av nivåer i gymnasieämnen ska utbildningen också innehålla sådana (se 6 kap. 6 § gymnasieförordningen). Eftersom individuellt alternativ har ett brett användningsområde och ska anpassas efter elevens behov och förutsättningar har det inte bedömts som nöd- vändigt att dessutom erbjuda utbildning som motsvarar introduktionspro- grammet språkintroduktion. Det bör även vara möjligt för Kriminalvården att ta emot den som uppfyller behörighetskraven för ett nationellt program till utbildning mot- svarande yrkesintroduktion eller individuellt alternativ om det finns särskilda skäl. Ett sådant skäl kan vara att det inom ramen för utbildning som motsvarar ett yrkesprogram inte är möjligt att erbjuda en viss yrkesutbildning som skulle vara gynnsam för eleven men där det i stället är möjligt att erbjuda en sammanhållen yrkesutbildning i form av ett eller flera s.k. yrkespaket inom utbildning som motsvarar yrkesintroduktion. Det föreslås därför att om det finns särskilda skäl får Kriminalvården även ta emot den som uppfyller behörighetskraven för ett nationellt program till utbildning som motsvarar yrkesintroduktion eller individuellt alternativ. 92 Innehållet i utbildningen Innehållet i utbildningen bör så långt det är möjligt motsvara innehållet i den utbildning i gymnasieskolan som utbildningen ska motsvarar. Det föreslås därför att för utbildningen som motsvarar gymnasieskolan ska läroplanen (förordningen [SKOLFS 2011:144] om läroplan för gymnasieskolan), examensmålen (förordningen [SKOLFS 2010:14] om examensmål för gymnasieskolans nationella program), de ämnesplaner och poängplaner tillämpas som är meddelade av regeringen eller av Statens skolverk för motsvarande utbildning inom skolväsendet. Bestämmelserna om utbildningens innehåll och omfattning i 4 kap. gymnasieförordningen för utbildning i gymnasieskolan ska tillämpas för motsvarande utbildning. Även bestämmelserna om utökat program i 4 kap. 24 § första stycket ska tillämpas. Bestämmelserna om modersmåls- undervisning i 4 kap. 15–21 §§ gymnasieförordningen behöver dock inte tillämpas med undantag för de bestämmelser som avser nationella minoritetsspråk. En elev som tillhör någon av de nationella minoriteterna ska erbjudas modersmålsundervisning i elevens nationella minoritets- språk. För utbildning motsvarande nationella program i gymnasieskolan ska poängplanen i bilaga 2 till skollagen och bilaga 1 till gymnasie- förordningen tillämpas. Kriminalvården får besluta om nödvändiga avvikelser från läroplanen, examensmålen, programmålen, ämnesplanerna och poängplanerna som följer av att utbildningen anordnas vid en kriminalvårdsanstalt. Dessa avvikelser bör inte vara större än vad som anses vara nödvändigt och bör kunna motiveras av de särskilda förutsättningar som anstaltsmiljön innebär. Avvikelserna bör heller inte vara sådana att de påverkar elevernas förutsättningar att nå målen med utbildningen och avvikelser ska inte få göras från poängplanerna i bilaga 2 till skollagen. Omfattningen av studierna ska för utbildning som motsvarar gymnasieskolan anges i gymnasiepoäng. I det enskilda fallet får rektorn besluta om att en elevs utbildning får avvika från vad som annars gäller för ett nationellt program i gymnasie- skolan. I ett sådant fall ska bestämmelserna i 9 kap. 4 och 4 a §§ gymnasie- förordningen tillämpas på motsvarande utbildning, Även föreskrifterna i 9 kap. 1–3 §§ gymnasieförordningen om rätten för en elev att läsa ett ämne på nytt ska tillämpas på motsvarande utbildning för intagna i kriminal- vårdsanstalt. Uppdrag till Kriminalvården och Skolverket att analysera vilka yrkesutbildningar som kan erbjudas Kriminalvården har som övergripande mål att minska återfall i brottslighet. Att barn och unga ges reella möjligheter till både teoretisk och yrkesinriktad utbildning kan ha stor betydelse för den intagne, både under och efter påföljdens verkställighet. Som nämnts ovan är det särskilt viktigt för dessa barn och unga att utbildningen som erbjuds kan leda till etablering på arbetsmarknaden eller fortsatta studier, för att minska risken för återfall i brott och för att öka deras möjligheter att bli en del av samhället. Enligt förslagen i denna promemoria ska Kriminalvården erbjuda ungdomar som inte längre är skolpliktiga en utbildning som till innehåll och omfattning motsvarar ett högskoleförberedande program eller ett yrkesprogram, som han eller hon uppfyller behörighetskraven för. För 93 ungdomar som endast uppfyller behörighetskraven för ett yrkesprogram ska sådan motsvarande yrkesutbildning erbjudas. Utbildning motsvarande yrkesintroduktion eller individuellt alternativ ska erbjudas de ungdomar som saknar behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan. Upp- draget att anordna utbildning som motsvarar ett yrkesprogram innebär enligt Kriminalvården svårigheter utifrån gällande omständigheter. Inom ramen för detta uppdrag har det inte varit möjligt att analysera eller ta fram förslag på vilket eller vilka yrkesprogram som skulle vara lämpliga för Kriminalvården att erbjuda ungdomar intagna i kriminalvårdsanstalt i utbildning som motsvarar gymnasieskolan. Det är angeläget att en sådan analys görs inför att författningsförslagen i denna promemoria ska träda i kraft. Kriminalvården bör därför få i uppdrag att analysera vilken yrkesutbildning, däribland utbildning motsvarande yrkesprogram och i förekommande fall inriktningar inom dessa program, som kan erbjudas ungdomar inom utbildningen som motsvarar gymnasieskolan. Detta uppdrag bör även ges till Skolverket så att myndigheterna tillsammans utifrån sina respektive expertkunskaper undersöker vilka yrkesutbild- ningar som kan erbjudas ungdomar som deltar i utbildning som motsvarar gymnasieskolan. Utöver yrkesprogram bör uppdraget även omfatta en analys av lämpliga s.k. yrkespaket som kan ingå i utbildning som mot- svarar yrkesintroduktion. I uppdraget bör även ingå att analysera konse- kvenserna. I uppdraget behöver hänsyn tas till att yrkesutbildning ska erbjudas både till flickor och pojkar. Särskild hänsyn behöver även tas till möjligheten för eleverna att efter genomförd utbildning kunna etablera sig på arbetsmarknaden och lämplighet som följer av att utbildningen anordnas i en kriminalvårdsanstalt. 7.3.8 Hur utbildning som motsvarar anpassade gymnasieskolan ska erbjudas och utformas Förslag I förekommande fall ska utbildning som motsvarar den utbildning som ges på ett nationellt eller individuellt program i anpassade gymnasie- skolan erbjudas. Sådan utbildning ska erbjudas den vars skolplikt har upphört och som på grund av att han eller hon har en intellektuell funk- tionsnedsättning eller förvärvad hjärnskada inte bedöms ha förut- sättningar att uppfylla sådana betygskriterier som gäller för gymnasieskolan och som minst ska uppfyllas. Utbildning som motsvarar anpassade gymnasieskolan får förläggas till en arbetsplats. Skälen för förslagen Som beskrivs i avsnitt 3 har alla ungdomar i Sverige som har avslutat grundskolan eller motsvarande utbildning rätt till utbildning i gymnasie- skolan eller anpassade gymnasieskolan. Rätt till utbildning gäller även ungdomar som är frihetsberövade. Anpassade gymnasieskolan ska stå öppen för ungdomar som på grund av att de har en intellektuell funktions- 94 nedsättning eller förvärvad hjärnskada inte bedöms ha förutsättningar att uppfylla sådana betygskriterier som gäller för gymnasieskolan och som minst ska uppnås. Enligt skollagen (2010:800) ska anpassade gymnasie- skolan ge elever med intellektuell funktionsnedsättning en för dem an- passad utbildning som ska ge en god grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Utbildningen ska utformas så att den främjar social gemen- skap och utvecklar elevernas förmåga att självständigt och tillsammans med andra tillägna sig, fördjupa och tillämpa kunskaper. Utbildningen i anpassade gymnasieskolan ska i huvudsak bygga på de kunskaper som eleverna har fått i anpassade grundskolan eller i motsvarande utbildning (18 kap. 2 § skollagen). Av 29 kap. 8 § skollagen följer att det som sägs om ungdomar med intellektuell funktionsnedsättning också ska gälla för ungdomar som har fått en betydande och bestående begåvningsmässig funktionsnedsättning på grund av hjärnskada, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom. Utbildningen i anpassade gymnasieskolan består av nationella och individuella program (18 kap. 9 § skollagen). Inom an- passade gymnasieskolan finns nio nationella program, vilka dessa är framgår av bilaga 3 till skollagen. Individuella program är för den som inte kan följa undervisningen på ett nationellt program. Enligt uppgifter från Skolverket var det 7 570 elever i anpassad gym- nasieskola läsåret 2024/2025. Det är en ökning med 5 procent från föregående läsår. Av dessa 7 570 elever går 58 procent på nationella program och 42 procent på individuella program. De vanligaste nationella programmen är administration, handel och varuhantering med 916 elever samt hotell, restaurang och bageri med 817 elever. Minst antal elever går på hantverk och produktion med 129 elever. Det är fler män än kvinnor som går i anpassade gymnasieskolan och den fördelningen har varit stabil över tid. På både nationella program och individuella program är andelen kvinnor omkring 40 procent och män 60 procent. Nedbrutet på de enskilda nationella programmen är skillnaderna större. På fastighet, anläggning och byggnation samt fordonsvård och godshantering är över 90 procent män. Det nationella programmet där kvinnorna är i majoritet är hälsa, vård och omsorg med 78 procent. Könsfördelningen är jämnast på programmet för estetiska verksamheter samt hotell, restaurang och bageri. På båda dessa program är andelen kvinnor 53 procent och andelen män 47 procent. Även om antalet elever inom anpassade gymnasieskolan är relativt litet i förhållande till det antal elever som går i gymnasieskolan så behöver Kriminalvården även kunna erbjuda utbildning som motsvarar utbildning som ges på ett nationellt eller individuellt program i anpassade gymnasie- skolan till den som ingår i målgruppen för anpassade gymnasieskolan. Vilken utbildning som erbjuds behöver utgå från elevens behov och förut- sättningar. Innehållet i utbildningen bör så långt det är möjligt motsvara innehållet i den utbildning i anpassade gymnasieskolan som utbildningen ska motsvarar. Det föreslås därför att för sådan utbildning ska bestämmelserna i 19 kap. 2, 3, 5–9, 12–15 och 22–25 §§ skollagen tillämpas i relevanta delar. Även den läroplan (förordningen om läroplan [SKOLFS 2013:148) om anpassade gymnasieskolan, programmål (förordningen [SKOLFS 2013:5] om programmål för anpassade gymnasieskolans nationella program), de ämnesplaner och poängplaner som är meddelade av regeringen eller av Statens skolverk för motsvarande utbildning inom skol- 95 väsendet, tillämpas. Även de relevanta bestämmelserna om utbildningens innehåll och omfattning i 4 kap. gymnasieförordningen för utbildning i anpassade gymnasieskolan ska tillämpas för motsvarande utbildning. På samma sätt som för gymnasieskolan föreslå att bestämmelserna om modersmålsundervisning i 4 kap. 15–21 §§ gymnasieförordningen inte ska behöva tillämpas med undantag för de bestämmelser som avser nationella minoritetsspråk. En elev som tillhör någon av de nationella minoriteterna ska således erbjudas modersmålsundervisning i elevens nationella minoritetsspråk. För utbildning motsvarade nationella program i anpassade gymnasie- skolan ska poängplanen i bilaga 4 till skollagen och bilaga 2 till gymnasie- förordningen tillämpas. Kriminalvården får besluta om nödvändiga av- vikelser från läroplanen, programmålen, ämnesplanerna och poäng- planerna som följer av att utbildningen anordnas vid en kriminalvårds- anstalt. Dessa avvikelser bör inte vara större än vad som anses vara nödvändigt och bör kunna motiveras av de särskilda förutsättningar som anstaltsmiljön innebär. Generella avvikelser får dock inte göras från poängplanerna i bilaga 4 till skollagen. Omfattningen av studierna ska för utbildning som motsvarar anpassade gymnasieskolan anges i gymnasie- poäng i anpassade gymnasieskolan. I fråga om utbildning som motsvarar anpassade gymnasieskolan föreslås inget krav på arbetsplatsförlagt lärande. Utbildningen får dock förläggas till en arbetsplats och på samma sätt som för utbildning som motsvarar gymnasieskolan är det rektorn som fattar beslut om hela eller delar av nivåer i ämnen ska förläggas till en arbetsplats. För en elev som deltar i arbetsplatsförlagt lärande ska det utses en handledare på arbetsplatsen. Som handledare får bara den anlitas som har nödvändiga kunskaper och erfarenheter för uppdraget och som även i övrigt bedöms vara lämplig. 7.3.9 En elev ska ges möjlighet att fullfölja påbörjad utbildning enligt den individuella studieplanen Förslag En elev som har påbörjat utbildning som motsvarar gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan ska ges möjlighet att fullfölja utbildningen enligt den individuella studieplanen under den tid han eller hon är intagen i kriminalvårdsanstalt. Om det inte är möjligt för Kriminalvården att anordna den påbörjade utbildningen eller om det bäst gynnar eleven får han eller hon ges möjlighet att i stället delta i annan utbildning eller fullfölja utbildningen inom Kriminalvårdens utbildning som motsvarar kommunal vuxen- utbildning. Vid ändringar av den individuella studieplanen ska eleven ges möjlig- het att fullfölja utbildningen enligt den ändrade studieplanen. I förordningen om vuxenutbildning ska ett förtydligande införas om att företräde i vissa fall ska ges till den som önskar fullfölja studier som han eller hon har påbörjat inom Kriminalvårdens utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt. 96 Skälen för förslagen I avsnitt 7.2 föreslås att målgruppen för Kriminalvårdens utbildning motsvarande gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska utvidgas till att omfatta även unga som påbörjar utbildningen vid kriminal- vårdsanstalten innan han eller hon fyllt 18 år. Det förslaget har sin grund i principen att en elev inom skolväsendet som huvudregel har rätt att få fortsätta den utbildning som han eller hon påbörjat om inte annat anges särskilt. En sådan ordning ger förutsägbarhet, kontinuitet och ger eleven möjlighet att planera för sina studier och sin framtid. T.ex. kan nämnas att enligt gällande bestämmelser för gymnasieskolan har elever som påbörjat ett nationellt program rätt att fullfölja utbildningen trots att förhållanden som låg till grund för mottagandet ändras under studietiden (se 16 kap. 37– 41, 49 och 49 a §§ skollagen [2010:800]). Samma princip bör som utgångspunkt även gälla inom utbildning för barn och intagna i kriminal- vårdsanstalt. Som framgår av lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga i avsnitt 5.4.3 och 5.4.4 kommer intagna barn som fyller 18 år under verkställighetens gång som huvudregel att överföras till en avdelning för vuxna. Då den intagne kommer att flytta över till vuxen- avdelning på 18-årsdagen kan Kriminalvården inte heller garantera att han eller hon ges möjlighet att fullfölja sin påbörjade utbildning. I många fall kommer det inte vara möjligt att anordna samma variant av utbildningen vid en vuxenavdelning. Det kan även finns skäl för Kriminalvården att besluta att vissa utbildningar inte längre kan anordnas på grund av säkerhetsaspekter eller att vissa utbildningar inte längre kan anordnas vid en särskild anstalt. Det behövs därför särskilda bestämmelser som tar höjd för att elevens rätt kan innebär att eleven ges möjlighet att i stället delta i annan utbildning om det inte är möjligt för Kriminalvården att längre anordna den påbörjade utbildningen. Det bör även finns möjlighet för eleven att få byta utbildning om det är gynnsamt för honom eller henne. Det kan handla om att eleven hellre önskar fullfölja utbildningen inom Kriminalvårdens utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning. Det är emellertid endast möjlighet om eleven fyllt 18 år och är placerad på en avdelning för vuxna. Enligt gällande bestämmelser finns det en bortre gräns för hur långt straff som kan dömas ut för den som begått brott innan han eller hon fyllt 18 år. Enligt dagens ordning är den gränsen 14 år (se 29 kap. 7 § andra stycket brottsbalken). Det bereds förslag i Regeringskansliet om att gränsen i stället ska utformas som ett förbud mot livstidsstraff, vilket utifrån hur straffskalorna är utformade i dag innebär att maximalt 18 års fängelse skulle kunna komma i fråga för den som begått brott innan han eller hon fyllt 18 år (se SOU 2025:11). Det innebär att det kan finnas skäl för eleven att i stället byta till utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning antingen på grund av att eleven åldersmässigt stämmer bättre överens med målgruppen för kommunal vuxenutbildning eller på grund av att regelverket för kommunal vuxenutbildning är mer flexibelt, t.ex. i fråga om examen. Om den individuella studieplanen ändras ska eleven ges möjlighet att fullfölja utbildningen enligt den ändrade planen. Elevens rätt att fullfölja utbildningen föreslås regleras i den nya förordningen om utbildning för barn och unga intagna i kriminal- vårdsanstalt. Ett förtydligande avseende företräde till utbildning inom 97 kommunal vuxenutbildning för de intagna som påbörjat sin utbildning vid en barn- och ungdomsavdelning föreslås i 5 kap. förordningen om vuxen- utbildning. 7.3.10 Särskild reglering kring läsår och skolarbetets förläggning Förslag Utbildningen för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt ska bedrivas under läsår, som består av en hösttermin och en vårtermin. Läsåret ska börja i juli och sluta i juni. Dagarna för höst- och vårterminens början och slut ska beslutas av Kriminalvården. Kriminalvården beslutar om hur undervisningen ska förläggas under läsåret. På samma sätt som inom skolväsendet får undervisning inte förläggas till lördagar, söndagar eller andra helgdagar. Bedömning Eleverna bör erbjudas lovdagar i samband med terminssluten. Skälen för förslagen och bedömningen I 3 kap. skolförordningen (2011:185) finns bestämmelser om lärotider för grundskolan där det bl.a. anges att läsåret ska börja i augusti och sluta i juni. När det gäller gymnasieskolan regleras lärotiderna i 3 kap. gymnasie- förordningen (2010:2039). Där framgår bl.a. att läsåret, som ska omfatta 40 veckor, ska börja i augusti och sluta senast i juni. Verkställigheten av ett fängelsestraff kan påbörjas löpande under hela året. Bestämmelser om läsåret i skollagen (2010:800), skolförordningen och gymnasieförordningen är inte anpassade till Kriminalvårdens löpande intag av intagna och tar heller inte höjd för den sysselsättningsplikt som barn och unga föreslås få i lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga (se avsnitt 5.4.4 i lagrådsremissen). Till skillnad från vad som gäller vid sluten ungdomsvård föreslås i lagrådsremissen att barn som avtjänar ett fängelsestraff ska ha sysselsättningsplikt, och att syssel- sättningen i första hand ska bestå av utbildning. Syftet med syssel- sättningsplikten är att motverka passivitet och minska risken för att intagna barn drabbas av de skadeverkningar som ett frihetsberövande innebär. Deltagande i sysselsättning kan också göra att barnen får en sundare dygnsrytm och en vana av att hitta rutiner i vardagen. Genom att det i första hand är sysselsättning i form av utbildning som ska erbjudas barn betonas vikten av skolgång och barnen får en träning i att ha en skolidentitet. Bestämmelserna för skolväsendet begränsar således möjligheten för Kriminalvården att erbjuda utbildning till intagna barn och unga året runt, i enlighet med sysselsättningsplikten. Att kunna erbjuda utbildning konti- nuerligt under hela året skulle kunna bidra till ökad sysselsättning och förbättrade möjligheter att nå utbildningens mål för den enskilde individen. Med beaktade av att eleverna kommer att vara i varierad ålder och att de i olika utsträckning kommer att behöva fortsätta sin utbildning 98 inom skolväsendet när avtjänat fängelsestraffet har olika alternativ avseende läsårstider beaktats. De ungdomar som utredaren och utrednings- sekreteraren träffat har emellertid lyft vikten av en skola som i så stor uträckning som möjligt liknar den reguljära skolan. Det finns även bestämmelser om terminsbetyg i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan som enligt förslag i denna promemoria också ska utfärdas inom Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga (se förslag i avsnitt 7.3.13). Det finns således skäl till att behålla läsår och terminer men att göra läsåret längre än vad som annars gäller för motsvarade utbildning inom skolväsendet för att i högre grad harmoniera med förslagen om sysselsättningsplikt. Mot denna bakgrund föreslås särskilda bestämmelser i den nya förordningen om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt som innebär att utbildningen ska bedrivas under läsår, som består av en hösttermin och en vårtermin. Läsåret ska börja i juli och sluta i juni, vilket innebär att utbildningen får bedrivas under hela året. Dagarna för höst- och vårterminens början och slut får beslutas av Kriminalvården, som också beslutar om hur undervisningen ska förläggas under läsåret. På samma sätt som inom skolväsendet ska undervisning inte få förläggas till lördagar, söndagar eller andra helgdagar. Med detta förslag bibehålls terminer, som har en viktig betydelse för eleverna och deras möjligheter att bibehålla normalitet i skolgången. Att använda terminer bedöms även underlätta vid återgång till den ordinarie skolan efter frigivning. Eleverna bör erbjudas lovdagar Även om det finns starka skäl till att utbildningen ska få bedrivas kontinuerligt under året har det i samtal med lärare och personal vid SiS skolverksamhet och i samtal med ungdomar som dömts till sluten ungdomsvård framkommit att det är motiverande att ha ledighet från skol- verksamheten att se fram emot. Trots att eleverna kommer att ha syssel- sättningsplikt kan de behöva en paus från utbildningen. Även Kriminal- vården kan ha ett behov av att under vissa perioder under året hålla utbildningsverksamheten stängd, t.ex. i samband med halvårsskiftena. I denna promemoria föreslås att Kriminalvårdens ska få besluta om dagarna för höst- och vårterminens början och slut och att myndigheten också ska få besluta om hur undervisningen ska förläggas under läsåret. Kriminal- vården bör i samband med sådana beslut särskilt beakta elevernas behov av viss ledighet från utbildning, där de i stället ges möjlighet att delta i andra aktiviteter. 7.3.11 Garanterade undervisningstid och fördelning av undervisningstiden Förslag För en elev i utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt ska undervisningstiden motsvara den genomsnittliga tiden om 23 timmar i veckan (garanterad undervisningstid). Den garanterade under- visningstiden får minskas tillfälligt om eleven på grund av avskildhet 99 enligt fängelselagen eller av någon annan orsak inte kan delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen. Eleven ska då i möjligaste mån kompenseras för tid som han eller hon inte kunnat delta. Kriminalvården behöver dock inte tillhandahålla mer än 900 undervisningstimmar per läsår och elev. För elever som deltar i utbildning motsvarande grundskolan, an- passade grundskolan eller specialskolan ska Kriminalvården vid för- delning av undervisningstiden i de olika ämnena ta hänsyn till be- stämmelserna i bilagorna 1–3 till skolförordningen om fördelning av den garanterade undervisningstiden på ämnen respektive ämnen och ämnesområden (timplanerna). För läsåret eller för kortare tid ska det för varje elev finnas ett schema som innehåller uppgifter om samtliga undervisningspass och lärare. Skälen för förslagen Undervisningstiden är den tid som skolan ger en elev för att lära sig ett visst innehåll i läroplanen eller ämnesplanerna. Det är den tid då under- visning ska bedrivas, det vill säga tid för ”processer som på lektioner eller vid andra lärtillfällen leds av lärare eller förskollärare mot mål /…/ och som syftar till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden” (1 kap. 3 § skollagen [2010:800]). Undervisningstiden är en högst väsentlig faktor för att lärare ska kunna erbjuda en kvalitativ undervisning som möter elevens behov och för att eleverna ska nå så långt som möjligt i sin kunskapsutveckling. I betänkandet Förstärkningsundervisning i skolan – En försöksverksamhet för fler behöriga elever (SOU 2024:94) konstateras att det är välbelagt i den utbildningsvetenskapliga litteraturen att det finns en grundläggande relation mellan mängden undervisningstid en elev ges och elevens kunskaper (s. 41). I SOU 2024:94 beskrivs även att relationen mellan undervisningstid, läroplansinnehåll och elevens förkunskaper, formulera- des tidigt av den amerikanska utbildningspsykologen John Carroll (Carroll [1963]. ”A model of school learning”, Teachers College Record, 64). Grundantagandet i Carrolls modell för skollärande kan formuleras som att en enskild elev, i förhållande till sina förkunskaper, behöver en viss mängd undervisningstid för att lära sig ett bestämt läroplansinnehåll. Om eleven inte får den tid som behövs, så kommer eleven inte att lära sig det aktuella läroplansinnehållet. Ju sämre förkunskaper en elev har i förhållande till läroplansinnehållet, desto mer tid kommer eleven behöva. Givet detta grundantagande följer att undervisningstiden skulle behöva individ- anpassas för varje elev, eftersom läroplansinnehållet är detsamma medan förkunskaperna varierar. En sådan flexibilitet kring lärarresurser och schemaläggning medges sällan av skolans organisation. Inom Kriminal- vårdens skolverksamhet för barn och unga kommer det dock vara möjligt att i mycket större utsträckning än inom skolväsendet, individanpassa utbildningens innehåll och tid utifrån elevens behov och förutsättningar. Inom skolväsendet är undervisningstiden reglerad på olika sätt. I grundskolan och motsvarande skolformer regleras den garanterade under- visningstiden i timplanen för fördelningen av de olika ämnen (bilagorna 1–3 till skolförordningen). I grundskolan uppgår den garanterade under- 100 visningstiden till 6 890 timmar (10 kap. 5 § första stycket skollagen), i högstadiet ska undervisningstiden uppgå till 2 634 timmar (bilaga 1 till skolförordningen). Läsåret ska ha minst 178 skoldagar (3 kap. 2 § skolförordningen). Den obligatoriska verksamheten får omfatta högsta 190 dagar per läsår och åtta timmar eller, i de två lägsta årskurserna, sex timmar per dag (7 kap. 17 § andra stycket skollagen). Ett nationellt program i gymnasieskolan ska som huvudregel genomgås på 3 år (16 kap. 15 § skollagen). Eleverna har rätt till ett minsta antal undervisningstimmar om 60 minuter (garanterad undervisningstid). Den garanterade undervisningstiden för elever på – yrkesprogram som omfattar 2 800 gymnasiepoäng är 2 720 under- visningstimmar, – yrkesprogram som omfattar 2 700 gymnasiepoäng är 2 625 under- visningstimmar, och – högskoleförberedande program är 2 180 undervisningstimmar. För elever på yrkesprogram som har valt bort delar av det som krävs för grundläggande behörighet minskas den garanterade undervisningstiden i motsvarande omfattning (16 kap. 8 § skollagen). Elever på introduktions- programmen ska ha en garanterad undervisningstid om i genomsnitt minst 23 timmar i veckan (17 kap. 6 § skollagen). Det motsvarar undervisnings- tiden på gymnasieskolans yrkesprogram men eftersom det inte finns ett fast innehåll så bedömdes det inte vara lämpligt att fastställa en total minsta garanterad undervisningstid för en utbildning på tre år, i stället behövdes tiden vara reglerad på ett sådant sätt att erbjudandet av undervisningstid på ett enkelt sätt kan följas upp för kortare tidsintervaller (se prop. 2017/18:183 En gymnasieutbildning för alla s. 90 ff.). Utbild- ningens omfattning får dock minskas för en elev som begär det om huvudmannen bedömer att det finns särskilda skäl. Eftersom eleverna i kommer att delta i utbildning med olika syften och omfattning kan utbildningens längd och innehåll variera. Därtill kan det under utbildnings- tiden uppstå behov av att göra förändringar i elevens individuella studieplan. I denna promemoria föreslås även att utbildningen ska få bedrivas kontinuerligt vilket innebär att läsårstiderna kommer att skilja sig åt från hur det är reglerat för motsvarande skolform inom skolväsendet. Det är därför inte lämpligt att tillämpa de olika regelverk som gäller för utbildning inom skolväsendet i fråga om undervisningstid. I stället bör det finnas särskilda bestämmelser om ett gemensamt riktvärde i timmar per vecka för samtliga elever, på samma sätt som för introduktions- programmen där utformningen och innehållet i utbildningen inte i förväg är bestämt. Inom gymnasieskolan har 23 timmar i veckan ansetts motsvara heltidsstudier för elever på introduktionsprogram. I grundskolan har eleverna i högstadiet rätt till 2 634 undervisningstimmar fördelat över tre läsår, vilket motsvarar knappt 900 timmar per läsår. 900 timmar fördelat på 178 skoldagar blir ca 25 timmar i veckan, 900 timmar fördelat på 40 veckor blir ca 22 timmar i veckan. 23 timmar i veckan förefaller därför vara ett bra mått även för elever som deltar i utbildning motsvarande grundskolan och anpassade grundskolan, som har motsvarande antal undervisningstimmar. Elever inom specialskolan och anpassade gym- nasieskolan har dock rätt till ytterligare undervisningstid men då förlagd över en längre tid. Mot denna bakgrund föreslås att undervisningstiden för en elev i utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt ska 101 motsvara den genomsnittliga tiden om 23 timmar i veckan. Den genom- snittliga tiden ska dock inte ses som ett tak. En elev kan behöva mer undervisning för att nå målen med utbildningen. För att möjliggöra för viss flexibilitet och för att inte Kriminalvårdens skyldighet att erbjuda undervisning ska bli allt för omfattande i förhållande till den skyldighet som huvudmän inom skolväsendet har, föreslås även att det införs ett maximalt antal undervisningstimmar som Kriminalvården är skyldig att tillhandhålla varje elev som deltar i utbildningen under ett helt läsår. Ett lämpligt mått för detta är att utgå från de antal timmar som eleverna i grundskolan har rätt till i högstadiet, dvs. 2 634 timmar fördelat över tre läsår vilket motsvarar knappt 900 timmar per läsår. Det är mer timmar än vad som ska erbjudas i gymnasieskolan men då läsåret föreslås vara längre i Kriminalvårdens utbildning för barn och unga bedöms 900 timmar vara ett rimligt mått även för elever i utbildning som motsvarar gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan. Det kommer att finnas tillfällen då eleven inte kommer att kunna delta i den utbildning som anordnas. Eleven kan t.ex. behöva delta vid en domstolsförhandling. Den garanterade undervisningstiden kan då tillfälligt behöva minskas. Av lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga framgår att barn ska kunna vara i avskildhet enligt bestämmelserna i fängelselagen (2010:610). Av fängelselagen följer att en intagen som huvudregel ska vistas tillsammans med andra intagna (gemensamhet) under den tid han eller hon är skyldig att utföra eller delta i sysselsättning och att en intagen ska ges möjlighet att vistas i gemensamhet på sin fritid. Intagna får dock hållas avskilda t.ex. på egen begäran eller av ordnings- och säkerhetsskäl. Om detta blir aktuellt med avskildhet kan elevens möjlighet att delta i utbildningen tillfälligt begränsas. Kriminalvården bör då se till att eleven så långt det är möjligt får delta i utbildning som anordnas i eller i anslutning till utrymmet där eleven hålls avskild från övriga intagna. Oavsett skäl till att eleven inte kan delta i den avsedda utbildningen bör Kriminalvården i den mån det är möjligt kompensera eleven för den tid han eller hon inte kunnat delta, så att eleven ges en reell möjlighet att delta i utbildning som motsvarar den genomsnittliga tiden om 23 timmar i veckan. Eftersom utbildningen får bedrivas kontinuerligt finns därmed goda möjligheter för Kriminalvården att kompensera eleven för undervisningstid som eleven missat. För elever som deltar i utbildning motsvarande grundskolan, anpassade grundskolan eller specialskolan behöver hänsyn tas till timplanerna i bilagorna 1–3 till skolförordningen så att fördelningen av undervisnings- tiden blir proportionerlig i förhållande till de timmar som elever i grundskolan, anpassade grundskolan eller specialskolan ska erbjudas undervisning i respektive ämne. Det bör även finnas ett schema för varje elev som innehåller uppgifter om samtliga undervisningspass och lärare. Det föreslås därför att det för läsåret eller för kortare tid, för varje elev, ska finnas ett schema som innehåller uppgifter om samtliga undervisningspass och lärare. Ett schema kan även vara ett verktyg för att garantera att eleverna får den undervisningstid de har rätt till och skapar en struktur och förutsägbarhet för eleverna, vilket har betydelse för deras trygghet och studiero. Ett schema kan också utgöra underlag för tillsyn och uppföljning av den egna 102 verksamheten. 7.3.12 Stöd och elevhälsa Förslag En elev i utbildning motsvarande grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan som är i behov av stöd ska erbjudas stöd. Sådant stöd ska ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas. Samråd ska ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt. Eleverna ska erbjudas sådana medicinska, psykologiska, psyko- sociala och specialpedagogiska insatser som ingår i elevhälsan i mot- svarande skolformer inom skolväsendet enligt 2 kap. 25–28 §§ skollagen. För sådana insatser ska det finns personer med samma kom- petens som krävs inom skolväsendet. Varje elev ska ha en mentor som ska följa elevens kunskaps- utveckling och studiesituation med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet. Mentorn ska särskilt uppmärksamma tecken på att eleven kan behöva stöd och i så fall skyndsamt informera berörd skolpersonal. Skälen för förslagen Nuvarande bestämmelser om stöd och elevhälsa i skolväsendet Som nämns i avsnitt 4 är skolornas arbete med stödinsatser centralt för många elevers lärande, där tidiga och adekvata insatser är en förutsättning för att eleverna ska ges möjlighet att nå utbildningens mål. Av skollagen (2010:800) framgår att elever i samtliga skolformer inom skolväsendet ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika betygs- kriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som gäller, ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsned- sättningens konsekvenser (3 kap. 2 § skollagen). Elever som riskerar att inte uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas har rätt till extra anpassningar (3 kap. 5 § skollagen). Stöd i form av extra anpassningar ges i huvudsak inom ramen för den ordinarie undervisningen och kan t.ex. vara att hjälpa en elev med att planera och strukturera sina studier. Särskilt stöd är insatser av mer ingripande karaktär som vanligtvis inte går att genomföra inom ramen för den ordinarie undervisningen (prop. 2013/14:160 s. 25 ff.). Innan beslut om särskilt stöd fattas behöver skolan genomföra en utredning (3 kap. 7 § skollagen). Särskilt stöd ska dokumenteras i ett åtgärdsprogram (3 kap. 9 § skollagen). Vissa av de former av särskilt stöd som regleras i skollagen, såsom särskild undervisningsgrupp och enskild undervisning, finns endast i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan (3 kap. 10 och 11 §§ skollagen). För gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan finns andra stödåtgärder som är möjliga, t.ex. rätt att läsa en nivå i ett ämne på nytt eller i fråga om gymnasieskolan beslut om ett individuellt anpassat 103 program (9 kap. 1, 4 och 4 a §§ gymnasieförordningen). Grunden för att elever ska ges förutsättningar att utvecklas enligt utbildningens mål är en undervisning av hög kvalitet där läraren tar hänsyn till elevers olika förutsättningar och behov. I delbetänkandet, Förbättrat stöd i skolan (SOU 2025:44) föreslås en ny stödform, stödundervisning, som innebär att en elev ska få rätt till stödundervisning om eleven riskerar att inte kunna följa undervisningen och har svårt att tillgodogöra sig kunskaper i förhållande till ämnets syfte och centrala innehåll. Sådan stödundervisning föreslås få ges i mindre grupper eller enskilt och ska vara ett komplement till den ordinarie undervisningen parallellt med eller utöver den. Stödundervisning ska enligt förslaget vara ett ämnesspecifikt stöd och omfatta samtliga ämnen i de obligatoriska skolformerna och ämnena svenska, svenska som andraspråk och matematik i gymnasieskolan och anpassade gymnasie- skolan. Förslagen i betänkandet bereds i Regeringskansliet. För eleverna i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gym- nasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska det finnas en elevhälsa som omfattar medicinska, psykologiska, psykosociala och special- pedagogiska insatser. För medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser ska det finnas tillgång till skolläkare, skol- sköterska, psykolog, kurator och specialpedagog eller speciallärare. (2 kap. 25 § skollagen). Elevhälsans arbete ska främst vara förebyggande och hälsofrämjande, samt bedrivas på individ-, grupp- och skolenhetsnivå. Elevernas utveckling mot utbildningens mål ska stödjas. Elevhälsan ska samarbeta med lärare och övrig personal samt vid behov samverka med hälso- och sjukvården och socialtjänsten (2 kap. 25 § skollagen). I för- arbetena till skollagen anges att på den individuella nivån har elevhälsan ansvar för att undanröja hinder för varje enskild elevs lärande och ut- veckling. Elevhälsans mål är att skapa en så positiv lärandesituation som möjligt för eleven. I förarbetena framgår också att skolan har ett ansvar för att skapa en god lärandemiljö för elevernas kunskapsutveckling och personliga utveckling och att en utgångspunkt är att lärande och hälsa på många sätt påverkas av samma generella faktorer. Elevhälsans arbete bör i stor utsträckning vara förebyggande och ha en hälsofrämjande inriktning. Det betonas att arbetet förutsätter en hög grad av samverkan mellan elev- hälsans personal och övriga personalgrupper samt att det även är angeläget att samverkan sker med övrig hälso- och sjukvård och med socialtjänsten (prop. 2009/10:165 s. 276). Elevhälsoutredningen (U 2024:01) lämnade sitt slutbetänkande den 26 november 2025, En förbättrad elevhälsa (SOU 2025:113). I betänkandet föreslås bl.a. att elevhälsans uppdrag ska breddas från ett tidigare ensidigt fokus på att eleverna ska nå utbildningens mål till att elevhälsan ska skapa förutsättningar för och stödja elevernas lärande, hälsa och utveckling. Elever i behov av stöd ska erbjudas stöd Många av de barn och unga som döms till sluten ungdomsvård har minst en psykiatrisk eller neuropsykiatrisk diagnos. Vanliga diagnoser är adhd eller autismspektrumtillstånd, men även andra diagnoser, såsom intellek- tuell funktionsnedsättning, PTSD och svår uppförandestörning före- kommer. Dokumentation om psykisk ohälsa och svåra uppväxtför- hållanden förekommer också bland de barn och unga som skrivs in vid de 104 särskilda ungdomshemmen. Många av eleverna inom SiS skolverksamhet har i olika utsträckning haft en problematisk skolgång med många skolbyten, hög frånvaro och outredda inlärningssvårigheter eller funk- tionsnedsättningar. Det är också vanligt att eleverna har låg tillit till vuxna generellt. Det kan antas att även den framtida målgruppen för Kriminal- vårdens skolverksamhet för barn och unga kommer att vara extra sårbar med förekomst av neuropsykiatriska diagnoser och kunskapsluckor. Detta ställer höga krav på pedagogisk kompetens, relationsskapande arbete och individanpassning. För att säkerställa att barn och unga som avtjänar fängelsestraff får tillgång till en utbildning som motsvarar den som ges inom grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan krävs att Kriminalvården anpassar sin verksamhet till en yngre målgrupp och att utbildningen utformas med hänsyn till barns och ungas behov. Samtidigt präglas anstaltsmiljön av olika säkerhetskrav som innebär att miljön väsentligt skiljer sig från den reguljära skolmiljön inom skolväsendet. Den fysiska, organisatoriska och säkerhetsmässiga kon- texten innebär särskilda utmaningar. Bl.a. påverkas tillgången till digitala verktyg och teknisk utrustning. Vidare är rörelsefriheten för intagna begränsad, vilket påverkar möjligheten att delta i grupp- eller klass- undervisning. Även möjligheten att delta i arbetsplatsförlagt lärande påverkas, vilket beskrivs närmare i avsnitt 7.3.7. Detta ställer krav på alternativa lösningar för undervisningens genomförande, t.ex. genom fysiskt material och anpassningar av befintliga lokaler. Undervisningen kommer i allt väsentlig att vara individualiserad och sker individuellt på lärcentret. Detta gäller även om undervisningen bedrivs som fjärr- undervisning. Det innebär att läraren har större möjligheter att anpassa undervisningen utifrån elevens behov och förutsättningar än vad som är möjligt i den reguljära skolan. Till skillnad från traditionell klassunder- visning i grundskolan eller gymnasieskolan kommer det inom ramen för undervisningen för intagna på anstalt vara möjligt att anpassa arbetssätt, stöd och tempo efter elevens förutsättningar och behov. Genom att varje elev erbjuds individuell undervisning kan undervisningen redan från början utformas på ett sätt som passar den enskilde eleven, vilket innebär att bestämmelserna om extra anpassningar inom skolväsendet inte fyller samma funktion. Inte heller den nya stödformen, stödundervisning, som föreslås in i delbetänkandet, Förbättrat stöd i skolan, (SOU 2025:44) fyller samma funktion i Kriminalvårdens skolverksamhet. I skolväsendet innebär särskilt stöd att stöd sätts in utöver den ordinarie undervisningen. Inom Kriminalvården kommer undervisningen för barn och unga bedrivas i en annan kontext. Som nämnts ovan kan den individuella undervisningen innebära att undervisningen redan från början utformas utifrån den intagnes behov, förutsättningar och kunskapsnivå. Detta gör att många av de stödinsatser som i den reguljära skolan kräver särskilt beslut om särskilt stöd, i praktiken redan är integrerade i undervisningen. I Kriminalvårdens skolverksamhet sker undervisningen med hög lärartäthet, individuellt eller i små grupper med nära kontakt mellan elev och lärare. Detta gör att många stödinsatser kan sättas in omedelbart utan att gå via åtgärdsprogram, vilket är en central del av särskilt stöd inom motsvarande skolformer i skolväsendet. Det peda- gogiska arbetet kan ske i nära samverkan med eleven, vilket möjliggör 105 kontinuerliga anpassningar utifrån vad som bedöms vara elevens bästa. Denna flexibilitet och närhet i undervisningen minskar behovet av särskilda stödåtgärder enligt skollagens definition. Behovet av stöd hos eleverna är dock alltjämt lika. Kriminalvården kommer därför att behöva utreda elevernas stödbehov på samma sätt som det görs inom skolväsendet (jfr 3 kap. 7 § skollagen) om det kan befaras att en elev inte kommer att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas. För en sådan utredning kan kompetensen hos elevhälsans personal vara avgörande och utredningen kan visa att eleven är i behov av stöd som går utöver det stöd som en lärare kan tillhandahålla i undervisningen. Sådant stöd kan t.ex. handla om anpassade special- pedagogiska insatser av specialpedagog eller speciallärare, anpassade läromedel (t.ex. lättlästa texter, ljudböcker) eller andra hjälpmedel som talsyntes och stavningsprogram. Det kan också handla om psykosocialt stöd. För sådana insatser behövs kompetenserna som finns inom elevhälsan. De stödåtgärder som beslutas bör även dokumenteras (jfr 3 kap. 9 och 12 g §§). Mot denna bakgrund föreslås att det införs bestämmelser om stöd i den nya förordningen som syftar till att säkerställa att eleverna får stöd i den omfattning de behöver för att ha möjlighet att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas. För att eleverna ska ges möjlighet till stöd som motsvarar det stöd som ges till elever inom motsvarande skolformer inom skolväsendet föreslås dessutom att eleverna inom Kriminalvårdens utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt ska erbjudas sådana medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser som ingår i elevhälsan i motsvarande skolformer inom skolväsendet enligt 2 kap. 25–28 §§ skollagen och att det för sådana insatser ska finns personer med samma kompetens som krävs inom skolväsendet. Om förslagen i SOU 2025:113 genomförs kommer den föreslagna förordningen om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt att behöva ses över så att eleverna ges samma rätt till elevhälsa och sådana insatser som ingår i elevhälsan som i de skolformer i skolväsendet som utbildningen motsvarar. I vissa fall kan Kriminalvården även behöva ta hjälp från andra aktörer. I avsnitt 7.8 föreslås att Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) ska få i uppdrag att ge råd och stöd till Kriminalvården i specialpedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning. I de fall en intagen har rätt att delta i utbildning som motsvarar specialskolan, anpassade grundskolan eller anpassade gymnasieskolan behöver Kriminalvården även kunna tillhandahålla utbildning som möter dessa el- evers behov av stöd. Varje elev ska ha en mentor I skollagen finns bestämmelser om varje elev i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska ha en mentor (15 kap. 19 a § och 18 kap. 19 a §). Mentorn ska följa elevens kunskapsutveckling och studiesituation och särskilt uppmärksamma tecken på att eleven kan behöva stöd. Enligt förarbetena är skälet till att det ska finnas en mentor för varje elev i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan att dessa elever möter många olika lärare under sin studietid. Därför ska det finnas en person i 106 skolan som har ett övergripande ansvar för att följa elevens kunskaps- utveckling och studiesituation, och som därmed kan få en helhetsbild av elevens utbildning. Med hänsyn till sitt helhetsperspektiv får mentorn särskilt goda förutsättningar att upptäcka om en elev är i behov av stöd. Enligt förarbetena kan det exempelvis röra sig om fall där mentorn upptäcker att en elev med ett genomgående behov av stöd endast får det i vissa ämnen där stödbehovet har upptäckts, trots att behovet även finns i andra ämnen. Mentorn kan också uppmärksamma om en elev som uppfyller de betygskriterier som minst ska uppfyllas har andra svårigheter i sin skolsituation. Mentorn kan också bidra till att elever får den ledning och stimulans som de behöver för att kunna nå så långt som möjligt i sin kunskapsutveckling (prop. 2017/18:183 En gymnasieutbildning för alla s. 48–50). I förarbetena lyfts även andra situationer där mentorns helhets- perspektiv kan vara betydelsefullt. Mentorn kan t.ex. ges en samman- hållande roll i förberedelserna inför utvecklingssamtal. I förarbetena fram- hävs dessutom vikten av att eleverna kan bygga en förtroende- och tillits- full relation till sin mentor. Återkommande träffar med mentorn genom hela utbildningen ger goda förutsättningar för detta (prop. 2017/18:183 s. 49 och 139). Motsvarande krav på mentor finns inte för grundskolan, an- passade grundskolan eller specialskolan. Eftersom utbildningen för barn och unga i kriminalvårdsanstalt i många delar kommer att utformas på ett sätt som är mer individanpassat, oavsett om de deltar i utbildning som motsvara grundskolan eller gymnasieskolan så finns det skäl att utse en mentor även för elever som deltar i utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan eller specialskolan. Samma behov av att bygga en förtroende- och tillitsfull relation till sin mentor finns för de yngre eleverna. Det föreslås därför att en mentor ska utses för varje elev. Mentorn bör ha relevanta kunskaper och erfarenheter och vara lämplig för uppdraget. Mentorn behöver inte vara lärare, och det finns inget krav på lärarutbildning. Till exempel kan en utbildad studie- och yrkesvägledare få uppdraget att vara mentor (jfr prop. 2017/18:183 s. 48 och 52–53). 7.3.13 Betyg och dokumentation efter genomförd utbildning Förslag Kriminalvården ska sätta och utfärda betyg i enlighet med de bestämmelser som gäller för motsvarande skolform inom skolväsendet. Betyg som har satts i utbildning som motsvarar gymnasieskolan ska få tas med i ett examensbevis, studiebevis eller gymnasieintyg från gymnasieskolan. Betyg som har satts i utbildning som motsvarar an- passade gymnasieskolan ska få tas med i ett gymnasiebevis från anpassade gymnasieskolan. Sådana betyg ska även få tas med i ett examensbevis från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå respektive i ett komvuxbevis från kommunal vuxenutbildning som anpassad utbildning på gymnasial nivå. Utvecklingssamtal ska erbjudas eleverna minst en gång varje termin. 107 Skälen för förslagen Samma bestämmelser om betyg ska gälla som för den skolform utbildningen motsvarar I skollagen (2010:800) finns allmänna bestämmelser om betyg (se bl.a. 3 kap. 13–21 §§, 10 kap. 14–23 §§, 11 kap. 18–23 a §§, 12 kap.14–23 §§, 15 kap. 21–29 §§ och 18 kap. 21–26 a §§). Bestämmelser om betyg och betygssättning som kompletterar skollagen när det gäller grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan finns i skolförordningen (2011:185) och gymnasie- förordningen (2010:2039). Betyg är av stor vikt för den enskilde eleven. Betyg används bl.a. för behörighet och urval till fortsatta studier. Därför är det viktigt att betygen är rättvisande och likvärdiga. Med anledning av det föreslås att samma bestämmelser om betyg och betygssättning ska gälla för Kriminalvårdens utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt som för den skolform inom skolväsendet som utbildningen motsvarar, i de fall bestämmelserna är tillämpliga. Eleverna bör även genomföra samma nationella prov som eleverna inom skolväsendet genomför, vilket föreslås framgå av den nya förordningen. Om förslagen i betänkande Ett likvärdigt betygssystem (SOU 2025:18) genomförs kommer den föreslagna förordningen att behöva ses över. I betänkandet föreslås bl.a. att det ska införas en merit- värdeskalibreringsmodell, en numerisk betygsskala med tio betygssteg och ett nytt system för nationella prov. Det finns dock vissa bestämmelser som inte anses vara tillämpliga för Kriminalvårdens utbildning, t.ex. är det inte aktuellt med prövning eller utfärdande av examen för den som inte är elev. Betygsdokument utgör en officiell handling som intygar en elevs kunskaper. Betygsdokument används vid ansökan till vidare utbildning, vid inträde på arbetsmarknaden och som underlag för myndighetsbeslut. Det är därför viktigt att dokumentationen och utfärdandet av betyg sker på ett säkert och tillförlitligt sätt så att den enskildas behov av rättssäkerhet tillgodoses. Eftersom elevernas verkställighetstid kommer att varierar kan vissa elever komma att inte hinna fullfölja den utbildning de påbörjat vid kriminalvårdsanstalten under sitt fängelsestraff. För de elever som fort- farande har skolplikt efter frigivning har hemkommunen det yttersta ansvaret för att dessa barn får den utbildning de har rätt till (3 kap. 21 § skollagen). I de fall ungdomen fortfarande ingår i målgruppen för gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan bör ungdomen erbjudas möjligheten att fullfölja den påbörjade utbildning inom den reguljära gymnasieskolan, eller i förekommande fall anpassade gymnasieskolan. Det finns även möjlighet för den kommunala vuxenutbildningen att ta emot sökande som ännu inte fyllt 20 år om det med hänsyn till den sökandes personliga förhållanden finns särskilda skäl (3 kap. 2 § förordningen om vuxenutbildning). Kommunerna har enligt 29 kap. 9 § skollagen ett aktivitetsansvar för de ungdomar i kommunen som 1. inte har fyllt 20 år, 2. har fullgjort sin skolplikt eller har blivit folkbokförda i landet vid en tidpunkt då de inte har skolplikt, 108 3. inte genomför utbildning i gymnasieskola eller anpassad gymnasieskola eller motsvarande utbildning, 4. inte har en gymnasieexamen, 5. inte har ett gymnasiebevis avseende anpassad gymnasieskola, och 6. inte har fullföljt utbildning som motsvarar gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan med godkänt resultat. Enligt skollagen ska hemkommunen erbjuda dessa ungdomar lämpliga individuella åtgärder. Åtgärderna ska i första hand syfta till att motivera den enskilde att påbörja eller återuppta en utbildning (29 kap. 9 § skollagen). Om eleven fullföljer sina studier inom gymnasieskolan eller i den kommunala vuxenutbildningen är det viktigt att elevens betyg från Kriminalvårdens utbildning som motsvarar gymnasieskolan kan ingå i bl.a. ett examensbevis. Detsamma gäller betyg som har satts i utbildning motsvarande anpassade gymnasieskolan som bör får tas med i ett gymnasiebevis från anpassade gymnasieskolan eller i ett komvuxbevis från kommunal vuxenutbildning som anpassad utbildning på gymnasial nivå. För att de inte ska uppstå onödiga hinder för barn och unga att fortsätta sin utbildning inom skolväsendet föreslås att det ska framgå av den nya förordningen om utbildning för barn och unga intagna i kriminal- vårdsanstalt att betyg som har satts på utbildning som motsvarar gymnasieskolan ska få tas med i ett examensbevis, studiebevis eller gymnasieintyg från gymnasieskolan och att betyg som satts på utbildning som motsvarar anpassade gymnasieskolan ska få tas med i ett gymnasie- bevis från anpassade gymnasieskolan. Sådana betyg får även tas med i ett examensbevis från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå respektive i ett komvuxbevis från kommunal vuxenutbildning som an- passad utbildning på gymnasial nivå. För att underlätta övergången till frihet och fortsatt utbildning är det viktigt att betyg och andra dokumenten utfärdas i enlighet med de bestäm- melser som gäller för den skolform som utbildningen ska motsvarar. Utöver de dokument som nämns ovan föreslås även att utdrag ur betygskatalogen för utbildning som motsvarar gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan samt slutbetyg, terminsbetyg och avgångsintyg från utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan eller specialskolan ska få utfärdas enligt de bestämmelser som gäller för den skolform som utbildningen motsvarar. När det gäller utdrag ur betygs- katalogen ansvarar rektorn för att eleverna informeras om rätten att få ett utdrag ur betygskatalogen. Enligt gymnasieförordningen ska eleven få ett utdrag ur betygskatalogen om en elev övergår till en annan skolenhet eller avbryter studierna. När en elev övergår till en annan skolenhet ska läraren lämna skriftlig information till den nya skolenheten om de nivåer i ämnen som eleven har påbörjat men inte slutfört i olika ämnen. Eleverna ska dessutom få ett utdrag ur betygskatalogen minst två gånger per läsår (8 kap. 9 § gymnasieförordningen). Bestämmelserna om utdrag ur betygs- katalogen föreslås därför även vara tillämpliga för utbildning motsvarande gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan, den skriftliga in- formationen till den nya skolenheten behöver dock i detta fall överlämnas till eleven som får ta med sig informationen till nästa skolenhet i det fall det är aktuellt, om inte eleven samtycker till att Kriminalvården skickar informationen vidare. Utöver slutbetyg och terminsbetyg utfärdas inom 109 grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan avgångsintyg. Ett avgångsintyg ska utfärdas om en elev avgår från utbildningen utan att slutbetyg utfärdas. Intyget ska bl.a. innehålla uppgifter om de ämnen som eleven undervisats i och antal timmar undervisningstid som eleven er- bjudits (se 6 kap. 17 § skolförordningen). Ett avgångsintyg ska sändas till elevens vårdnadshavare. Om det är känt var eleven ska fortsätta sin utbildning, ska intyget också sändas till huvudmannen för utbildningen (6 kap. 18 § skolförordningen). För att underlätta övergången till utbildning inom skolväsendet eller annan utbildning föreslås därför även avgångs- intyg utfärdas enligt samma bestämmelser som gäller för motsvarande skolform inom skolväsendet. Särskilt om betygsdokumenten Skolverket har bemyndigande att meddela föreskrifter om utformningen av de olika betygsdokumenten som utfärdas inom skolväsendet (se bl.a. 6 kap. 23 § skolförordningen, 8 kap. 28 § gymnasieförordningen och 4 kap. 26 § förordningen om vuxenutbildning). Av Skolverkets föreskrifter om betygsdokument framgår som regel att huvudmannens namn, skolenhet och skolenhetskoden ska anges på dokumenthuvudet av betygsdoku- mentet, se bl.a. Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2011:157) om ut- formningen av slutbetyg i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan och Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2011:145) om ut- formningen av examensbevis efter nationella program i gymnasieskolan Att betygsdokumentet innehåller uppgifter om att utbildningen genomförts inom kriminalvården kan leda till stigmatisering och diskriminering vid exempelvis anställningsintervjuer eller antagning till utbildningar, vilket riskerar att motverka syftet med utbildningen och försvåra individens möjligheter till en ny start efter frigivning. Betygsdokument som utfärdas efter genomförd utbildning bör därför inte innehålla uppenbara uppgifter om att utbildningen genomförts vid i en kriminalvårdsanstalt. Utbild- ningens syfte inom kriminalvården är att stärka individens möjligheter till återanpassning i samhället, minska risken för återfall i brott och främja etablering på arbetsmarknaden. För att dessa mål ska kunna uppnås är det avgörande att de intagna ges samma möjligheter som andra elever att använda sina betyg till vidare studier eller för arbete. Även av FN:s s.k. Havannaregler följer att det inte bör framgå av examensbevis eller utbildningsintyg som utfärdats till minderåriga att den minderårige har varit placerad på anstalt (se regel 40). Samtidigt är det viktigt att betygs- dokumenten är korrekt utfärdade och spårbara för de myndigheter som kan behöva säkerställa att betygen är utfärdade på ett korrekt sätt. Kriminal- vården bör därför samråda med berörda myndigheter, däribland Skol- verket, om vilka uppgifter betygsdokumenten kan behöva innehålla för att uppfylla kraven på rättssäkerhet utan att det leder till negativa konse- kvenser för den enskilde individen. Utvecklingssamtal som genomföras minst en gång per termin Utvecklingssamtal bör genomföras minst en gång per termin. Därför föreslås att det i den nya förordningen ska finnas särskilda bestämmelser om utvecklingssamtal. Enligt förslagen lydelse ska rektorn se till att eleven, och om det är möjligt elevens vårdnadshavare, minst en gång varje 110 termin i ett utvecklingssamtal ges samlad information om elevens kunskapsutveckling och studiesituation. Utvecklingssamtalet ska genom- föras med elevens individuella studieplan som grund. Utvecklingssamtal utgör ett centralt verktyg för att främja elevens lärande och för att skapa en dialog mellan skolan, eleven och i förekommande fall elevens vårdnadshavare. Utvecklingssamtalet är både tillbakablickande och framåtsyftande. Informationen från skolan ska grunda sig på en ut- värdering av elevens utveckling i förhållande till läroplanen och betygs- kriterierna eller kriterierna för bedömning av kunskaper i de ämnen eller ämnesområden som eleven får undervisning i. Samtalet ska även handla om hur verksamheten bäst kan stödja elevens kunskapsutveckling och sociala utveckling, och vilka insatser som behövs för att eleven ska uppfylla betygskriterierna eller kriterierna för bedömning av kunskaper och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen. Utvecklingssamtalet är en möjlighet för elev och i förekommande fall vårdnadshavare att få en mer samlad information om elevens skolsituation än vad som är möjligt för läraren att fortlöpande ge i undervisningen. Under utvecklingssamtalet bör eleverna även ges möjlighet få lämna synpunkter på utbildningen. Sådana synpunkter bör även kunna leda till att den individuella studieplanen ändras eller att andra ändringar i utbildningen genomförs. I sammanhanget bör särskild hänsyn tas till artikel 12 i barnkonventionen om barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade. 7.4 Utbildning för barn och unga som inte är folkbokförda i Sverige Förslag Barn och unga som inte är folkbokförda i Sverige men som enligt 29 kap. 2 och 3 §§ skollagen har rätt till utbildning inom skolväsendet, ska även ska ha rätt att delta i utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt. Rätten ska gälla utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan eller anpassade gymnasie- skolan, under förutsättning att utbildningen påbörjas innan han eller hon fyllt 18 år. Till följd av detta ska följdändringar i skollagen göras. Skälen för förslagen Av skollagen (2010:800) följer att barn som enligt folkbokföringslagen (1991:481) ska vara folkbokförda i Sverige har skolplikt (7 kap. 2 § och 29 kap. 2 § skollagen). Det finns också vissa grupper av barn som har rätt till kostnadsfri utbildning trots att de inte omfattas av skolplikten. Det gäller barn som inte är eller ska vara folkbokförda i Sverige men som ändå ska anses som bosatta i landet vid tillämpning av skollagen, t.ex. barn som är asylsökande, barn som har ansökt om eller fått ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, barn som har rätt till utbildning till följd av EU-rätten, 111 avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller avtalet mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Schweiz, å andra sidan, om fri rörlighet för personer, och barn som vistas här utan stöd av myndighetsbeslut eller författning. Även barn som är familjemedlem till en person som tillhör en främmande makts beskickning eller lönade konsulat eller dess betjäning eller som avses i 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall har samma rätt till utbildning som skolpliktiga barn. I vissa fall har dessa barn även rätt till utbildning i gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan, förutsatt att utbildningen påbörjas innan han eller hon fyllt 18 år (29 kap. 2 och 3 § skollagen). För att säkerställa att denna rätt till utbildning även gäller under ett frihetsberövande föreslås att skollagen kompletteras med bestämmelser som uttryckligen anger att barn och unga som omfattas av 29 kap. 2 § andra stycket skollagen, och som är intagna i kriminalvårdsanstalt, har rätt att delta i den utbildning som Kriminalvården anordnar för barn och unga. Förslaget syftar till att säkerställa att alla barn och unga, oavsett folkbok- föringsstatus, ges möjlighet till utbildning under ett frihetsberövande, i enlighet med barnkonventionens principer om icke-diskriminering och rätten till utbildning (artiklarna 2 och 28). Rätten till utbildning ska endast gälla under förutsättning att utbildningen vid en kriminalvårdsanstalt påbörjas innan han eller hon fyllt 18 år, i likhet med förslaget i avsnitt 7.2 om att utvidga målgruppen för Kriminalvårdens utbildning som motsvarar gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan. 7.5 Utbildning för intagna i häkte Förslag Det ska tydliggöras i skollagen att Kriminalvården får anordna utbild- ning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan, special- skolan, gymnasieskolan, anpassade gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning för intagna i häkte. En ny särskild utbildningsform, utbildning för intagna i häkte ska införas i 24 kap. skollagen. Bedömning Barns och ungas rätt till utbildning i häkte behöver stärkas. Det bör därför tillsättas en utredning som får i uppdrag att se över möjligheten att ge Kriminalvården ett tydligt ansvar för att elever i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan som är intagna i häkte erbjuds särskild undervisning. Sådan särskild undervisning bör ingå i den särskilda utbildningsformen, utbildning för intagna i häkte och bör även omfatta barn och unga intagna i häkte som fullgör skolplikt eller sin skolgång utanför skolväsendet. 112 Skälen för förslagen och bedömningen Behovet av en ny särskild utbildningsform I dagsläget har Kriminalvården enligt 24 kap. 10 § skollagen (2010:800) möjlighet att för intagna i kriminalvårdsanstalt anordna utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning. I lagrådsremissen Frihetsbe- rövande påföljder för barn och unga föreslås att en skyldighet för Kriminalvården att anordna utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan för barn som avtjänar fängelsestraff förs in i skollagen. I denna promemoria föreslås ytterligare ändringar i skollagen för att säker- ställa att barn och ungas rätt till utbildning tillgodoses när de är intagna i kriminalvårdsanstalt. I dag finns inga uttryckliga bestämmelser om utbild- ning för intagna i häkte i skollagen. Detta har Kriminalvården i utrednings- arbetet lyft som en brist och menar att det vore önskvärt med tydligare rättsliga ramar för den verksamhet som myndigheten i dag bedriver vid häkten. Häktestiden varierar i omfattning och präglas av osäkerhet kring hur lång tid frihetsberövandet kommer att pågå. Det skiljer sig från den mer strukturerade och långsiktiga verkställigheten i kriminalvårdsanstalt. Häktade personer är ofta föremål för restriktioner enligt 6 kap. häkteslagen (2010:611), vilket kan innebära begränsningar i kontakt med omvärlden. Dessa restriktioner kan försvåra eller omöjliggöra genomförandet av undervisning. I kriminalvårdsanstalt, där verkställigheten sker enligt fängelselagen (2010:610), ska en individuell verkställighetsplan upprättas där utbildning kan ingå som en del av rehabiliterande insatser (1 kap. 5 § fängelselagen). Den intagne har där möjlighet att delta i strukturerad undervisning över längre tid, vilket möjliggör för en kontinuitet i utbildningen och anpassningar utifrån individuella behov. Det finns emellertid stora vinster i att kunna erbjuda utbildning på häktena, inte minst för barn som har en rätt till utbildning och är i behov av en kontinuitet i utbildningen. Även för vuxna intagna är utbildning ett viktigt verktyg för att främja återanpassning till samhället. Kriminalvården har ett ansvar att bedriva ett effektivt återfallsförebyggande arbete, vilket även omfattar häktesverksamheten. Osäkerheten kring vistelsetiden och framtida placering samt förekomsten av restriktioner innebär dock att utbildningsinsatser i de fall de erbjuds behöver vara utformade med särskild hänsyn till olika säkerhetskrav som gäller i häktesmiljön. I syfte att ge Kriminalvården ett tydligare stöd i att kunna erbjuda utbildning till intagna i häktena föreslås att det införs en ny särskild utbildningsform i skollagen, utbildning för intagna i häkte. Sådan utbildning kan t.ex. omfatta motiverande samtal, studie- och yrkesvägledning eller under- visning. Att kunna erbjuda utbildning vid häktena är dock inte tillräckligt för att tillgodoses barns rätt till utbildning. Kriminalvården har i dag ett begränsat uppdrag att tillhandahålla utbildning i häkte och huvudmannen för den skola som eleven är inskriven i har heller inget tydligt uppdrag när det gäller häktade elever, vilket i praktiken innebär att tillgången till under- visning varierar kraftigt mellan olika häkten. Det bekräftas av flera aktörer däribland Barnombudsmannen, som lyfter bristen i myndighetens års- rapport 2025. Inom ramen för detta uppdrag och med beaktade av den 113 relativt korta utredningstiden har det inte varit möjligt att utreda på vilket sätt Kriminalvården skulle kunna få ett tydligare ansvar för att barn och unga som är intagna i häkte får sin rätt till utbildning tillgodosedd. Att ge Kriminalvården tydligare rättsliga förutsättningarna att kunna erbjuda utbildning är det första steget. Det andra steget behöver dock utredas ytterligare innan förslag kan lämnas. Detta behandlas närmare i avsnittet nedan. Behov av att stärka barns och ungas rätt till utbildning i häkte Allt fler barn och unga dras in i kriminalitet och riskerar att involveras i organiserad brottslighet. Det innebär också att fler elever i grund- och gymnasieskolan eller motsvarande skolformer häktas. Antalet inskrivna barn i häkte har ökat de senaste åren och under 2023 var det i genomsnitt 74 barn inskrivna per dygn, jämfört med 29 under 2022. Även tiden som barnen var frihetsberövade ökade (se Kriminalvårdens årsredovisning 2023 s. 27). Under 2024 fortsatte antalet inskrivna barn i häkte att öka till i genomsnitt 103 per dygn. Dessa barn utgjorde cirka tre procent av det totala antalet inskrivna i häkte (se Kriminalvårdens årsredovisning 2024 s. 52). Enligt Kriminalvårdens årsredovisning 2023 fanns flest barn i storstadsregionernas häkten, särskilt i Stockholm, men de flesta häkten i landet hade ett eller flera barn intagna under någon period. Även om antalet barn i häkte ökar är de fortfarande relativt få. Om förslagen i utkastet till lagrådsremissen Sänkt straffbarhetsålder för allvarliga brott skulle genomföras kommer kan det innebära att flera skolpliktiga barn häktas än i dag. Enligt 23 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare får den som inte har fyllt arton år anhållas eller häktas endast om det finns synnerliga skäl. Enligt 23 a § samma lag framgår att häktestiden för en misstänkt som inte har fyllt arton år när häktningsbeslutet verkställs får uppgå till högst tre månader. Om det finns synnerliga skäl får rätten på begäran av åklagaren dock besluta att tiden får överskridas (24 kap. 4 a § rättegångsbalken). Om det på grund av den misstänktes ålder kan befaras att häktning skulle komma att medföra allvarligt men för den misstänkte, får häktning dessutom endast ske om det är uppenbart att betryggande övervakning inte kan ordnas (24 kap. 4 § rättegångsbalken). Det ankommer på åklagaren att grundligt pröva möjlig- heten att ersätta frihetsberövande med någon annan åtgärd innan barnet begärs häktat (26 § förundersökningskungörelsen). För en person som fyllt arton år när häktningsbeslutet verkställs kan häktestiden vara längre. En misstänkt får vara berövad friheten i Sverige som häktad under en sammanhängande tid om högst nio månader fram till dess att åtal har väckts. Om det finns synnerliga skäl får rätten på begäran av åklagaren besluta att tiden får överskridas (24 kap. 4 a § rättegångsbalken). I betänkandet Effektivare verktyg för att bekämpa brott av unga lagöverträdare (SOU 2024:93) föreslås att den tidsfristen som anges i 23 a § lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ska förlängas så att utgångspunkten är att den som är under 18 år får vara häktad i maximalt fem månader. Förslaget bereds i Regeringskansliet. Det finns även särreglering i häkteslagen (2010:611) som avser personer som är under 18 år. Enligt 2 kap. 5 a § den lagen har en person under 18 år som är anhållen eller häktad och intagen i häkte rätt att vistas med personal eller 114 någon annan minst fyra timmar varje dag. Förutom kontakter med kriminalvårdare kan det vara fråga om kontakter med t.ex. familje- medlemmar, skola, socialtjänst, frivilligaktörer och andra intagna (prop. 2019/20:129 Effektivare hantering av häktningar och minskad isolering s. 64). Vidare får en intagen som är under 18 år enligt 2 kap. 3 § första stycket häkteslagen inte placeras så att han eller hon vistas tillsammans med intagna över 18 år, om det inte kan anses vara till hans eller hennes bästa. Barns rätt till utbildning enligt skollagen gäller även om barnet är intagen i häkte. Trots detta saknas i dag tydlig reglering kring hur skol- gången för dessa elever ska organiseras. Som nämns ovan har Kriminal- vården ett begränsat uppdrag att tillhandahålla utbildning i häkte och huvudmannen för den skola som eleven är inskriven i har heller inget tydligt uppdrag när det gäller häktade elever, vilket i praktiken innebär att tillgången till undervisning varierar kraftigt mellan olika häkten. På större häkten finns ofta lärare och pedagogiska handledare, medan mindre häkten saknar sådan bemanning. Detta skapar olikvärda förutsättningar för häktade barns tillgång till utbildning. Barn i häkte är dessutom ofta föremål för restriktioner, vilket ytterligare försvårar möjligheten att delta i under- visning. I dessa fall är det Kriminalvårdens personal som har en nyckelroll i att bryta isolering och möjliggöra kontakt med skolan. För att få till en kontinuitet i utbildningen krävs tydliga rutiner och ett nära samarbete med elevens ordinarie skola. Det är elevens ordinarie skola som bäst känner till vad eleven befinner sig kunskapsmässigt och som har ett ansvar för elevens utbildning så länge eleven är inskriven vid skolan. Samtidigt kan det vara svårt för skolan att veta hur eleven mår och hur förutsättningarna för eleven är i häktet. Skolverket har tillsammans med Kriminalvården tagit fram ett stödmaterial som riktar sig till skolhuvudmän. Materialet innehåller vägledning för hur skolan tillsammans med Kriminalvården kan planera och genomföra undervisning under häktningstiden samt hur återgång till skolan kan stödjas efter häktningens upphörande. I materialet betonas vikten av tidig samverkan mellan skola, Kriminalvården och socialtjänst och en tydlig ansvarsfördelning mellan dessa aktörer (När en elev häktas – att organisera för undervisning och stöd, Skolverkets webb- plats). När ett barn häktas söker Kriminalvårdens lärare och pedagogiska handledare skyndsamt upp barnet för ett introducerande och motiverande samtal. Om barnet är inskriven i en skola tar Kriminalvården kontakt med den ordinarie skolan, om han eller hon och dennes vårdnadshavare ger sitt samtycke. Vid en sådan kontakt kan ett samarbete mellan skolan och Kriminalvården inledas. För att ge eleven bästa möjliga stöd så att studierna så långt det är möjligt kan fortlöpa under tiden som eleven är intagen i häkte är det viktigt att Kriminalvården och skolan samverka kring eleven. I kriminalvårdsanstalt, där verkställigheten sker enligt fängelse- lagen har den intagne möjlighet att delta i strukturerad undervisning över en längre tid, vilket möjliggör pedagogisk kontinuitet och anpassning till individuella behov. I häkte saknas ofta dessa förutsättningar vilket innebär att det inte är ändamålsenligt att ställa samma krav på utbildningens innehåll och omfattning i häkte som i fängelse. Barn har dock rätt till utbildning och bör därför erbjudas utbildning när de är intagna i häkte i syfte att bibehålla kontinuitet i skolgången. Även om Kriminalvården genom förslag i denna promemoria ges tydligare förutsättningar att kunna 115 erbjuda utbildning för intagna i häkte behöver barns och ungas rätt till utbildning i häkte stärkas. Inom ramen för denna utredning har det inte funnits förutsättningar att i tillräcklig utsträckning utreda på vilket sätt Kriminalvården skulle kunna få ett tydligare ansvar för att barn och unga som är intagna i häkte får sin rätt till utbildning tillgodosedd. Ett sådant ansvar innebär ett utökat åtagande för Kriminalvården och sannolikt även ökade kostnader eftersom skolverksamhet i dag inte finns på alla häkten. Det finns också utmaningar med utformningen av Kriminalvårdens häkteslokaler och bristen på utrymmen. Därför behövs en analys av vad ansvaret för sådan utbildning skulle innebära för Kriminalvården innan förslag kan lämnas. Det bör därför tillsättas en utredning som får i uppdrag att se över möjligheten att ge Kriminalvården ett tydligt ansvar för att elever i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasie- skolan och anpassade gymnasieskolan som är intagna i häkte erbjuds särskild undervisning, om det inte är obehövligt. Sådan särskild under- visning bör ingå i den särskilda utbildningsformen, utbildning för intagna i häkte och bör även omfatta barn och unga intagna i häkte som fullgör skolplikt eller sin skolgång utanför skolväsendet. Det bör även utredas vilket ansvar huvudmannen för den skola som eleven är inskriven i har under den tid som eleven är intagen i häkte och hur samverkan mellan Kriminalvården och huvudmannen kan for- maliseras. 7.6 Entreprenad och överlåtelse av medicinska insatser Förslag För utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt och utbildning för intagna i häkte ska samma bestämmelser om entreprenad gälla som för den skolform som utbildningen ska motsvara. Ansvaret för mediciniska insatser enligt 2 kap. 25–28 §§ skollagen inom utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt ska få överlåtas till en kommun eller region, om parterna är överens. Till följd av detta ska följdändringar i skollagen göras. Skälen för förslagen I skollagen (2010:800) finns bestämmelser om entreprenad. Med entreprenad avses i skollagen att en huvudman sluter avtal med någon annan om att denne ska utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet som huvudmannen ansvarar för enligt skollagen (23 kap. 1 och 2 §§ skollagen). Huvudmannen behåller huvudmannaskapet för uppgifter som utförs på entreprenad. I 23 kap. 18 § skollagen finns även be- stämmelser om när uppgifter får överlämnas på entreprenad inom vissa särskilda utbildningsformer. Av dessa bestämmelser framgår att för utbild- ning vid särskilda ungdomshem samt för utbildning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution ska samma bestämmelser om entreprenad gälla som för den skolform som utbildningen ska mot- 116 svara. Bestämmelserna om entreprenad för vissa särskilda utbildnings- former infördes i samband med att utökade möjligheter till fjärr- och distansundervisningen infördes i skollagen den 1 juli 2021 (se prop. 2019/20:127 Fjärrundervisning, distansundervisning och vissa frågor om entreprenad). Syftet med de utökade möjligheterna till fjärr- och distans- undervisning samt till de utökade möjligheterna till entreprenad var ytterst att öka flexibiliteten i hur undervisningen kan organiseras och möjliggöra för samverkan mellan kommuner och andra huvudmän för att säkerställa undervisningens kvalitet och tillgänglighet. I avsnitt 7.3.4 och 7.3.5 föreslås bl.a. att fjärrundervisning ska få användas inom utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt under vissa förutsättningar. Även om det på grund av olika säkerhets- mässiga aspekter i dag inte är aktuellt för Kriminalvården att lägga ut uppgifter inom utbildning på entreprenad så bör Kriminalvårdens möjlig- heter att få göra det ändå vara de samma som för t.ex. Statens institutions- styrelse (SiS). Detta för att möjliggöra en flexibilitet i hur undervisningen kan organiseras. Mot denna bakgrund föreslås ändringar i skollagen som innebär att Kriminalvården för utbildning för intagna i kriminal- vårdsanstalt och utbildning för intagna i häkte ska ges möjlighet att få lägga ut uppgifter inom utbildningen på entreprenad, i samma utsträckning som gäller för den skolform som utbildningen ska motsvara. I avsnitt 7.3.12 föreslås att eleverna i utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt erbjudas sådana medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser som ingår i elevhälsan i motsvarande skolformer inom skolväsendet enligt 2 kap. 25–28 §§ skol- lagen. För sådana insatser ska det finnas personer med samma kompetens som krävs inom skolväsendet. När det gäller mediciniska insatser enligt 2 kap. 25–28 §§ skollagen har staten (SiS) i form av huvudman för utbildning vid särskilda ungdomshem även möjlighet att överlåta ansvaret för sådana insatser till en kommun eller region, om parterna kommer överens om det. Vid en sådan överlåtelse bibehåller SiS i övrigt huvud- mannaskapet för utbildningen (23 kap. 25 och 26 §§ skollagen). För att ge Kriminalvården samma möjligheter att överlåta ansvaret för sådana medicinska insatser som avses i 2 kap. 25–28 §§ skollagen till en kommun eller region föreslås ändringar i skollagen som innebär att denna möjlighet även omfattar utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt. 7.7 Sekretess inom elevhälsa Förslag Sekretess ska gälla i sådan utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt som enligt 24 kap. 10 och 10 a §§ skollagen motsvarar utbildning i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. 117 Skälen för förslagen Barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt ska erbjudas elevhälsa på samma sätt som barn och ungdomar i utbildning inom skolväsendet erbjuds elevhälsa. I grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretessen gäller också dels i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, dels för uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende (23 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:100], OSL). Bestämmelserna i 23 kap. OSL omfattar dock endast aktivitet hos offentliga huvudmän. Särskilda bestämmelser om en motsvarande tystnadsplikt i verksamhet med enskild huvudman finns i 29 kap. 14 § skollagen (2010:800). Med särskild elevstödjande verksamhet avses enligt förarbetena sådant särskilt stöd till enskilda elever som går utöver det stöd som varje elev ska få inom ramen för den gemensamma undervisningen och sociala samvaron i skolan (prop. 2009/10:165 s. 949). För annan utbildningsverksamhet än sådan som anges i 23 kap. 1–3 §§ OSL, dvs. annan utbildning än den för barn och ungdomar inom skol- väsendet, finns bestämmelser om sekretess i 23 kap. 5 § OSL. Av dessa bestämmelser framgår att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om en enskilds personliga förhållanden hos psykolog, kurator eller hos studie- och yrkesvägledningen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretess gäller i elevvårdande verksamhet i övrigt inom arbetsmarknadsutbildningen, den kommunala vuxenutbildningen och folkhögskolan för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt ingår inte i skolväsendet och omfattas därför inte av bestämmelserna i 23 kap. 1–3 §§ OSL. Kriminalvården tillämpar i dag relevanta delar av 23 kap. 5 § OSL för sin utbildning för vuxna intagna i kriminalvårdsanstalt. Bestämmelserna i 23 kap. 5 § tar framför allt sikte på utbildningar som inte riktar sig till barn och ungdomar och som inte har krav ställda på sig att erbjuda elevhälsa. I och med förslaget i denna promemoria om att eleverna inom utbildningen ska erbjudas sådana medicinska, psykologiska, psykosociala och special- pedagogiska insatser som ingår i elevhälsan enligt 2 kap. 25–28 §§ skollagen och att det för sådana insatser ska finnas personer med samma kompetens som krävs inom skolväsendet väcks frågan om det finns ett behov av ytterligare bestämmelser om sekretess för Kriminalvårdens utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt. För den medicinska grenen av elevhälsan (insatser av skolläkare och skol- sköterska) finns bestämmelser om sekretess i 25 kap. 1 § OSL, och dessa bestämmelser bör även kunna tillämpas av Kriminalvården för utbildning 118 för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt. Det finns även sekretess- brytande bestämmelser i 25 kap. 13 a § OSL som innebär att en uppgift om en elev kan lämnas från den medicinska elevhälsan till annan elevhälsa eller särskild elevstödjande verksamhet i övrigt inom samma myndighet, om det krävs att uppgiften lämnas för att en elev ska få nödvändigt stöd. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att avsikten med bestämmelsen är att hälso- och sjukvårdssekretessen inte ska hindra att skolläkare och skolsköterskor lämnar uppgifter till den skolpersonal som inte själv arbetar inom elevhälsans medicinska gren, om det krävs för att en elev ska få nödvändigt stöd. En förutsättning för sekretessgenombrott är att den som tar emot uppgiften verkligen behöver denna för att kunna bedriva sin verk- samhet på ett sådant sätt att elevens behov av stöd kan tillgodoses (prop. 2009/10:165, s. 951). Av 35 kap. 15 § första stycket OSL följer att sekretess gäller inom kriminalvården för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Det rör sig alltså om en sekretessbestämmelse med s.k. rakt skaderekvisit där presumtionen är offentlighet. Av paragrafens andra stycke framgår att sekretess för uppgift i ett beslut av Kriminalvården endast gäller om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående utsätts för våld eller lider allvarligt men om uppgifter röjs. För uppgifter i ett beslut gäller alltså ett kvalificerat rakt skade- rekvisit, vilket innebär en stark presumtion för offentlighet. Av para- grafens tredje stycket framgår att för uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år. Det finns även sekretessbrytande bestämmelser som anger att sekretessen enligt 35 kap. 15 § första stycket inte hindrar att uppgift om den vars dom på ungdomsövervakning verkställs enligt lagen (2020:616) om verkställighet av ungdoms- övervakning lämnas av Kriminalvården till en enskild eller till en annan myndighet, om det behövs för att genomföra en verkställighetsplan enligt den lagen (35 kap. 15 a §). För uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats enligt 23 kap. 2 § OSL gäller i stället ett omvänt skaderekvisit, dvs. det gäller en presumtion för sekretess vilket är en strängare sekretess än sekretessen i 35 kap. 15 § första stycket OSL. Uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk är skyddsvärda oavsett om eleverna befinner sig i anstalt eller i grundskolan. Det är därför angeläget att samma sekretess ska gälla för dessa uppgifter var än de hanteras. I annat fall finns en risk för att det hämmar barns och ungas vilja att dela uppgifter om sig själva till elevhälsans personal, vilket i sin tur kan leda till sämre kunskapsutveckling. Mot denna bakgrund föreslås en ändring i 23 kap. OSL som innebär att en ny bestämmelse införs i lagen om sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats i utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt enligt 24 kap. 10 och 10 a §§ skollagen. 119 7.8 Uppdrag till Specialpedagogiska skolmyndigheten att ge stöd till Kriminalvården i specialpedagogiska frågor Förslag Specialpedagogiska skolmyndigheten ska ges i uppdrag att ge råd och stöd till Kriminalvården i specialpedagogiska frågor som rör barn, ung- domar och vuxna med funktionsnedsättning. Uppdraget ska föras in i förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skol- myndigheten. Skälen för förslagen Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) ska verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna och de vuxen- studerande. SPSM har bl.a. i uppdrag att i specialpedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning ge råd och stöd till huvudmän med ansvar för utbildning inom skolväsendet, inter- nationella skolor enligt 24 kap. skollagen (2010:800), utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. skollagen, och annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap. skollagen. Myndigheten ska när det gäller sådana verksamheter anordna och medverka i kompetensutveckling, bedriva och medverka i specialpedagogisk utvecklingsverksamhet, och sammanställa och kommunicera kunskap om resultat av forskning som är relevant för det specialpedagogiska området (1–3 §§ förordningen [2011:130] med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten). Den nya målgruppen, barn och unga, innebär att Kriminalvården kommer att behöva anpassa undervisningen efter deras behov och verk- samheten behöver utformas så att den säkerställer att barn och unga med funktionsnedsättning får det stöd de har rätt till och att undervisningen anpassas utifrån de pedagogiska konsekvenser som funktionsned- sättningen kan innebära. Flera remissinstanser, däribland SPSM, lyfter i sina remissvar över betänkandet En översyn av regleringen om frihetsberövande påföljder för unga (SOU 2023:44) vikten av att lärare inom Kriminalvården har god kunskap om pedagogiska strategier och stödstrukturer som behövs i undervisningen för barn och unga. SPSM har kunskaper om specialpeda- gogiskt stöd och kan enligt myndighetens bedömning (jfr Special- pedagogiska skolmyndighetens yttrande över SOU 2023:44) bistå Kriminalvården med stöd på motsvarande sätt som myndigheten i dag ger stöd till andra huvudmän, däribland Statens institutionsstyrelse (SiS) för utbildning som bedrivs vid särskilda ungdomshem. Eftersom förslagen i denna promemoria bl.a. innebär att elever i utbildningen för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt i vissa fall kan fullfölja sin utbildning inom utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning finns det anledning att även omfatta vuxna elever i det stöd som SPSM kan bistå Kriminal- 120 vården med. Därför föreslås en ändring i SPSM:s instruktion som innebär att myndigheten även ges i uppdrag att ge råd och stöd till Kriminalvården i specialpedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning. 7.9 Rektorer och lärare inom Kriminalvårdens utbildning för intagna bör omfattas av det nationella professionsprogrammet Bedömning Rektorer och lärare som arbetar inom Kriminalvårdens skolverksamhet bör ges möjlighet att omfattas av det nationella professionsprogrammet. Det bör utredas på vilket sätt det nationella professionsprogrammet kan omfatta vissa särskilda utbildningsformer enligt 24 kap. skollagen. Skälen för bedömningen Den 31 maj 2023 beslutade riksdagen om ändringar i skollagen (2010:800) efter förslag i propositionen Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare (prop. 2022/23:54, bet. 2022/23:UbU13, rskr 2022/23:206). Ändringarna trädde i kraft den 1 september 2025 och inne- bär att det införs ett nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare inom skolväsendet. Syftet är att höja kompetensen och statusen på läraryrket samt att skapa en nationell struktur för kompetens- utveckling. Det nationella professionsprogrammet består av två delar. Den ena utgörs av det nationella meriteringssystemet för legitimerade lärare och legitimerade förskollärare. Den andra delen är den nationella strukturen för kompetensutveckling för rektorer, lärare och förskollärare. Det är upp till enskilda lärare och förskollärare om de vill ansöka om meriteringsnivå. Statens skolverk har till uppgift att bedöma och fatta beslut om de ansökningar som inkommer. Regeringen har meddelat föreskrifter om det nationella professions- programmet, förordningen (2025:280) om nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Genom det nationella professions- programmet kan lärare och förskollärare med behörighetsgivande examen, samt rektorer och andra personer med ledningsuppgifter få relevant kompetensutveckling och utveckla sin yrkeskompetens på vetenskaplig grund. Även lärare och förskollärare som saknar behörighetsgivande examen kan få ta del av viss kompetensutveckling inom ramen för det nationella professionsprogrammet. Det kan bidra till att barn och elever får en undervisning av högre kvalitet och som bygger på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Som beskrivits i avsnitt 3 har Kriminalvården fått i uppdrag att förbereda för inrättandet av särskilda ungdoms- avdelningar på anstalter, för barn och unga i åldern 15–17 år, som döms till fängelse, uppdraget har även kompletterats för att omfatta barn i åldern 13 och 14 år. Dessa avdelningar ska stå klara för drift den 1 juli 2026. Förberedelserna innebär att Kriminalvårdens befintliga infrastruktur behöver anpassas och byggas ut utifrån barnperspektivet samtidigt som 121 personal behöver rekryteras och utbildas för att säkerställa att barnets bästa efterlevs. För att kunna tillhandahålla utbildning av god kvalitet är det av stor vikt att Kriminalvården kan anställa lärare med rätt kompetens för det komplexa och utmanande uppdrag som det innebär att vara lärare inom kriminalvården. Särskilda utbildningar enligt 24 kap. skollagen är inte en del av skolväsendet och omfattas därför inte av det nationella professions- programmet enligt bestämmelserna i 2 kap. 34–34 d §§ skollagen. Lärare som har varit verksamma inom Kriminalvården och inom Statens institutionsstyrelse (SiS) kan dock, efter sin behörighetsgivande examen, tillgodoräkna sig den anställningsperioden när de ansöker om meritering. Däremot behöver läraren i enlighet med skollagen vara anställd inom skol- väsendet vid tidpunkten för ansökan. Legitimerade lärare som arbetar inom Kriminalvårdens utbildningsverksamhet kommer därmed inte kunna ansöka om meritering i det nationella meriteringssystemet. Kriminal- vården konstaterar i sitt remissvar över förordning om nationellt pro- fessionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare och konsekvens- utredning (Kriminalvårdens remissvar med dnr KV 2024–17179) att myndigheten arbetar med en målgrupp som ställer höga krav på lärarnas kompetens och kvaliteten i undervisningen, och att utesluta lärare vid Kriminalvården från meriteringssystemet innebär att Kriminalvårdens attraktionskraft som arbetsgivare minskar. Detta medför enligt Kriminal- vården en tydlig risk för att lärare söker sig bort från Kriminalvårdens utbildningsverksamhet och att rekryteringen av behöriga och legitimerade lärare försvåras. I förlängningen riskerar detta att bidra till att kvaliteten i undervisningen försämras. Även SiS har påtalat motsvarande behov för sin utbildningsverksamhet (se SiS remissvar dnr 1.7.1-5401-2024). Mot bakgrund av ovanstående, i kombination med målgruppens skiftande behov och med de förslag som redovisas i denna promemoria där utbildningen inom kriminalvården så långt det är möjligt ska motsvara den som ges inom skolväsendet, bör det utredas på vilket sätt det nationella professionsprogrammet kan omfatta vissa särskilda utbildningsformer, däribland utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt. En sådan utredning har inte varit möjlig att göra inom ramen för detta arbete. 7.10 Uppföljning och utvärdering Bedömning En lämplig myndighet bör ges i uppdrag att följa upp och utvärdera utbildningen för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt. En sådan uppföljning och utvärdering bör genomföras tre år efter att författnings- förslagen i denna promemoria trätt i kraft. Skälen för bedömningen Förslagen i denna promemoria syftar till att barn och unga som avtjänar fängelsestraff ska ges en utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den utbildning som ges till barn och unga inom skolväsendet. Särskilda bestämmelser föreslås emellertid med hänsyn till de särskilda förut- 122 sättningar som råder i en anstaltsmiljö. Det pågår flera stora reformarbeten inom skolområdet samtidigt som det pågår reformarbeten inom det straffrättsliga området. Barnrättskommittén har också framhållit behovet av efterhandsanalyser av lagstiftning som berör barn. Sammantaget finns skäl att följa upp och utvärdera utbildningen för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt och det regelverk som föreslås i denna promemoria, t.ex. om de sätt som undervisningen bedrivas på är ändamålsenliga i förhållande till elevernas kunskapsutveckling eller om de avvikelser som föreslås i fråga om modersmål fortsatt är nödvändiga. Sådana analyser bör även bedöma vilken faktisk effekt som genomförandet har haft. Ett sådant uppdrag, att följa upp och utvärdera utbildningen för barn och intagna i kriminalvårdsanstalt, bör ges till en lämplig myndighet. Utöver en analys av regelverket och dess ändamålsenlighet bör särskild fokus vid uppföljningen vara om effekterna för de frihetsberövade elevernas kun- skapsutveckling. Det kommer ta tid för Kriminalvården att bygga upp en väl fungerande skolverksamhet och den digitala utvecklingen i samhället kan dessutom bidra till att andra arbetssätt utvecklas. Med anledning av detta är det lämpligt att en uppföljning och utvärdering av utbildningen genomförs tre år efter att författningsförslagen i denna promemoria trätt i kraft. 8 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Förslag Lagändringarna ska träda i kraft den 1 mars 2027. Bestämmelserna i den nya förordningen om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt och övriga förordningsändringar ska träda i kraft den 1 mars 2027. Bedömning Det behövs inte några särskilda övergångsbestämmelser. Skälen för förslaget och bedömningen Lagändringarna ska träda i kraft så snart som möjligt De föreslagna författningsändringarna och den nya förordningen om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt bör träda i kraft så fort som möjligt för att de barn och unga som avtjänar fängelsestraff ska få utbildning enligt de förutsättningar som föreslås i denna promemoria. Med hänsyn tagen till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom Regeringskansliet och riksdagsbehandling görs bedömningen att en rimlig tidpunkt för ikraftträdande är den 1 mars 2027. 123 En sådan tidpunkt ger även Kriminalvården ytterligare tid för för- beredelse och anpassning av verksamheten för målgruppen barn och unga utifrån förslagen som redovisas i denna promemoria. Det behövs inte några övergångsbestämmelser Något behov av övergångsbestämmelser har inte identifierats då förslagen i denna promemoria i stort syftar till att förtydliga det regelverk som i lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga föreslås träda i kraft i samband med inrättandet av barn- och ungdomsavdel- ningarna den 1 juli 2026. Genom de förslag som redovisas i lagråds- remissen kommer det att finnas en skyldighet för Kriminalvården att anordna utbildning för barn intagna i kriminalvårdsanstalt redan från den 1 juli 2026. Det handlar emellertid om samma särskilda utbildning även om förslagen i denna promemoria syftar till att tydliggöra bestämmelserna i särskilda delar. Förslagen i denna promemoria syftar även till att säker- ställa att ungdomar som påbörjat en gymnasieutbildning inom Kriminal- vårdens skolverksamhet för barn och unga så långt det är möjligt ska få fullfölja den påbörjade utbildningen under den tid som de avtjänar sitt fängelsestraff. Utifrån resonemangen som förs i lagrådsremissen om att reformen endast träffar brott begångna från och med den 1 juli 2026 (se avsnitt 6.2 i lagrådsremissen) och utifrån gällande bestämmelser där fängelse får väljas som påföljd för den som begått brott före 18 års ålder om det finns synnerliga skäl (30 kap. 5 § brottsbalken) kommer det att dröja innan reformen om att fängelse ska dömas ut i stället för sluten ungdomsvård får fullt genomslag. Det går inte att utesluta att barn kan komma att dömas till fängelse och påbörja avtjänandet av fängelsestraff innan förslagen i denna promemoria träder i kraft. Under hösten 2026 antas antalet barn i fängelse dock vara begränsat bl.a. med beaktade av tidsåtgång för rättsprocesser. För de barn som döms till fängelse och påbörjar avtjänandet av fängelse- straff innan förslagen i denna promemoria träder i kraft kommer den före- slagna regleringen i skollagen (2010:800) som redovisas i lagrådsremissen vara tillämplig fram tills dess att den reglering som föreslås i denna promemoria träder i kraft, som enligt förslaget är den 1 mars 2027. För dessa barn kan vissa anpassningar till den föreslagna regleringen behöva göras i utbildningens innehåll och utformning. Justeringar kan även behöva göras i elevens individuella studieplan. Dessa anpassningar bedöms dock inte vara sådana som skulle kräva särskilda övergångs- bestämmelser. För en intagen som fyller 18 år innan de föreslagna bestämmelserna i denna promemoria träder i kraft kommer det inte vara möjligt att fullfölja utbildning motsvarande gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan i kriminalvårdsanstalten eftersom den föreslagna bestämmelsen i lagråds- remissen om utbildning för icke skolpliktiga är avgränsad till att bara gälla den som är under 18 år. En intagen är dock behörig att delta i utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning från och med det år han eller hon fyller 18 år, vilket framgår av 5 kap. 10 och 12 §§ förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. 124 9 Konsekvenser I detta avsnitt redogörs för konsekvenserna av förslagen i denna promemoria. Vilka konsekvenser som ska beskrivas framgår dels av förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar, dels av utredarens uppdragsbeskrivning (se bilaga). 9.1 Krav på konsekvensanalysen I enlighet med förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar redovisas härmed de konsekvenser och eventuella kostnader som följer av de lämnade förslagen. Förordningen anger att en konsekvensutredning ska innehålla både kostnadsberäkningar och andra relevanta analyser som belyser förslagets effekter för berörda aktörer. Enligt 6–10 §§ ska redovisningen omfatta en beskrivning av det problem som ska lösas, den förändring som eftersträvas, de alternativ som har övervägts samt en analys av förslagets kostnader, intäkter och övriga samhällsekonomiska konsekvenser. I enlighet med uppdragsbeskrivningen har konsekvensanalysen dessutom genomförts med beaktande av på vilket sätt Kriminalvårdens skolverksamhet kan bedrivas kostnadseffektivt, utan att det ger avkall på kvalitén i undervisningen samt med ett särskilt beaktande av barns rättig- heter i enlighet med FN:s konvention om barnets rättigheter (barn- konventionen) och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Vid framtagandet av denna konsekvensbeskrivning har Ekonomi- styrningsverkets (ESV) metodstöd och vägledning använts för att säker- ställa en systematisk och transparent analys av effekterna. 9.2 Problembilden I lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga föreslås att Kriminalvården ska erbjuda utbildning till barn som avtjänar fängelse- straff. För det ändamålet föreslås i lagrådsremissen att två nya paragrafer ska föras in i 24 kap. skollagen (10 och 10 a §§) som innebär att Kriminal- vården får en skyldighet att anordna utbildning som motsvarar grund- skolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan, för barn som avtjänar fängelsestraff. För sådan utbildning ska relevanta bestämmelser i skollagen tillämpas med de nödvändiga avvikelser som följer av att barnet eller den unge vistas i en kriminalvårdsanstalt. De föreslagna bestämmelserna är inte tillräckligt tydliga. Be- stämmelserna medger heller inte att generella avvikelser får göras från vad som annars gäller för motsvarande skolform inom skolväsendet. Samtidigt präglas anstaltsmiljön av höga säkerhetskrav och en begränsad miljö som 125 innebär att förutsättningarna för skolverksamheten skiljer sig från den vanliga skolmiljön inom skolväsendet. Detta ställer krav på alternativa lösningar för utbildningens utformning. Intagna har olika verkställig- hetstid vilket påverkar den individuella planeringen av utbildningen. Det är också vanligt att intagna flyttas mellan olika verksamhetsställen. Barn och unga som avtjänar fängelsestraff kommer dessutom att delta i utbildning på olika nivåer som motsvarar olika skolformer. Under- visningen kommer därför i allt väsentligt att behöva vara individualiserad och ske individuellt eller om möjligt i mindre grupp. Att inte ha möjlighet till särskilda lösningar med hänsyn till de särskilda förutsättningar som följer av att utbildningen anordnas i en kriminalvårdsanstalt medför hinder för Kriminalvården att kunna erbjuda en utbildning med kvalitet anpassad till barns och ungas behov och förutsättningar. Ett otydligt regelverk skapar dessutom utrymme för olika bedömningar som i sin tur kan leda till att den utbildning som erbjuds inte är likvärdig. Ett mer precist och anpassat regelverk är därför en förutsättning för att barn och unga som är intagna i kriminalvårdsanstalt ska kunna få sin rätt till en kvalitativ och likvärdig utbildning tillgodosedd. 9.3 Förslag till lösningar och alternativa lösningar 9.3.1 Förslag till lösningar I denna promemoria föreslås ett nytt regelverk för Kriminalvårdens utbildning för barn och unga som är intagna i kriminalvårdsanstalt. Det förslagna regelverket innebär att utbildningen för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt ska motsvara den utbildning som ges till barn och ungdomar inom skolväsendet med de nödvändiga avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i kriminalvårdsanstalt. Syftet med förslagen i promemorian är att säkerställa att barns och ungas rätt till utbildning tillgodoses och att barn och unga som är frihetsberövade erbjuds en kvalitativ utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den utbildning som ges till barn och unga inom skolväsendet. I promemorian föreslås därför ändringar i skollagen som innebär att utbildningen för skolpliktiga barn ska motsvara den i grundskolan eller i förekommande fall anpassade grundskolan eller specialskolan med de nödvändiga avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i kriminal- vårdsanstalt. För barn och unga som inte längre är skolpliktiga föreslås ändringar i skollagen som innebär att utbildningen ska motsvara sådan utbildning som erbjuds i gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan med de nödvändiga avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i kriminalvårdsanstalt. Rätten att delta i sådan utbildning ska även omfatta den som påbörjar sådan utbildning i kriminalvårdsanstalt innan han eller hon fyllt arton år. Bestämmelserna om att relevanta bestämmelser i skollagen ska gälla för utbildningen föreslås tas bort, i stället ska det i skollagen och i en ny förordning om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt 126 regleras vad som ska gälla för den särskilda utbildningen. Det föreslås även att det som anges i 1 kap. 4 och 5 §§ och 3 kap. 2 § skollagen om syftet och utformningen av utbildningen inom skolväsendet samt om elevernas lärande och personliga utveckling, också ska gälla för utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt. Dessa bestämmelser ska även gälla för utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning. Det tydliggör att utbildningen som ges till intagna i kriminalvårdsanstalt ska präglas av samma grundläggande värden, mål och pedagogiska principer som utbildning inom skolväsendet, trots att den bedrivs i en särskild kontext. Mer precisa föreskrifter om utbildningen för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt bör regleras på förordningsnivå. Därför föreslås ändringar i skollagen som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt. Sådana föreskrifter får även innebära att andra bestämmelser än 1 kap. 4 och 5 §§ och 3 kap. 2 § i skollagen ska tillämpas på utbildningen. Sådana föreskrifter kan således även innebära avvikelser från vad som annars gäller för motsvarande skolform i skolväsendet. Dessa avvikelser bör dock inte vara större än vad som anses vara nödvändigt och bör kunna motiveras av de särskilda förutsättningar som anstaltsmiljön innebär. Förslag om en ny förordning Utöver ändringar i skollagen föreslås att det införs en ny förordning om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt. Förordningen ska innehålla preciserade bestämmelser om den särskilda utbildningen. Syftet med utbildningen ska vara det samma som för den skolform inom skolväsendet som utbildningen motsvarar. Det föreslås bl.a. att det i förordningen ska finnas bestämmelser om att undervisningen för skolpliktiga elever ska omfatta samma ämnen som de har rätt till i grundskolan eller i förekommande fall ämnen och ämnesområden i anpassade grundskolan eller ämnen i specialskolan. Ämnet modersmål behöver dock inte erbjudas eleverna med undantag för nationella minoritetsspråk som ska erbjudas elever som tillhör någon av de nationella minoriteterna. I förordningen ska det även finns bestämmelser om vilken utbildning som ska erbjudas ungdomar som inte längre är skolpliktiga. Förslaget innebär att Kriminalvården ska erbjuda ungdomar en utbildning som till innehåll och omfattning motsvarar ett högskoleförberedande program eller ett yrkesprogram, som han eller hon uppfyller behörighetskraven för. Behörighetskraven ska vara de samma som för gymnasieskolan. För ungdomar som endast uppfyller behörighetskraven för ett yrkesprogram ska en utbildning som till innehåll och omfattning motsvarar ett yrkes- program erbjudas. För de ungdomar som saknar behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan ska utbildning motsvarande intro- duktionsprogrammen yrkesintroduktion eller individuellt alternativ i gymnasieskolan erbjudas. I förekommande fall ska även utbildning motsvarade ett nationellt eller individuellt program i anpassade gymnasieskolan erbjudas. Det föreslås även att Kriminalvården och Skolverket tillsammans ska få i uppdrag att analysera vilka yrkesutbildningar, däribland utbildning 127 motsvarande yrkesprogram och i förekommande fall inriktningar inom dessa program, som kan erbjudas ungdomar inom utbildningen. Det föreslås även att det i förordningen ska finnas bestämmelser om en garanterad undervisningstid, som ska vara den samma för alla elever inom utbildningen. Enligt förslaget ska undervisningstiden för en elev i utbild- ningen motsvara den genomsnittliga tiden om 23 timmar i veckan. Den garanterade undervisningstiden får minskas tillfälligt om eleven på grund av avskildhet enligt fängelselagen (2010:610) eller av någon annan orsak inte kan delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen. Eleven ska då i möjligaste mån kompenseras för tid som han eller hon inte kunnat delta. Kriminalvården ska dock inte behöva tillhandahålla mer än 900 undervisningstimmar per läsår och elev. Det föreslås även att det i förordningen ska finnas bestämmelser om att utbildning ska få bedrivas kontinuerligt men i form av ett läsår, som består av en hösttermin och en vårtermin. Läsåret ska börja i juli och sluta i juni. Kriminalvården föreslås få fastställa dagarna för höst- och vårterminens början och slut samt hur undervisningen ska förläggas under läsåret. Det föreslås även att det pedagogiska arbetet ska ledas och samordnas av en rektor. Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt. Rektorn får uppdra åt en anställd eller en uppdragstagare i verksamheten som har tillräcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra enskilda ledningsuppgifter. Det föreslås att Kriminalvården för undervisningen ska använda lärare som har en utbildning som är avsedd för den undervisning som läraren ska bedriva i enlighet med vad som gäller enligt 2 kap. 13–19 §§ skollagen och förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare för den skolform inom skolväsendet som utbildningen motsvarar. För att möta Kriminalvården behov av flexibilitet föreslås att det utöver skollagens bestämmelser ska det införas ett nytt undantag från bestämmelserna om vilka lärare Kriminalvården får använda i under- visningen. Det nya undantaget innebär att om det inte är möjligt för Kriminalvården att i viss undervisning använda en legitimerad och behörig lärare utan att det innebär organisatoriska svårigheter får undervisningen i stället bedrivas av en annan lärare inom Kriminalvårdens verksamhet. En sådan lärare ska ha legitimation och vara behörig att undervisa i ett annat ämne, i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den utbildning som är behörighetsgivande, och vara lämplig att bedriva undervisningen. Planeringen av undervisningen och betygsättning ska i dessa fall ske tillsammans med en legitimerad och behörig lärare i det aktuella ämnet. Det nya undantaget ska inte gälla för undervisning i ämnena engelska, matematik, samhällskunskap (samhällsorienterade ämnena i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan), svenska eller svenska som andra språk. För undervisning i dessa ämnen ska det finnas legitimerade och behöriga lärare vid varje barn- och ungdoms- avdelning. Det föreslås att fjärrundervisning ska få användas i begränsad ut- sträckning och endast för att öka kvaliteten i undervisningen eller för att undervisningen ska komma till stånd. Förslaget innebär att fjärr- undervisning ska få användas för viss undervisning om det inte finns någon lämplig lärare som uppfyller skollagens krav på legitimation och 128 behörighet att tillgå eller om närundervisning skulle leda till organisatoriska svårigheter för Kriminalvården och det nya undantaget från att använda behöriga lärare för undervisningen inte kan tillämpas. Fjärrundervisning ska inte vid någon tidpunkt under ett läsår få användas för mer än 25 procent av elevens totala antal undervisningstimmar. Dessutom föreslås begräsningar i vilka ämnen som det får användas i. Vid fjärrundervisning ska det finnas en handledare närvarande där eleverna befinner sig som ska vara en för detta ändamål lämplig person. För utbildning som motsvarar gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan föreslås även att undervisningen i enstaka delar ska få genomföras som distansundervisning samt att det för yrkesutbildning ska ingå arbetsplatsförlagt lärande eller motsvarande skolförlagd utbildning. För distansundervisning föreslås att det ska finnas en handledare närvarande där eleverna befinner sig som ska vara en för detta ändamål lämplig person. Det föreslås även särskilda bestämmelser i förordningen om rätten att få fullfölja utbildningen. Dessa bestämmelser innebär att en elev som har påbörjat utbildning som motsvarar gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan ska ges möjlighet att fullfölja utbildningen enligt den individuella studieplanen under den tid han eller hon är intagen i kriminalvårdsanstalt. Om det inte är möjligt för Kriminalvården att anordna den påbörjade utbildningen eller om det bäst gynnar eleven får han eller hon ges möjlighet att i stället delta i annan utbildning eller fullfölja utbildningen inom Kriminalvårdens utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning. Vid ändringar av den individuella studieplanen ska eleven ges möjlighet att fullfölja utbildningen enligt den ändrade studieplanen. Dessa särskilda bestämmelser medför att följdändringar föreslås i förordningen om vuxenutbildning. Dessa ändringar innebär att företräde i vissa fall ska ges till den som önskar fullfölja studier som han eller hon har påbörjat inom Kriminalvårdens utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt. Det föreslås även särskilda bestämmelser om hur undervisningen får bedrivas för den elev som fyllt 18 år och som fortfarande deltar i utbildning motsvarande gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan, och som samtidigt är placerad på en avdelning för vuxna. I dessa fall ska under- visningen få bedrivas på det sätt som är förenligt med bestämmelserna i 5 kap. förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. Det föreslås även att en elev som är i behov av stöd ska erbjudas stöd. Sådant stöd ska ges på det sätt och i den omfattning som behövs för eleven ska ha möjlighet att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas. Samråd ska ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt. Det föreslås även att eleverna ska erbjudas sådana medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser som ingår i elevhälsan i motsvarande skolformer inom skolväsendet enligt 2 kap. 25–28 §§ skollagen. För sådana insatser ska det finns personer med samma kompetens som krävs inom skolväsendet. Det föreslås även att varje elev ska ha en mentor som ska följa elevens kunskapsutveckling och studiesituation med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet. Dessutom föreslås det att eleverna ska tillförsäkras en miljö där utbildningen präglas av trygghet och undervisningen av studiero, att eleverna ska ha tillgång till personal med 129 sådan kompetens att deras behov av vägledning inför val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet kan tillgodoses, att eleverna ha tillgång till läroböcker, andra läromedel och andra lärverktyg som behövs för en god kunskapsutveckling i enlighet med utbildningens mål samt att eleverna ska ha tillgång till ett skolbibliotek. Det föreslås även att Kriminalvården ska sätta och utfärda betyg i enlighet med de bestämmelser som gäller för motsvarande skolform inom skolväsendet. Det föreslås även att eleverna ska ha utvecklingssamtal minst en gång varje termin och att Kriminalvården ska erbjuda barn intagna i kriminalvårdsanstalt en inledande kartläggning av deras kunskaper inför utbildningen. Enligt förslaget i denna promemoria ska det för varje elev upprättas en individuell studieplan. Övriga förslag och bedömningar I promemorian föreslås även ett förtydligande i skollagen om att de barn och unga som inte är folkbokförda i Sverige men som omfattas av en rätt till utbildning inom skolväsendet enligt 29 kap. 2 och 3 §§ skollagen, ska ha samma rätt till utbildning som andra barn och unga när de är intagna i kriminalvårdsanstalt. Rätten till utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan gäller under förutsättning att utbildningen påbörjas vid en kriminalvårdsanstalt innan han eller hon fyllt 18 år. Förslaget medför ändringar i skollagen. Det föreslås även att det ska införas en ny särskild utbildningsform i skollagen, utbildning för intagna i häkte. För intagna i häkte ska Kriminal- vården få anordna utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan, anpassade gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning. Därutöver behöver barns och unga rätt till utbildning i häktet stärkas och det bör därför tillsättas en utredning som får i uppdrag att se över möjligheten att ge Kriminalvården ett tydligt ansvar för att elever i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan som är intagna i häkte erbjuds särskild undervisning. Det föreslås även ändringar i 23 kap. skollagen som innebär att för utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt och utbildning för intagna i häkte ska samma bestämmelser om entreprenad gälla som för den skolform som utbildningen ska motsvara. Även ansvaret för mediciniska insatser enligt 2 kap. 25–28 §§ skollagen inom utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt ska enligt förslag i denna promemoria få överlåtas till en kommun eller region, om parterna är överens. Det föreslå även att Specialpedagogiska skolmyndigheten ska få i uppdrag att ge råd och stöd till Kriminalvården i specialpedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning. Förslaget medför ändringar i förordningen (2011:130) med instruktion för Special- pedagogiska skolmyndigheten. Till följd av förslaget om elevhälsa föreslås även att sekretess ska gälla i sådan utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt som motsvarar utbild- ning i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasie- skolan och anpassade gymnasieskolan för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, 130 psykosocial eller specialpedagogisk insats, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Förslaget medför ändringar i offentlighet- och sekretesslagen (2009:400). Författningsändringarna och den nya förordningen föreslås träda i kraft den 1 mars 2027. 9.3.2 Alternativa lösningar Syftet med förslagen i denna promemoria är att säkerställa att barn och ungas rätt till utbildning tillgodoses. De olika förslagen är i många delar beroende av varandra för att syftet och målen med den föreslagna regleringen ska kunna uppnås. Förslagen förutsätter även att Kriminal- vården ges de rätta förutsättningarna för att kunna bedriva en ändamålsenlig utbildning anpassad för barn och unga. Ett alternativ till att föreslå ett nytt regelverk som består av de föreslagna bestämmelserna i 24 kap. 10, 10 a, 10 c-e §§ skollagen och den nya för- ordningen om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt, hade varit att i stället särskilt reglera de områden som lyfts fram i utredarens uppdragsbeskrivning i skollagen. Ett sådant alternativ har övervägts. Det positiva med en sådan lösning är att det skulle vara tydligt i fråga om vilka avvikelser som behöver göras samtidigt som att relevanta bestämmelser i skollagen ändå ska tillämpas. Det negativa med en sådan lösning är det fortsatt skulle vara otydligt i fråga om vilka bestämmelser i skollagen som är relevanta för Kriminalvården att tillämpa samt att det sannolikt även skulle behövas bestämmelser som anger möjligheten till avvikelser utöver de särskilda bestämmelserna som hade tagits fram med anledning av uppdraget. Eftersom skollagstiftningen inte är anpassad efter de särskilda förutsättningar som råder för en stängd anstaltsmiljö har dessutom flera områden identifierats där särskilda lösningar behövs än vad som framgår av uppdragsbeskrivningen. Ett annat alternativ hade varit att i stället för en ny förordning reglera vilka bestämmelser som ska tillämpas på ett mer övergripande sätt i skollagen, skolförordningen och gymnasieförordningen. Ett sådant förslag lämnades i betänkandet Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning (SOU 2012:76) i fråga om utbildning för elever vid de särskilda ungdomshemmen. I stället för den nuvarande modellen som är gällande enligt 24 kap. 8 och 9 §§ skollagen för utbildning vid de särskilda ungdomshemmen föreslogs i betänkandet och i den efterföljande lagrådsremissen Utbildning för elever i samhällsvård och på sjukhus och möjligheter till fjärrundervisning en modell där relevanta bestämmelser för utbildningen (för elever vid de särskilda ungdomshemmen) räknas upp i skollagen. I betänkandet föreslogs också att relevanta bestämmelser i skolförordningen och gymnasieförordningen skulle räknas upp i de kapitel i berörda förordningar som särskilt reglerar utbildning vid de särskilda ungdomshemmen. Med anledning av synpunkter från Lagrådet ändrades förslagen under lagstiftningsprocessen och i propositionen Utbildning för elever i samhällsvård och på sjukhus (prop. 2014/15:43) föreslogs den nuvarande utformningen av 24 kap. 8 och 9 §§ skollagen där undantag i stället för relevanta bestämmelser räknas upp i bestämmelserna. Lagrådet 131 påpekar i sitt yttrande över lagrådsremissen Utbildning för elever i samhällsvård och på sjukhus och möjligheter till fjärrundervisning att en uppräkning i lagtext över vilka bestämmelser i skollagen som ska tillämpas för utbildning som SiS anordnar bli lång och svåröverskådlig. Utformningen av bestämmelserna anpassades efter Lagrådets synpunkter så att den uppräkning lagtexten innehåller avser bestämmelser som visserligen är relevanta även för utbildning som SiS anordnar men som ändå inte behöver tillämpas. Detta till skillnad från det ursprungliga förslaget som innebar att relevanta bestämmelser i skollagen räknas upp. Det finns således olika lagtekniska lösningar för att uppnå de förändringar som förslagen i denna promemoria syftar till. Alternativet att i förordning reglera utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt på ett mer övergripande sätt än vad som föreslås i denna promemoria bedöms dock vara ett genomförbart alternativ, i kombination med de ändringar som föreslås i skollagen om att utbildningen ska motsvarar den som utbildning som ges inom skolväsendet med de nödvändiga avvikelser som följer av att utbildningen bedrivs i kriminalvårdsanstalt. Ett sådant alternativ, med mer övergripande hänvisningar, skulle möjligen innebära att färre avvikelser regleras men resultatet kan i stället bli att det i större utsträckning blir en fråga för Kriminalvården att i sin tillämpning bedöma vilka avvikelser som är nödvändiga. Det kan innebära att det finns ett större utrymme för flexibilitet men samtidigt kan det bli mindre förut- sägbart och rättssäkert för eleven. Mot bakgrund av att syftet förslagen i promemorian är att säkerställa att barns och ungas rätt till utbildning tillgodoses görs bedömningen att det mest ändamålsenliga alternativet är ett preciserat och anpassat regelverk för Kriminalvårdens skolverksamhet som innehåller en tydlig avgränsning av vilka bestämmelser i skollagen som ska tillämpas samt särskilda reglering i de fall bestämmelserna behöva avvika med hänsyn särskilda förutsättningar i anstaltsmiljön. Genom ett sådant regelverk kan barns och ungas rätt till en likvärdig utbildning säker- ställas. I avsnitt 7 beskrivs mer ingående om de olika avsteg eller an- passningar som behöver göras för att barn och unga som avtjänar fängelsestraff ska kunna ges en kvalitativ utbildning motsvarande den utbildning som ges inom skolväsendet. Alternativ till förslag om att låta en obehörig lärare bedriva undervisningen, fjärrundervisning och distansundervisning Av utredarens uppdragsbeskrivning framgår att utredaren bl.a. ska ta ställning till hur Kriminalvården ska kunna bedriva utbildning mot- svarande grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasie- skolan och anpassade gymnasieskolan för barn och unga som är intagna i kriminalvårdsanstalt genom en modell där närundervisning, vid behov, och när undervisningen kan genomföras på ett säkert sätt, kan kombineras med fjärr- och distansundervisning. Utgångspunkten för uppdraget i denna del är således att föreslå en modell som innebär en större flexibilitet i hur undervisningen kan bedrivas. Som framgår av problembilden skrivs intagna in och ut från Kriminalvården hela året om. Intagna har olika verkställighetstid vilket påverkar den individuella planeringen av utbild- ningen. Dessutom är det vanligt att en intagen flyttas mellan olika verk- 132 samhetsställen, t.ex. från en sluten till en mer öppen anstalt eller från en anstalt långt hemifrån till en anstalt närmare hemorten. Barn som avtjänar fängelsestraff kommer dessutom att behöva delta i utbildning på olika nivåer som motsvarar olika skolformer inom skolväsendet. Det innebär att innehållet i utbildningarna kommer att variera beroende på vilken skolform utbildningen ska motsvara. Undervisningen kommer därför i allt väsentligt att behöva vara individualiserad och ske individuellt eller om möjligt i mindre grupp. Det innebär att det behöver finnas en flexibilitet inom Kriminalvårdens skolverksamhet i fråga om hur undervisningen får bedrivas och hur utbildningen kan utformas. För vuxna intagna som deltar i utbildning har Kriminalvården utvecklat ett distansarbetssätt, som dels gör utbildningen tillgänglig var i landet den intagne än befinner sig, dels säkrar kontinuiteten med samma lärare vid förflyttning. I arbetet med denna promemoria har alternativet att för utbildningen som riktar sig till barn använda samma eller delar att det framtagna arbetssättet för vuxna studerande övervägts. Som beskrivs närmare i avsnitten 7.3.3 och 7.3.4 har barn andra behov än vuxna och det har därför inte ansetts som ett lämpligt alternativ att använda samma arbetssätt för barn, även om den utarbetade modellen har många fördelar för att tillgängliggöra utbildning och för en kontinuitet i pågående utbildning. Samma resonemang om barns förut- sättningar och behov har även påverkat bedömning i fråga om lämplighet när det gäller omfattningen av fjärrundervisning, som enligt förslagen i denna promemoria ska få användas i begränsad omfattning och under begränsade former. Det föreslagna alternativet att under vissa förut- sättningar i närundervisning låta en obehörig lärare bedriva under- visningen bedöms vara bättre för barns kunskapsutveckling. Förslaget kan förvisso innebära en risk för att undervisningens kvalitet blir sämre än vad det hade varit med en behörig lärare. I jämförelse med alternativet att Kriminalvården i större uträckning får använda fjärr- eller distansunder- visning har dock det föreslagna alternativet vägt tyngre eftersom direkt- kontakten mellan läraren och eleven är viktig för elevens kunskaps- utveckling. För att motverka en försämring av kvaliteten föreslås att en behörig lärare ska bistå den obehöriga lärare med att planera under- visningen och vid betygssättningen. I jämförelse med fjärrundervisning innebär förslaget om att låta en obehörig lärare bedriva undervisningen att det är den närvarande läraren som också ansvarar för undervisningen. Vid fjärrundervisning är förhållandet motsatt, där ansvarar fjärrläraren för undervisningen. Det bästa alternativet för eleverna är dock att en legitimerad och behörig lärare bedriver undervisningen på samma plats som eleverna, vilket bör vara det som eftersträvas på samma sätt som det är huvudregeln för de skolformer inom skolväsendet som utbildningen motsvarar. När det gäller förslagen om fjärrundervisning har alternativet att ändra 21 kap. 10 § skollagen på det vis att bestämmelserna även ska vara tillämpliga för Kriminalvården övervägts. Eftersom det föreslås en annan konstruktion för hur Kriminalvårdens skolverksamhet ska regleras med särskilda bestämmelser i en ny förordning så överensstämmer det alter- nativet inte med förslagen i sin helhet, dessutom föreslås delvis andra förutsättningar för fjärrundervisningen inom utbildningen än vad som gäller för de skolformer inom skolväsendet som utbildningen ska motsvara. Samma resonemang har förts i fråga om distansundervisning som dessutom kommer skilja sig åt från skolväsendet på det sätt att 133 distansundervisning kommer att ske i skolverksamhetens lokaler med en handledare på plats med eleven. Det innebär att skillnaden mellan fjärr- och distansundervisning inom utbildningen endast kommer att vara huruvida lärare bedriver undervisningen i realtid eller inte. I fråga om entreprenad och de förslag som lämnas avseende 23 kap. skollagen görs delvis en annan bedömning eftersom det även handlar om vad andra huvudmän skulle kunna erbjuda Kriminalvården, t.ex. avseende nationella minoritetsspråk och att det därför behöver förtydligas i skollagen. Alternativ till förslag om läsårstider och garanterad undervisningstid om i genomsnitt 23 timmar i veckan I promemorian föreslås att alla elever ska ha rätt till samma under- visningstid och att den ska motsvara den genomsnittliga tiden om 23 timmar i veckan. För de olika skolformerna är den garanterade under- visningstiden reglerad på olika sätt. I arbetet med denna promemoria har därför alternativet att den garanterade undervisningstiden i större utsträckning ska överensstämma med de bestämmelser som gäller för den skolform som utbildningen ska motsvara övervägts. Eftersom det inte kommer att vara samma läsårstider och att tiden för elevens verkställighet varierar så har det alternativet bedömts som mindre lämpligt. En nackdel med det föreslagna alternativet om en gemensam undervisningstid, framför allt för de elever som efter avtjänandet av straff kommer att komma tillbaka till grundskolan, är att olika system för undervisningstid kan innebära svårigheter för den skola där eleven fortsätter sin utbildning att bedöma huruvida eleven totalt sett fått den undervisningstid som eleven har rätt till. Den svårigheten finns även i dag inom skolväsendet vid byte av skola men med ett annat sätt att mäta undervisningstiden kan det försvåras ytterligare. Ett annat alternativ som övervägts är om under- visningstiden i stället minst ska motsvara den genomsnittliga tiden om 23 timmar i veckan. Detta alternativ är förenligt med hur bestämmelsernas är utformade för elever på introduktionsprogram i gymnasieskolan. Alternativet skulle innebära att en elev som deltar i utbildning under ett helt läsår i kriminalvårdsanstalt kommer att delta i utbildning väldigt många fler timmar än vad elever i motsvarande skolform inom skolväsendet behöver göra. Det kan finnas anledning att under vissa veckor låta eleverna få delta i andra aktivitet som ingår i elevens verk- ställighet i större utsträckning än andra veckor, samtidigt som det behöver finnas möjlighet att under andra veckor kompensera med ytterligare undervisningstid. Utifrån att det behöver finnas ett visst utrymme för andra aktiviteter har alternativet med minst antal undervisningstimmar valts bort. Sammantaget bedöms det föreslagna alternativet med en gemensam garanterad undervisningstid om i genomsnitt 23 timmar i veckan som det mest ändamålsenliga förslaget. Alternativ till förslag om att Kriminalvården ska erbjuda eleverna utbildning som motsvarar nationella program i gymnasieskolan Utgångspunkten för utbildningen för barn och unga i kriminalvårdsanstalt enligt förslagen i promemorian är att den så långt det är möjligt ska motsvara den utbildning som ges inom skolväsendet. Utbildning i gymnasieskolan ska ske utifrån goda valmöjligheter grundat i elevens egen 134 vilja, för att ge en god grund för yrkesverksamhet, fortsatta studier, för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Utbild- ningen ska utformas så att den främjar social gemenskap och utvecklar elevernas förmåga att självständigt och tillsammans med andra tillägna sig, fördjupa och tillämpa kunskaper (15 kap. 2 § skollagen). Utbildningen i gymnasieskolan ska utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet och en bas för rekrytering till hög- skolesektorn (15 kap. 3 § skollagen). Gymnasieskolan har ett brett uppdrag att förmedla kunskaper, bidra till personlig utveckling och förbereda eleverna för ett aktivt deltagande i samhällslivet. Varje individ ska ges de bästa förutsättningarna att försörja sig själva, antingen direkt efter gymnasieskolan eller efter vidare utbildning. Därför ska skolan också förbereda för det kommande arbetslivet. I promemorian föreslås att Kriminalvården ska erbjuda ungdomar en utbildning som till innehåll och omfattning motsvarar ett högskoleförberedande program eller ett yrkes- program, som han eller hon uppfyller behörighetskraven för, behörighets- kraven ska vara de samma som för gymnasieskolan. För ungdomar som endast uppfyller behörighetskraven för ett yrkesprogram ska en utbildning som till innehåll och omfattning motsvarar ett yrkesprogram erbjudas. För de ungdomar som saknar behörighet till ett nationellt program i gymnasie- skolan ska utbildning motsvarande introduktionsprogrammen yrkes- introduktion eller individuellt alternativ i gymnasieskolan erbjudas. I förekommande fall ska även utbildning motsvarade ett nationellt eller individuellt program i anpassade gymnasieskolan erbjudas. Förslagen syftar i stort till att öka elevernas möjligheter att etablera sig på arbets- marknaden eller för att förbereda eleverna för fortsatta studier. Alternativa lösningar har övervägts i fråga om förslaget om att erbjuda ungdomar utbildning som till innehåll och omfattning motsvarar ett yrkesprogram i gymnasieskolan. Kriminalvården uppger att det under rådande omständig- heter innebär betydande svårigheter för myndigheten att erbjuda ungdomar utbildning som motsvarar ett fullständigt yrkesprogram. Det beror främst på att det varken finns möjlighet för eleverna att delta i arbetsplatsförlagt lärare eller möjlighet för Kriminalvården att vidta de kompensatoriska åtgärder som skulle behövas för att utbildningen ska uppnå den kvalitet som krävs för en examen. I anslutning till detta har därför alternativen att låta ungdomar som uppfyller behörighetskraven för ett yrkesprogram i stället få delta i utbildning som motsvarar ett intro- duktionsprogram eller att låta en ungdom som uppfyller behörighet- skraven för ett yrkesprogram i stället få delta i utbildning som motsvarar utbildningen på ett högskoleförberedande program övervägts. Det senare alternativet har dock avfärdats eftersom den som inte uppfyller behörighetskraven för ett högskoleförberedande program sannolikt heller inte har tillräckliga kunskaper för att klara utbildningen och det skulle senare kunna leda till svårigheter för eleven i de fall han eller hon behöver fullfölja utbildningen inom skolväsendet. Det första alternativet, att låta en elev som uppfyller behörighetskraven för ett yrkesprogram, delta i utbildning som motsvarar ett introduktionsprogram har bedömts som genomförbart men mindre lämpligt eftersom ungdomen faktiskt uppfyller kraven för ett nationellt program och således har en rätt att få delta i sådan utbildning. Till skillnad från sluten ungdomsvård där strafftiden för den som är mellan 15–17 år som högst kan vara fyra år kan ett fängelsestraff 135 som döms ut för den som begått brott innan han eller hon fyllt 18 år vara längre. Enligt gällande bestämmelser finns en bortre gräns för hur långt straff som kan dömas ut för den som begått brott innan han eller hon fyllt 18 år. Enligt dagens ordning är den gränsen 14 år (se 29 kap. 7 § andra stycket brottsbalken). Det bereds förslag i Regeringskansliet om att gränsen i stället ska utformas som ett förbud mot livstidsstraff, vilket utifrån hur straffskalorna är utformade i dag innebär att maximalt 18 års fängelse skulle kunna komma i fråga för den som begått brott innan han eller hon fyllt 18 år (se SOU 2025:11). Med utgångspunkt i att barn kan komma att dömas till ett långt straff där det tidsmässigt finns möjlighet för staten att tillhandahålla en fullständig gymnasieutbildning och i kombination med den rätt till utbildning som ungdomar har inom skolväsendet har alternativet att låta dessa elever delta i utbildning inom ramen för ett introduktionsprogram inte ansetts vara lämpligt som en generell avvikelse från hur bestämmelserna för gymnasieskolan är utformade. Därför anses det inte finnas några alternativ till förslaget som innebär att Kriminalvården ska erbjuda ungdomar som inte längre är skolpliktiga utbildning som till innehåll och omfattning motsvarar ett nationellt program, som han eller hon uppfyller behörighetskraven för. Vilken eller vilka exakta yrkesutbildningar som kan erbjudas ungdomarna behöver undersökas och därför föreslås även att Kriminalvården tillsammans med Skolverket ska få i uppdrag att analysera vilka yrkesutbildningar, däribland utbildning motsvarande yrkesprogram och i förekommande fall inriktningar inom dessa program, som kan erbjudas ungdomar inom utbildning som motsvarar gymnasieskolan. Det bör däremot finnas möjlighet för Kriminalvården att kunna ta emot den ungdom som har särskilda skäl och som önskar att få delta i utbildning som motsvarar ett introduktionsprogram trots att han eller hon uppfyller behörighetskraven för ett nationellt program. Sådana särskilda skäl kan vara att det inom utbildning som motsvarar yrkesintroduktion erbjuds annan yrkesutbildning än vad som kan erbjudas inom utbildning som motsvarar ett yrkesprogram och som skulle passa eleven bättre. 9.4 Konsekvenser som bedöms uppstå om ingen åtgärd vidtas Om det inte vidtas någon åtgärd finns en risk för att barn och unga som avtjänar fängelsestraff inte får den utbildning som de har rätt till eller att den utbildning som de erbjudas inte är likvärdig eleverna emellan. Även om det finns bestämmelser som anger att Kriminalvården ska erbjuda utbildning motsvarande grundskolan, anpassade grundskolan, special- skolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan genom de skollagsändringar som föreslås i lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga finns en stor mängd bestämmelser i skollagen som inte kan anses vara tillämpliga för Kriminalvårdens skolverksamhet eller som inte i tillräcklig utsträckning reglerar hur Kriminalvården bör tillämpa skolförfattningarna för barn och intagna i Kriminalvårdsanstalt. För vuxna intagna i kriminalvårdsanstalt finns särskilda bestämmelser om utbildningen i 5 kap. förordningen om vuxenutbildning. Dessa bestäm- 136 melser ger en tydlig ram för utformningen och innehållet i utbildningen med hänvisningar till relevanta bestämmelser för den del av kommunal vuxenutbildning som utbildningen motsvarar, samtidigt som att vissa bestämmelser är anpassade utifrån den verksamhet som Kriminalvården bedriver. För barn och ungdomar finns flera rättigheter att ta hänsyn till än för vuxna men samma tydlighet bör även vara gällande för Kriminal- vårdens skolverksamhet för barn och unga. Bl.a. kommer det inte vara möjligt för Kriminalvården att kunna erbjuda elever i utbildning motsvarande gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan ett utbud av utbildningar som motsvarar det breda utbud som ungdomar ofta har att välja mellan i sina respektive hemkommuner eller inom hemkommunernas samverkansområden. Eftersom det inte är aktuellt med klasser på samma sätt som inom skolväsendet är heller inte bestämmelser som tar sikte på klass eller undantag från klasser, t.ex. särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning inom särskilt stöd tillämpliga. Även bestämmelserna om fjärr- och distansundervisning i skollagen är inte anpassade till de förutsättningar som gäller för Kriminalvårdens verksamhet. Om det inte skulle tas fram preciserade bestämmelser anpassade för utbildningen finns således en risk att utbildningen inte blir likvärdig och att Kriminalvården behöver bedöma vad som är relevanta bestämmelser i skollagen för myndigheten att tillämpa. Kriminalvården behöver dessutom avgöra vilka nödvändiga avvikelser som kan göras från dessa relevanta bestämmelser som följer av att barnet är intagen i en kriminalvårdsanstalt. Det kommer heller inte vara möjligt att göra generella avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i en kriminalvårdsanstalt, vilket de föreslagna bestämmelserna i promemorian medger. Sådana avvikelser ska förstås endast vara aktuella i de fall det är nödvändigt. Även Skolinspektionen som tillsynsmyndighet kan komma att behöva bedöma vilka bestämmelser i skollagen som är relevanta för Kriminalvården att tillämpa och vilka avvikelser från dessa bestämmelser som kan göras. 9.5 Vilka berörs av förslagen Förslagen i denna promemoria om ett tydligt och anpassat regelverk för utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt berör främst de barn och unga som kan komma att dömas till frihetsberövande påföljd efter att reformen, som innebär att barn och unga i de fall en frihets- berövande påföljd inte kan undvikas, ska dömas till fängelse i stället för sluten ungdomsvård, har trätt i kraft. Förslagen berör även Kriminalvården och de lärare och annan personal inom myndigheten som kommer att arbeta med utbildningen för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt. Förslagen berör även indirekt vårdnadshavare och andra samt vuxna elever som deltar i utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning. Förslagen berör även Specialpedagogiska skolmyndigheten, Statens skolinspektion och Statens skolverk. Kommunerna påverkas indirekt av förslagen genom de skyldigheter som följer av deras funktion som hem- kommun i skollagen (2010:800). Som framgår i avsnitt 4.3 dömdes sluten ungdomsvård ut som påföljd i 169 fall under 2024, antalet intagningar på SiS för dömda barn och unga 137 var under samma år 194. Detta utgör en ökning jämfört med 2023 och 2022 då motsvarande siffra var 101 respektive 55. Under 2024 var ca 27 procent under 17 år vid tidpunkten för intagning medan ca 42 procent var 17 år och ca 31 procent var 18 år eller mer vid tidpunkten för intagning. Motsvarande siffror för 2023 var ca 18 procent, 34 procent och 48 procent. För 2022 var motsvarande siffror ca 11 procent, 44 procent och 45 procent. Under de senaste åren har det skett en ökning avseende antalet barn som är under 17 år vid intagningen, och en minskning av antalet personer som är 18 år eller mer vid denna tidpunkt. Under perioden 2014–2023 har SiS haft sammanlagt 14 intagningar av flickor för avtjänande av sluten ungdomsvård, med mellan 0–3 intagningar per år. Åren 2021, 2022 och 2023 hade SiS 3, 2 och 2 intagningar av flickor, medan motsvarande siffra för pojkar var 61, 53 och 99. Under 2024 steg antalet intagningar av flickor till 8, medan antalet intagningar av pojkar låg på 186. Under 2024 användes fängelse som huvudpåföljd i 10 fall där gärnings- mannen var under 18 år vid tidpunkten för lagföringen. Det kan jämföras med 2022 och 2023 då fängelse inte användes som påföljd i något fall där gärningsmannen var under 18 år. Under 2021, 2020 och 2019 dömdes fängelse ut som påföljd för åldersgruppen 15–17 år i 2, 4 och 2 fall. I samtliga fall utom ett avsåg fängelsedomarna pojkar. Enligt Kriminal- vårdens planering ska hundra platser vara färdigställda för den nya målgruppen barn från sommaren 2026, för att sedan kompletteras upp till 250 platser under 2027 Eftersom barn under 15 år inte kan dömas till påföljd i dag finns ingen lagföringsstatistik avseende dessa. Om förslagen i utkastet till lagråds- remissen Sänkt straffbarhetsålder för allvarliga brott skulle genomföras kan det dock innebära att flera skolpliktiga barn döms till fängelse, hur många det kan komma att handla om är dock oklart. Av utkastet till lagrådsremiss om Sänkt straffbarhetsålder för allvarliga brott framgår att regeringen gör bedömningen att förslaget om en särskild reglering om sänkt straffbarhetsålder kommer att leda till ett behov av ytterligare ca 97 platser per år på en särskild ungdomsenhet på anstalt från och med 2029. Under åren dessförinnan bedöms det behövas uppskattningsvis ca 43 platser 2027 och ca 75 platser 2028 (se avsnitt 13.1 i utkastet till lagråds- remiss). Eftersom Kriminalvårdens kompletterande förberedelseuppdrag avseende barn som är 13 och 14 år beslutades nära inpå det att utredarens uppdrag skulle redovisas har det inte har gått att följa Kriminalvårdens arbete i denna del och hur det kompletterande uppdraget påverkar planerade antalet platser. 9.6 Konsekvenser för barn och elever Av uppdragsbeskrivning framgår att utredaren ska ha ett barn- rättsperspektiv i sitt arbete och särskilt belysa konsekvenserna för barn och beakta barnets rättigheter bl.a. utifrån barnkonventionen samt FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. I avsnitt 3.3.1 redogörs för de artiklar i barnkonventionen som aktualiseras i samband med utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt. I avsnitt 3.3.2 redogörs för FN:s konvention om rättigheter för personer 138 med funktionsnedsättningar. I avsnitt 4.3 och 9.5 framgår vilka barn som berörs av förslagen i denna promemoria. Innan analyser och överväganden har genomförts har kunskap inhämtats om utbildning vid de särskilda ungdomshemmen som SiS ansvarar för och om Kriminalvårdens utbildningsverksamhet i anstalt och häkte. Kunskapsinhämtningen har bl.a. bestått i genomgång av den lagstiftning som styr verksamheterna, genom information som inhämtats från företrädare för de båda myndigheterna samt genom samtal som förts med barn och unga i häkte, unga vuxna intagna i kriminalvårdsanstalt och ungdomar som vid tiden för samtalet avtjänade sluten ungdomsvård. Vidare har de svar som barn och unga tidigare lämnat i samband med intervjuer som genomfördes inom ramen för arbetet med SOU 2023:44 samt de erfarenheter och resultat som Barnombudsmannen redovisat i årsrapporten 2025, Ni måste hinna före, – Barns och ungas berättelser om att vara frihetsberövad, beaktats. Möten har även hållits med Barnombudsmannen. 9.6.1 Konsekvenser för barn i relation till FN:s konvention om barnets rättigheter FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) är svensk lag sedan den 1 januari 2020. Sverige har också åtagit sig att följa FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Enligt barnkonventionens grundprinciper ska varje barn ha samma rättigheter till utbildning och utveckling (artiklarna 2, 6, 28 och 29) och vid alla åtgärder som rör barn ska barnets åsikter beaktas och det ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3). Enligt artikel 12 i barnkonventionen ska barn tillförsäkras rätten att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Barnrättsperspektivet har stått i centrum för uppdraget och hänsyn har därför genomgående tagits till barns rättigheter och vad som gäller för motsvarande utbildning inom skolväsendet. Hänsyn har även tagits till vad vi vet om barns och ungas behov och deras syn på utbildning. De barn som främst berörs av förslagen i denna promemoria är de barn som kan komma att dömas till fängelse till följd av de förslag som redovisas i lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga. För överväganden om frihetsberövande påföljder för barn och unga är artiklarna 37 och 40 av särskild betydelse. Av artikel 37 i barnkon- ventionen följer bl.a. inget barn får utsättas för tortyr, annan grym behandling, bestraffning eller dödsstraff och att frihetsberövande av barn endast får användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. Enligt artikel 37 c ska varje frihetsberövat barn behandlas humant och med respekt för människans inneboende värdighet och på ett sätt som beaktar behoven hos personer i dess ålder. Särskilt ska varje frihetsberövat barn hållas åtskilt från vuxna, om det inte bedöms vara till barnets bästa att inte göra detta. Artikel 40 behandlar ett barns rätt till en värdig och barnanpassad straffrättslig process och kriminalvård. Förslagen i denna promemoria bedöms överensstämma med de krav som uppställs i artiklarna 37 och 40. 139 Enligt skollagen ska skolan ge alla elever förutsättningar att nå målen för utbildningen. I all utbildning och annan verksamhet enligt skollagen som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt. Med barn avses varje människa under 18 år. Barnets inställning ska så långt det är möjligt klar- läggas. Barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (1 kap. 10 § och 3 kap. 2 § skollagen). I denna promemoria föreslås ett nytt regelverk för Kriminalvårdens utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt som så långt det är möjligt motsvarar det som gäller för motsvarande skolform inom skolväsendet. Vid framtagandet av förslagen och i jämförelsen med de olika alternativa lösningarna har löpande analyser om de förslag som lämnas innebär en förändring för barn jämfört med vad som gäller för utbildning inom skolväsendet gjorts. De olika avvägandena beskrivs närmare i avsnitt 7 och 9.3.2. Det förslagna regelverket innebär att utbildningen för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt ska motsvara den utbildning som ges till barn och ungdomar inom skolväsendet med de nödvändiga avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i kriminal- vårdsanstalt. Syftet med förslagen är att säkerställa att barns och ungas rätt till utbildning tillgodoses, och att det sker på ett rättssäkert och likvärdigt sätt. För det ändamålet behövs tydliga bestämmelser som tar hänsyn till barns och ungas behov samtidigt som att vissa generella avvikelser, som motiveras av de speciella förutsättningar som råder för en sluten anstaltsmiljö, är nödvändiga för att Kriminalvården ska kunna tillhanda- hålla en kvalitativ och ändamålsenlig utbildning. Förslaget om ett nytt regelverk bedöms därför innebära förbättrade möjligheter för så väl barn som unga att få sin rätt till en likvärdig utbildning tillgodosedd. Detta eftersom det föreslagna regelverket sammantaget minskar utrymmet för olika bedömningar vid tillämpningen av bestämmelserna. Förslagen i denna promemoria innebär bl.a. att ungdomar ska erbjudas olika sorters utbildning på gymnasial nivå vilket bedöms positivt för barn eftersom det antas öka deras motivation. Enligt artikel 28 i barnkonventionen ska barn tillförsäkras rätten till utbildning bl.a. genom att göra utbildnings- och yrkesrelaterad information och vägledning tillgänglig och åtkomlig för alla barn. I promemoria föreslås bl.a. att eleven vid upprättande av den individuella studieplanen ska erbjudas studie- och yrkesvägledning. Det föreslås även att eleverna ska ha tillgång till personal med sådan kompetens att deras behov av vägledning inför val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet kan tillgodoses. Dessa två förslag bedöms ge barn bättre förutsättningar att fatta välgrundade beslut. Även förslagen om utvecklingssamtal och att varje elev ska ha en mentor bedöms ge barn bättre möjlighet att få komma till tals på ett systematiskt sätt. Återkommande träffar med mentorn genom utbildningen kan ge goda förutsättningar för en förtroende- och tillitsfull relation mellan eleven och mentorn som kan få en positiv effekt för eleverna och deras kunskaps- utveckling. Förslaget som avser att förtydliga rätten till utbildning för barn och unga som inte är folkbokförda i Sverige syftar till att säkerställa att alla barn och unga, oavsett folkbokföringsstatus, ges möjlighet till utbildning under ett frihetsberövande, och bedöms också som positiva för barn. Även förslaget om att utvidga målgruppen för utbildning som 140 motsvarar gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan till att även omfatta de ungdomar som påbörjat utbildningen vid en kriminalvårdsanstalt innan han eller hon fyll 18 år bedöms ge positiva effekter för barn eftersom det kan bidra till deras motivation att kunna planera för sin framtid. I avsnitt 7 beskrivs mer ingående om de olika avvikelser eller anpassningar som har ansetts nödvändiga för att barn och unga som avtjänar fängelsestraff ska kunna ges en kvalitativ utbildning motsvarande den utbildning som ges inom skolväsendet. Dessa avvikelser kan i vissa fall få konsekvenser för barn. Förslaget om att Kriminalvården i under- visningen under vissa förutsättningar ska få använda en obehörig lärare kan som redovisas i avsnitt 7.3.3 innebära en risk för en lägre kvalitet i undervisningen. För att motverka eventuella negativa konsekvenser som förslaget kan medföra föreslås att en behörig lärare ska vara med i planeringen av undervisningen och i betygssättningen. Utbildningen bör även följas upp och utvärderas (se bedömningen i avsnitt 7.10). Genom dessa kompensatoriska åtgärder bedöms förslaget vara förenligt med artiklarna 2, 6 och 28 i barnkonventionerna. Även förslagen om att i begränsad utsträckning får använda fjärr- och distansundervisning kan riskera att medföra negativa konsekvenser för elevernas kunskaps- utveckling beroende på omfattning av sådan undervisning och det enskilda barnets behov. Utredningen visar att fjärr- och distansundervisning kan behövas i vissa fall för att Kriminalvården ska kunna erbjuda en kon- tinuitet i utbildningen när intagna flyttas mellan anstalter eller för att Kriminalvården ska kunna erbjuda en variation av utbildningar på gymnasial nivå. För att begränsa eventuella negativa konsekvenser som förslagen kan medföra föreslås att fjärr- och distansundervisning endast ska få användas i begränsad omfattning, för att förbättra kvaliteten i undervisningen eller när andra alternativ till närundervisning är uttömda. Genom dessa kompensatoriska åtgärder bedöms förslagen om fjärr- och distansundervisning vara förenliga med artiklarna 2, 6 och 28 i barn- konventionen. Utbildningen bör följas upp och utvärderas (se bedömningen i avsnitt 7.10) så att effekterna av förslagen i denna pro- memoria, däribland elevernas kunskapsutveckling kan bedömas. Sammantaget bedöms förslagen i promemorian kunna bidra till ökade möjligheter för etablering på arbetsmarknaden eller för vidare studier. Förslagen bedöms även bidra till att stärka barns och ungas förutsättningar för återanpassning till samhället. Förslagen i promemorian bedöms även främja barnets bästa genom att deras rätt till utbildning säkerställs, vilket kan motverka social utsatthet, skapa förutsättningar för återanpassning och minskad kriminalitet. 9.6.2 Konsekvenser för vuxna elever Förslagen i denna promemoria kommer även att påverka unga vuxna som påbörjat utbildning på en barn- och ungdomsavdelning innan han eller hon fyllt 18 år. På samma sätt som beskrivits ovan angående barn bedöms förslagen i denna promemoria innebära positiva effekter för dessa unga personer i förhållande till de förslag som lämnas i lagrådsremissen Frihets- berövande påföljder för barn och unga. Bl.a. föreslås att målgruppen för utbildningen motsvarande gymnasieskolan och anpassade gymnasie- 141 skolan ska utvidgas till att omfatta den som påbörjade utbildning i kriminalvårdsanstalt innan han eller hon fyllt 18 år. Vidare föreslås en rätt att så långt det är möjligt få fullfölja den utbildning som påbörjats enligt den individuella studieplanen, om det inte är möjlig för Kriminalvården att längre anordna de påbörjade utbildningen ska eleven ges möjlighet att i stället delta i annan utbildning. Förutsägbarhet är viktigt för att eleven ska kunna planera för sin framtid och påverkar sannolikt även motivation till studier på ett positivt sätt. Förslagen kommer även att påverka vuxna elever. Kriminalvården har framhållit att rätten att fullfölja påbörjad utbildning för de unga vuxna som påbörjat sin utbildning vid en barn- och ungdomsavdelning medför en undanträngningseffekt för vuxna som deltar i utbildning motsvarande kommunal vuxenutbildning i anstalt. Som situationen ser ut i nuläget kommer det inte vara möjligt för Kriminalvården att utöka antalet studie- platser på befintliga lärcenter. Under 2024 deltog 3 567 intagna i utbild- ning motsvarande kommunal vuxenutbildning, vilket motsvarar 23 procent av de intagna (uppgifterna hämtade från Kriminalvårdens statistik, KOS 2024). De elever som flyttas från barn- och ungdomsavdelningarna till avdelningar för vuxna kommer att vara prioriterade i fråga om utbildning. Detta kommer sannolikt att innebära att vuxnas möjligheter att delta i utbildning påverkas negativt. 9.6.3 Konsekvenser i relation till FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning Sverige har ratificerat FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. I artikel 24 anges att konventionsstaterna, för att förverkliga rätten till utbildning för personer med funktionsnedsättning utan diskriminering och på lika villkor, ska säkerställa ett sammanhållet utbildningssystem på alla nivåer och livslångt lärande inriktat på bl.a. full utveckling av den mänskliga potentialen och känslan för värdighet och egenvärde. För att förverkliga sina konventionsåtaganden, ska konven- tionsstaterna bl.a. säkerställa att personer med funktionsnedsättning inte utestängs från det allmänna utbildningssystemet på grund av funktions- nedsättning och att personer med funktionsnedsättning, på lika villkor som andra, får tillgång till en inkluderande och kostnadsfri grundutbildning av god kvalitet. Enligt skollagen ska alla elever inom skolväsendet ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskrav som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser (3 kap. 2 § skollagen). I denna promemoria föreslås att samma bestämmelser om elevernas lärande och personliga utveckling (3 kap. 2 § skollagen) ska gälla för utbildningen för intagna i kriminalvårdsanstalt. Förslagen i denna promemoria syftar till att tydliggöra innehållet och utformningen av den särskilda utbildningsform som barn och unga som döms till fängelse ska kunna tillgodoses sin rätt till utbildning genom. Kriminalvårdens möjligheter att kunna anpassa undervisningen för varje elev utifrån hans eller hennes behov och förut- 142 sättningar kan under rätta omständigheter gynna barn och ungdomar. I promemorian föreslås dessutom bestämmelser om stöd till de barn som är i behov av sådant stöd. Det särskilda stödet ska ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas. Vidare föreslås att Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) ska få i uppdrag att ge råd och stöd till Kriminalvården i special- pedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsned- sättning i syfte att bygga upp en bättre kunskap hos Kriminalvården kring elever med funktionsnedsättningar. Även om de generella effekterna av förslagen är desamma för alla barn och unga som får sin utbildning i Kriminalvårdens försorg kommer förslagen även att påverka personer med funktionsnedsättning. Det kan därför antas att förslagen i denna pro- memoria kan få positiva effekter för barn och unga med funktionsned- sättningar som döms till fängelse. 9.6.4 Konsekvenser i relation till principen om icke- diskriminering Förbudet mot diskriminering framgår av olika EU-rättsakter och internationella åtaganden som Sverige har åtagit sig att följa, däribland direktivet mot etnisk diskriminering som förbjuder diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung. Direktivet har införts i svensk rätt i diskrimineringslagen. Av FN:s konvention om barnets rättigheter (artikel 2) framgår att konventionsstaterna ska respektera och tillförsäkra varje barn de rättigheter som anges i konventionen oavsett barnets ras, hudfärg, kön, språk, religion eller etniska ursprung. Förbudet mot diskriminering framgår även av Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (artikel 14). Förslagen i denna promemoria bedöms inte strida mot diskrimineringslagen (2008:567), EU-rätten eller Sveriges internationella åtaganden. 9.7 Konsekvenser för kommuner och regioner Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har motiverat den. Bestämmelsen ger uttryck för en pro- portionalitetsprincip när det gäller inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Förslagen i denna promemoria innebär inga nya åtaganden eller skyldigheter för kommuner eller regioner. Förslagen i denna promemoria bedöms heller inte påverka eller inskränka den kommunala självstyrelsen. Däremot påverkas kommunerna indirekt av förslagen i denna promemoria på så sätt att när eleven återvänder till hemkommunen efter avtjänat straff, kan kommunen beroende på elevens ålder behöva säkerställa en övergång tillbaka till ordinarie skola. Detta ställer krav på informationsutbyte och planering för att undvika avbrott i utbildningen. I lagrådsremissen Frihets- berövande påföljder för barn och unga föreslås att socialnämnden i den kommun som enligt socialtjänstlagen har ansvar för en intagen som inte 143 har fyllt 18 år ska utse en särskild handläggare för honom eller henne. Den särskilda handläggaren ska delta vid upprättandet av den intagnes verkställighetsplan genom samverkan med Kriminalvården. Handläggaren ska även delta när verkställighetsplanen följs upp och behov av för- ändringar diskuteras samt i samband med att utslussningsåtgärder planeras. Inför barnets frigivning bör handläggaren vara delaktig t.ex. i fråga om barnets sysselsättning, boende och eventuellt kvarstående behandlingsbehov (se avsnitt 5.4.6 i lagrådsremissen). 9.8 Konsekvenser för enskilda huvudmän Förslagen i denna promemoria bedöms inte påverka enskilda huvudmän inom skolväsendet. Det kan inte uteslutas att barn och unga som fått utbild- ning i kriminalvårdsanstalt vid en senare tidpunkt kommer att slutföra sin utbildning vid en skolenhet med en enskild huvudman. Eftersom förslagen i denna promemoria innebär att utbildningen så långt det är möjligt till innehåll och utformning ska motsvara den utbildning som ges till barn och unga inom skolväsendet bedöms förslagen inte innebära några konse- kvenser för enskilda huvudmän eller för företag i övrig. 9.9 Konsekvenser för staten 9.9.1 Konsekvenser för Kriminalvården I utredarens uppdragsbeskrivning framgår att konsekvensanalysen särskilt ska belysa på vilket sätt Kriminalvårdens skolverksamhet kan bedrivas kostnadseffektivt, utan att det ger avkall på kvalitén i undervisningen. De olika förslagen i promemorian är i många delar beroende av varandra för att syftet och målen med den föreslagna regleringen ska kunna uppnås. Som nämnts ovan syftar förslagen till att säkerställa att barns och ungas rätt till utbildning tillgodoses och att det sker på ett rättssäkert och likvärdigt sätt. För detta ändamål föreslås ett nytt tydligt regelverk anpassat efter Kriminalvårdens verksamhet. Vid framtagande av förslagen i denna promemoria har det varit viktigt att inhämta kunskap om Kriminal- vårdens verksamhet så att de förslag som lämnas är genomförbara, samtidigt som barns rättigheter behöver värnas och säkerställas. Barnrätts- perspektivet har stått i centrum för uppdraget och hänsyn har därför genomgående tagits till vad som gäller för motsvarande utbildning inom skolväsendet samt till vad vi vet om barns och ungas behov och deras syn på utbildning. Förslagen i promemorian innebär förtydliganden av de skyldigheter som Kriminalvården föreslås få i lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga i fråga om att anordna utbildning som motsvarar grund- skolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan. Förslagen i promemorian bedöms därför i huvudsak inte tillföra några ytterligare skyldigheter eller uppgifter för Kriminalvården än de som redan följer av förslagen i lagrådsremissen 144 Frihetsberövande påföljder för barn och unga. I lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga konstateras att förslagen kommer att leda till ökade kostnader för staten och att de ökade kostnaderna främst kommer att belasta Kriminalvården. I enlighet med budgetpropositionerna för 2024 och 2025 har anslaget tillförts medel för att finansiera kostnaderna och i budgetpropositionen för 2026 föreslår regeringen därtill att ytterligare medel tillförs för att finansiera dessa kostnader (prop. 2023/24:1 utg.omr. 4, prop. 2024/2025:1 utg.omr. 4 och prop. 2025/2026:1 utg.omr. 4). Av lagrådsremissen framgår att det i budgetpropositionen för 2024 föreslogs att Kriminalvårdens an- slag för 2025 ska öka med 17 miljoner kronor och anslaget för 2026 ska öka med 100 miljoner kronor (prop. 2023/24:1 utg.omr. 4 avsnitt 2.9.6). I lagrådsremissen anges också att anslaget därefter beräknas öka ytterligare. I budgetpropositionen för 2025 föreslogs därefter Kriminalvårdens anslag för 2025 att öka med 10 miljoner kronor, anslaget för 2026 att minska med 75,6 miljoner kronor och anslaget för 2027 att öka med 26 miljoner kronor (prop. 2024/25:1 utg.omr. 4 avsnitt 2.9.6). Vissa andra justeringar gjordes och det angavs också att därefter beräknas anslaget öka ytterligare. Regeringen har i budgetpropositionen för 2026 föreslagit att Kriminal- vårdens anslag ytterligare ska ökas med 70 miljoner kronor år 2027 och 210 miljoner kronor för 2028 (prop. 2025/26:1 utg.omr. 4 avsnitt 3.9.6). Därefter beräknas anslaget justeras ytterligare fram till fullt genomslag. Sammantaget beräknar regeringen att förslagen kommer att leda till kostnadsökningar för Kriminalvården med 644 miljoner kronor per år när reformen har fått fullt genomslag, vilket är i linje med beräkningarna i budgetpropositionerna för 2024, 2025 och 2026. Dessa kostnader bedöms för Kriminalvården uppstå år 2030. Regeringen bedömer att tillförda medel i budgetpropositionerna för 2024 och 2025 tillsammans med de föreslagna tillskotten i budgetpropositionen för 2026 innebär att Kriminal- vården får de resursförstärkningar som är nödvändiga för lagändringarnas genomförande (se avsnitt 7.1 s. 232 ff. i lagrådsremissen). Även i utkastet till lagrådsremissen Sänkt straffbarhetsålder för all- varliga brott beskrivs de ekonomiska konsekvenserna för Kriminalvården som förslagen i utkastet till lagrådsremiss innebär för Kriminalvården. Förslaget om en särskild reglering om sänkt straffbarhetsålder innebär enligt utkastet stegvis ökande kostnader för anslagen Kriminalvården och när förslaget får fullt genomslag beräknas dessa uppgå till 434 miljoner kronor per år fr.o.m. 2030 för Kriminalvården. Med hänsyn till att de ökade kostnaderna för Kriminalvården avser verkställighet av påföljder kommer det dock dröja ett antal år innan förslaget får fullt genomslag. Med utgångspunkt i de beräkningar som gjorts bedöms kostnaderna för sänkt straffbarhetsålder för allvarliga brott uppgå till 11 miljoner kronor år 2026, 159 miljoner kronor år 2027, 347 miljoner kronor år 2028 och 423 miljoner kronor år 2029. Fullt genomslag beräknas uppkomma 2030 och då med 434 miljoner kronor. Med anledning av de ökade kostnaderna har regeringen föreslagit att anslaget till Kriminalvården ska ökas med 11 miljoner kronor år 2026 i budgetpropositionen för 2026 (se avsnitt 13.1 i utkastet till lagrådsremiss och prop. 2025/26:1 utg.omr. 4 avsnitt 3.9.6). En utgångpunkt i arbetet med förslagen i denna promemoria har varit att regelverket för utbildningen för barn och unga intagna i kriminal- vårdsanstalt ska vara tydligare och mer anpassat efter Kriminalvårdens verksamhet än de bestämmelser som föreslås i lagrådsremissen Frihets- 145 berövande påföljder för barn och unga. Ett tydligare regelverk bör innebära positiva konsekvenser för Kriminalvården då tolkningsutrymmet vid tillämpningen av bestämmelserna antas minska. När det gäller förslaget om att utvidga målgruppen för utbildning som motsvarar gym- nasieskolan och anpassade gymnasieskolan till att även omfatta de ungdomar som påbörjat utbildningen vid en kriminalvårdsanstalt innan han eller hon fyll 18 år kan det anses vara ett utvidgat uppdrag i förhållande till förslagen i lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga. Då det även föreslås att undervisningen för dessa unga vuxna ska få bedrivas på samma vis som för andra vuxna när de befinner sig på en av- delning för vuxna bedöms förslaget inte innebära några ytterligare kostnader. Som redovisats ovan i avsnitt 9.6.2 medför förslaget dock vissa undanträngningseffekter för vuxna som deltar i utbildning motsvarande kommunal vuxenutbildning i anstalt. Som situationen ser ut i nuläget kommer det enligt Kriminalvården inte vara möjligt att utöka antalet studieplatser på befintliga lärcenter. Förslaget om att i undervisningen få använda obehöriga lärare under vissa förutsättningar kommer att beröra lärare inom Kriminalvårdens verksamhet. Förslaget förväntas samtidigt underlätta för Kriminalvården att bedriva undervisningen i vissa fall. Förslaget innebär dock att det kan komma att ställas höga krav på lärarna inom Kriminalvården. Särskilda utbildningar enligt 24 kap. skollagen är inte en del av skolväsendet och omfattas därför inte av det nationella professionsprogrammet enligt bestämmelserna i 2 kap. 34–34 d §§ skollagen (2010:800). Legitimerade lärare som arbetar inom Kriminalvårdens utbildningsverksamhet kommer därmed inte kunna ansöka om meritering i det nationella meriteringssy- stemet. För att kunna tillhandahålla utbildning av god kvalitet är det av stor vikt att Kriminalvården kan anställa lärare med rätt kompetens för det komplexa och utmanande uppdrag som det innebär att vara lärare inom kriminalvården. På grund av detta görs bedömning att det bör utredas på vilket sätt det nationella professionsprogrammet kan omfatta vissa särskilda utbildningsformer, däribland utbildning för intagna i kriminal- vårdsanstalt så att rekryteringen av behöriga och legitimerade lärare inte försvåras och att Kriminalvården kan vara en attraktiv arbetsplats för skickliga lärare. Förslaget om Kriminalvården ska erbjuda ungdomar en utbildning som till innehåll och omfattning motsvarar ett högskoleförberedande program eller ett yrkesprogram, som han eller hon uppfyller behörighetskraven för, innebär enligt Kriminalvården svårigheter eftersom de i dag inte har lokaler eller utrustning anpassade för yrkesutbildning på det sätt som föreslås i denna promemoria. Enligt Kriminalvården kommer det dessutom vara svårt att erbjuda ungdomar arbetsplatsförlagt lärande eftersom det inte kommer att finnas någon arbetsdrift kopplade till barn- och ungdomsavdelningarna. Byggnation av lokaler för att genomföra praktiska moment i utbildningarna skulle enligt Kriminalvården innebära betydande kostnader i form av byggkostnader, produktionsledare och inventarier. Kriminalvården bedömer dessutom att yrkesutbildning kan innebära kostnader i fråga om yrkeslärare. I promemorian föreslås att Kriminalvården tillsammans med Skolverket ska få i uppdrag att analysera vilken yrkesutbildning, däribland utbildning 146 motsvarande yrkesprogram och i förekommande fall inriktningar inom dessa program, som kan erbjudas ungdomar i utbildning som motsvarar gymnasieskolan. I uppdraget ska även ingå att analysera konsekvenserna. Detta uppdrag bedöms kunna ingå i Kriminalvårdens befintliga uppdrag att förbereda inrättandet av särskilda enheter för barn och att det därför inte innebär några ytterligare kostnader för myndigheten. 9.9.2 Konsekvenser för Specialpedagogiska skolmyndigheten I denna promemoria föreslås att Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) ska få i uppdrag att ge råd och stöd till Kriminalvården i specialpedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning. Enligt förslaget ska uppdraget föras in i myndighetens instruktion. För det nya uppdraget att ge råd och stöd till Kriminalvården behöver SPSM avsätta personalresurser och även inhämta kunskaper om Kriminalvårdens verksamhet och om den särskilda mål- gruppen. SPSM uppskattar att de skulle behöva utöka antalet rådgivare med den särskilda kompetens som uppdraget kräver och att kostnaden för uppdraget beräknas till 2 500 000 kronor. Eftersom förslagen i lagråds- remissen Frihetsberövande påföljder innebär att påföljden sluten ungdomsvård kommer att fasas ut och att antalet barn och unga som dömts till sluten ungdomsvård och får sin utbildning vid särskilda ungdomshem förväntas minska i takt med att barn som döms till fängelse förväntas öka, bedöms förslaget om ett nytt uppdrag att ge stöd och råd till Kriminalvården endast ge ökade kostnader i fråga om vuxna. SPSM har i dag i uppdrag att ge stöd åt Statens institutionsstyrelse (SiS) för utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. skollagen (2010:800). Kostnaderna för denna del av uppdraget, som bedöms kräva en årsarbetskraft, beräknas uppgå till 1 000 000 kronor. Kostnaden bör rymmas inom myndighetens förvaltningsanslag. 9.9.3 Konsekvenser för Statens skolverk Skolverket är förvaltningsmyndighet för skolväsendet och för vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet, i den utsträckning något annat inte är föreskrivet. Enligt förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk har myndigheten till uppgift att bl.a. genom sin verksamhet främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barns utveckling och lärande och till förbättrade kunskapsresultat för elever. Förslaget om ändringar i skollagen och en ny förordning om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt medför behov av att Skolverket ser över och uppdaterar stöd- och informationsmaterial. Det är dock uppgifter som bedöms ingå i myndighetens löpande arbete och kost- naderna bör därmed rymmas inom myndighetens förvaltningsanslag. Förslaget om att Kriminalvården tillsammans med Skolverket ska få i uppdrag att analysera vilka yrkesutbildningar, däribland utbildning motsvarande yrkesprogram och i förekommande fall inriktningar inom 147 dessa program, som kan erbjudas ungdomar inom utbildning som motsvarar gymnasieskolan innebär att Skolverket under begränsad tid behöver avsätta personalresurser för att bidra till sakinnehållet utifrån myndighetens kompetensområde. Det innebära utökade arbetsuppgifter och därtill kostnader. Arbetsinsatsen bedöms kräva en halv årsarbetskraft, vilket beräknas till 500 000 kronor. Kostnaden för detta uppdrag bör rymmas inom myndighetens förvaltningsanslag. 9.9.4 Konsekvenser för Statens skolinspektion Skolinspektionen har enligt 26 kap. 3 § skollagen bl.a. tillsyn över Skolväsendet och särskilda utbildningsformer. Enligt förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion ska myndigheten genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna. Förslagen i denna promemoria om ett nytt regelverk för utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt kommer att påverka Skolin- spektionen i deras uppdrag som tillsynsmyndighet. En utgångpunkt i arbetet med förslagen har varit att regelverket för utbildningen för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt ska vara tydligare och mer anpassat efter Kriminalvårdens verksamhet än de bestämmelser som föreslås i lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga. Ett tydligare regelverk bör innebära positiva konsekvenser för Skol- inspektionen då tolkningsutrymmet vid tillämpningen av bestämmelserna antas minska. Skolinspektionens granskning är ett viktigt verktyg för att garantera elevers rätt till likvärdig utbildning och för att upprätthålla rättssäkerhet. Förslagen om ändringar i skollagen och en ny förordning om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt kommer dock att initialt innebära en utökad arbetsinsats då myndigheten under en begränsad tid kan behöva avsätta personalresurser för en analys av bestämmelserna och för att utveckla rutiner för granskningar av utbildningarna. Denna arbetsinsats bedöms kräva en halv årsarbetskraft, vilket beräknas till 500 000 kronor. Kostnaden för arbetsinsatsen bör rymmas inom myndighetens förvaltningsanslag. När det gäller Skolinspektionens framtida granskning eller tillsyn av utbildningarna för intagna i kriminalvårdsanstalt eller för intagna i häkte bedöms dessa uppgifter ingå i myndighetens löpande arbetet och kost- naderna bör därmed rymmas inom myndighetens förvaltningsanslag. 9.9.5 Konsekvenser för studiestöd Av utredarens uppdragsbeskrivning framgår att om förslagen resulterar i en ny skolform bör frågan om rätt till studiehjälpen särskilt beaktas mot bakgrund av dagens regelverk. Eftersom förslagen i denna promemoria inte resulterar i en ny skolform inom skolväsendet så kommer förslagen heller inte påverka rätten till studiestöd. Någon ändring av befintligt 148 regelverk är därför inte nödvändig med anledning av förslagen i denna promemoria. Barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt kommer inte ha rätt till studiestöd när de deltar i utbildning som Kriminalvården anordnar enligt de föreslagna bestämmelserna i 24 kap. 10 och 10 a §§ skollagen (se avsnitt 5.4.7 i lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga). Däremot föreligger rätt till studiebidrag inom studiehjälpen för en studerande under 20 år som är intagen vid kriminalvårdsanstalt och som studerar utanför anstalten vid sådan utbildning som nämns i avdelning A i bilagan till studiestödsförordningen (2000:655), t.ex. exempel gymnasie- skola inom skolväsendet. I lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga föreslås att intagna barn ska omfattas av sysselsättningsplikt enligt fängelselagen (2010:610) men att de inte ska få erbjudas syssel- sättning i form av arbete. Sysselsättningen för intagna barn ska vara obligatorisk och bestå av utbildning, brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet eller annan strukturerad verksamhet. Enligt förslaget ska barn även ha rätt till ersättning enligt 3 kap. fängelselagen om de deltar i anvisad sysselsättning (se avsnitt 5.4.8 i lagrådsremissen). Det går inte att utesluta att barn eller unga intagna i kriminalvårdsanstalt i vissa fall kommer att ges möjlighet att delta i sådan utbildning som nämns i bilagan till studiestödsförordningen, dvs. i reguljär utbildning utanför anstalten. I dessa fall, om omfattningen av studierna motsvarar heltid, kan ersättning från Centrala studiestödsnämnden (CSN) i form av studiebidrag och extra tillägg med reducerat belopp utgå utifrån gällande bestämmelser. För att undvika att två ersättningar utgår samtidigt kan det finns anledning att se över bestämmelserna i studiestödsförordningen. 9.9.6 Ekonomiska konsekvenser I lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga redovisar regeringen de uppskattade kostnaderna för förslagen som innebär att barn och unga, i de fall en frihetsberövande påföljd inte kan undvikas, ska dömas till fängelse i stället för sluten ungdomsvård. I utkastet till lagråds- remissen Sänkt straffbarhetsålder för allvarliga brott redovisa regeringen ytterligare kostnader med anledning av förslagen om en sänkt straffbarhetsålder för allvarliga brott. Dessa kostnader omfattar även utbildning som ska tillhandahållas de barn som avtjänar fängelsestraff. Förslagen i denna promemoria innebär i huvudsak förtydliganden av de skyldigheter som föreslås i lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga avseende utbildning till barn. Förslagen innebär i vissa delar även ytterligare kostnader för staten. Dessa ytterligare kostnader är sammanställda i detta avsnitt. • Förslaget om att Kriminalvården tillsammans med Statens skolverk ska få i uppdrag att analysera och ta fram förslag på yrkesutbildningar, däribland utbildning motsvarande yrkesprogram och i förekommande fall inriktningar inom dessa program, som ska kunna erbjudas ungdomar inom utbildning som motsvarar gymnasieskolan innebär att Skolverket under begränsad tid behöver avsätta personalresurser för att bidra till sakinnehållet utifrån myndighetens kompetensområde. Denna nya arbetsinsats bedöms kräva en halv årsarbetskraft, vilket beräknas 149 till 500 000 kronor. Dessa kostnader bedöms rymmas inom Skol- verkets förvaltningsanslag. • Förslagen om ändringar i skollagen och en ny förordning om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt kommer innebär en utökad arbetsinsats för Statens skolinspektion under en begränsad tid. Denna arbetsinsats, analys av det nya regelverket samt framtagande av rutiner för granskning, bedöms kräva en halv årsarbetskraft, vilket beräknas till 500 000 kronor. Dessa kostnader bedöms rymmas inom Skolinspektionens förvaltningsanslag. • Förslaget om ett nytt uppdraget till Specialpedagogiska skol- myndigheten att ge råd och stöd till Kriminalvården innebär att Specialpedagogiska skolmyndigheten behöver utöka sin verksamhet med rådgivare som har kunskap inom området och för den särskilda målgruppen. Kostnaden för uppdraget, som bedöms kräva en årsarbets- kraft, beräknas till 1 000 000 kronor årligen. Dessa kostnader bedöms rymmas inom Specialpedagogiska skolmyndighetens förvaltnings- anslag. • En engångskostnad för staten tillkommer för bedömningen att tillsätta en utredning som ser över utbildning för barn och unga intagna i häkte. Kostnaden för utredningen uppskattas till 3 000 000 kronor. Kostnaden avser en utredning under 1 år med en utredare och två sekreterare. • En engångskostnad för staten tillkommer för bedömningen att en lämplig myndighet bör ges i uppdrag att följa upp och utvärdera utbild- ningen för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt. En sådan uppföljning och utvärdering bör genomföras tre år efter att förslagen i denna promemoria trätt i kraft. Uppdraget kommer att kräva arbets- insatser under en begränsad tid. Dessa arbetsinsatser bedöms motsvara en och en halv årsarbetskraft, vilket beräknas kosta 1 500 000 kronor. 9.10 Samhällsekonomiska konsekvenser Åtgärder som syftar till att förbättra barns och ungas möjligheter att uppnå gymnasiebehörighet eller fullfölja en gymnasieutbildning kan i ett längre perspektiv förbättra elevernas möjligheter till etablering på arbets- marknaden och främja övergången till högre studier. Att eleverna i Kriminalvårdens skolverksamhet ges reella möjlighet att nå de kunskaper som behövs för att kunna bli goda samhällsmedborgare och bryta negativa beteenden kan ge stora samhällsekonomiska vinster. Utbildning ger kunskaper och färdigheter som bidrar till högre produktivitet och ekonomisk tillväxt. För de elever som inte uppnår behörighet till gymnasieskolan försämras möjligheterna till etablering på arbets- marknaden, vilket ökar risken för ekonomisk och social utsatthet senare i livet. Dessutom ökar risken för psykisk ohälsa, bidragsberoende och kriminalitet. Framgång i studierna är på motsatt sätt en starkt skyddande faktor. De samhällsekonomiska kostnaderna för ungas försenade, eller i 150 värsta fall uteblivna, inträde på arbetsmarknaden är potentiellt stora. Kostnaderna kan t.ex. exempel utgöras av kostnader för vård och rehabilitering, kostnader för ekonomiskt bistånd samt kostnader för rättsväsendet. Att personer inte arbetar innebär förlorade skatteintäkter, vilket också får samhällsekonomiska konsekvenser. Om samhället inte lyckas skapa förutsättningar för barn och unga att utbilda sig kan det i förlängningen också innebära minskad tillgång till kvalificerad arbetskraft, vilket kan få konsekvenser för företagens och Sveriges konkurrenskraft och den ekonomiska tillväxten. Det är svårt att beräkna vad det kostar för samhället på kort och lång sikt om dessa barn och unga inte får det stöd som de behöver för att lyckas i skolan och återanpassas till samhället, och det försenade, eller uteblivna, inträde på arbets- marknaden som kan bli följden. Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv bedöms förslagen i denna promemoria vara en preventiv åtgärd mot arbetslöshet, bidragsberoende och kriminalitet, vilket potentiellt innebär en stor samhällsekonomisk besparing. 9.11 Konsekvenser för brottsligheten Förslagen i denna promemoria syftar till att säkerställa att barn och unga som avtjänar fängelsestraff får en utbildning likvärdig den som andra barn och unga ges inom skolväsendet. Utbildning är en av de starkaste skyddsfaktorerna mot återfall i brott. Forskning visar att unga som fullföljer grundskola eller gymnasieutbildning har betydligt bättre möjligheter att etablera sig i samhället. Ett tidigt skolmisslyckande är en riskfaktor för framtida brottslighet enligt Brottsförebyggande rådets rapport Orsaker till brott bland unga och metoder att motverka kriminell utveckling (2009). Denna rapport visar också att dålig anknytning till skolan och en dålig skolmiljö är andra riskfaktorer, medan skyddsfaktorer bl.a. är att man lyckas i sitt skolarbete, att man är motiverad att lära sig samt att det finns ett positivt skolklimat. Tidigare undersökningar visar också att det finns en större risk att en person utan gymnasieutbildning begår brott jämfört med en person som har gymnasieutbildning samt att låga avgångsbetyg i årkurs nio är den faktor som har starkast samband med risken att lagföras för brott (Brottsförebyggande rådet, Misstänkta för brott bland personer med inrikes respektive utrikesbakgrund, 2021). Framgång i studierna är på motsatt sätt en starkt skyddande faktor. Alla åtgärder som syftar till att förbättra förutsättningarna för barn och unga att lyckas i skolan och i förlängningen etablering på arbetsmarknaden, eller övergång till vidare studier, är därför viktiga i det brottsförebyggande arbetet. En utbildning av hög kvalitet anpassad efter individens behov och förutsättningar kan ge barn och unga som tidigare haft negativa erfarenheter av skolan en möjlighet att vända upplevelsen till något positivt. Att lyckas med studier i en trygg och säker miljö kan dessutom stärka självkänslan och ge motivation att förändra sin livssituation, vilket kan minska risken för återfall i brottslighet. Förslagen bedöms därför i viss mån få positiva konsekvenser för brottsligheten. 151 9.12 Konsekvenser för jämställdhet och integration Förslagen i denna promemoria är könsneutrala. Fler pojkar än flickor döms i dag till sluten ungdomsvård och sannolikt kommer det även vara fler pojkar än flickor som döms till fängelsestraff, även om det skett en viss ökning av flickor som döms till sluten ungdomsvård det senaste året (se avsnitt 4.3). Med förslagen i denna promemoria förbättras utbildnings- möjligheterna för både pojkar och flickor och unga män och unga kvinnor och förslagen bedöms därför inte påverka jämställdheten. Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Förslagen innebär bl.a. att utbildningsmöjligheterna för de barn och unga som inte är folkbokförda i Sverige förbättras. En god utbildning minskar utanförskap och förbättrar möjligheterna till etablering i samhället. Förslagen bedöms därför positiva för integrationen. 9.13 Konsekvenser för miljö och klimat Förslagen i denna promemoria bedöms inte få några konsekvenser för klimatet eller miljön. 9.14 Konsekvenser i förhållande till EU-rätten och dataskydd Förslagen i denna promemoria överensstämmer med de skyldigheter som följer av EU-rätten. Varje medlemsstat i EU ansvarar för sitt utbildnings- systems organisation och för undervisningens innehåll (se artikel 165 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Förslagen i lagrådsremissen Frihetsberövande påföljder för barn och unga aktualiserar viss utökad personuppgiftsbehandling, där en stor del av behandlingen faller inom ramen för brottsdatalagen (2018:1177). Detta redovisas närmare i lagrådsremissen (s. 220 f.). Brottsdatalagen, EU:s dataskyddsförordning, lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och förordningen med kompletterande bestäm- melser till EU:s dataskyddsförordning utgör tillräcklig reglering för den personuppgiftsbehandling som kan komma att ske hos Kriminalvården i fråga om utbildningen för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt. Det behöver således inte införas någon ytterligare reglering om denna behandling med anledning av förslagen i denna promemoria. En grundläggande förutsättning för att få behandla personuppgifter är att det finns en rättslig grund för sådan behandling. Regelverket för behandling av personuppgifter styrs i huvudsak av två olika EU-rättsakter: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upp- hävande av direktiv 95/46/EG, (dataskyddsförordningen), och Europa- parlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters 152 behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF (dataskyddsdirektivet). Dataskyddsförordningen, som är direkt tillämplig, utgör en generell reglering för behandling av personuppgifter inom EU. Förordningen började tillämpas den 25 maj 2018. I förordningen regleras bl.a. grundläggande principer för behandling av personuppgifter, såsom t.ex. rättslig grund för behandling av personuppgifter, s.k. känsliga person- uppgifter och personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och lag- överträdelser som innefattar brott, den registrerades rättigheter, person- uppgiftsansvar, tillsyn över personuppgiftsbehandling och rätten för enskilda att få tillgång till rättsmedel och sanktioner mot ansvariga som inte lever upp till förordningens krav. Från förordningens tillämpnings- område undantas personuppgiftsbehandling som utförs av behöriga myndigheter i syfte att förebygga, utreda, upptäcka eller lagföra brott eller verkställa straff, inkluderande skydd mot samt förebyggande av hot mot den allmänna säkerheten. Personuppgiftsbehandling som utförs av behöriga myndigheter för dessa syften ligger i stället under dataskyddsdirektivets tillämpningsområde. Samma dag som dataskydds- förordningen började tillämpas trädde lagen (2018:218) med kom- pletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (data- skyddslagen) i kraft. Dataskyddsdirektivet har i huvudsak genomförts genom brottsdatalagen som trädde i kraft den 1 augusti 2018. I brottsdata- lagen finns de grundläggande bestämmelserna om hur personuppgifter får behandlas inom dataskyddsdirektivets tillämpningsområde. Brotts- datalagen gäller för behandling av personuppgifter som behöriga myndigheter utför för vissa syften. De i lagen angivna syftena är att före- bygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet (se 1 kap. 2 §). Behörig myndighet definieras i lagen som 1) en myndighet som har till uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet, när den behandlar personuppgifter för ett sådant syfte, eller 2) en annan aktör som har anförtrotts myndighetsutövning för ett syfte som anges i 1, när den be- handlar personuppgifter för ett sådant syfte (se 1 kap. 6 §). Brottsdatalagen är subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning som innehåller bestämmelser som avviker från lagen. För flertalet av de myndigheter som tillämpar brottsdatalagen, däribland Kriminalvården, finns särskilda registerförfattningar, som har anpassats till brottsdatalagen och den nya EU-regleringen (se prop. 2017/18:269 Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning). Registerlagarna om personuppgiftsbehandling gäller utöver brottsdatalagen och innehåller bestämmelser som innebär preciseringar, undantag eller avvikelser i förhållande till den lagen (se lag [2018:1699] om kriminalvårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område). Denna lag trädde i kraft den 1 januari 2019. Den 20 november 2025 beslutade regeringen propositionen En modern lagstiftning för Kriminalvårdens personuppgiftsbehandling (prop. 2025/26:48). Syftet med förslagen i propositionen är bl.a. att skapa en mer modern, generell 153 och ändamålsenlig personuppgiftsreglering som upprätthåller ett högt integritetsskydd. Förslagen föreslås träda i kraft den 1 april 2026. 9.14.1 EU:s dataskyddsförordning kompletteras av nationella bestämmelser Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (dataskyddsförordningen) är i alla delar bindande och direkt tillämplig i samtliga EU:s medlemsländer. Dataskyddsförordningen syftar till att skydda fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter, och att säkerställa det fria flödet av personuppgifter inom unionen. Förordningen utgör den generella regleringen av person- uppgiftsbehandling inom EU. Den kompletteras i Sverige av bl.a. lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s data- skyddsförordning, här benämnd dataskyddslagen. Dataskyddslagen är subsidiär till annan lag eller förordning, dvs. bestämmelser om behandling av personuppgifter som finns i sektorsspecifika lagar och förordningar och som avviker från dataskyddslagen har företräde (1 kap. 6 § data- skyddslagen). Behovet av reglering av den behandling av personuppgifter som sker på utbildningsområdet analyserades i samband med införandet av dataskyddsförordningen och dataskyddslagen i propositionen Be- handling av personuppgifter på utbildningsområdet (prop. 2017/18:218). Där gjordes bedömningen att dataskyddsförordningen och dataskydds- lagen utgör tillräcklig reglering för den personuppgiftsbehandling som bl.a. offentliga huvudmän ägnar sig åt. När det gäller enskilda huvudmän ansågs det finnas behov av kompletterande bestämmelser om behandling av vissa uppgifter, bl.a. s.k. känsliga personuppgifter. Sådana bestäm- melser har förts in i 26 a kap. skollagen. 9.14.2 Det krävs en rättslig grund för att kunna behandla personuppgifter Behandling av personuppgifter som faller under dataskyddsförordningens tillämpningsområde får bara ske om det finns en tillämplig rättslig grund. De rättsliga grunderna regleras i artikel 6.1 i dataskyddsförordningen och är samtycke (artikel 6.1 a), avtal (artikel 6.1 b), rättslig förpliktelse (artikel 6.1 c), skydd av vissa intressen (artikel 6.1 d), uppgift av allmänt intresse och myndighetsutövning (artikel 6.1 e) samt intresseavvägning (artikel 6.1 f). Om det inte finns någon rättslig grund är behandlingen inte laglig och får därmed inte utföras. De olika rättsliga grunderna är i viss mån överlappande. Flera rättsliga grunder kan därför vara tillämpliga avseende en och samma behandling. Utrymmet för att myndigheter ska kunna basera en behandling av personuppgifter på den rättsliga grunden samtycke är begränsat (skäl 43 i dataskyddsförordningen). Det är heller inte tillåtet för myndigheter att behandla personuppgifter med stöd av den rättsliga grunden intresse- 154 avvägning. De rättsliga grunderna rättslig förpliktelse, uppgift av allmänt intresse och myndighetsutövning ska vidare fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt (artikel 6.3). Förslagen och bedömningarna i denna promemoria är inte av den karaktären att de avser avtal, skydd av vissa intressen eller rättsliga förpliktelser för Kriminalvården. De rättsliga grunder som kan bli aktuella för den personuppgiftsbehandling som kommer att bli en följd av förslagen och bedömningarna i denna proposition är således uppgift av allmänt intresse och myndighetsutövning. Den rättsliga grunden ska vara tydlig och precis och dess tillämpning bör vara förutsägbar för de personer som omfattas av den (skäl 41 i dataskyddsförordningen). Vid behandling av personuppgifter gäller vidare ett antal grundläggande principer som fastslås i artikel 5 i dataskyddsförordningen. Bl.a. ska uppgifterna behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade (laglighet, korrekthet och öppenhet). Uppgifterna ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål (ändamålsbegränsning). Uppgifterna ska också vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas (uppgiftsminimering). I propositionen Ny dataskyddslag framför regeringen att begreppet uppgift av allmänt intresse måste ges en vid betydelse (prop. 2017/18:105). Att den rättsliga grunden ska vara fastställd innebär att uppgiften av allmänt intresse måste ha stöd i rättsordningen. En uppgift av allmänt intresse är fastställd i enlighet med svensk rätt bl.a. om den följer av lag eller annan författning. Alla uppgifter som riksdag eller regering gett i uppdrag åt statliga myndigheter att utföra är av allmänt intresse. Detta bör även gälla i dataskyddsförordningens mening, eftersom det är upp till varje medlemsstat att fastställa de uppgifter som är av allmänt intresse (prop. 2017/18:105 s. 56 och 57). Som nämns ovan krävs enligt dataskyddsförordningen att den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse är fastställd i enlighet med unions- rätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgifts- ansvarige omfattas av. Detta innebär inte att det krävs en reglering i den nationella rätten av själva personuppgiftsbehandlingen, utan det som måste ha stöd i rättsordningen är i stället uppgiften av allmänt intresse (prop. 2017/18:105 s. 48 och 49). Myndigheternas uppdrag och åligganden framgår av lagar, förordningar och andra regeringsbeslut. De åtgärder som myndigheterna vidtar för att utföra uppdrag eller uppfylla åligganden som framgår av författningar har därmed i sig en legal grund, som har offentliggjorts genom tydliga, precisa och förutsebara regler (prop. 2017/18:105 s. 57). Om den uppgift som den personuppgiftsansvarige utför är av allmänt intresse och denna uppgift är fastställd i enlighet med unionsrätten eller den nationella rätten finns det en rättslig grund för nödvändig behandling enligt artikel 6.1 e. Vidare ska unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas (dataskyddsförordningen artikel 6.3). I propositionen Ny dataskyddslag konstateras att bestämmelsen motsvarar det krav som Europakonventionen ställer på lagstiftaren i en rättsstat. Utgångspunkten bör därför vara att dataskyddsförordningens krav är uppfyllt i fråga om bl.a. de uppgifter av allmänt intresse som fastställs i enlighet med svensk 155 rätt (prop. 2017/18:105 s. 50). För att behandling av personuppgifter ska vara tillåten med stöd av den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse krävs också att ändamålet med behandlingen är nödvändigt för att utföra uppgiften i fråga (artikel 6.3). Kravet på att ändamålet ska vara nödvändigt för att utföra en uppgift av allmänt intresse innebär alltså i sig en spärr mot helt onödig behandling av personuppgifter eller sådan behandling som utgör ett oproportionerligt intrång i privatlivet som inte kunnat förutses (prop. 2017/18:105 s. 60). Ovanstående ligger till grund för 2 kap. 2 § dataskyddslagen, där det anges att personuppgifter får behandlas med stöd av artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförordning bl.a. om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Personuppgifter får också behandlas om syftet med behandlingen är nödvändig som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighets- utövning (artikel 6.1 e och 6.3 dataskyddsförordningen). Även myndig- hetsutövning som rättslig grund för behandlingen måste ha stöd i rättsordningen på det sätt som angetts ovan i fråga om uppgift av allmänt intresse. Unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas (artikel 6.3). Begreppet myndighetsutövning har en EU- gemensam innebörd. Utgångspunkten är att det som i Sverige brukar anses som myndighetsutövning faller under begreppet och att detta bör gälla även fortsättningsvis. Myndighetsutövning behöver ha stöd i gällande rätt, och befogenheten att utöva myndighet är därför alltid fastställd i en författning i Sverige. Den rättsliga grunden myndighetsutövning som grund för att behandla personuppgifter kan tillämpas av alla person- uppgiftsansvariga som har tilldelats myndighetsutövande befogenheter (prop. 2017/18:105 s. 62 och 63). Ovanstående ligger till grund för 2 kap. 2 § dataskyddslagen, där det anges att personuppgifter får behandlas med stöd av artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförordning om behandlingen är nödvändig som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighets- utövning enligt lag eller annan författning. När det gäller vissa typer av uppgifter ställs det särskilt höga krav i dataskyddsförordningen för att de ska få behandlas. Enligt artikel 9.1 är det som huvudregel förbjudet att behandla uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening, uppgifter om hälsa eller om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning samt genetiska uppgifter och biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person. Sådana uppgifter som omfattas av förbudet i artikel 9.1 benämns i dataskyddsförordningen särskilda kategorier av personuppgifter. I dataskyddslagen benämns de i stället känsliga personuppgifter (3 kap. 1 §). Det finns bestämmelser om undantag från förbudet att behandla nu aktuella uppgifter såväl i dataskyddsförordningen som i dataskyddslagen. Uppgifterna får enligt dataskyddsförordningen behandlas bl.a. om behandlingen är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till 156 dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen (artikel 9.2 g). Känsliga personuppgifter får enligt dataskyddslagen behandlas av en myndighet om uppgifterna har lämnats till myndigheten och behandlingen krävs enligt lag, om behandlingen är nödvändig för handläggningen av ett ärende eller i annat fall, om behandlingen är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse och inte innebär ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet. Det är vid sådan behandling förbjudet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter (3 kap. 3 § dataskyddslagen). Behandling av nationella identifikationsnummer regleras i artikel 87 i dataskyddsförordningen. Enligt den artikeln får medlemsstaterna närmare bestämma på vilka särskilda villkor ett nationellt identifikationsnummer eller något annat vedertaget sätt för identifiering får behandlas. Ett nationellt identifikationsnummer eller ett annat vedertaget sätt för identifiering ska i sådana fall endast användas med iakttagande av lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter enligt dataskyddsförordningen. Av 3 kap. 10 § dataskyddslagen framgår att personnummer och samordningsnummer får behandlas utan samtycke endast när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktans- värt skäl. 9.14.3 Finns stöd för behandling av de personuppgifter som föreslås i denna promemoria? Förslagen i denna promemoria innebär att elevens namn och personnummer kommer att behöva behandlas. Även uppgifter om elevens betyg och andra uppgifter som rör elevens personliga förhållanden kommer att behöva behandlas. Vissa känsliga personuppgifter kan behöva behandlas t.ex. när det gäller stöd och insatser från elevhälsan. Regeringen har i propositionen Behandling av personuppgifter på utbildningsområdet uttalat att anordnande och bedrivande av utbildning är en uppgift av allmänt intresse enligt artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen (prop. 2017/18:218 s. 52). Liksom när det gäller annan verksamhet enligt skollagen kommer det när det gäller förslagen och bedömningarna i denna promemoria att bli fråga om uppgifter av allmänt intresse som är fastställda i svensk rätt. Vissa av förslagen och bedömningarna i prome- morian medför handläggning som innefattar myndighetsutövning mot enskild (betyg). Den behandling av personuppgifter som är nödvändig kan i nu nämnda fall göras med stöd av den rättsliga grunden myndighetsutövning. Rektorn och berörda lärare kommer således att kunna utföra nödvändig personuppgiftsbehandling som följer av förslagen och bedömningarna med stöd av 2 kap. 2 § dataskyddslagen. Regeringen har i propositionen Behandling av personuppgifter på utbildningsområdet uttalat att anordnande och bedrivande av utbildning också är ett sådant viktigt allmänt intresse som krävs för behandling av känsliga personuppgifter enligt artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen (prop. 2017/18:218 s. 52). Det kan inte uteslutas att vissa av de uppgifter som kommer att behöva behandlas med anledning av förslagen och 157 bedömningarna i promemorian är känsliga personuppgifter. Rektorn kan t.ex. behöva behandla uppgifter som kan anses röra elevens hälsa. En uppgift om en funktionsnedsättning är en känslig personuppgift om hälsa. När det är nödvändigt att behandla känsliga personuppgifter för handläggningen av ett ärende eller när behandling av sådana uppgifter i annat fall är nödvändig och inte innebär ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet, t.ex. i en undervisningssituation, kommer sådan behandling att kunna utföras med stöd av 3 kap. 3 § första stycket 2 och 3 dataskyddslagen. I dataskyddsförordningen ställs vid behandlingen av känsliga personuppgifter krav på särskilda skydd- såtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. Av 3 kap. 3 § andra stycket dataskyddslagen framgår att det är förbjudet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter vid behandling som sker enbart med stöd av första stycket i samma paragraf. När det gäller offentliga skolhuvudmän skyddas vidare uppgifter om en enskilds personliga förhållanden av bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det finns i 23 kap. 2 § bestämmelser om att sekretess gäller i bl.a. skolformerna grundskolan, specialskolan, sameskolan och gymnasie- skolan för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. I denna promemoria föreslås att motsvarande bestämmelse om sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats ska införas för utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt. Dataskyddsförordningens krav på lämpliga och särskilda åtgärder vid behandling av känsliga personuppgifter för att säkerställa den regi- strerades grundläggande rättigheter och intressen bedöms vara uppfyllt dels genom den nuvarande regleringen i 3 kap. 3 § andra stycket dataskyddslagen, dels genom den föreslagna bestämmelsen om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen. 9.14.4 Behandlingen av personuppgifter uppfyller dataskyddsförordningens krav på proportionalitet Samtliga ovan beskrivna behandlingar av personuppgifter är nödvändiga för att utföra både en uppgift av allmänt intresse och en uppgift av viktigt allmänt intresse. I vissa fall kan det även bli fråga om myndighetsutövning. Det kommer således att finnas rättslig grund för nödvändig behandling av personuppgifter vid Kriminalvårdens utförande av ovan nämnda uppgifter enligt artikel 6.1 e och 6.3 dataskyddsförordningen. Den föreslagna och planerade regleringen bedöms uppfylla mål av allmänt intresse, nämligen alla elevers rätt att utifrån sina egna förutsättningar kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål, och vara proportionell mot de legitima mål som eftersträvas. Det bör vidare framhållas att relativt få elever bedöms beröras av förslagen och bedömningarna och att det därför kommer att bli fråga om en begränsad behandling av personuppgifter. 158 Sammantaget bedöms att den personuppgiftsbehandling som förslagen och bedömningarna i denna promemoria kan ge upphov till är förenlig med dataskyddsförordningen och dataskyddslagen samt att det inte finns något behov av ytterligare dataskyddsreglering. Den personuppgiftsbehandling som följer av förslagen i denna proposition innebär inte ett otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet och uppfyller dataskyddsförordningens krav på proportionalitet. Den befintliga dataskyddsregleringen är tillräcklig och personuppgifts- behandlingen ska ske i enlighet med EU:s dataskyddsförordning och med de begränsningar som framgår där och i svensk rätt. Det ankommer därmed på Kriminalvården som är personuppgiftsansvariga att se till att behandlingen sker på ett sätt som är förenligt med regelverket. Av dataskyddsförordningen framgår bl.a. att personuppgifter ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade samt att lämplig säkerhet ska säkerställas (artikel 5.1). Att personuppgifter som rör barn anses särskilt skyddsvärda framgår också av flera av dataskydds- förordningens bestämmelser och betonas i skälen (se skäl 38). 9.15 Särskilda beaktanden i fråga om tidpunkten för ikraftträdande Förslagen i denna promemoria föreslås träda i kraft den 1 mars 2027, vilket med hänsyn tagen till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom Regeringskansliet och riksdagsbehandling är så snart som det är möjligt. Eftersom det inte föreslås några övergångs- bestämmelser kan det få till följd att elever som påbörjat utbildningen innan de nya bestämmelserna träder i kraft i vissa fall kommer att behöva få sin utbildning anpassad till de bestämmelser som införs den 1 mars 2027. Det kan bl.a. få till konsekvens att en elev behöver erbjudas ytterligare utvecklingssamtal eller att den individuella studieplanen behöver justeras. Det har övervägts om de nya bestämmelserna i stället skulle tillämpas på utbildning som påbörjas efter ikraftträdandet. Ett sådant alternativ hade möjligen inneburit förutsägbarhet för eleven men eftersom det i denna promemoria lämnas flera förslag som syftar till att stärka rätten till utbildning för berörda elever, t.ex. möjligheten att fullfölja den påbörjade utbildningen under den tid eleven är intagen i kriminalvårdsanstalt, bedöms ett sådan alternativ som mindre lämpligt eftersom eleven då skulle gå miste om de föreslagna ändringarna. Berörda elever bör emellertid informeras om ändringarna inför att dessa ska träda i kraft. 9.16 Beskrivning av hur och när konsekvenserna av förslagen kan utvärderas I avsnitt 7.10 görs bedömningen att en lämplig myndighet bör ges i uppdrag att följa upp och utvärdera utbildningen för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt. En sådan uppföljning och utvärdering bör genomföras tre år efter att författningsförslagen i denna promemoria trätt 159 i kraft. Förslagen syftar till att barn och unga som avtjänar fängelsestraff ska ges en utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den utbildning som ges till barn och unga inom skolväsendet. Särskilda bestämmelser föreslås emellertid med hänsyn till de särskilda förutsättningar som råder i en anstaltsmiljö. Parallellt med detta utredningsarbete pågår dessutom beredning av flera reformarbeten inom skolområdet samtidigt som det pågår reformarbeten inom det straffrättsliga området. Sammantaget finns därför skäl att följa upp och utvärdera utbildningen för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt och de bestämmelser som föreslås ska gälla för utbildningen i denna promemoria inom några år. En sådan analys bör särskilt utvärdera vilken faktisk effekt som genomförandet har haft för de barn och unga som deltagit i utbildningen. Utöver en analys av bestämmelserna och dess ändamålsenlighet bör särskild fokus vid uppföljningen vara om effekterna för de frihetsberövade elevernas kunskapsutveckling. Det kommer ta tid för Kriminalvården att bygga upp en väl fungerande skolverksamhet och utbildning behöver erbjudas och genomföras innan en sådan utvärdering är ändamålsenlig. Det är därför lämpligt att en uppföljning och utvärdering av utbildningen genomförs tre år efter att författningsförslagen i denna promemoria trätt i kraft. Regelverket och utbildningen bör därefter ses över och utvärderas kontinuerligt. 10 Författningskommentarer 10.1 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) 23 kap. 18 § För utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. 8 och 9 §§, utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt enligt 24 kap. 10–10 e §§, utbildning för intagna i häkte enligt 24 kap. 10 f § samt utbildning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution enligt 24 kap. 17–19 §§ ska samma bestämmelser om entreprenad gälla som för den skolform som utbildningen ska motsvara. Paragrafen reglerar när uppgifter får överlämnas på entreprenad inom vissa särskilda utbildningsformer. Det är här fråga om särskilda utbildningsformer som inte ingår i skolväsendet (se 1 kap. 1 och 2 §§ och 24 kap.). Paragrafen ändras på det sättet att den även omfattar utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt enligt 24 kap. 10–10 e §§ och utbildning för intagna i häkte enligt 24 kap. 10 f §. Ändringen innebär att samma bestämmelser om entreprenad ska gälla för utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt och utbildning för intagna i häkte som för den skolform som den särskilda utbildningsformen ska motsvara. 160 Övervägandena finns i avsnitt 7.6. 26 § Vad som föreskrivs om överlåtelse av ansvar i 25 § gäller även för staten som huvudman för utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. 8 och 9 §§ samt för utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt enligt 24 kap. 10–10 e §§. Paragrafen innehåller bestämmelser om överlåtelse av ansvaret för vissa medicinska insatser inom ramen för elevhälsan i fråga om särskilda utbildningsformer med staten som huvudman. Paragrafen ändras på det sättet att den även omfattar utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt enligt 24 kap. 10–10 e §§. Av paragrafen framgår att det som föreskrivs i 25 § om huvudmän inom skolväsendet även gäller för staten i egenskap av huvudman för utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. 8 och 9 §§ och för utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt enligt 24 kap. 10–10 e §§. Staten kan alltså även när det gäller sådana utbildningar överlåta ansvaret för medicinska insatser som anges i 2 kap. 25–28 §§ till en kommun eller en region, förutsatt att parterna är överens om detta. Övervägandena finns i avsnitt 7.6. 24 kap. 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om – internationella skolor (2–7 §§), – utbildning vid särskilda ungdomshem (8 och 9 §§), – utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt (10–10 e §§), – utbildning för intagna i häkte (10 f §), – utbildning vid folkhögskola som motsvarar kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (11–15 §§), – utbildning för barn och elever som vårdas på sjukhus eller en institution som är knuten till ett sjukhus (16–19 §§), – utbildning i hemmet eller på annan lämplig plats (20–22 §§), – annat sätt att fullgöra skolplikten (23–25 §§), och – bemyndiganden (26 §). I paragrafen anges kapitlets innehåll. En ändring görs i paragrafens tredje strecksats med anledning av att det införs tre nya paragrafer, 10 c-e §§, som innehåller bestämmelser om utbildning för barn och unga som inte ska vara folkbokförda i Sverige och som är intagna i kriminalvårdsanstalt, bestämmelser om vissa över- gripande krav på utbildningen för intagna i kriminalvårdsanstalt och bemyndigande avseende sådan utbildning. En ny fjärde strecksats läggs till med anledning av att det införs en ny paragraf, 10 f §, som innehåller bestämmelser om utbildning för intagna i häkte. 10 § Skolpliktiga barn som är intagna i kriminalvårdsanstalt och som inte lämpligen kan fullgöra sin skolplikt på annat sätt ska fullgöra den genom att delta i utbildning vid kriminalvårdsanstalten. För sådan utbildning ansvarar Kriminal- vården. Utbildningen ska motsvara den i grundskolan eller i förekommande fall anpassade grundskolan eller specialskolan med de nödvändiga avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i kriminalvårdsanstalt. 161 I paragrafen regleras utbildning för skolpliktiga barn som är intagna i kriminalvårdsanstalt. Första stycket är oförändrat. Andra stycket ändras på så sätt att uttrycket ”med de nödvändiga avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i kriminalvårdsanstalt” har lagts till i första meningen samtidigt som andra meningen, om att relevanta bestämmelser i skollagen ska tillämpas med de nödvändiga avvikelser som följer av att barnet vistas i en kriminalvårdsanstalt, tas bort. Även tredje meningen med uppräkningen av vilka bestämmelser i lagen som inte behöver tillämpas tas bort. I stället införs i den nya 10 d § bestämmelser om vissa övergripande krav på utbildningen för intagna i kriminalvårdsanstalt och i den nya 10 e § bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om utbildningen för intagna i kriminalvårdsanstalt. Sådana föreskrifter får innebära att andra bestämmelser i lagen ska tillämpas på utbildningen. Den närmare utformningen av utbildningen, däribland nödvändiga avvikelser från vad som annars gäller för motsvarande skolform inom skolväsendet, bör preciseras i föreskrifter av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Sådana föreskrifterna får inte medge större avvikelser än vad som är nödvändigt. Med nödvändiga avvikelser avses i detta avseende att utbildningen ska motsvara den utbildning som ges inom grundskolan, anpassade grund- skolan eller specialskolan i den utsträckning det är organisatoriskt och pedagogiskt genomförbart, med hänsyn till de särskilda förutsättningar som följer av att utbildningen anordnas i en kriminalvårdsanstalt. Nödvändiga avvikelser kan t.ex. avse lärotider, undervisningstid eller hur utbildningen får bedrivas eller utformas. Det kan även handla om att det på grund av säkerhetsskäl inte är möjligt för Kriminalvården att erbjuda undervisning i ett ämne eller del av ett ämne som vanligen ingår i motsvarande utbildning inom skolväsendet. Avvikelser kan också behöva göras i det enskilda fallet, med barnets behov och förutsättningar som utgångspunkt. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att barn intagna i kriminalvårdsanstalt får delta i en utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den utbildning som ges i grundskolan eller i förekommande fall anpassade grundskolan eller specialskolan. Övervägandena finns i avsnitt 7.2. Utbildning för icke skolpliktiga barn och unga 10 a § Den som inte längre är skolpliktig och är intagen i en kriminalvårdsanstalt och som inte lämpligen kan fullgöra sin skolgång på annat sätt ska ges möjlighet att delta i utbildning vid kriminalvårdsanstalten. Detta gäller den som påbörjar sådan utbildning innan han eller hon fyllt arton år. För sådan utbildning ansvarar Kriminalvården. Utbildningen ska motsvara sådan utbildning som erbjuds i gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan med de nödvändiga avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i kriminalvårdsanstalt. I paragrafen regleras utbildningen för icke skolpliktiga barn och unga som är intagna i kriminalvårdsanstalt. Rubriken före paragrafen har ändrats. I första stycket görs ändringar som innebär att begränsningen ”fram till dess att han eller hon fyller arton år” har tagits bort från den första 162 meningen. I stället har en ny andra mening lagts till där det framgår att möjligheten att delta i utbildning gäller den som påbörjar sådan utbildning innan han eller hon fyllt arton år. Det innebär att bestämmelsen vidgas till att omfatta även unga vuxna i de fall de påbörjat utbildningen vid en kriminalvårdsanstalt innan de fyllt arton år. Möjligheten att delta i utbildning är begränsad till den tid som individen avtjänar sitt fängelsestraff. De närmare villkoren för hur rätten att fullfölja den påbörjade utbildningen kan tillgodoses bör preciseras i föreskrifter av regeringen eller av den myndighet regeringen bestämmer. Andra stycket ändras på så sätt att uttrycket ”med de nödvändiga avvikelser som följer av att utbildningen anordnas i kriminalvårdsanstalt” har lagts till i första meningen samtidigt som den andra meningen, om att relevanta bestämmelser i skollagen ska tillämpas med de nödvändiga avvikelser som följer av att barnet vistas i en kriminalvårdsanstalt, tas bort. Även tredje meningen med uppräkningen av vilka bestämmelser i lagen som inte behöver tillämpas tas bort. I stället införs i den nya 10 d § bestämmelser om vissa övergripande krav på utbildningen för intagna i kriminalvårdsanstalt och i den nya 10 e § bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om utbildningen för intagna i kriminalvårdsanstalt. Sådana föreskrifter får innebära att andra bestämmelser i lagen ska tillämpas på utbildningen. Den närmare utformningen av utbildningen, däribland nödvändiga avvikelser från vad som annars gäller för motsvarande skolform inom skolväsendet, bör preciseras i föreskrifter av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Sådan föreskrifterna får dock inte medge större avvikelser än vad som är nödvändigt. Med nödvändiga avvikelser avses i detta avseende att utbildningen ska motsvara den som erbjuds i gymnasieskolan eller anpassade gymnasie- skolan, i den utsträckning det är organisatoriskt och pedagogiskt genomförbart, med hänsyn till de särskilda förutsättningar som följer av att utbildningen anordnas i kriminalvårdsanstalt. Sådana nödvändiga avvikelser kan t.ex. avse lärotider, undervisningstid eller hur utbildningen får bedrivas eller utformas. Det kan även handla om att det på grund av säkerhetsskäl inte är möjligt för Kriminalvården att erbjuda undervisning i ett ämne eller del av ett ämne som vanligen ingår i motsvarande utbildning inom skolväsendet. Avvikelser kan även behöva göras i det enskilda fallet, med barnets eller den unges behov och förutsättningar som utgångspunkt. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att ungdomar som är intagna i kriminalvårdsanstalt får möjlighet att delta i en utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den som erbjuds inom gymnasie- skolan eller anpassade gymnasieskolan. Om hemkommunen har beslutat om förlängd skolplikt eller förlängd grundskoleutbildning enligt 7 kap. 13 och 15 §§ för en elev är be- stämmelserna i 10 § tillämpliga. Om en elev läser vissa grundskoleämnen inom ramen för utbildning som motsvarar ett introduktionsprogram i gymnasieskolan eller ett individuellt program i anpassade gymnasieskolan är det bestämmelserna i denna paragraf som är tillämpliga. Övervägandena finns i avsnitt 7.2. 163 Asylsökande barn m.fl. intagna i kriminalvårdsanstalt 10 c § Barn och unga som avses i 29 kap. 2 § andra stycket och som intagna i kriminalvårdsanstalt och som inte lämpligen kan fullgöra skolgång på annat sätt ska ges möjlighet att delta i sådan utbildning som anges i 10 och 10 a §§, om de påbörjar utbildningen innan de fyllt arton år. Paragrafen är ny och reglerar utbildning för barn och unga som inte ska vara folkbokförda i Sverige och som är intagna i kriminalvårdsanstalt. Bestämmelserna syftar till att säkerställa att barn och unga som avses i 29 kap. 2 § andra stycket och som har rätt till utbildning inom skolväsendet även erbjuds utbildning när de avtjänar fängelsestraff, på samma sätt som barn och unga som är bosatta i Sverige. Före paragrafen införs en ny rubrik. Av 7 kap. 2 § andra stycket framgår att barn som omfattas av 29 kap. 2 § andra stycket har rätt till samma utbildning som skolpliktiga barn. Det finns även en rätt till utbildning i gymnasieskola och anpassad gymnasieskola för barn och unga som omfattas av 29 kap. 2 § andra stycket 1–3 och 5, trots att de inte är eller ska vara folkbokförda här i landet enligt folkbokföringslagen (1991:481). Samma rätt till utbildning gäller alltså när dessa barn och unga avtjänar fängelsestraff. Övervägandena finns i avsnitt 7.4. Övergripande krav på utbildningen 10 d § Det som anges i 1 kap. 4 och 5 §§ om syftet med och utformningen av utbildningen inom skolväsendet gäller också för utbildningen för intagna i kriminalvårdsanstalt. Även det som anges i 3 kap. 2 § om elevernas lärande och personliga utveckling gäller för utbildningen för intagna i kriminalvårdsanstalt Paragrafen är ny och innehåller vissa övergripande krav på utbildningen för intagna i kriminalvårdsanstalt. Före paragrafen införs en ny rubrik. Av paragrafen framgår att det som anges i 1 kap. 4 § (syftet med utbildningen), 1 kap. 5 § (utformningen av utbildningen) och 3 kap. 2 § (barnens och elevernas lärande och personliga utveckling) i fråga om utbildning inom skolväsendet också gäller för utbildningen för intagna i kriminalvårdsanstalt. Det tydliggör att utbildningen som ges till intagna i kriminalvårdsanstalt ska präglas av samma grundläggande värden, mål och pedagogiska principer som utbildning inom skolväsendet, trots att den bedrivs i en särskild kontext. Det handlar t.ex. om att utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på och att barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. Ledning för tillämpningen kan sökas i förarbetena till de aktuella bestämmelserna (se bl.a. prop. 2009/10:165 s. 219–224 och 285 samt prop. 2013/14:148 s. 26–29). I tillämpningen bör hänsyn tas till att utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt bedrivs under särskilda förutsättningar och att utbildningen i vissa delar avviker från vad som annars gäller för motsvarande skolform inom skolväsendet med anledning av att utbildningen anordnas vid en kriminalvårdsanstalt. Övervägandena finns i avsnitt 7.2. 164 Bemyndigande 10 e § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt. Sådana föreskrifter får innebära att även andra bestämmelser i lagen än de som anges i 10 d § ska tillämpas på utbildningen. Paragrafen är ny och innehåller bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt. Före paragrafen införs en ny rubrik. I paragrafen finns bemyndigande som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter om utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt. Sådana föreskrifter kan bl.a. avse utbildningens innehåll och utformning. Bemyndigandet ger även en möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att andra bestämmelser i lagen än de som anges i 10 d § (dvs. andra bestämmelser än 1 kap. 4 och 5 §§ och 3 kap. 2 §) ska gälla för utbildningen. För de särskilda utbild- ningsformerna i 24 kap. gäller gemensamma bestämmelser i lagen endast om det anges särskilt (1 kap. 2 §). Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan alltså med stöd av bemyndigandet i denna paragraf meddela ytterligare föreskrifter om utbildning för barn och unga intagna i kriminalvårdsanstalt som också innebär att andra bestämmelser i lagen ska gälla för utbildningen. Sådana föreskrifter kan även innebära nödvändiga avvikelser från vad som gäller för den skolform inom skolväsendet som utbildningen motsvarar. Föreskrifterna får inte medge större avvikelser än vad som är nödvändigt och som motiveras av de speciella förutsättningar som råder för en sluten anstaltsmiljö. I kommentarerna till 10 och 10 a §§ finns exempel på situationer där nödvändiga avvikelser kan vara aktuella. Övervägandena finns i avsnitt 7.2. Utbildning för intagna i häkte 10 f § För intagna i häkte får Kriminalvården anordna utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan, anpassade gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning. Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om utbildning för intagna i häkte. Före paragrafen införs en ny rubrik. Av paragrafen framgår att Kriminalvården får anordna utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasie- skolan, anpassade gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning för intagna i häkte. Det innebär att Kriminalvården ges möjlighet att för intagna i häkte anordna utbildning som motsvarar utbildning inom skolväsendet, med undantag för sameskolan. Det kan t.ex. handla om att Kriminalvården erbjuder studie- och yrkesvägledning, gör en inledande kartläggning eller tillhandahåller undervisning för personer som är intagna i häkte. Övervägandena finns i avsnitt 7.5. 165 26 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utbildning som avses i 8, 9 och 10 f–25 §§. I paragrafen finns bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vissa av de särskilda utbildningsformerna. Bestämmelserna ändras på så sätt att utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt enligt 10–10 e §§ tas bort. I stället finns bemyndigande avseende utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt i 10 e §. Bemyndigandet i denna paragraf omfattar dock den nya särskilda utbildningsformen, utbildning för intagna i häkte, som regleras i 10 f §. Övervägandena finns i avsnitt 7.2. 10.2 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 23 kap. Utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt 4 a § Sekretess gäller i sådan utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt som enligt 24 kap. 10 och 10 a §§ skollagen (2010:800) motsvarar utbildning i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. I paragrafen, som är ny, regleras sekretess för sådan utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt som riktar sig till barn och unga och som motsvarar utbildning i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gym- nasieskolan och anpassade gymnasieskolan. Bestämmelsen motsvarar 2 § första och fjärde styckena. I paragrafens första stycke finns bestämmelser om sekretess som avser uppgifter inom elevhälsan och innehåller ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. det gäller en presumtion för sekretess. Bestämmelsen omfattar uppgifter i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats. Den medicinska delen av elevhälsan omfattas inte av denna paragraf utan av bestämmelserna i 25 kap. 1 §. I andra stycket finns bestämmelser om hur länge sekretessen ska gälla. Övervägandena finns i avsnitt 7.7. 166 Bilaga – Uppdraget, beslutat 2025-03-14 Bilaga (Ju2025/00631) Uppdrag om Kriminalvårdens skolverksamhet för barn och unga som avtjänar fängelsestraff Sammanfattning En utredare ges i uppdrag att ta fram förslag på nödvändiga författningsändringar för att barn och unga som döms till fängelse ska kunna tillgodoses sin rätt till utbildning samtidigt som Kriminalvården får förutsättningar att bedriva en ändamålsenlig skolverksamhet. Utredaren ska bl.a. • ta ställning till hur Kriminalvården ska kunna bedriva utbildning motsvarande grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan för barn och unga som är intagna i kriminalvårdsanstalt genom en modell där närunder- visning, vid behov, kan kombineras med fjärr- och distans- undervisning, • ta ställning till om det behövs en särskild reglering av läsår och skolarbetets förläggning för barn och unga som är intagna i kriminalvårdsanstalt, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2025. Bakgrund och behovet av en utredning Enligt artikel 28 i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkon- ventionen), som är svensk lag sedan den 1 januari 2020, har alla barn rätt till utbildning. I Sverige gäller i princip skolplikt för alla barn i åldern 6 till 16 år. Skolplikt gäller även för barn som avtjänar fängelsestraff. Barn och ungdomar som har avslutat grundskolan eller motsvarande utbildning har rätt till utbildning i gymnasieskolan, som är öppen för ungdomar som påbörjar sin gymnasieutbildning senast vårterminen det år de fyller 20 år. Anpassade gymnasieskolan är öppen för ungdomar som på grund av att de har en intellektuell funktionsnedsättning inte bedöms ha förutsättningar att uppfylla sådana betygskriterier som gäller för gymnasieskolan och som minst ska uppnås. Utbildning är en avgörande skyddsfaktor för barns och ungas framtida möjligheter. Inte minst gäller det en fullföljd gymnasie- utbildning. Regeringspartierna har tillsammans med samarbetspartiet Sverigedemo- kraterna aviserat i Tidöavtalet att särskilda ungdomsfängelser ska inrättas 167 Bilaga som Kriminalvården ska vara huvudman för. I betänkandet En översyn av regleringen om frihetsberövande påföljder för unga (SOU 2023:44) föreslås att sluten ungdomsvård ska utmönstras som påföljd och att fängelse i stället ska väljas som frihetsberövande påföljd även för den som inte har fyllt 18 år. Vidare föreslås att Kriminalvården ska ansvara för verkställigheten. Ungdomsavdelningar i kriminalvårdsanstalt ska ersätta de avdelningar på särskilda ungdomshem som Statens institutionsstyrelse (SiS) i dag ansvarar för och där barn och unga som har dömts till sluten ungdomsvård avtjänar sin påföljd. Regeringen har genom beslut den 28 september 2023 uppdragit åt Kriminalvården att förbereda inrättandet av särskilda enheter för barn i åldern 15–17 år. Enheterna ska, med förbehåll för riksdagens ställnings- tagande, vara redo att tas i drift senast den 1 juli 2026. I dagsläget har Kriminalvården enligt 24 kap. 10 § skollagen (2010:800) rätt att för intagna i kriminalvårdsanstalt anordna utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning. I SOU 2023:44 föreslås att två nya paragrafer ska föras in i 24 kap. skollagen så att Kriminalvården får ansvar för att även bedriva utbildning som motsvarar grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasie- skolan. För sådan utbildning ska, enligt förslaget, relevanta bestämmelser i skollagen tillämpas med de nödvändiga avvikelser som följer av att barnet eller den unge vistas i en kriminalvårdsanstalt. Bestämmelser om registerkontroll (2 kap. 31–33 §§ skollagen) samt lokaler och utrustning (2 kap. 35 § skollagen) behöver dock inte tillämpas. I betänkandet konstateras att de närmare förutsättningarna för skol- verksamheten dock behöver utredas ytterligare. En utredare bör därför ges i uppdrag att utreda vissa kvarstående frågor i syfte att skapa goda förut- sättningar för Kriminalvården att bedriva en ändamålsenlig utbildning med kvalitet som också är resurs- och kostnadseffektiv. Närmare om uppdraget Möjligheten till fjärr- och distansundervisning Utbildningen för barn och unga bör så långt det är möjligt bedrivas i form av närundervisning. Med närundervisning menas reguljär undervisning där elever och lärare varken är åtskilda i rum eller tid. Erfarenheter från Covid-19-pandemin visar att närundervisning gynnar elevers förut- sättningar att nå målen. Inom Kriminalvården kan dock närundervisningen komma att behöva kompletteras av såväl fjärr- som distansundervisning. Distansundervisning är, enligt 1 kap. 3 § skollagen, interaktiv under- visning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i både rum och tid. Med fjärrundervisning avses enligt samma bestämmelse interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid. 168 Enligt 21 kap. 7 § skollagen får fjärrundervisning användas för utbildning Bilaga vid de särskilda ungdomshemmen. Distansundervisning får enligt nuvarande reglering däremot inte förekomma inom den skolverksamhet som SiS bedriver i dag. En form av hybridlösning där när-, fjärr- och distansundervisning kombineras kan vara nödvändig för att kunna erbjuda utbildning för barn och unga i kriminalvårdsanstalt. En kombination av undervisningsformer kan bidra till att göra utbildningen tillgänglig överallt och möjliggör kontinuitet om den intagne flyttas mellan olika verksamhetsställen. Olika undervisningsformer kan även behövas för att säkerställa hög och lik- värdig kvalitet. Utgångspunkten bör dock vara att bedriva närundervisning där så är möjligt. De nuvarande bestämmelserna i skollagen om fjärr- och distansunder- visning är emellertid avsedda för andra typer av situationer än att elever är frihetsberövade och det finns en rad begränsningar i skollagen, gymnasie- förordningen (2010:2039) och skolförordningen (2011:185) för när och i vilken omfattning sådan undervisning får användas. För att få bedriva fjärrundervisning krävs t.ex. att det trots upprepade ansträngningar inte finns någon lärare som uppfyller kraven på legitimation och behörighet att tillgå eller att elevunderlaget är mycket begränsat. Ett beslut om fjärr- undervisning får vidare tas för högst ett år i taget, och får bara avse en viss del av alla undervisningstimmar. När det gäller distansundervisning får genom nuvarande reglering sådan undervisning användas endast för en elev som inte kan delta i närundervisning på grund av en dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik och, i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan, även för en elev som av andra särskilda skäl inte kan delta i närundervisning. För att Kriminalvården ska kunna bedriva fjärr- och distansundervisning krävs således ändrad lagstiftning. Vidare är det viktigt att fjärr- och distansundervisningen kan bedrivas på ett sådant sätt att den intagne inte obehörigen får tillgång till kommunikationskanaler utåt som kan missbrukas. Många barn och unga som hamnar i kriminalitet har neuropsykiatriska funktionsnedsättningar och är i behov av stöd för att kunna nå utbild- ningens mål. För att god kvalitet ska kunna åstadkommas i utbildningen behöver därför frågor om hur elevers stödbehov ska tillgodoses i en utbild- ning som kombinerar när-, fjärr- och distansundervisning övervägas särskilt. Utredaren ska därför • ta ställning till hur Kriminalvården ska kunna bedriva utbildning motsvarande grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan för barn och unga som är intagna i kriminalvårdsanstalt genom en modell där närunder- visning, vid behov, och när undervisningen kan genomföras på ett säkert sätt, kan kombineras med fjärr- och distansundervisning, 169 Bilaga • analysera och ta ställning till hur elevens stödbehov ska tillgodoses i en modell där när-, fjärr- och distansundervisning vid behov kan kombineras, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Ett mer flexibelt läsår I skolförordningen finns regler om lärotider för grundskolan där det bl.a. anges att läsåret ska börja i augusti och sluta i juni. När det gäller gymnasieskolan regleras lärotiderna i gymnasieförordningen. Där framgår bl.a. att läsåret, som ska omfatta 40 veckor, ska börja i augusti och sluta senast i juni. Eftersom verkställigheten av ett fängelsestraff kan påbörjas löpande under hela året finns ett behov av att se över regleringen kring läsår och utbildningens förläggning i förhållande till Kriminalvårdens verksamhet. Att utbildning kan bedrivas även på sommaren kan möjlig- göra för fler typer av sysselsättning i kriminalvårdsanstalt under hela året. Det kan också skapa större möjligheter för barn och unga att uppnå de nationella målen och utveckla sina kunskaper, färdigheter och kom- petenser så långt som möjligt. Utredaren ska därför • ta ställning till om det behövs en särskild reglering av läsår och skolarbetets förläggning för barn och unga som är intagna i kriminalvårdsanstalt, och • vid behov lämna nödvändiga författningsförslag. Utbildningens innehåll Skolverksamheten för skolpliktiga barn För de skolpliktiga barn som döms till fängelse kan problem uppstå vid genomförandet av obligatoriska moment som följer av att barnet är skolpliktigt, t.ex. vissa praktiska inslag enligt läroplan. Även om ut- bildningen som ges till skolpliktiga barn på kriminalvårdsanstalt så långt som möjligt ska motsvara utbildningen som erbjuds inom grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan så måste den anpassas till att barnet vistas i en kriminalvårdsanstalt och vilka moment som är möjliga inom ramen för denna. När det gäller barn som vistas i särskilda ungdomshem kan vissa avvikelser från bestämmelser i skollagen ske med hänvisning till att barnet vistas i ett sådant hem. En sådan avvikelse ska dock kunna motiveras utifrån elevens situation och behov i varje enskilt fall (prop. 2014/15:43 s. 38). Kriminalvården och flera skolmyndigheter har pekat på behovet av en analys av möjligheten till undantag från skollagens regler. Utredaren ska mot denna bakgrund 170 • analysera behovet av tydligare bestämmelser i fråga om utbildningen Bilaga för skolpliktiga barn på kriminalvårdsanstalt, och • vid behov lämna nödvändiga författningsförslag eller föreslå andra åtgärder. Skolverksamheten för den som inte är skolpliktig En fullgjord skolgång kan vara en stark skyddsfaktor mot kriminalitet och ett flertal andra problem senare i livet, såsom svag förankring på arbetsmarknaden och ekonomisk utsatthet. En fullgjord skolgång kan således minska risken för att återfalla i kriminalitet. Skolan är också en viktig arena för att påverka barns och ungas normer och moralbildning. Detta är av särskild betydelse för formbara unga intagna som behöver lägga om sitt leverne under straffets avtjänande och efter avslutad straffverkställighet. Det är därför viktigt att barn och unga ges möjlighet att fullfölja en gymnasieutbildning. Utbildningen bör framför allt syfta till att barn och unga som avtjänar fängelsestraff på kriminalvårdsanstalt bereds möjlighet till arbete och ett hederligt leverne efter avtjänat straff. Om det är praktiskt möjligt bör därför yrkesprogram erbjudas. För förbättrade förutsättningar att klara skolgången bör Kriminalvården säkerställa att de intagna får full undervisningstid. Utredaren ska därför • föreslå hur utbildning motsvarande gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan bör erbjudas och utformas inom Kriminalvården och analysera behovet av tydligare bestämmelser när det gäller utbild- ningen för de barn och unga som tillhör målgruppen för gymnasie- skolan eller anpassade gymnasieskolan, och • vid behov lämna nödvändiga författningsförslag. Till uppdraget angränsande frågor Utredaren är inte förhindrad att, i mån av tid, analysera och ta ställning till angränsande frågor. En sådan fråga kan vara att ta ställning till om Kriminalvården även ska få ansvar för att bedriva skolverksamhet för de barn och unga som är häktade och som tillhör målgrupperna för den obligatoriska skolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan, och lämna författningsförslag med anledning av detta. Konsekvensbeskrivningar och kontakter samt redovisning av uppdraget I enlighet med förordning (2024:183) om konsekvensutredningar ingår i uppdraget att redogöra för konsekvenserna av förslagen. Såväl ekonomiska som andra konsekvenser ska belysas. Konsekvensanalysen ska också särskilt belysa på vilket sätt Kriminalvårdens skolverksamhet kan bedrivas kostnadseffektivt, utan att det ger avkall på kvalitén i undervisningen. Utredaren ska ha ett barnrättsperspektiv i sitt arbete och 171 Bilaga särskilt belysa konsekvenserna för barn och beakta barnets rättigheter bl.a. utifrån barnkonventionen samt FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. I utredarens arbete ska barns och ungas egna erfarenheter och synpunkter inhämtas och beaktas. I enlighet med barnkonventionen ska barnets åsikter tillmätas betydelse i förhållande till ålder och mognad. För barn med funktionsnedsättning ska stöd anpassat till funktionsnedsättning och ålder erbjudas för att kunna utöva denna rättighet. Personer som i dag studerar på SiS har inte rätt till studiehjälp. Om förslaget resulterar i en ny skolform bör frågan om rätt till studiehjälpen särskilt beaktas mot bakgrund av dagens regelverk. Utredaren ska bedriva arbetet i nära samarbete med Kriminalvården, hålla sig informerad om det arbete som bedrivs inom Regeringskansliet och utredningsväsendet på de områden som uppdraget avser samt samråda med andra relevanta myndigheter och organisationer, t.ex. Barnombuds- mannen, SiS och Statens skolverk. Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2025. 172 --- [Bilaga e Kontorsutlåtande - Ett datalyft mot fel, fusk och frånvaro.pdf] U tbildningsförvaltningen Kontorsutlåtande Avdelningen för utveckling och Dnr UTBF 2025/7124 samordning Sida 1 (4) 2022-01-12 Handläggare Karin Zetterberg Grünewald Telefon: 08-508 39 63 Ett datalyft mot fel, fusk och frånvaro (SOU 2025:108) Remiss från kommunstyrelsen, KS 2025/1523 Sammanfattning Kommunstyrelsen har remitterat betänkandet ”Ett datalyft mot fel, fusk och frånvaro (SOU 2025:108)” till utbildningsnämnden för yttrande. Utbildningsförvaltningen lämnar synpunkter på remissen i form av ett kontorsutlåtande på grund av kort svarstid. Utredningen har haft i uppdrag att se över möjligheterna att öka digitaliseringen på socialförsäkringsområdet för att motverka bidragsbrott och förebygga felaktiga utbetalningar. Förvaltningen svarar på utredningens förslag om att ett nationellt frånvaroregister införs med individuppgifter om barns och elevers närvaro och frånvaro i utbildning. Syftet är att öka kunskapen om frånvaro, upptäcka barn som riskerar att fara illa samt säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemet. Förvaltningen tillstyrker utredningens förslag om att införa ett nationellt frånvaroregister. Dock bedömer förvaltningen att utredningens förslag kommer att medföra konsekvenser för kommunen. Att fritidshem föreslås omfattas av rapporteringsskyldighet innebär ökad administrativ börda för skolpersonal. Förvaltningen ser även ökade administrativa kostnader då nuvarande systemstöd behöver anpassas för veckovis rapportering. Därtill betonar förvaltningen att erfarenheter från SCB:s pilotprojekt för insamling av skoldata direkt från systemleverantörer beaktas vid upprättandet av ett nationellt frånvaroregister. Utbildningsförvaltningen Vidare ser förvaltningen utmaningar med att använda Avdelningen för ekonomi och styrning frånvaroregistret för att säkerställa korrekta välfärdsutbetalningar på Hantverkargatan 2F individnivå. Datakvaliteten riskerar att vara otillräcklig, särskilt för Box 22049 11042 Stockholm elever med särskilda upplägg, vid terminsstart och eftersom Telefon 08-508 33926 rapportering från lärare inte sker fullt ut på alla skolor. Att Registrator.utbildning@edu.stockholm.se stockholm.se Kontorsutlåtande Dnr UTBF 2025/7124 Sida 2 (4) huvudmannen ska rätta felaktiga uppgifter innebär risk för ökad administrativ börda. Förvaltningen ser positivt på att utredningen beaktat och problematiserat kring dataskydd som rör stora datamängder, känsliga uppgifter och barns integritetskänsliga uppgifter. Bakgrund/Ärendet Kommunstyrelsen har remitterat betänkandet ”Ett datalyft mot fel, fusk och frånvaro (SOU 2025:108)” till utbildningsnämnden för yttrande. Utbildningsförvaltningen lämnar synpunkter på remissen i form av ett kontorsutlåtande, då remisstiden inte medger behandling av utbildningsnämnden. Utredningen har haft i uppdrag att se över möjligheterna att öka digitaliseringen på socialförsäkringsområdet för att motverka bidragsbrott och förebygga felaktiga utbetalningar. Utredningen föreslår bland annat att: • det inrättas ett nationellt register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet som Skolverket ska ansvara för, • rapporteringsskyldigheten ska omfatta de flesta formerna av utbildningsverksamhet, även frivillig, utbildningsverksamhet som förskola, annan pedagogisk omsorg och fritidshem, • rapporteringen till frånvaroregistret ska ske veckovis, • vissa utpekade myndigheter föreslås ha rätt att ta del av uppgifterna från registret på begäran. Syftet med ett nationellt frånvaroregister är bland annat att ge kunskap om barns och elevers frånvaro, att upptäcka barn som riskerar att fara illa och att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemet. Utredningen föreslår att Skolverket ska kunna lämna ut uppgifter om elevers frånvaro och närvaro till vissa myndigheter. Myndigheten som tar emot uppgiften avgör hur den används, exempelvis som underlag för beslut hos Försäkringskassan. Felaktiga uppgifter som påverkat beslut kan omprövas eller överklagas, och rättelser i frånvaroregistret görs av huvudmannen. Från och med den 1 juli 2028 ska frånvaro- och närvarouppgifter börja rapporteras till registret. Ett datalyft mot fel, fusk och frånvaro (SOU 2025:108) Kontorsutlåtande Dnr UTBF 2025/7124 Sida 3 (4) Ärendets beredning Ärendet har beretts inom avdelningen för utveckling och samordning i samverkan med dataskyddsombud, grundskoleavdelningen, gymnasieavdelningen samt avdelningen för ekonomi och styrning. Förvaltningens synpunkter och förslag Förvaltningen lämnar synpunkter på utredningens förslag så som de presenteras i kapitel 9 och 13. Förvaltningen lämnar enbart synpunkter på de delar som berör utbildningsnämndens verksamhetsområde. Inledningsvis vill förvaltningen framhålla att det är positivt med ett nationellt frånvaroregister som kan öka kunskapen om frånvaro i landets skolor. Registret kan synliggöra regionala skillnader, variationer mellan skolformer och huvudmän samt bidra till viktig forskning. Förvaltningen bedömer dock att utredningens förslag kommer att medföra konsekvenser för kommunen. Utöver obligatoriska skolformer föreslås även fritidshem omfattas av rapporteringsskyldighet. Detta innebär ökad administrativ börda för skolpersonal då närvaro och frånvaro för elever i fritidshem inte registreras i förvaltningens systemstöd då verksamheten är frivillig. Vidare behöver förvaltningens systemstöd anpassas för att möjliggöra veckovis rapportering till frånvaroregistret enligt Skolverkets standard. Det medför ökade kostnader för förvaltningen samt ställer krav på stor framförhållning för att beställa och genomföra ändringar. Som nämns i utredningen genomför SCB ett pilotprojekt för insamling av skoldata direkt från systemleverantörer, däribland frånvarodata. Stockholms stad deltar som en av flera huvudmän i SCB:s frivilliga pilotinsamling av skoldata. Förvaltningen betonar särskilt vikten av att SCB:s erfarenheter av pågående pilotprojekt beaktas i samband med att ett frånvaroregister upprättas. Förvaltningen ser utmaningar med att använda frånvaroregistret för att säkerställa korrekta välfärdsutbetalningar då datakvaliteten inte är tillräcklig på individnivå. Det finns svårigheter att registrera frånvaro för elever med särskilda upplägg, och statistiken kan bli missvisande när elever saknas, till exempel i samband med terminsstart och skolpliktsbevakning pågår. Dessutom beror kvaliteten på att lärare rapporterar varje lektion, vilket inte sker fullt ut på alla skolor. Ett datalyft mot fel, fusk och frånvaro (SOU 2025:108) Kontorsutlåtande Dnr UTBF 2025/7124 Sida 4 (4) Utredningen föreslår att data ska överföras till frånvaroregistret veckovis för att ge andra myndigheter snabb åtkomst till uppgifterna. Rättelse av uppgifter i frånvaroregistret görs av huvudmannen. Förvaltningen ser att förslaget kommer ge ökad administrativ börda för skolpersonal samt risk att personal blir ifrågasatta av vårdnadshavare vid meningsskiljaktigheter. Förvaltningen vill särskilt betona vikten av att den veckovisa överföringen till frånvaroregistret även omfattar ändrade uppgifter för redan inrapporterade perioder. Detta för att undvika olika versioner av samma uppgift, särskilt vid individuppföljning av felaktiga utbetalningar. Förvaltningen ser positivt på att utredningen beaktat och problematiserat kring dataskydd som rör stora datamängder, känsliga uppgifter och barns integritetskänsliga uppgifter. Förslagen om att stärka datakvaliteten och digitaliseringen ligger i linje med dataskyddsförordningens krav på korrekthet. Det är också positivt att det föreslås skyddsåtgärder, dokumentationskrav och absolut sekretess. Förvaltningen anser att detta fortsatt utreds vid en eventuell implementering av ett frånvaroregister. Konsekvenser för barn och barns rättigheter samt jämställdhet Då ärendet är ett svar på en remiss från kommunstyrelsen gör förvaltningen ingen egen analys av ärendets konsekvenser för barn och barns rättigheter, samt jämställdheten. Förvaltningen förutsätter att en sådan analys vid behov görs av kommunstyrelsen i den fortsatta hanteringen av ärendet. Per Törnvall Utbildningsdirektör Utbildningsförvaltningen Bilaga Ett datalyft mot fel, fusk och frånvaro – Betänkande av Utredningen om digitalisering mot felaktiga utbetalningar i socialförsäkringen (SOU 2025:108) Ett datalyft mot fel, fusk och frånvaro (SOU 2025:108) Attesterat av Detta dokument har godkänts digitalt av följande personer: Namn Datum Per Törnvall, Utbildningsdirektör 2026-01-12 Ett d at alyft m ot f el, f us k o c h fr å nv ar o Betä nka nde av Utredninge n o m digitalisering mot felaktiga utbetalningar i socialförsäkringe n Stockhol m 2025 S O U 2025:108 SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1. Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Åtta45 Tryck och remisshantering: Åtta45, Stockholm 2025 ISBN 978-91-525-1393-4 (tryck) ISBN 978-91-525-1394-1 (pdf) ISSN 0375-250X Till statsrådet Anna Tenje Regeringen beslutade den 20 juni 2024 att uppdra åt en särskild utredare att se över möjligheterna att öka digitaliseringen på social- försäkringsområdet. Detta med utgångspunkt i förmånerna sjuk- penning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och bostads- bidrag samt bostadstillägg till pensionärer. Meningen är att motverka bidragsbrott och felaktiga utbetalningar samt att kunna ge mer individanpassad service och effektivisera handläggningen av social- försäkringsärenden. Som särskilt utredare förordades från och med den 20 juni 2024 rättschefen Erik Janzon. Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den 2 september 2024 verksjuristen Louise Wikström Ahlin. Som utred- ningssekreterare anställdes från och med den 23 september analyti- kern Oskar Bringsäter. Som utredningssekreterare anställdes från och med den 16 september analytikern Sara Johansson. Sara Johansson avslutade sitt arbete i utredningen den 11 november 2024. Som utred- ningssekreterare i utredningen anställdes från och med den 4 novem- ber 2024 verksjuristen Jaan Entson. Som utredningssekreterare i utred- ningen anställdes från och med den 18 november analytikern Arvid Perbo. Som experter att biträda utredningen förordades den 27 september 2024 sakkunnig Goran Bogdanvic (Finansdepartementet), utredare Madelene Bougas-Lööf (Inspektionen för socialförsäkringen), departe- mentssekreterare Sabine Brattgård (Socialdepartementet), departe- mentssekreterare Catharina Buhrgard (Socialdepartementet), stra- teg Roger Fagerud (Myndigheten för digital förvaltning), it-arkitekt Maria Hultman (Försäkringskassan), CTO Peter Krantz (Utbetal- ningsmyndigheten), verksamhetsområdeschef Andreas Larsson (Försäkringskassan), rättslig expert Linda Lindström (eSamverkans- programmet), brottsförebyggande specialist Mikael Majidoff (Eko- brottsmyndigheten), kvalificerad handläggare Andreas Malmgren (Arbetsförmedlingen), enhetschef Henrik Nordler (Pensionsmyn- digheten), enhetschef Lena Warstrand (Ekonomistyrningsverket) och departementssekreterare Ylva Wide (Finansdepartementet). Goran Bogdanvic entledigades som expert den 25 april 2025. Andreas Larsson entledigades som expert den 25 april 2025 och i hans ställe förordna- des från och med samma dag rättsliga experten Sofia Ullman (För- säkringskassan) som expert i utredningen. Ylva Wide entledigades som expert den 25 april 2025. Lena Warstrand entledigades som expert den 22 augusti 2025. Sofia Ullman entledigades som expert den 30 september 2025. Utredningen, som har tagit namnet Utredningen om digitaliser- ing mot felaktiga utbetalningar i socialförsäkringen, redogör för upp- draget med användning av vi-form även om det i vissa delar inte har funnits samstämmighet. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Ett datalyft mot fel, fusk och frånvaro (SOU 2025:108). Uppdraget är med detta slutfört. Stockholm i november 2025. Erik Janzon Louise Wikström Ahlin Arvid Perbo Oskar Bringsäter Jaan Entson Innehåll Sammanfattning ................................................................ 21 1 Författningsförslag ..................................................... 33 1.1 Förslag till lag (2027:000) om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet ......... 33 1.2 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ................ 38 1.3 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ............ 39 1.4 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ................................................ 46 1.5 Förslag till förordning (2027:000) om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet .... 52 1.6 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2024:14) om behandling av personuppgifter vid Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ...................... 55 1.7 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk ............... 56 2 Utredningens uppdrag och tillvägagångssätt ................. 59 2.1 Utredningens uppdrag ............................................................ 59 2.2 Utredningens arbete ............................................................... 60 2.2.1 Vår kartläggning av utpekade förmåner ................. 60 2.2.2 Nationellt frånvaroregister ..................................... 61 2.2.3 Crime proofing-analys ............................................ 61 2.2.4 Övrigt ....................................................................... 61 5 Innehåll SOU 2025:108 2.3 Utgångspunkter för utredningens arbete och avgränsningar ........................................................ 62 2.4 Betänkandets disposition ....................................................... 62 3 Digitalisering inom socialförsäkringen .......................... 65 3.1 De felaktiga utbetalningarna är samhällshotande ................. 65 3.2 Det finns risker med ökad digitalisering ............................... 66 3.2.1 Risker med ökad automatisering ............................ 67 3.2.2 Risker med ökad användning av AI ....................... 67 3.2.3 Särskilt om att beakta god informationssäkerhet och den personliga integriteten .............................. 68 3.2.4 Risker med att inte digitalisera ............................... 69 3.3 Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens pågående digitaliseringsarbete ............................................... 70 3.3.1 Försäkringskassans digitalisering ........................... 71 3.3.2 Pensionsmyndighetens digitalisering ..................... 72 4 Om handläggning av socialförsäkringsärenden .............. 73 4.1 Ansökningsförfarandet .......................................................... 73 4.2 Hur ärenden ska handläggas .................................................. 74 4.3 Ansvarsfördelningen mellan den enskilde och myndigheten – ett delat ansvar ....................................... 74 4.3.1 Den enskilde har en uppgiftsskyldighet ................ 74 4.3.2 Den enskilde är skyldig att anmäla ändrade förhållanden ............................................... 75 4.3.3 Strikt ansvar för uppgiftslämnande – förslag om administrativa sanktioner i socialförsäkringen ...... 75 4.3.4 Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens utredningsansvar ..................................................... 76 4.4 Korrekta uppgifter i förhållande till ett korrekt beslut ........ 78 4.4.1 En presumtion att lämnade uppgifter är korrekta ............................................................... 78 4.4.2 Som utgångspunkt finns ingen skyldighet att ta reda på om uppgifter är korrekta eller att verifiera dem....................................................... 79 6 SOU 2025:108 Innehåll 5 Förmåner med särskild risk ......................................... 81 5.1 Förmånsgemensamma behov och risker ............................... 81 5.1.1 Behovet av korrekta uppgifter i folkbokföringen ..................................................... 81 5.1.2 Bosättningsbegreppets betydelse inom socialförsäkringsområdet............................... 83 5.1.3 Uppehållstillståndets betydelse vid bosättningsbedömningen .................................. 84 5.1.4 Det är svårt att upptäcka boende eller vistelse utomlands i det fall detta inte meddelats till en myndighet ........................................................... 85 5.1.5 Identiteter kan nyttjas på ett otillbörligt sätt ........ 90 5.1.6 Att vara försäkrad i Sverige ..................................... 95 5.1.7 Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) ................ 103 5.2 Sjukpenning ........................................................................... 107 5.2.1 En översiktlig beskrivning av sjukpenningen ...... 107 5.2.2 Orsaker till felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inom sjukpenning ..................... 112 5.2.3 Förutsättningar för att tillvarata interna uppgifter .................................................... 117 5.2.4 Behov av uppgifter från andra än den enskilde själv .............................................. 118 5.2.5 Finns det några rättsliga hinder för uppgiftsutbyte med andra myndigheter? ............. 123 5.2.6 Behov av nya uppgiftsmängder ............................. 123 5.2.7 Centrala fynd och förbättringsområden .............. 124 5.3 Föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning ................... 126 5.3.1 En översiktlig beskrivning av föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning ................................. 126 5.3.2 Orsaker till felaktiga utbetalningar inom föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning ..... 131 5.3.3 Förutsättningar för att tillvarata interna uppgifter .................................................... 134 5.3.4 Behov av uppgifter från andra ............................... 134 5.3.5 Finns det några rättsliga hinder för uppgiftsutbyte m ed andra myndigheter? ............. 137 7 Innehåll SOU 2025:108 5.3.6 Behov av nya uppgiftsmängder ............................ 137 5.3.7 Centrala fynd och förbättringsområden .............. 137 5.4 Bostadstillägg till pensionärer .............................................. 139 5.4.1 En översiktlig beskrivning av bostadstillägg ....... 139 5.4.2 Orsaker till felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inom bostadstillägg .................. 144 5.4.3 Förutsättningar för att ta tillvara interna uppgifter.................................................... 147 5.4.4 Behov av uppgifter från annan ............................. 147 5.4.5 Finns det några rättsliga hinder för uppgiftsutbyte med annan? ............................ 149 5.4.6 Behov av nya uppgiftsmängder ............................ 149 5.4.7 Centrala fynd och förbättringsområden .............. 152 5.5 Ett uppdrag om att utreda förutsättningarna för att schablonisera bostadskostnaden inom bostadstillägg för pensionärer .............................................. 157 5.5.1 Pensionsmyndigheten behöver arbeta riskbaserat med felaktiga utbetalningar ............... 158 5.5.2 Det finns behov av att schablonisera bostadskostnaden inom bostadstillägget ............. 159 5.5.3 Nyttor med en schablonisering av bostadskostnaden ............................................. 161 5.5.4 Det finns förutsättningar för Pensionsmyndigheten att schablonisera bostadskostnaden inom ramen för gällande rätt ... 161 5.5.5 En risk med schablonisering är att förmånens träffyta förändras ................................ 165 5.5.6 Pensionsmyndigheten ska utreda förutsättningarna för att schablonisera beräkning av bostadskostnaden............................ 166 5.5.7 Det finns olika sätt att schablonisera bostadskostnaden .................................................. 170 5.6 Bostadsbidrag ........................................................................ 172 5.6.1 En översiktlig beskrivning av bostadsbidrag ....... 172 5.6.2 Orsaker till felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inom bostadsbidrag .................. 174 8 SOU 2025:108 Innehåll 5.6.3 Förutsättningar för att tillvarata interna uppgifter .................................................... 178 5.6.4 Behov av uppgifter från andra myndigheter ........ 178 5.6.5 Finns det några rättsliga hinder för uppgiftsutbyte med andra myndigheter? ............. 179 5.6.6 Behov av nya uppgiftsmängder ............................. 180 5.6.7 Centrala fynd och förbättringsområden .............. 181 5.7 Förutsättningar för ett register över bostadskostnader ...... 185 5.7.1 Många olika uppgifter om hyresrätter behövs ..... 186 5.7.2 Ett bostadsregister har utretts tidigare ................ 187 5.7.3 Finland – ett exempel på frivillig registrering ...... 188 5.7.4 Nytta och kostnader med ett register över bostadskostnader ........................................... 189 5.7.5 Alternativa lösningar avseende bostadskostnader ................................................... 193 5.7.6 Det är inte aktuellt att gå vidare med ett register över bostadskostnader ........................ 196 6 Goda rättsliga förutsättningar finns ofta ..................... 199 6.1 Tillgång till uppgifter finns men används inte .................... 201 6.1.1 Information från Migrationsverket om förändringar i enskilds uppehållstillstånd ............ 201 6.1.2 Uppgifter om försörjningsstöd från kommuner ...................................................... 202 6.2 IP-adresser kan behandlas för kontrolländamål .................. 203 6.2.1 En IP-adress är en unik identifierare .................... 203 6.2.2 IP-adress kan användas för geografisk positionering .......................................................... 204 6.2.3 En IP-adress är oftast en personuppgift .............. 204 6.2.4 IP-adresser används inte för kontroll ................... 205 6.2.5 Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten vill använda IP-adress för kontrolländamål .......... 206 6.2.6 Uppgift om IP-adress kan behandlas för kontrolländamål ............................................... 207 6.2.7 Övriga krav på b ehandlingen ................................ 209 9 Innehåll SOU 2025:108 6.3 Fler möjligheter kan komma i närtid .................................. 210 6.3.1 Flera förslag för ökat informationsutbyte mellan myndigheter bereds ................................... 211 6.3.2 Flera nya uppgiftsmängder kan vara på gång....... 212 6.3.3 Tillgången till socialförsäkringen begränsas ........ 213 6.3.4 Nya sätt att beräkna bostadsbidrag ...................... 214 6.3.5 Utökade möjligheter att ändra felaktiga beslut – ändringar i 113 kap. socialförsäkringsbalken .... 214 7 Utvecklad förmåga till dataanvändning ....................... 215 7.1 Försäkringskassans arbete med data brister ........................ 216 7.1.1 Organisatoriska stuprör och utspritt ansvar är hinder för ökad dataanvändning ....................... 216 7.1.2 Rättsliga frågor är utspridda i organisationen ..... 217 7.1.3 En konservativ kultur försvårar arbetet mot felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.............. 218 7.1.4 Den tekniska och semantiska interoperabiliteten brister ..................................... 220 7.1.5 Möjligheter att använda data tillvaratas inte ........ 222 7.1.6 Försäkringskassan har en stor och komplex verksamhet ...................................... 223 7.2 Kraven på myndigheternas datahantering kommer att öka .. 225 7.2.1 Digitaliseringsarbetet inom EU ställer krav ........ 225 7.2.2 Ökande nationella krav ......................................... 226 7.2.3 Det finns redan krav på god offentlighetsstruktur ............................................. 227 7.2.4 Välstrukturerade data är en förutsättning för AI och annan innovation ................................ 228 7.3 Försäkringskassan behöver öka sin förmåga att hantera data ................................................. 228 7.3.1 Regeringen styr inte detta område i dag .............. 230 7.3.2 Risker om inget görs och nuläget består ............. 230 7.4 Det finns olika metoder för att få ordning på data .............. 231 7.4.1 I de nordiska länderna ställs krav ......................... 232 7.4.2 Svenska ramverk och mål för datahantering ........ 233 10 SOU 2025:108 Innehåll 7.5 Försäkringskassan behöver utveckla sitt arbete med data .... 236 7.5.1 Fyra områden behöver stärkas .............................. 237 7.5.2 Kvaliteten på data behöver öka ............................. 238 7.6 Datalyftet: Ett nytt uppdrag till Försäkringskassan ........... 239 7.6.1 En plan för att nå full intern interoperabilitet för data ....................................... 241 7.6.2 Krav på återrapportering ....................................... 242 7.6.3 De viktigaste datamängderna först ....................... 242 8 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter .. 245 8.1 Nuvarande ändamål ger möjligheter .................................... 246 8.1.1 Ändamålet handlägga ärenden .............................. 247 8.1.2 Ändamålet vidta kontrollåtgärder ........................ 248 8.1.3 Möjligheter att vidta förberedande åtgärder ........ 249 8.1.4 Finalitetsprincipen utgör den yttersta ramen ...... 250 8.1.5 Redan i dag används dataanalys och urval ............ 251 8.2 Myndigheternas instruktioner är tillräckliga ....................... 252 8.3 Det finns förutsättningar inom gällande rätt för vissa stödåtgärder och insatser riktade mot den enskilde ........... 253 8.4 Det behövs nya möjligheter för datadrivna arbetssätt ........ 254 8.4.1 Från enskilt ärende till helhet ............................... 255 8.4.2 Kontrolländamålet täcker inte alla åtgärder ......... 256 8.4.3 Rättslig osäkerhet försvårar .................................. 257 8.5 Två olika vägar för framtida reglering .................................. 258 8.6 Bred ändamålsbestämmelse med dataanalys och urval – alternativ A ......................................................... 259 8.6.1 Den rättsliga grunden för dataanalys och urval behöver förtydligas ................................ 262 8.6.2 Dataanalys och urval som ett eget självständigt ändamål .............................................. 265 8.6.3 Ändamålsbestämmelsernas placering ................... 267 8.7 Ett nytt ändamål (vidta förebyggande åtgärder) ska införas – alternativ B....................................................... 267 8.7.1 Rättslig grund för behandling av personuppgifter i det förebyggande arbetet ......... 267 11 Innehåll SOU 2025:108 8.7.2 Ett nytt ändamål avseende förebyggande åtgärder .......................................... 269 8.7.3 Utformningen och placeringen av den nya ändamålsbestämmelsen ....................... 272 8.7.4 Dataanalys och urval ska inte vara ett självständigt ändamål ....................................... 274 8.8 Utökade möjligheter att behandla känsliga personuppgifter ...................................................... 275 8.9 Särskilda skyddsregler för dataanalys och urval.................. 279 8.9.1 Särskilda begränsningsregler avseende vilka personuppgifter som får behandlas ............. 280 8.9.2 Särskilda skyddsregler om integritetshöjande åtgärder .................................................................. 282 8.9.3 Frågan om gallring och längsta tid för personuppgiftsbehandling .............................. 285 8.9.4 En följdändring i 114 kap. 1 § SFB ....................... 286 8.10 Ändringar i offentlighets- och sekretesslagen .................... 287 8.10.1 Det finns ett behov av nya sekretessbestämmelser .......................................... 287 8.10.2 Det behövs ingen ytterligare reglering för skydd av vissa allmänna intressen ................... 288 8.10.3 Sekretess till skydd för enskildas intressen vid ett brett formulerat ändamål (alternativ A) .. 289 8.10.4 Sekretess till skydd för enskildas intressen vid förebyggande åtgärder (alternativ B) ............. 292 8.10.5 Sekretess till skydd för uppgifter om juridiska personer ........................................... 296 8.10.6 Sekretess för uppgifter om enskild om de förekommer hos domstol .......................... 297 8.10.7 Hur länge ska sekretessen gälla? .......................... 298 8.10.8 Tystnadsplikten ska ha företräde framför meddelarfriheten ................................................... 299 8.11 Överväganden om ikraftträdande ........................................ 300 12 SOU 2025:108 Innehåll 9 Ett nationellt frånvaroregister .................................... 301 9.1 Behovet av ett frånvaroregister är stort ............................... 301 9.1.1 Frånvaroregistret kan ge stor samhällsnytta ........ 302 9.1.2 Ett frånvaroregister kan minska felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen ................... 307 9.1.3 Andra lösningar för att tillgängliggöra uppgifterna löser inte problemet .......................... 313 9.1.4 Några internationella exempel .............................. 316 9.2 Nuvarande lagstiftning och tidigare utredningar på området ........................................................ 318 9.2.1 Skolplikt och närvaro i de obligatoriska skolformerna ................................... 318 9.2.2 Närvaro i förskolan, fritidshemmet och annan pedagogisk omsorg .............................. 320 9.2.3 Närvaro i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ............................... 321 9.2.4 Skolverkets roll i dag ............................................. 323 9.2.5 Det finns förslag om att definiera giltig och ogiltig frånvaro ...................................... 323 9.2.6 Ett register för statistik över elevers frånvaro har föreslagits tidigare ............................ 325 9.3 Systemstöd för frånvarorapportering finns redan i dag ...... 328 9.3.1 Frånvarorapporteringen sker huvudsakligen i inköpta it-system ................................................. 329 9.3.2 Hög anslutningsgrad till digitala system för frånvarorapportering ....................................... 329 9.3.3 Det finns goda tekniska förutsättningar för ett nationellt frånvaroregister ......................... 331 9.4 Våra förslag och överväganden ............................................. 332 9.4.1 Det bör införas ett nationellt frånvaroregister på individnivå .............................. 332 9.4.2 Frånvaroregistret ska regleras i en ny lag ............. 333 9.4.3 Skolverket ska ansvara för frånvaroregistret ........ 335 9.4.4 En ny uppgiftsskyldighet för vissa huvudmän i utbildningsverksamhet ...................... 337 9.4.5 Rättsverkan av registrering av frånvaro ................ 344 13 Innehåll SOU 2025:108 9.4.6 Det ska framgå av förordning vilka uppgifter som ska finnas i frånvaroregistret ........................ 345 9.4.7 Skolverket ska få meddela föreskrifter avseende rapporteringen ....................................... 350 9.4.8 Frånvaro- och närvarouppgifter ska rapporteras varje vecka.................................... 352 9.4.9 Kvalitet på data i frånvaroregistret och krav på rapporterande huvudmän.................. 354 9.4.10 Frånvaroregistrets förenlighet med barns och ungas rättigheter .......................... 356 9.4.11 Vissa uppgifter ska föras över till Skolverkets statistikverksamhet ..................... 358 9.4.12 Det ska särskilt regleras vilka som ska få tillgång till uppgifter ur registret ...................... 360 9.4.13 Behandling av personuppgifter i frånvaroregistret .................................................. 369 9.4.14 Behov av integritetshöjande åtgärder ................... 401 9.4.15 Elektroniskt utlämnande av uppgifter från frånvaroregistret ............................................ 412 9.4.16 Ändringar i offentlighet- och sekretesslagen ...... 413 9.4.17 Skolverket ska ges i uppdrag att förbereda införandet och ta fram en enkel tjänst för rapportering via webben ................................. 426 9.4.18 Överväganden om ikraftträdande ........................ 428 10 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen ....................... 431 10.1 Crime proofing är ett sätt att förebygga fel och brott ....... 431 10.2 Valet att analysera individuppgifter i arbetsgivardeklarationer ..................................................... 432 10.3 Individuppgifter i arbetsgivardeklarationer ........................ 432 10.4 Individuppgifter är en central uppgiftsmängd .................... 433 10.4.1 Skatteverkets roll ................................................... 433 10.4.2 Försäkringskassans användning av individuppgifter ................................................ 434 10.4.3 Analysen tar sikte på processen ........................... 435 10.4.4 Fokus i analysen är individuppgifternas kvalitet ... 435 14 SOU 2025:108 Innehåll 10.4.5 Pensionsmyndighetens användning av individuppgifter omfattas inte av analysen ...... 436 10.5 Andra initiativ som har koppling till individuppgifter ....... 436 10.5.1 Bolag som brottsverktyg ....................................... 437 10.5.2 Ytterligare åtgärder mot att företag används för att begå brott ...................................... 437 10.5.3 Kartläggning och analys rörande arbetssätt och samverkan med anledning av vissa reformer .. 438 10.5.4 Underlag för effektiva kontroller, översyn av metodstöd och arbetssätt, med mera ............... 438 10.6 Resultatet av analysen ........................................................... 439 10.6.1 Arbetsgivardeklarationerna kan nyttjas för att begå bidragsbrott och orsaka felaktiga utbetalningar ........................................... 439 10.6.2 Det finns ingen helhetsbild över kvaliteten på individuppgifterna ........................... 440 10.6.3 Det saknas en löpande avisering om ändring och tillägg av individuppgifter .............................. 441 10.6.4 Det råder osäkerhet om myndigheterna kan lämna ut individuppgifter på eget initiativ .... 442 10.7 Våra reflektioner ................................................................... 443 10.7.1 Det behövs ett systematiskt och riskbaserat arbetssätt ...................................... 443 10.7.2 Den fortsatta vägen framåt ................................... 443 10.8 Möjlig aviseringslösning för ändringar och tillägg av individuppgifter .............................................. 444 10.8.1 Försäkringskassans behov kan tas om hand av underrättelser från Utbetalningsmyndigheten .... 444 10.8.2 Alternativa lösningar ............................................. 445 10.9 Uppdrag att kartlägga förekomsten av fel bland individuppgifter och sprida kunskap ................................... 447 10.9.1 Syftet med uppdraget ............................................ 447 10.9.2 Uppdraget bedöms ha flera positiva effekter ....... 447 10.9.3 Närmare om uppdragets genomförande .............. 448 10.9.4 Fler myndigheter bör delta i samverkan ............... 449 10.9.5 Ett uppdrag över ett års tid ................................... 449 15 Innehåll SOU 2025:108 11 Den digitala identitetsplånboken ............................... 451 11.1 Vad är EU:s digitala identitetsplånbok? .............................. 451 11.1.1 Syftet är att ge användarna ökad kontroll ............ 452 11.1.2 Det finns flera användningsområden ................... 453 11.1.3 Plånboken sätter användaren i centrum ............... 453 11.1.4 Tillgång till identitetsplånboken .......................... 454 11.1.5 Attributsintygen ska kunna verifieras.................. 454 11.1.6 Det ska vara frivilligt att ha en identitetsplånbok ... 455 11.1.7 Digitalt utanförskap .............................................. 455 11.1.8 Det finns ett annat system för elektroniskt utbyte av socialförsäkringsinformation ............... 456 11.2 De olika rollerna i infrastrukturen och vad de innebär ...... 457 11.2.1 Tillhandahållare av identitetsplånbok .................. 457 11.2.2 Rollen som utfärdare av attributsintyg ................ 457 11.2.3 Rollen som förlitande part .................................... 459 11.3 Tidplanen är inte realistisk ................................................... 461 11.3.1 Pågående lagstiftningsarbete ................................ 461 11.3.2 Det finns ett antal införandeprojekt för att realisera identitetsplånboken ..................... 462 11.3.3 Det finns behov av en e-legitimation på tillitsnivå hög .................................................... 463 11.4 Identitetsplånboken kan säkerställa att uppgifter som lämnas av den sökande är korrekta .............................. 463 11.4.1 Nyttan beror på ambitionsnivån och anslutningsgraden .......................................... 464 11.4.2 Identitetsplånbokens påverkan på felaktiga utbetalningar på lång och kort sikt ...................... 465 11.4.3 Svårare att lämna felaktiga uppgifter .................... 466 11.4.4 Att en uppgift finns i identitetsplånboken garanterar inte riktighet ........................................ 467 11.4.5 Minskad mängd överskottsinformation och ökad kontro ll på uppgifter ............................. 468 16 SOU 2025:108 Innehåll 12 Integritets- och proportionalitetsanalys ...................... 469 12.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 469 12.2 Inskränkningar i den personliga integriteten ska vara proportionerliga ...................................................... 469 12.2.1 Grundläggande fri- och rättigheter och personlig integritet ......................................... 469 12.2.2 Begränsningar i skyddet för den personliga integriteten ........................................... 470 12.2.3 Det förstärkta grundlagsskyddet i regeringsformen ................................................... 471 12.2.4 Särskilt om dataskyddsregleringen ....................... 475 12.3 Ett nationellt frånvaroregister .............................................. 483 12.3.1 Integritetsrisker vid behandling av personuppgifter i det nationella frånvaroregistret .................................................... 483 12.3.2 Flera åtgärder vidtas för att begränsa risker med behandlingen av personuppgifter i det nationella frånvaroregistret ................................... 484 12.3.3 Behandlingen av personuppgifter i det nationella frånvaroregistret är proportionerlig .... 487 12.4 Behandling av personuppgifter med anledning av ändringar i 114 kap. socialförsäkringsbalken .................. 489 12.4.1 Utvidgade möjligheter till personuppgiftsbehandling och nya skyddsåtgärder ......................................... 489 12.4.2 Profilering och risk för diskriminering ................ 490 12.4.3 Ingreppet i den personliga integriteten utifrån våra förslag om ändringar i 114 kap. SFB är proportionerligt ................................................. 493 1 2.5 Bedömningar i andra delar av betänkandet .......................... 495 13 Konsekvenser av utredningens förslag ........................ 497 1 3.1 Problembilden och vad våra förslag syftar till att uppnå .... 497 13.2 Konsekvenserna om våra förslag inte genomförs ............... 498 17 Innehåll SOU 2025:108 13.2.1 Omfattningen av felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen framöver ......................... 499 13.3 Konsekvenser av ett frånvaroregister .................................. 507 13.3.1 Samhällsekonomiska konsekvenser ..................... 507 13.3.2 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ..................... 513 13.3.3 Konsekvenser för myndigheter ............................ 515 13.3.4 Konsekvenser för kommunerna ........................... 529 13.3.5 Konsekvenser för enskilda huvudmän (företag) ... 535 13.3.6 Konsekvenser för it-leverantörer av skolsystem ......................................................... 540 13.3.7 Konsekvenser för konkurrensen .......................... 543 13.3.8 Konsekvenser för barn .......................................... 548 13.3.9 Konsekvenser för enskilda .................................... 553 13.3.10 Konsekvenser för domstolar och rättsväsendet .. 553 13.4 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter ... 554 13.4.1 Om ingen ny reglering införs ............................... 555 13.4.2 Ekonomiska konsekvenser för det allmänna ....... 556 13.4.3 Konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet och brottsligheten ..................................... 560 13.4.4 Konsekvenser för service och handläggningstider ......................................... 561 13.5 Konsekvenser av utredningens övriga förslag ..................... 561 13.5.1 Övriga konsekvenser för staten ........................... 561 13.6 Övriga konsekvenser av våra förslag ................................... 567 13.6.1 Konsekvenser för jämställdhet ............................. 567 13.6.2 Konsekvenser för att nå de integrationspolitiska målen .................................. 567 13.6.3 Konsekvenser för EU-rätt .................................... 567 13.6.4 Konsekvenser fö r miljö ......................................... 567 18 SOU 2025:108 Innehåll 14 Författningskommentar ............................................ 569 14.1 Förslaget till lag om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet .................... 569 14.2 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)........... 581 14.3 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (alternativ A) ......................................................................... 582 14.4 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (alternativ B) ......................................................................... 589 14.5 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .............................................. 592 14.6 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) – för alternativ A om ändring i 114 kap. SFB ................................................... 596 14.7 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) – för alternativ B om ändring i 114 kap. SFB ................................................... 597 Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv 2024:59 ........................................... 601 19 Sammanfattning Varje år betalas omkring 20 miljarder kronor ut felaktigt från väl- färdssystemet. Orsakerna till detta är många. Det beror delvis på oavsiktliga fel, men också på bidragsbrott. Svagheter och brister i kontrollsystemet möjliggör slarv, men dessa brister kan också ut- nyttjas systematiskt, bland annat av den organiserade brottsligheten. Det handlar om data Ungefär 90 procent av det totala beloppet som betalas ut felaktigt uppskattas vara orsakat av att felaktiga uppgifter ligger till grund för utbetalningarna. Ungefär hälften av det felaktigt utbetalda be- loppet uppskattats bero på att den enskilde avsiktligt lämnat felak- tiga underlag, ofta utan att myndigheterna kontrollerat om uppgif- terna stämmer. Problemet med felaktiga utbetalningar går därför att förstå som en fråga om data. Problem med datakvalitet, bristande tillgång till data samt bristande möjligheter eller förmåga att använda de data som finns i verksamheten är alla områden som behöver stärkas för att motverka bidragsbrott och felaktiga utbetalningar. Att förbättra dessa områden kan samtidigt effektivisera handläggningen av social- försäkringsärenden och ge myndigheterna bättre verktyg för att till- handahålla utökad och individanpassad service. Vi föreslår därför nya åtgärder för att stärka digitaliseringen och datahanteringen på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Vår ambition har varit att framför allt stärka det proaktiva arbetet, det vill säga förhindra att felaktiga utbetalningar sker snarare än att stärka arbetet med exempelvis efterhandskontroller. Bland annat föreslår vi att Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten ska få utökade möjligheter att behandla personuppgifter. Vi 21 Sammanfattning SOU 2025:108 lämnar också förslag om att regeringen bör ge Försäkringskassan i upp- drag att stärka sitt arbete med data. Dessutom föreslår vi att det in- rättas ett nationellt frånvaroregister dit utbildningsverksamheter ska rapportera frånvaro- och närvarouppgifter för barn och elever. Sådana uppgifter ska sedan bland andra Försäkringskassan kunna ta del av. Utökade möjligheter att behandla personuppgifter Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens möjligheter att be- handla personuppgifter regleras genom bestämmelserna i 114 kap. socialförsäkringsbalken (SFB). De nuvarande bestämmelserna ger myndigheterna stora möjligheter så länge behandlingen sker inom ramen för ärendehandläggning och kontroll. Men att behandling- arna behöver vara knutna just till ärendehandläggning och kontroll begränsar myndigheternas möjligheter att kunna använda nya data- drivna arbetssätt och tekniker. Exempelvis är det svårt att genom- föra analyser där personuppgifter används för att upptäcka mönster, avvikelser och samband. Personuppgifter behöver också behandlas på nya sätt för att bättre kunna förbereda ärenden för att på så vis underlätta för den enskilde vid ansökan och för att stödja handlägg- aren att fatta korrekta beslut. Myndigheterna behöver kort sagt kunna använda personuppgifter på ett mer strukturerat och effektivt sätt än vad som är möjligt i dagsläget, särskilt i förebyggande syften. En ny brett formulerad ändamålsbestämmelse Vi föreslår därför att de nuvarande primära ändamålen för personupp- giftsbehandling i 114 kap. SFB ersätts med en ny brett formulerad ändamålsbestämmelse, tillsammans med ett uttryckligt stöd för data- analys och urval. En brett formulerad ändamålsbestämmelse ger myn- digheterna ökad flexibilitet i personuppgiftsbehandlingen jämfört med i dag. Eftersom personuppgiftbehandling för dataanalys och urval kan vara av integritetskänslig karaktär behöver det förtydligas att det finns en rättslig grund för den typen av behandling. Förtydligandet före- slår vi ska ske genom att en särskild ändamålsbestämmelse för data- analys och urval i syfte att förebygga, motverka och upptäcka fel i verk- samheten förs in i 114 kap. 8 § SFB. 22 SOU 2025:108 Sammanfattning Ett nytt ändamål om att vidta förebyggande åtgärder I betänkandet beskriver vi även en alternativ lösning där nuvarande bestämmelse i 114 kap. 8 § SFB i stället kompletteras med en bestäm- melse om att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får be- handla personuppgifter om det är nödvändigt för att vidta förebygg- ande åtgärder för att kunna bedöma eller fastställa förmåner och ersättningar. I detta ingår att nyttja dataanalys och urval. Den här alternativa lösningen har fördelen att den endast innebär en mindre förändring av befintliga regler. Vi förordar emellertid en brett formulerad ändamålsbestämmelse eftersom den ger myndighe- terna större möjligheter i framtiden och passar bättre med den modell för ändamålsbestämmelser som tagit form under de senaste åren. Utökad behandling av känsliga personuppgifter och nya skyddsregler Vid behandling av personuppgifter som indirekt kan röja känsliga personuppgifter uppstår ibland obefogade hinder för Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten. Vi föreslår att dessa hinder undan- röjs. Bestämmelsen i 114 kap. 11 § SFB förändras så att det blir möjligt att behandla ytterligare kategorier av känsliga personuppgifter. Det ska även vara möjligt att behandla känsliga personuppgifter i fler situa- tioner än vad som är möjligt i dag. Samtidigt behöver det finnas tyd- liga begränsningar för behandling av känsliga personuppgifter. Behandling av personuppgifter för dataanalys och urval kan vara integritetskänsligt, i synnerhet om det görs för att kontrollera enskilda. Det utökade användningsområdet för dataanalys och urval som våra förslag medger kräver därför att särskilda skyddsregler införs. Vi före- slår att generella skyddsregler införs i 114 kap. 12 a och 12 b §§ SFB. Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheten ska dokumen- tera avvägningen mellan det avsedda resultatet med åtgärden och in- trånget i enskildas personliga integritet. Även de metoder och sökbe- grepp som används för att ta fram urval ska dokumenteras för att det ska vara möjligt att kontrollera behandlingarna. Vi föreslår även att det ska införas absolut sekretess till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden vid användning av dataanalyser och urval. 23 Sammanfattning SOU 2025:108 Myndigheterna har ofta goda rättsliga förutsättningar Tidigare har det funnits rättsliga hinder för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att utbyta uppgifter med andra myndigheter. Dessa hinder är i dag i allt väsentligt undanröjda. Vi har i vår kartlägg- ning inte kunnat identifiera några avgörande hinder i nuvarande regel- verk som gör att de båda myndigheterna inte skulle kunna använda de uppgifter som myndigheterna redan har, eller hämta in de upp- gifter som behövs från andra myndigheter. Samtliga uppgifter som finns tillgängliga kan dock inte spridas eller användas helt fritt. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten be- höver beakta flera regelverk som styr hur uppgifter får hanteras. Att navigera i det landskapet har vi sett är en utmaning för myndigheterna. Arbetssätten skiljer sig också åt internt. Det förekommer olika upp- fattningar om regelverkens innebörd och således även om vad som ut- gör rättsliga hinder och inte. Inom Försäkringskassan gör detta att uppgiftsutbytet över avdelningsgränserna är mer begränsat än nödvän- digt. Utmaningen i dagsläget är oftare myndigheternas förmåga att tillvarata uppgifter än hinder i nuvarande regelverk. Förmågan till dataanvändning behöver stärkas Vår kartläggning visar att det är arbetssätt snarare än juridiska förut- sättningar som är det största hindret för att öka digitaliseringen på socialförsäkringsområdet. Vi lämnar två förslag på regeringsuppdrag för att öka digitaliseringen hos Försäkringskassan respektive Pensions- myndigheten. Försäkringskassan behöver stärka sitt arbete med data Vi föreslår att regeringen ger Försäkringskassan i uppdrag att utveckla sin datahantering – ett datalyft. I nuläget är Försäkringskassan i en situation där det är svårt att implementera nya system och tillämp- ningar. Data är ”inlåst” i it-system uppdelade likt silos utifrån varje avdelning och förmån. Samtidigt har myndigheten en stor it-förmåga och har mål och inriktningar på dataområdet som visar på en medve- tenhet om behovet. Det saknas dock en tydlig myndighetsgemensam konkretion, ambitionsnivå och styrning av arbetet. Vi föreslår därför 24 SOU 2025:108 Sammanfattning att myndigheten ska få i uppdrag av regeringen att ta fram en plan för att nå full intern interoperabilitet för de data som används i kärn- verksamheten. Pensionsmyndigheten bör utreda förutsättningarna för schablonisering Pensionsmyndigheten har ett stort behov av att arbeta på ett nytt, digitaliserat och effektivt sätt med bostadstillägg för pensionärer. Vår kartläggning visar att myndighetens hantering av uppgifter om bostadskostnad är en bidragande orsak till långa handläggningstider och stora ärendebalanser inom bostadstillägget. En ökad schablonisering av bostadskostnader är ett sätt att förenkla hanteringen av bostadstillägget. Genom att använda schabloner kan ansökningsförfarandet bli enklare. Bostadstillägg är en förmån där många pensionärer inte anmäler när bostadskostnaderna förändras, vilket ofta leder till att de får för lite ersättning utbetalt. En ökad scha- blonisering kan i förlängningen möjliggöra för myndigheten att både använda sina data bättre och i större utsträckning arbeta riskbaserat. Detta kan bidra till att både minska de felaktiga utbetalningarna inom förmånen och minska handläggningstiderna. Vi föreslår därför att regeringen ger Pensionsmyndigheten i upp- drag att utreda förutsättningarna för att schablonisera beräkningen av bostadskostnader inom bostadstillägg för pensionärer och ta fram en lämplig modell för detta. Ett nationellt frånvaroregister Det finns ett stort behov i samhället av uppgifter om barns och elevers frånvaro från utbildningsverksamhet. Det är en central datapunkt för att på säkrare grund kunna bedöma rätten till tillfällig föräldrapenning och föräldrapenning. Det är också en uppgift som kan användas för att upptäcka om ett barn och dess familj varaktigt vistas i eller har bo- satt sig utomlands, vilket kan innebära att man inte har rätt till vissa socialförsäkringsförmåner. Det är också uppgifter som kan göra stor nytta för att kunna förstå och arbeta datadrivet med närvarofrämjande åtgärder i skolan, både med individuella insatser och med insatser på samhällsnivå. Uppgifter om frånvaro kan också användas som ett kraft- 25 Sammanfattning SOU 2025:108 fullt verktyg för att i tidigare skede upptäcka barn som på olika sätt far illa eller riskerar att hamna i utanförskap. Vi föreslår därför att det på Skolverket ska införas ett nationellt frånvaroregister. Frånvaroregistret ska regleras i en ny lag och förord- ning om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbild- ningsverksamhet. Registret omfattar de flesta formerna av utbildningsverksamhet Redan i dag åligger det huvudmän inom utbildningsväsendet att doku- mentera barns och elevers frånvaro och närvaro. Uppgifterna registre- ras i dag på lokal nivå, alltså hos exempelvis en skolenhet eller hos huvudmannen. I och med att frånvaroregistret införs blir huvudmän- nen skyldiga att rapportera in dessa uppgifter till Skolverket. Rapporteringsskyldigheten ska omfatta uppgifter om frånvaro respektive närvaro för barn och elever med en placering i förskola, annan pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fri- tidshem, förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, specialskola, sameskola, fritidshem, gymnasieskola och anpassad gymnasieskola. Skyldigheten gäller för kommunala, statliga, regionala och enskilda huvudmän. Rapportering ska ske veckovis direkt från huvudmännens it-system Rapportering till frånvaroregistret ska primärt ske via en teknisk lös- ning där vissa uppgifter som redan i dag samlas in lokalt ska föras över veckovis till det nya registret. De allra flesta huvudmän använder digi- tala system för frånvaro- och närvarohantering. Det finns även en nationell teknisk standard för informationsutbyte i skolan. Därför bedömer vi att de tekniska förutsättningarna för att samla in uppgifter på ett automatiserat sätt från systemleverantörerna är goda. Uppgif- terna borde i de flesta fall kunna rapporteras in automatiskt. Eftersom barns och elevers frånvaro redan dokumenteras kommer inte lärarnas och skolpersonalens administration att påverkas nämnvärt. För de få huvudmän som inte har digitala system kommer rappor- teringen att innebära en administrativt betungande uppgift. För dessa aktörer föreslår vi att Skolverket ska få i uppdrag att ta fram ett enkelt 26 SOU 2025:108 Sammanfattning webbgränssnitt för att göra det möjligt att rapportera in uppgifterna digitalt. Tillgången till uppgifterna i registret begränsas Vissa utpekade myndigheter ska på begäran kunna ta del av uppgifter ur frånvaroregistret om det sker i enlighet med de syften som anges i lagen. Det handlar om Försäkringskassan, CSN, Skolinspektionen, Utbetalningsmyndigheten samt kommunala nämnder för verksamhet som bedrivs enligt skollagen eller socialtjänstlagen. Enbart de myndig- heter som regeringen beslutat om ska kunna ta del av uppgifter ur registret. För att värna barns och elevers personliga integritet ska tillgången till uppgifter i frånvaroregistret även begränsas för de som har rätt att ta del av uppgifter. De olika myndigheternas behov ser olika ut. Exempelvis kan Försäkringskassan i ett förmånssärende behöva veta om ett enskilt barn varit frånvarade en specifik dag. Skolinspektionen behöver i stället enbart ha tillgång till sammanställda uppgifter om hur frånvaron är hos en viss huvudman eller skolenhet och ska därför inte kunna få tillgång till individuppgifter. Höga krav på integritetsskydd Frånvaroregistret innebär en omfattande registrering av barn och ele- ver. Av den anledningen måste registret omgärdas av ett starkt skydd, både rättsligt och tekniskt. Vi föreslår tydliga avgränsningar i lag avse- ende syfte och ändamål med registret, vilket sätter ramarna för vad uppgifterna får användas till. I lagen om frånvaroregister föreslås även sökbegränsningar. Sökningar ska inte få utföras i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter. För att ytterligare stärka skyddet för barn och elever ska en uppgift om ett barns eller en elevs placering i utbildningsverksamhet skiljas från övriga uppgifter om barnet. Detta för att inte riskera att röja vistelseort för barn eller elever med skyddade personuppgifter eller uppgifter om etnisk- eller religiös tillhörighet. I förordningen om frånvaroregistret åläggs Skolverket att använda sig av integritetshöjande tekniker och metoder för att skydda uppgif- 27 Sammanfattning SOU 2025:108 terna i registret. Vidare ska åtkomsten till personuppgifterna begrän- sas hos Skolverket och kontrolleras regelbundet. Slutligen föreslår vi att uppgifter i frånvaroregistret ska raderas årsvis. Vissa uppgifter ska innan dess föras över till Skolverkets stati- stikverksamhet. Det finns stora samhällsnyttor med att tillgänglig- göra statistik för att bland annat möjliggöra ett mer kunskapsdrivet närvarofrämjande arbete. Statistik över frånvaro möjliggör fortsatta analyser och jämförelser mellan exempelvis olika utbildningsformer, skolenheter och huvudmän. I statistikverksamheten omfattas upp- gifterna av absolut sekretess. Förändringar i offentlighets- och sekretesslagen Frånvaroregistret innehåller identitetsuppgifter och information som kan användas för att utläsa vart enskilda befunnit sig. Registret inne- håller även uppgifter som tillsammans med andra uppgifter skulle kunna röja olika känsliga personuppgifter om exempelvis hälsa eller religiös tillhörighet. Barn åtnjuter särskilda rättigheter och är i behov av särskilt skydd. Vi föreslår därför att uppgifterna i frånvaroregist- ret ska skyddas av absolut sekretess. Med anledning av detta införs två nya bestämmelser i 40 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL). En ny bestämmelse om sekretess för uppgifter i frånvaroregistret införs i 40 kap. 7 g § OSL. Bestämmelsen innebär att uppgifter om barns och elevers personliga förhållanden skyddas hos Skolverket. En ny bestämmelse om överföring av sekretess för uppgifter i från- varoregistret införs i 40 kap. 7 h § OSL. Bestämmelsen gör det möjligt att skydda uppgifterna hos den mottagande myndigheten. För att skydda uppgifterna när de sammanställts för rapportering i utbildningsverksamheter med en offentlig huvudman ska befintliga sekretessbestämmelser i 23 kap. OSL ändras. Crime proofing-analys En crime proofing-analys är ett sätt att förebygga fel och brott mot väl- färdssystemen. Vi har genomfört en sådan analys på flödet av individ- uppgifter i arbetsgivardeklarationer. Dessa uppgifter innehåller bland annat inkomstuppgifter och har därför betydelse för rätten till och 28 SOU 2025:108 Sammanfattning storleken på flera socialförsäkringsförmåner. Ett antal myndigheter och a-kassor har digital tillgång till dessa uppgifter. I vissa fall utgör uppgifterna det huvudsakliga underlaget som ligger till grund för be- dömningar och beslut. I analysen har vi identifierat flera risker. Bland annat saknas en samlad och fullgod kunskap om individuppgifternas kvalitet. Utan den kunskapen kan inte användarna av uppgifterna bedöma tillför- litligheten i dem. I dagsläget kontrolleras inte uppgifterna i tillräck- lig utsträckning. Ändringar och tillägg av individuppgifter sker dess- utom ofta utan att de aktörer som använt uppgifterna får kännedom om det. Det öppnar upp för möjliga brottsupplägg. Enskilda kan an- vända oriktiga individuppgifter för att på ett otillbörligt sätt tillgodo- göra sig förmåner och ersättningar. Utbetalningsmyndigheten har redan i dag möjlighet att upptäcka detta och skulle kunna underrätta berörda myndigheter om det finns en misstanke om felaktiga utbetal- ningar. Uppdrag till Skatteverket och Försäkringskassan att kartlägga fel Eftersom många aktörer använder individuppgifter samtidigt som kunskapen om uppgifternas kvalitet är låg föreslår vi att regeringen ger Skatteverket i uppdrag att kartlägga förekomsten av fel i individ- uppgifterna. I uppdraget ingår även att genomföra kunskapshöjande insatser gentemot de som på olika sätt använder individuppgifterna i sina respektive verksamheter. Vissa delar av uppdraget bör genom- föras i samverkan med Försäkringskassan. Den europeiska identitetsplånboken I vårt uppdrag ingår att beakta hur den kommande europeiska digitala identitetsplånboken kan användas för att säkerställa att uppgifter som lämnats av den sökande är korrekta. Vår bedömning är att plånbokens påverkan i närtid är mycket liten. Hur den nya infrastrukturen kommer att utvecklas framöver är fortfarande okänt. Hur stor nyttan blir beror även på vilken ambitionsnivå som EU:s medlemsländer väljer. På grund av den stora osäkerheten har vi inte kunnat ta hänsyn till identitets- plånboken i någon större utsträckning i våra förslag. 29 Sammanfattning SOU 2025:108 På sikt kan identitetsplånboken göra stor nytta genom att skapa förutsättningar för ett säkrare system för uppgiftsutbyte. För social- försäkringen skulle exempelvis attributsintyg avseende förmögen- hetsuppgifter från banker eller den enskildes bostadskostnad från dennes hyresvärd eller bostadsrättsförening kunna förmedlas via plån- boken. Identitetsplånboken kan potentiellt göra det enklare att kon- trollera att uppgifterna i fråga är äkta eller inte har förvanskats. Identi- tetsplånboken bör i det avseendet bidra till en förbättring jämfört med när uppgifter inhämtas på papper eller från andra myndigheters register. Det finns även fördelar utifrån ett integritetsperspektiv genom att den enskilde själv förmedlar sina egna uppgifter och väljer vilken information som ska delas och med vem. Digitaliseringsmöjligheter i socialförsäkringen Vi har gjort vissa observationer som är gemensamma för flera av social- försäkringens olika förmåner. En observation är att de rättsliga möjlig- heterna för att använda digitalisering generellt sett är goda. På ett sektorsövergripande och förvaltningsgemensamt plan skulle emeller- tid de rättsliga förutsättningarna för digitaliseringen av den samlade offentliga förvaltningen tjäna på att ses över för att utjämna omoti- verade skillnader mellan sektorsspecifika regleringar. Ett exempel är de olika modeller för ändamålsbestämmelser för personuppgiftsbehand- ling som skiljer sig åt sinsemellan utan annan anledning än att be- stämmelserna tillkommit vid olika tidpunkter. I det här betänkandet föreslår vi en anpassning till en nyare modell för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Men för andra myndigheter kommer skill- naden att bestå. Förändringar av detta slag borde helst ske samlat för flertalet myndigheter på en och samma gång. Även om det finns goda rättsliga möjligheter finns det i praktiken ofta en osäkerhet i den rättsliga tillämpningen. De utmaningar vi sett för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ligger framför allt i deras arbetssätt och organisation. Myndigheterna behöver förbättra sin förmåga att använda sina data, att automatisera samt att använda ny teknik (såsom AI) i handläggning och kontrollverksamhet. Hos Försäkringskassan finns dessutom ett glapp mellan ambitionen att an- vända data effektivare och det konkreta utvecklingsarbetet. Myndig- 30 SOU 2025:108 Sammanfattning heten behöver därför förbättra sin förmåga att styra hur verksamheten hanterar och nyttjar sina data. Vissa enkla kontroller är möjliga redan i dag men görs inte. Kon- trollåtgärderna är också ofta inte förebyggande utan fokuserar på efter- kontroll. De flesta kontrollåtgärder resulterar i att ärenden faller ut för manuell handläggning. Det innebär att en begränsande faktor alltid är den tillgängliga mängden handläggare som kan ta hand om ärendena. För att med tillgängliga resurser kunna upptäcka och förhindra fler felaktiga utbetalningar och bidragsbrott behöver myndigheterna nyttja digitaliseringens möjligheter till mer effektiva arbetssätt. Det behövs ökad automatisering för att kunna realisera nyttan av tillgång till nya uppgifter. Det går redan i dag att upptäcka och förhindra fler felaktiga utbetalningar, men av olika skäl klarar myndigheterna inte av att ta om hand dessa möjligheter. 31 1 Författningsförslag 1.1 Förslag till lag (2027:000) om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet Härigenom föreskrivs följande 1 kap. Inledande bestämmelser Lagens innehåll och syfte 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet och behand- lingen av personuppgifter i ett sådant register (frånvaroregistret). 2 § Syftet med frånvaroregistret är att tillhandahålla frånvaro- och närvarouppgifter för att – ge kunskap om barns och elevers frånvaro för att möjliggöra insatser och åtgärder för ökad närvaro i skolan, genomföra tillsyn av utbildningsverksamhet och huvudmän samt upptäcka barn och elever som riskerar att fara illa, samt – säkerställa korrekta utbetalningar av förmåner, bidrag, ersätt- ningar och stöd enligt lag eller förordning. Ord och uttryck i lagen 3 § I lagen avses med – frånvaro: att ett barn eller en elev inte deltar i den verksamhet som anordnas för att ge avsedd utbildning vid den utbildningsverk- samhet där barnet eller eleven har en placering. 33 Författningsförslag SOU 2025:108 – frånvarouppgift: uppgift som anger att ett barn eller en elev varit frånvarande från utbildningsverksamheten vid en viss tidpunkt. – närvaro: att ett barn eller en elev deltar i den utbildning eller undervisning som ges vid den utbildningsverksamhet där barnet eller eleven har en placering. – närvarouppgift: uppgift som anger att ett barn eller en elev varit närvarande i utbildningsverksamhet vid en viss tidpunkt. – utbildningsverksamhet: sådan verksamhet som regleras i skollagen och som är skyldiga att rapportera uppgifter till frånvaroregistret. Ord och uttryck i denna lag har samma betydelse som i skollagen (2010:800). Lagens tillämpningsområde 4 § Denna lag gäller vid Statens skolverks behandling av person- uppgifter i frånvaroregistret. 2 kap. Behandling av personuppgifter Förhållandet till annan reglering 1 § Denna lag kompletterar Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska per- soner med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s dataskyddsför- ordning. Ord och uttryck i denna lag har samma betydelse som i EU:s data- skyddsförordning. 2 § Vid behandling av personuppgifter enligt denna lag gäller lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, om inte annat följer av denna lag eller föreskrifter som har med- delats i anslutning till lagen. 34 SOU 2025:108 Författningsförslag Rätten att göra invändningar 3 § Artikel 21.1 i EU:s dataskyddsförordning om rätten att göra invändningar gäller inte vid sådan behandling av personuppgifter som är tillåten enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats i anslut- ning till lagen. Personuppgiftsansvar 4 § Statens skolverk är personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter i frånvaroregistret. Ändamål för behandling av personuppgifter 5 § Statens skolverk får behandla personuppgifter i frånvaroregist- ret om det är nödvändigt för de syften som räknas upp i 1 kap. 2 §. Personuppgifter i frånvaroregistret 6 § Frånvaroregistret får endast innehålla sådana personuppgifter som är nödvändiga för att uppnå syftet med registret, enligt 1 kap. 2 §. Känsliga personuppgifter 7 § Känsliga personuppgifter som rör ett barns eller en elevs placer- ing i en utbildningsverksamhet och uppgifter om hälsa får behandlas, om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet i 2 kap. 5 §. 8 § Sökningar i frånvaroregistret får inte utföras i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter. Tillgång till personuppgifter 9 § Tillgången till personuppgifter ska begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Åtkomsten till personuppgifter ska kontrolleras och följas upp regel- bundet. 35 Författningsförslag SOU 2025:108 3 kap. Skyldighet att rapportera uppgifter till frånvaroregistret Rapporteringsskyldiga aktörer 1 § Huvudmän för följande verksamheter ska rapportera frånvaro- och närvarouppgifter till Statens skolverk – Förskola, – Förskoleklass, – Grundskola, – Anpassad grundskola, – Fritidshem, – Pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritids- hem enligt 25 kap. 2 § skollagen (2010:800), – Specialskola, – Sameskola, – Gymnasieskola, samt – Anpassad gymnasieskola. Hur rapporteringen av uppgifter ska gå till 2 § Rapporteringen av frånvaro- och närvarouppgifter ska avse varje barn och elev som har en placering i huvudmannens utbildningsverk- samhet. En rapporteringsskyldig huvudman ska rapportera sådana frånvaro- och närvarouppgifter om ett barn eller en elev som är nödvändiga för att uppnå syftet med frånvaroregistret. Regeringen får meddela före- skrifter om hur ofta rapporteringen ska göras och vilka uppgifter som ska ingå i rapporteringen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur rapporteringen ska genomföras. Rättelse av uppgifter i frånvaroregistret 3 § Om en frånvaro- eller närvarouppgift är felaktig ska huvud- mannen rapportera den rättade uppgiften till Statens skolverk. 36 SOU 2025:108 Författningsförslag 4 kap. Möjlighet att ta del av uppgifter från frånvaroregistret Utlämnande av uppgifter ur frånvaroregistret till myndigheter 1 § Regeringen bestämmer vilka myndigheter som ska få ta del av uppgifter ur frånvaroregistret. Elektroniskt utlämnande av uppgifter 2 § Personuppgifter i frånvaroregistret får lämnas ut elektroniskt om det inte är olämpligt. 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027. 2. Denna lag tillämpas från och med den 1 juli 2028. 37 Författningsförslag SOU 2025:108 1.2 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs att det i fråga om skollagen (2010:800) ska införas en ny paragraf 29 kap. 19 c §. 29 kap. 19 c § I lagen (2027:000) om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksam- het finns bestämmelser om skyldig- het att lämna uppgifter om frånvaro och närvaro till Statens skolverk. 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027. 2. Denna lag tillämpas från och med den 1 juli 2028. 38 SOU 2025:108 Författningsförslag 1.3 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken Förslag om en brett formulerad ändamålsbestämmelse med tillhörande ändamålsbestämmelse om dataanalys och urval – alternativ A Härigenom föreskrivs följande i fråga om socialförsäkringsbalken1 dels att 114 kap. 1 §, 8 § och 11 § ska ha följande lydelse, dels att det i 114 kap. ska införas två nya paragrafer, 12 a § och 12 b §, samt närmast före 12 a § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 114 kap. 1 §2 I detta kapitel finns bestämmelser om – tillämpningsområdet i 2 §, – förhållandet till annan reglering i 3 och 4 §§, – uppgifter om avlidna personer i 5 §, – begränsning av rätten att göra invändningar i 6 §, – personuppgiftsansvar i 7 §, – ändamål för behandling av personuppgifter i 8–10 §§, – känsliga personuppgifter i 11 och 12 §§, – särskilda bestämmelser om dataanalyser och urval i 12 a och 12 b §§, – tillgång till personuppgifter i 13 §, – direktåtkomst i 14 §, – gallring i 15 §, – avgifter i 16 §, och – tystnadsplikt i 17 §. 1 Senaste lydelse 2024:13. 2 Senaste lydelse 2024:13. 39 Författningsförslag SOU 2025:108 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 §3 Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får behandla person- uppgifter om det är nödvändigt för att 1. tillgodose behovet av det 1. utföra verksamhet enligt 2 §, underlag som krävs för att den eller registrerades eller någon annans rättigheter eller skyldigheter i fråga om förmåner och ersättningar ska kunna bedömas eller fastställas, 2. informera om förmåner och 2. göra dataanalyser och urval ersättningar, för att förebygga, förhindra och upptäcka fel i den verksamheten. 3. handlägga ärenden, 4. vidta kontrollåtgärder som syftar till att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetal- ningar och bidragsbrott, 5. planera sina respektive verk- samheter, 6. inom sina respektive verk- samheter genomföra resultatstyr- ning, resultatuppföljning, resultat- redovisning, utvärdering eller till- syn, eller 7. framställa statistik i fråga om verksamhet enligt 3–6. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 11 §4 Sådana personuppgifter som Personuppgifter som avses i arti- avses i artikel 9.1 i EU:s data- kel 9.1 i EU:s dataskyddsförord- skyddsförordning (känsliga per- ning (känsliga personuppgifter) får sonuppgifter) får behandlas om behandlas om det är nödvändigt uppgifterna har lämnats i ett ärende 3 Senaste lydelse 2024:13. 4 Senaste lydelse 2024:13. 40 SOU 2025:108 Författningsförslag eller är nödvändiga för handlägg- med hänsyn till ändamålet med be- ning av ett ärende. Känsliga per- handlingen. sonuppgifter får också behandlas om det är nödvändigt för något av de ändamål som anges i 9 §. Känsliga personuppgifter om I andra fall får känsliga per- hälsa får även behandlas om det är sonuppgifter inte behandlas. 1. nödvändigt för något av de ändamål som anges i 8 § 1 och 2, 2. nödvändigt för något av de ändamål som anges i 8 § 4–7 och uppgifterna behandlas eller har be- handlats för något av de ändamål som anges i 8 § 1–3, eller 3. absolut nödvändigt för be- handling med stöd av 10 § och upp- gifterna behandlas eller har behand- lats för något av de ändamål som anges i 8 § 1–3. I andra fall får känsliga per- sonuppgifter inte behandlas. Särskilda bestämmelser om dataanalyser och urval 12 a § För att göra dataanalyser och urval enligt 8 § får Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten behandla följande personuppgifter: 1. uppgifter som myndigheten förfogar över eller samlar in till följd av verksamhet enligt 2 §, och 2. uppgifter som lämnas till myn- digheten för att fullgöra uppgifts- lämnande som sker i överensstäm- melse med lag eller förordning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd 41 Författningsförslag SOU 2025:108 av 8 kap. 7 § regeringsformen med- dela föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas för sådana data- analyser och urval. 12 b § När Försäkringskassan och Pen- sionsmyndigheten behandlar per- sonuppgifter enligt 8 § för att göra dataanalyser och urval ska myn- digheten dokumentera avvägningen mellan det avsedda resultatet med åtgärden och intrånget i enskildas personliga integritet. Även de meto- der och sökbegrepp som används för att ta fram urval ska dokumenteras. All dokumentation ska göras på ett sådant sätt att det möjliggör kon- troll i efterhand. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027. Förslag om ett nytt specifikt ändamål om förebyggande åtgärder – alternativ B Härigenom föreskrivs följande i fråga om socialförsäkringsbalken5 dels att 114 kap. 1 § och 11 § ska ha följande lydelse, dels att det i 114 kap. ska införas tre nya paragrafer, 8 § 1 a, 12 a § och 12 b §, samt närmast före 12 a § en ny rubrik av följande lydelse. 5 Senaste lydelse 2024:13. 42 SOU 2025:108 Författningsförslag Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 114 kap. 1 §6 I detta kapitel finns bestämmelser om – tillämpningsområdet i 2 §, – förhållandet till annan reglering i 3 och 4 §§, – uppgifter om avlidna personer i 5 §, – begränsning av rätten att göra invändningar i 6 §, – personuppgiftsansvar i 7 §, – ändamål för behandling av personuppgifter i 8–10 §§, – känsliga personuppgifter i 11 och 12 §§, – särskilda bestämmelser om dataanalyser och urval i 12 a och 12 b §§, – tillgång till personuppgifter i 13 §, – direktåtkomst i 14 §, – gallring i 15 §, – avgifter i 16 §, och – tystnadsplikt i 17 §. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 §7 Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får behandla person- uppgifter om det är nödvändigt för att 1. tillgodose behovet av det underlag som krävs för att den regi- strerades eller någon annans rättigheter eller skyldigheter i fråga om förmåner och ersättningar ska kunna bedömas eller fastställas, 1. a vidta förebyggande åtgär- der för att kunna bedöma eller fast- ställa förmåner och ersättningar, 2. informera om förmåner och ersättningar, 3. handlägga ärenden, 4. vidta kontrollåtgärder som syftar till att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott, 5. planera sina respektive verksamheter, 6 Senaste lydelse 2024:13. 7 Senaste lydelse 2024:13. 43 Författningsförslag SOU 2025:108 6. inom sina respektive verksamheter genomföra resultatstyrning, resultatuppföljning, resultatredovisning, utvärdering eller tillsyn, eller 7. framställa statistik i fråga om verksamhet enligt 3–6. 11 §8 Sådana personuppgifter som Personuppgifter som avses i avses i artikel 9.1 i EU:s data- artikel 9.1 i EU:s dataskyddsför- skyddsförordning (känsliga per- ordning (känsliga personuppgif- sonuppgifter) får behandlas om ter) får behandlas om det är nöd- uppgifterna har lämnats i ett ärende vändigt med hänsyn till ändamålet eller är nödvändiga för handlägg- med behandlingen. ning av ett ärende. Känsliga per- sonuppgifter får också behandlas om det är nödvändigt för något av de ändamål som anges i 9 §. Känsliga personuppgifter om I andra fall får känsliga per- hälsa får även behandlas om det är sonuppgifter inte behandlas. 1. nödvändigt för något av de ändamål som anges i 8 § 1 och 2, 2. nödvändigt för något av de ändamål som anges i 8 § 4–7 och uppgifterna behandlas eller har be- handlats för något av de ändamål som anges i 8 § 1–3, eller 3. absolut nödvändigt för be- handling med stöd av 10 § och upp- gifterna behandlas eller har behand- lats för något av de ändamål som anges i 8 § 1–3. I andra fall får känsliga per- sonuppgifter inte behandlas. Särskilda bestämmelser om dataanalyser och urval 12 a § För att göra dataanalyser och ur- val vid tillämpningen av 8 § får 8 Senaste lydelse 2024:13. 44 SOU 2025:108 Författningsförslag Försäkringskassan och Pensions- myndigheten behandla följande per- sonuppgifter: 1. uppgifter som myndigheten förfogar över eller samlar in till följd av verksamhet enligt 2 §, och 2. uppgifter som lämnas till myn- digheten för att fullgöra uppgifts- lämnande som sker i överensstäm- melse med lag eller förordning. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen meddela föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas för sådana dataanalyser och urval. 12 b § När Försäkringskassan och Pen- sionsmyndigheten behandlar person- uppgifter vid tillämpningen av 8 § för att göra dataanalyser och urval ska myndigheten dokumentera av- vägningen mellan det avsedda resul- tatet med åtgärden och intrånget i enskildas personliga integritet. Även de metoder och sökbegrepp som an- vänds för att ta fram urval ska doku- menteras. All dokumentation ska göras på ett sådant sätt att det möjliggör kon- troll i efterhand. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027. 45 Författningsförslag SOU 2025:108 1.4 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs följande i fråga om offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) dels att 23 kap. 1–3 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas nya paragrafer 40 kap. 7 g och 7 h §§, dels att rubrikerna före 40 kap. 7 g och 7 h §§ ska ha följande lyd- else. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 23 kap. 1 §1 Sekretess gäller i förskola och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800) som kompletterar eller erbjuds i stället för förskola för uppgift om en enskilds personliga förhåll- anden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden som rapporteras till Statens skolverk en- ligt lagen (2027:000) om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 §2 Sekretess gäller i förskoleklassen, grundskolan, anpassade grund- skolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och anpassade gym- nasieskolan för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den en- skilde eller någon närstående till denne lider men. 1 Senaste lydelse 2010:866. 2 Senaste lydelse 2010:866. 46 SOU 2025:108 Författningsförslag Sekretess gäller på det område som anges i första stycket dels i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, dels för uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. Sekretessen gäller dock endast om det kan antas att den en- skilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende. Sekretess gäller på det område som anges i första stycket i andra fall än som avses i första och andra styckena för uppgift om en enskilds iden- titet, adress och andra liknande uppgifter om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden som rapporteras till Statens skolverk en- ligt lagen (2027:000) om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 §3 Sekretess gäller i fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800) som erbjuds i stället för fritids- hem för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan sär- skild elevstödjande verksamhet som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretess gäller i övrigt på det område som anges i första stycket för annan uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden som rapporteras till Statens skolverk en- ligt lagen (2027:000) om register 3 Senaste lydelse 2023:353. 47 Författningsförslag SOU 2025:108 över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. Register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet 40 kap. 7 g § Sekretess gäller hos Statens skol- verk för en uppgift om enskilds per- sonliga förhållanden enligt lagen (2027:000) om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet. För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. 7 h § Får en myndighet från Statens skolverk en uppgift om barns eller elevers frånvaro eller närvaro i ut- bildningsverksamhet som är sek- retessreglerad till skydd för enskilds intresse, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten. Första stycket ska inte till- lämpas på en uppgift när det finns en annan primär sekretessbestäm- melse än 40 kap. 7 g § till skydd för samma intresse som är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myn- digheten. 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027. 48 SOU 2025:108 Författningsförslag Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) – för alternativ A om ändring i socialförsäkringsbalken Härigenom föreskrivs följande i fråga om offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) dels att det i lagen ska införas ny paragraf 28 kap. 1 b och 5 a §§, dels att rubriken före 28 kap. 5 a § ska ha följande lydelse, dels att 28 kap. 17 § ska ha följande lydelse. 28 kap. 1 b § Sekretess gäller vid dataanalyser och urval i Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens verksamhet som avses i 114 kap. 8 § socialför- säkringsbalken, för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst fem- tio år. Överföring av sekretess 5 a § Får en domstol en uppgift som är sekretessreglerad i 28 kap. 1 b § från Försäkringskassan eller Pen- sionsmyndigheten, blir sekretess- bestämmelsen tillämplig på uppgif- ten även hos domstolen. 49 Författningsförslag SOU 2025:108 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 17 § Den tystnadsplikt som följer av ett förbehåll som har gjorts med stöd av 16 § andra meningen inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefri- hetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. Den tystnadsplikt som följer av 1 b § första stycket inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfri- hetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) – för alternativ B om ändring i socialförsäkringsbalken Härigenom föreskrivs följande i fråga om offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) dels att det i lagen ska införas ny paragraf 28 kap. 1 b och 5 a §§, dels att rubriken före 28 kap. 5 a § ska ha följande lydelse, dels att 28 kap. 17 § ska ha följande lydelse. 28 kap. 1 b § Sekretess gäller vid förebyggande åtgärder i Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens verksamhet som avses i 114 kap. 8 § 1 a social- försäkringsbalken för uppgift om en enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretess gäller vid dataana- lyser och urval hos Försäkrings- 50 SOU 2025:108 Författningsförslag kassans och Pensionsmyndighetens verksamhet som avses i 114 kap. 8 § socialförsäkringsbalken, för upp- gift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst fem- tio år. Överföring av sekretess 5 a § Får en domstol en uppgift som är sekretessreglerad i 28 kap. 1 b § från Försäkringskassan eller Pen- sionsmyndigheten, blir sekretessbe- stämmelsen tillämplig på uppgiften även hos domstolen. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 17 § Den tystnadsplikt som följer av ett förbehåll som har gjorts med stöd av 16 § andra meningen inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrund- lagen att meddela och offentliggöra uppgifter. Den tystnadsplikt som följer av 1 b § första och andra stycket in- skränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihets- grundlagen att meddela och offent- liggöra uppgifter. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027. 51 Författningsförslag SOU 2025:108 1.5 Förslag till förordning (2027:000) om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet Härigenom föreskrivs följande 1 kap. Inledande bestämmelser 1 § I denna förordning finns bestämmelser som kompletterar lagen (2027:000) om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet (frånvaroregistret). 2 kap. Registrering av uppgifter i frånvaroregistret Uppgifter som ska finnas i frånvaroregistret 1 § Frånvaroregistret ska innehålla uppgifter om barnets hemkom- mun, namn och personnummer. För de obligatoriska skolformerna samt för gymnasieskola och an- passad gymnasieskola ska antal frånvarande timmar rapporteras per dag. För förskola, fritidshem och annan pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola och fritidshem ska antalet närvarande timmar rapporteras per dag. Rapporteringstidpunkt 2 § Frånvarouppgifter från obligatorisk skolverksamhet, gymnasie- skola samt anpassad gymnasieskola ska rapporteras till Statens skol- verk en gång per vecka. Närvarouppgifter från förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem ska rapporteras till Statens skolverk en gång per vecka. 52 SOU 2025:108 Författningsförslag Längsta tid för behandling 3 § Personuppgifter i frånvaroregistret får inte behandlas under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med be- handlingen. Uppgifterna i registret ska som senast raderas årsvis. Bemyndigande 4 § Statens skolverk får meddela närmare föreskrifter om hur rappor- teringen enligt 3 kap. 2 § lagen (2027:000) om register över barns och elever frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet ska genomföras. 3 kap. Utlämnande av uppgifter från frånvaroregistret Utlämnande av uppgifter från frånvaroregistret 1 § Statens skolverk ska på begäran av nedanstående myndigheter lämna de uppgifter som har betydelse för tillämpningen av 1 kap. 2 § lagen (2027:000) om register över barns och elevers frånvaro och när- varo i utbildningsverksamhet – Försäkringskassan, – Statens skolinspektion, – Centrala studiestödsnämnden, – Utbetalningsmyndigheten, – Kommunala nämnder som bedriver verksamhet enligt skollagen (2010:800), samt – Kommunala nämnder som bedriver verksamhet enligt socialtjänst- lagen (2025:400). Överlämnande för statistikändamål 2 § Personuppgifter som är nödvändiga för officiell statistik enligt lagen (2001:99) om den officiella statistiken ska överlämnas från från- varoregistret till den särskilda verksamhet hos Statens skolverk som avser framställning av statistik. 53 Författningsförslag SOU 2025:108 4 kap. Integritetshöjande tekniker och metoder 1 § Statens skolverk ska använda integritetshöjande tekniker och metoder vid behandling av personuppgifter i frånvaroregistret. 2 § Statens skolverk ska omedelbart efter att en uppgift om frånvaro eller närvaro har tagits emot från en rapporteringsskyldig huvudman skilja uppgiften om ett barns eller en elevs placering hos en viss ut- bildningsverksamhet från övriga uppgifter om barnet eller eleven. 1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027. 2. Denna förordning tillämpas från och med den 1 juli 2028. 54 SOU 2025:108 Författningsförslag 1.6 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2024:14) om behandling av personuppgifter vid Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten Härigenom föreskrivs att det i fråga om förordningen (2024:14) om behandling av personuppgifter vid Försäkringskassan och Pensions- myndigheten dels ska införas en ny paragraf 6 a §, dels närmast 6 a § införs en ny rubrik av följande lydelse. Särskilda rutiner vid dataanalyser och urval 6 a § Försäkringskassan och Pensions- myndigheten ansvarar för att det inom myndigheten finns rutiner för hur urvalsmodeller ska utformas och hur sökbegrepp får användas vid dataanalyser och urval vid tillämp- ningen av 114 kap. 8 § socialförsäk- ringsbalken. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027. 55 Författningsförslag SOU 2025:108 1.7 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk Härigenom föreskrivs att det i fråga om förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk ska införas en ny paragraf 18 § 8. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 18 §1 Myndigheten ska 1. ha ett samlat ansvar (sektorsansvar) för funktionshindersfrågor inom ramen för sitt verksamhetsområde och – i den mån det inte är en uppgift för Specialpedagogiska skolmyndigheten – inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter, 2. ansvara för frågor inom ramen för sitt verksamhetsområde som rör nyanlända personer, 3. verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling, 4. ha ett samlat ansvar (sektorsansvar) för frågor om de nationella minoriteterna och de nationella minoritetsspråken inom ramen för sitt verksamhetsområde vilket innefattar att verka samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter, 5. främja användningen och utvecklingen av validering inom kom- munal vuxenutbildning, 6. inom ramen för sitt verk- 6. inom ramen för sitt verk- samhetsområde stödja kommu- samhetsområde stödja kommu- ner och andra huvudmän i arbetet ner och andra huvudmän i arbetet med säkerhet och krisberedskap, med säkerhet och krisberedskap, och 7. ha ett samlat ansvar (sek- 7. ha ett samlat ansvar (sek- torsansvar) inom ramen för sitt torsansvar) inom ramen för sitt verksamhetsområde när det gäller verksamhetsområde när det gäller statliga insatser i frågor om digi- statliga insatser i frågor om digi- talisering, med särskild hänsyn till talisering, med särskild hänsyn till de risker och möjligheter som digi- de risker och möjligheter som digi- taliseringen medför, vilket inne- taliseringen medför, vilket inne- 1 Senaste lydelse 2024:621. 56 SOU 2025:108 Författningsförslag fattar att vara samlande och stöd- fattar att vara samlande och stöd- jande samt att samverka med jande samt att samverka med övriga berörda myndigheter och övriga berörda myndigheter och andra relevanta parter. andra relevanta parter, och 8. ansvara för register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet. Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket 3 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027. 57 2 Utredningens uppdrag och tillvägagångssätt 2.1 Utredningens uppdrag Regeringen beslutade den 20 juni 2024 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över möjligheterna att öka digitaliseringen på social- försäkringsområdet för att motverka bidragsbrott och förebygga felaktiga utbetalningar. Utgångspunkten är i förmånerna sjukpenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och bostadsbidrag samt bostadstillägg till pensionärer. Syftet är dels att motverka bidrags- brott och felaktiga utbetalningar, dels att kunna ge mer individan- passad service och effektivisera handläggningen av socialförsäkrings- ärenden. Utredaren ska bland annat; • analysera och lämna förslag till hur Försäkringskassan och Pen- sionsmyndigheten digitalt och med stöd av ny teknik (såsom AI) kan ta tillvara befintliga interna uppgifter och hämta in uppgifter digitalt som behövs från andra än den sökande för att bedöma rätten till och ersättningens storlek vad gäller förmånerna sjuk- penning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och bostads- bidrag samt bostadstillägg till pensionärer, med utgångspunkt i de av 2021 års bidragsbrottsutredning identifierade gemen- samma riskerna, • identifiera hinder i nuvarande regelverk som innebär att Försäk- ringskassan och Pensionsmyndigheten inte digitalt kan ta tillvara befintliga interna uppgifter eller hämta in uppgifter digitalt som behövs från andra än den sökande för att bedöma rätten till en socialförsäkringsförmån och ersättningens storlek, 59 Utredningens uppdrag och tillvägagångssätt SOU 2025:108 • analysera och lämna förslag till hur myndigheterna kan kontrol- lera och kvalitetssäkra uppgifter som lämnats av den sökande eller inhämtats från andra aktörer, • sammanfatta de möjligheter som identifierats under arbetet när det gäller att nyttja digitaliseringen inom socialförsäkringens övriga förmåner och andra förmåner som administreras av Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten, och • lämna nödvändiga författningsförslag. 2.2 Utredningens arbete Arbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna samman- träden med expertgruppen. Sammantaget har vi genomfört sex pro- tokollförda möten med utredningens experter och sakkunniga. I enlig- het med utredningsdirektivet har vi under arbetets gång inhämtat synpunkter från Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Ekono- mistyrningsverket, Myndigheten för digital förvaltning samt en rad andra myndigheter och organisationer vilka anges nedan. 2.2.1 Vår kartläggning av utpekade förmåner Vi har genomfört en kartläggning av förmånerna sjukpenning, för- äldrapenning, tillfällig föräldrapenning och bostadsbidrag samt bo- stadstillägg till pensionärer. Kartläggningen har dels innefattat doku- mentstudier av underlag och handlingar från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, dels en intervjuserie med respektive myndig- het. Vi har genomfört fem intervjuer med Pensionsmyndigheten. Vi har genomfört tolv intervjuer med Försäkringskassan samt en workshop genomförd vid tre olika tillfällen. Vid dessa tillfällen har vi träffat ett antal olika medarbetare och kompetenser från olika delar av Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan, däribland handläggare, verksamhetsutvecklare, jurister, it-arkitekter och per- soner som arbetar med utveckling och digitalisering på olika sätt. Utöver ovan har vi genomfört ett antal skriftliga och muntliga av- stämningar utifrån våra fynd och våra förslag. Resultatet av vår kartläggning ligger till grund för våra förslag. Den presenteras samlat i kapitel 5. 60 SOU 2025:108 Utredningens uppdrag och tillvägagångssätt 2.2.2 Nationellt frånvaroregister I fråga om vårt förslag om att införa ett nationellt frånvaroregister har vi fört dialoger med följande myndigheter; Skolverket, Skolin- spektionen, Försäkringskassan, Centrala studiestödsnämnden, Barn- ombudsmannen, Statistiska centralbyrån, Utbetalningsmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Jämställdhetsmyndigheten och Utrikesdepartementet. Vi har även fört dialoger med ett antal organisationer; Sveriges kommuner och regioner, Swedish EdTech Industry, Almega Utbild- ning, Sveriges Lärare, Sefif, Riksförbundet Attention, Funktions- rätt Sverige och Stiftelsen Friends. Vi har genomfört en konsultation med Sametinget och Sameskol- styrelsen i enlighet med lagen (2022:66) om konsultation i frågor som rör det samiska folket. I konsultationen nåddes enighet med Same- tinget och enighet om att vi inte var överens med Sameskolstyrelsen. Vi har genomfört en barnrättsanalys samt tillfrågat vissa utvalda före- trädare för organisationer som särskilt representerar barn och elever (Sveriges Elevkårer och Sveriges Elevråd). Vi har även fört dialog med utbildningsväsendet i Belgien och Danmark. 2.2.3 Crime proofing-analys Enligt utredningsdirektivet ska vi använda oss av analysmodellen crime proofing. Vår analys har genomförts tillsammans med Försäk- ringskassan och Skatteverket. Analysens resultat har stämts av med Bolagsverket, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Skatte- verket och Utbetalningsmyndigheten. Dialoger har även förts med Brottsförebyggande rådet och Åklagarmyndigheten. 2.2.4 Övrigt Ekonomistyrningsverket har i uppdrag att ge stöd till kommittéer i deras arbete med konsekvensutredningar och konsekvensanalyser. Stödet tar sin utgångspunkt i förordningen (2024:183) om konse- kvensutredningar. Ekonomistyrningsverket har gett oss sådant stöd i vårt arbete med konsekvensutredningen. 61 Utredningens uppdrag och tillvägagångssätt SOU 2025:108 Vidare har vi fört dialog med följande utredningar: • Utredningen om en effektivare ordning för att bekämpa bidrags- brott (S 2024:C), • Utredningen om stärkt trygghet och studiero i skolan (U 2023:06) • Utredningen om ändamålsenliga återkravsregler inom socialförsäk- ringen (S 2025:01) • Utredningen om ytterligare åtgärder mot att företag används för att begå brott och genomförande av EU-direktiv om digitala verk- tyg och förfaranden inom bolagsrätten (Ju 2025:10). 2.3 Utgångspunkter för utredningens arbete och avgränsningar Uppdraget i vårt utredningsdirektiv är avgränsat till att utredningens författningsförslag inte får medföra att de grundläggande förutsätt- ningarna för rätten till en förmån ändras. 2.4 Betänkandets disposition I kapitel 3 presenteras omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från socialförsäkringen samt översiktligt riskerna och möjligheterna med digitalisering, automation och användningen av AI. I kapitel 4 redovisas vad som gäller vid ansökan om förmån och handläggning av socialförsäkringsärenden. I kapitel 5 redovisas vår kartläggning av de i utredningsdirektivet utpekade förmånerna samt vissa särskilda risker för felaktiga utbetal- ningar. Pensionsmyndigheten föreslås få i uppdrag att utreda förut- sättningarna för att schablonisera bostadskostnader. I kapitel 6 beskrivs att det ofta finns goda rättsliga förutsättningar. I kapitel 7 beskrivs Försäkringskassans datahantering samt förslag om ett uppdrag, ett så kallat datalyft, till Försäkringskassan. I kapitel 8 föreslår vi ändringar i 114 kap. socialförsäkringsbalken. I kapitel 9 föreslår vi att det ska införas ett nationellt register om barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet. I kapitel 10 redogörs för vår crime proofing-analys samt ett upp- drag till Skatteverket utifrån analysens resultat. 62 SOU 2025:108 Utredningens uppdrag och tillvägagångssätt I kapitel 11 beskrivs vad EU:s digitala identitetsplånbok är och hur plånboken kan bidra till korrekta uppgifter. I kapitel 12 redovisas vår integritets- och proportionalitetsanalys. I kapitel 13 redovisas förslagens konsekvenser och i kapitel 14 finns författningskommentarerna. 63 3 Digitalisering inom socialförsäkringen Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens verksamhet består huvudsakligen i att besluta om och betala ut förmåner och ersätt- ningar.1 I det arbetet ingår att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott.2 Dessutom finns det en skyldighet att i efterhand kontrollera och utreda ärenden där myn- digheterna av olika skäl misstänker att en försäkrad har fått ersätt- ning utan att ha rätt till den. Hanteringen av förmåner och ersättningar inom socialförsäkrings- systemet är i dag till stora delar digitaliserat. Information som tidi- gare lämnades på papper eller per telefon av enskilda skickas nu till övervägande del digitalt. Centralt för frågan om felaktiga utbetal- ningar och service är därför möjligheterna och förutsättningarna för digitalisering. 3.1 De felaktiga utbetalningarna är samhällshotande Problemet med felaktiga utbetalningar från det allmänna är mycket stort. Cirka 15–20 miljarder kronor betalas ut felaktigt från välfärds- systemet varje år.3 Ungefär 90 procent av det beloppet uppskattas vara orsakat av att felaktiga uppgifter ligger till grund för utbetal- ningarna. Det handlar bland annat om felaktiga uppgifter om arbete, inkomst och folkbokföring. Dessa medel behövs på andra ställen inom det offentliga och förlusten av dem utgör ett angrepp på väl- färdssystemet. För att legitimiteten för välfärdssystemet ska kunna 1 1 § förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan, 1 § förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten. 2 2 § 6 förordningen med instruktion för Pensionsmyndigheten samt 2 § 3 förordningen med instruktion för Försäkringskassan. 3 Se prop. 2023/24:1 Budgetpropositionen för 2024, utgiftsområde 2, avsnitt 8.4. 65 Digitalisering inom socialförsäkringen SOU 2025:108 upprätthållas krävs att systemet ses som trovärdigt och rättvist. En- bart de som har rätt till och är i behov av stöd ska få det. Försäkringskassan står för en stor andel av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet, närmare 9,3 miljarder kronor under år 2021. Pensionsmyndighetens senaste omfattnings- studier uppskattar omfattningen av felaktiga utbetalningar till om- kring 1,3 miljarder kronor årligen. Den direkta kostnaden av att inte komma till rätta med de felaktiga utbetalningarna hos myndighe- terna är alltså cirka 10,6 miljarder kronor per år. Pengar som hade kunnat användas till annat. Om de felaktiga utbetalningarna fortgår riskerar det att urholka förtroendet och tilliten till välfärdssystemet, till staten och i förläng- ningen till demokratin. Särskilt bidragsbrottslighet riskerar att under- gräva förtroendet för välfärdsystemet. Felaktiga utbetalningar innebär även kostnader för staten för att upprätthålla de omfattande kontrollmekanismer som behövs för att motverka problemet. Utbetalande myndigheter lägger stora resurser på att utföra kontroller och besluta om återkrav för felaktigt utbetalda belopp. Resurser läggs även på att utveckla analysmetoder, system och på andra sätt upptäcka och förebygga felaktiga utbetalningar. 3.2 Det finns risker med ökad digitalisering Vid all digitalisering är det viktigt att ha en god förståelse för och hantering av risker och sårbarheter som följer med digitaliseringen. Det gäller även inom socialförsäkringen. Digitaliseringen ska vara ansvarsfull både på lång och kort sikt, vilket kräver att det finns en förståelse för hur den digitala tekniken faktiskt fungerar.4 Digitalisering drivs ofta av ett behov av att kunna hantera stora datamängder. Vid digitalisering är det viktigt att beakta vilken typ av informationsmängder som skapas vid bearbetningar och samman- ställningar av data och hur sammanställningarna i fråga behöver skyddas. 4 Digg (2023). Utforma regelverk digitaliseringsvänligt. Diggs rekommendation. 66 SOU 2025:108 Digitalisering inom socialförsäkringen 3.2.1 Risker med ökad automatisering Automatisering kan bidra till en mer effektiv handläggning av ären- den vilket kan ge bättre service till enskilda i form av kortare hand- läggningstid och snabbare beslut. Automatiserade kontroller kan potentiellt vara både mer resurseffektiva och mer träffsäkra när det gäller att motverka felaktiga utbetalningar än vad manuella kontroller kan vara. Det är dock inte en självklarhet, då en automatiserad kon- troll som bygger på otillräckliga eller felaktiga underlag tvärtom riske- rar att försämra myndigheternas förmåga att motverka och upptäcka felaktiga utbetalningar. Varje utveckling mot mer automatisering behöver göras med den risken i beaktande.5 Jämfört med det fysiska mötet kan det i det digitala vara svårare att bistå personer som har svårt att förstå hur exempelvis en ansökan om en socialförsäkringsförmån går till. Digitala tjänster är också ofta anpassade för typiska ärenden och riskerar därför att vara standar- diserade på ett sätt som gör att vissa personers förutsättningar och situationer inte passar in. Eftersom offentlig service ska ges på lika villkor måste myndigheterna ha system som klarar av att fånga upp och hjälpa även dessa individer. 3.2.2 Risker med ökad användning av AI Det finns risker med ökad användningen av artificiell intelligens (AI) och maskininlärning.6 Komplexa algoritmer kan minska insynen och exempelvis göra det svårt att identifiera varför ett beslut fattas eller om eventuell diskriminering förekommer. Det kan vara svårt att få inblick i de algoritmer som bidrar till beslutsfattande och berednings- och beslutsprocesser kan bli svåra att verifiera, vilket är problematiskt inte minst ur likabehandlingssynpunkt och för rättssäkerheten. 5 Riksrevisionen (2025). Socialförsäkringsskyddet vid internationell rörlighet – Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens kontroller. RiR 2025:14, s. 65. 6 AI-förordningen reglerar utveckling, tillhandahållande och användning av AI (artificiell intelligens) med en EU-gemensam lagstiftning. Det formella namnet är Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1689 av den 13 juni 2024 om harmoniserade regler för artificiell intelligens och om ändring av förordningen (EG) nr 300/2008, (EU) nr 167/2013, (EU) nr 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1139 och (EU) 2019/2144 samt direktiven 2014/90/EU, (EU) 2016/797 och (EU) 2020/1828 (förordning om artificiell intelligens.). I för- ordningen regleras AI-system utifrån en riskbaserad modell där vissa användningsfall är förbjudna. Andra AI-system är tillåtna med restriktioner och krav i form av bland annat till- syn och registrering. Det är främst AI-system med hög risk som omfattas av krav på trans- parens, kvalitetssäkring och möjlighet till granskning. 67 Digitalisering inom socialförsäkringen SOU 2025:108 Användningen av AI som beslutsstöd i helt eller delvis automati- serade processer väcker bland annat frågor om vem som ansvarar för utfallet. Brist på insyn och transparens kan öka risken för diskri- minering och försvåra tillsynen av systemen.7 Det är därför viktigt att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten i sina tillämpningar och i sin användning av AI säkerställer att exempelvis vissa urvals- analyser inte utgör en risk för direkt eller indirekt diskriminering.8 Ett tydligt exempel är när modeller tas fram genom maskininlärning som baseras på tidigare beslut och historiska data, vilket kan leda till att fördomar oavsiktligt byggs in i systemen (så kallad data bias) och i förlängningen till diskriminering. Den data som AI-system tränas på riskerar att återspegla historiska och befintliga ojämlikheter och grupprelaterade skillnader. Användningen av generativ AI innebär en omfattande behandling av data och därmed också risker för informationssäkerheten. Myndig- heten för digital förvaltning (Digg) rekommenderar att myndigheter ska inventera de informationssäkerhetsrisker som kommer med an- vändningen av en generativ AI-lösning. Myndigheter bör överväga olika åtgärder för att minska risken för incidenter och konsekvenser för verksamheten.9 3.2.3 Särskilt om att beakta god informationssäkerhet och den personliga integriteten Att värna om en god informationssäkerhet är grundläggande och nödvändigt för att lyckas med digitalisering. En ökad digitalisering innebär en ökad risk då fler personuppgifter kan komma att samlas hos olika offentliga aktörer. Det är därför avgörande att krav på in- formationssäkerhet utformas på ett ändamålsenligt sätt så att upp- gifter och personuppgifter skyddas. 7 Diskrimineringsombudsmannen (2023). AI och risker och diskriminering i arbetslivet. Rapport 2023:6, s. 9 ff. 8 Jämför diskrimineringslagen (2008:567). Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten måste säkerställa att ingen diskriminering sker oaktat om AI används eller inte i en viss dataanalys eller ett visst urval. 9 Digg (2025). Identifiera risker för informationssäkerhet vid användningen av generativ AI. Diggs riktlinjer för generativ AI inom offentlig förvaltning. 68 SOU 2025:108 Digitalisering inom socialförsäkringen Skyddet för den personliga integriteten kan i många fall upplevas som hindrande för digitaliseringen.10 Integritetsskyddsmyndigheten (IMY) har identifierat att en översyn av dataskyddsförordningen bör göras, bland annat utifrån den snabba tekniska utvecklingen.11 Det är viktigt att det offentliga kan dela och använda personupp- gifter på ett säkert sätt för att kunna tillhandahålla relevanta tjänster och förfaranden åt allmänheten och andra aktörer. För att öka digita- liseringen krävs att lagstiftningen gör det möjligt att dela data i högre grad. Personuppgifter bör vidareanvändas när så är möjligt. Samtidigt måste skyddet för enskildas personliga integritet upprätthållas. Behovet av transparens och förutsägbarhet för hur personuppgifter behandlas blir allt viktigare när behandlingen kan genomföras med avancerade analysverktyg och AI. 3.2.4 Risker med att inte digitalisera Även om det finns risker så är digitalisering en väsentlig del av lös- ningen på de utmaningar som den offentliga förvaltningen står inför. Digital teknik möjliggör bättre lösningar på komplexa, föränderliga problem och möjliggör även helt nya tjänster som kan bidra till ett mer effektivt, demokratiskt, säkert och rättssäkert samhälle.12 Ökad digitalisering behövs på socialförsäkringsområdet för att motverka bidragsbrott och felaktiga utbetalningar. Som så mycket annat handlar utbetalningar från socialförsäkringen i grunden om uppgifter, det vill säga data. För korrekta beslut behövs korrekta och tillförlitliga beslutsunderlag för myndigheterna. Myndigheternas arbete med digitalisering för att i högre grad kunna använda sina data, bedöma uppgifters kvalitet och verifiera de uppgifter som används för att handlägga och kontrollera socialförsäkringsärenden är cen- tralt. Regeringen har också i sin digitaliseringsstrategi betonat vikten av att myndigheterna arbetar datadrivet för att driva innovation, 10 Det finns ett antal konventioner om mänskliga rättigheter och EU-regler som skyddar rätten till privatliv och den personliga integriteten, exempelvis dataskyddsförordningen. Det finns även nationella bestämmelser och registerlagstiftning som närmare reglerar förutsätt- ningarna för tillåten personuppgiftsbehandling hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. 11 IMY (2025). Integritet och ny teknik 2020–2024: Redovisning av Integritetsskyddsmyndig- hetens uppdrag att följa, analysera och beskriva utvecklingen. Dnr IMY-2024-2570. 12 Digg (2022). Digitala Sverige 2021. Dnr 2022-0466 och Finansdepartementet (2025). Sveriges digitaliseringsstrategi 2025–2030. 69 Digitalisering inom socialförsäkringen SOU 2025:108 förbättra samhällsnyttan, effektivisera sin verksamhet, stödja data- drivet beslutsfattande och stärka samverkan.13 En förbättrad dataanvändning ger förutsättningar för att kunna erbjuda mer individanpassade och flexibla tjänster och service vilket enskilda i allt högre grad förväntar sig av det allmänna.14 Om myndig- heter använder sina data på ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt kan de även hjälpa enskilda att undvika oavsiktliga fel. Digitalisering är ett kraftfullt verktyg för att effektivisera hand- läggningen av socialförsäkringsärenden. Med god datahantering i grunden kan automatisering användas för att fatta beslut snabbare och billigare än i dag. Digitalisering gör det också möjligt att öka pre- cisionen i åtgärder eller beslut genom att data används för att möj- liggöra rätt åtgärd eller insats i rätt tid. Slutligen kan digitala verktyg också öka kvaliteten och likvärdigheten när tjänster och utvärder- ingar bygger på data. Stora datamängder som kontinuerligt jämförs och utvärderas kan användas av myndigheterna för att minska sub- jektiva ojämlikheter i bedömningar och undvika fel.15 Grunden för att myndigheter ska kunna arbeta datadrivet ligger i data- och informationshanteringen. Utan strukturerad informations- hantering vilar förmågan både att arbeta datadrivet och att använda AI på lös grund. I dag är datamognaden generellt sett låg bland svenska myndigheter. Både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten återfinns dock bland de myndigheter som kommit längst inom för- valtningen inom dessa områden och borde därför ha relativt goda förutsättningar.16 3.3 Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens pågående digitaliseringsarbete Både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten verkar i en snabb- föränderlig vardag. Kraven på de båda myndigheterna är dessutom höga att kunna leverera inom många olika områden. Det kan handla om allt från att utveckla nya digitala tjänster till att administrera nya förmåner och stöd. På båda myndigheterna pågår ett förändrings- 13 Finansdepartementet (2025). Sveriges digitaliseringsstrategi 2025–2030. 14 SOU 2016:85 Digitaliseringens effekter på individ och samhälle. 15 Digg (2022). Digitala Sverige 2021. & Ekholm et al. (2018). Förbjuden framtid? Institutet för Framtidsstudier. 16 Digg (2025). Uppföljning av statliga myndigheters digitalisering 2024. 70 SOU 2025:108 Digitalisering inom socialförsäkringen arbete knutet till digitalisering och flera stora it-projekt. Myndig- heterna har fattat beslut om strategiska inriktningar avseende såväl digitalisering som användningen av AI, verksamhetsutveckling med effektivisering och teknik i centrum samt poängterat behovet av att använda sina data på nya sätt. Vår utredning och våra förslag fyller därmed inte ett tomrum. Det finns pågående arbete på Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten som avser såväl digitalisering som arbetet mot felaktiga utbetal- ningar. Både problembilden och de möjliga lösningarna är redan iden- tifierade och välkända hos myndigheterna. Samtidigt som denna utveckling pågår finns det ett stort antal initiativ i statsförvaltningen både avseende digitalisering och felaktiga utbetalningar som på olika sätt påverkar Försäkringskassans och Pen- sionsmyndighetens vardag och förutsättningar. Planerat internt ut- vecklings- och digitaliseringsarbete på myndigheterna kan behöva stå tillbaka till förmån för anpassning till snabba förändringar i regel- verken eller för att kunna ta om hand nya regeringsuppdrag. 3.3.1 Försäkringskassans digitalisering Försäkringskassan har en lång erfarenhet av att arbeta med digitaliser- ing och it. Myndighetens kompetens och uppdrag sträcker sig från att tillhandahålla it-drift i staten till att utveckla en AI-verkstad.17 Inom flera av Försäkringskassans förmåner är handläggningen helt eller delvis automatiserad. De digitala tjänsterna som riktar sig till enskilda vidareutvecklas löpande. Utöver detta pågår arbete med myndighetens livscykelhantering av uppgifter och it-system, exem- pelvis att migrera äldre system till nya tekniska plattformar. Försäkringskassan har i närtid fattat beslut som beskriver myndig- hetens inriktning på digitaliseringsområdet. Besluten ska ge bättre förutsättningar att framöver kunna hantera data som en strategisk resurs. Några exempel på beslut som beskriver inriktningen för För- säkringskassans digitalisering är beslut om förenklad it-arkitektur för förmåner och Försäkringskassans strategiska ramverk för digital 17 Regeringen har anslagit 60 miljoner kronor till Skatteverket och Försäkringskassan. Myn- digheterna får i uppdrag att utreda förutsättningarna för en AI-verkstad som syftar till att öka den offentliga förvaltningens gemensamma förmåga och utveckla AI-baserade lösningar på ett resurseffektivt sätt. Se prop. 2024/25:99 Vårändringsbudget för 2025. 71 Digitalisering inom socialförsäkringen SOU 2025:108 transformation.18 Enligt Försäkringskassan är förenklad förmåns- arkitektur en av lösningarna för att åstadkomma den digitala trans- formationen. Som ett led i Försäkringskassans digitala förflyttning pågår ett arbete med att samla och organisera data och uppgifter kring den enskilde, i stället för att ha det enskilda ärendet som utgångspunkt i it-systemen. Genom att samla uppgifter om den enskilde i ett centralt datalager och inte låta dessa uppgifter vara utspridda i olika förmåns- specifika system vill Försäkringskassan göra det möjligt att hand- lägga ärenden på ett mer effektivt sätt. Detta kan också bidra till en förbättrad och utökad service till den enskilde. 3.3.2 Pensionsmyndighetens digitalisering Pensionsmyndigheten gör i likhet med Försäkringskassan också sats- ningar på digitalisering och automatisering. Det övergripande syftet är att effektivisera handläggningen och därigenom korta handlägg- ningstider och svarstider samt att motverka felaktiga utbetalningar. Myndigheten bedömer denna typ av utveckling som helt nödvändig för att över tid kunna hantera den stora mängd ärenden den har att handlägga.19 Pensionsmyndighetens största utvecklingsinsats är initiativet NextGen. Syftet med detta initiativ är att ersätta de it-system som beräknar myndighetens förmåner för allmän pension, bostadstillägg, äldreförsörjningsstöd samt efterlevandepension som i dag finns hos Försäkringskassan. Målet är att ha egen kontroll över it-systemen samt få en mer förändringsbar och kostnadseffektiv förvaltning och vidareutveckling.20 Pensionsmyndigheten kommer i detta it-system, i likhet med Försäkringskassans motsvarande ambition, att centrera data kring den enskilde i stället för i ärende. 18 Digital transformation handlar om att utveckla nya processer och arbetssätt med utgångs- punkt i den digitala teknikens möjligheter. Se Försäkringskassan (2025). Beslut gällande för- enklad IT-arkitektur för förmåner – en del i IT målarkitekturen som ska följas vid ny- och vidareutveckling av Försäkringskassans IT-stöd. Dnr 2025/009594, Försäkringskassan (2023). Försäkringskassans ståndpunkter – Data som strategisk resurs. Dnr 2023/009237, Försäkrings- kassan (2024). Programmet för förnyelse av sjukförsäkringens förvaltning – Förutsättningar för en informationsdriven förvaltning. Dnr 2022/015106 och Försäkringskassan (2025). Försäkrings- kassans strategiska ramverk för digital transformation. Dnr 2024/008513. 19 Pensionsmyndigheten (2025). Rätt från början 2025. 20 Pensionsmyndigheten (2025). Rätt från början 2025. 72 4 Om handläggning av socialförsäkringsärenden I det här kapitlet beskrivs hur en ansökan om en socialförsäkrings- förmån går till och hur Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten bereder och handlägger ärenden. Vidare beskrivs det ansvar den enskilde och myndigheten har, vad ansvaret innebär och hur det fördelas mellan parterna. Avslutningsvis behandlas frågan om uppgifters korrekthet. 4.1 Ansökningsförfarandet En ansökan om en förmån ska innehålla de uppgifter som behövs i ärendet. Ansökan ska vara egenhändigt undertecknad.1 Inom social- försäkringen gäller generellt ett formkrav på att uppgifter ska lämnas på heder och samvete.2 Kravet omfattar endast uppgifter om fak- tiska förhållanden (det vill säga sakomständigheter). En underskrift på heder och samvete kan göras digitalt.3 Ett uppgiftslämnande på heder och samvete ökar förutsättningarna för att uppgifterna i ett ärende ska vara rätt från början. Även för- ifyllda uppgifter anses vara lämnade av den enskilde och ska intygas på heder och samvete.4 1 110 kap. 4 § andra stycket socialförsäkringsbalken (SFB). Av första stycket framgår att ansökan ska vara skriftlig. 2 110 kap. 4 § andra stycket SFB. Med formkrav avses normalt krav på att ett dokument eller meddelande ska ha en viss form eller tillkomma på visst sätt för att ha en viss rättsverkan. Form- krav kan också föreskriva att en handling ska ha ett visst innehåll. Se Ds 2003:29 Formel: formkrav och elektronisk kommunikation – del 1. 3 111 kap. 4 § första stycket SFB. 4 Försäkringskassan (2024). Digitalisering på Försäkringskassan. Vägledning 2024:3, version 1, s. 45. 73 Om handläggning av socialförsäkringsärenden SOU 2025:108 4.2 Hur ärenden ska handläggas Av förvaltningslagen (2017:900) (FL) framgår att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.5 Utredningen i ett ärende ska göras utifrån vad som är rimligt enkelt och utan onödig tidsutdräkt, krävande utredning och kostnader. Det är en avvägning som myn- digheten måste göra. Det är självklart att handläggningen ska leda till materiellt korrekta beslut, vilket följer av kravet på rättssäkerhet. Samtidigt markeras att effektivitetssynpunkter alltid måste balanseras mot berättigade krav på rättssäkerhet.6 Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten måste ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. 4.3 Ansvarsfördelningen mellan den enskilde och myndigheten – ett delat ansvar 4.3.1 Den enskilde har en uppgiftsskyldighet En enskild som ansöker om en förmån ska medverka genom att så långt som möjligt ge in den utredning som denne åberopar till stöd för sin framställning.7 Hen är skyldig att lämna de uppgifter som är av betydelse för bedömningen av frågan om ersättning eller i övrigt för tillämpningen av socialförsäkringsbalken (SFB). I samband med ansökan ger Försäkringskassan och Pensionsmyn- digheten regelmässigt ut information till den enskilde om att kon- trollera uppgifterna innan hen skriver under. Det kan hjälpa den en- skilde att göra rätt och på så vis säkerställa att uppgifterna är korrekta redan från början. I ett ansökningsärende har den enskilde bevisbördan för faktiska omständigheter, till exempel att hen har en sjukdom och nedsatt arbetsförmåga.8 5 9 § första stycket förvaltningslagen (2017:900) (FL). 6 Ahlström, förvaltningslagen (2017:900) 9 §, Karnov 2025-09-11 (JUNO). 7 23 § andra stycket FL. 8 Försäkringskassan (2004). Förvaltningsrätt i praktiken. Vägledning 2004:7, version 19, s. 53. och Pensionsmyndigheten (2019). Förvaltningsrätt i Pensionsmyndighetens verksamhet. Vägledning 2019:1, version 1, s. 58. 74 SOU 2025:108 Om handläggning av socialförsäkringsärenden 4.3.2 Den enskilde är skyldig att anmäla ändrade förhållanden Den som ansöker om, har rätt till eller annars får en förmån enligt SFB ska anmäla sådana ändrade förhållanden som påverkar rätten till eller storleken på förmånen.9 Skyldigheten att anmäla omfattar en uppräkning av de vanligaste och mest betydelsefulla förhållanden där en ändring kan behöva anmälas, men uppräkningen är inte uttöm- mande.10 En sådan anmälan ska göras så snart som möjligt och senast fjorton dagar efter det att den anmälningsskyldige fick kännedom om förändringen.11 4.3.3 Strikt ansvar för uppgiftslämnande – förslag om administrativa sanktioner i socialförsäkringen Kravet på den enskilde förslås skärpas. Ett förslag har lämnats på hur ett system med administrativa sanktioner i socialförsäkringen kan ut- formas, bland annat föreslås sanktionsavgifter i socialförsäkringen och hur personer ska kunna stängas av från socialförsäkringens för- måner under en viss tid för att skydda försäkringen. Genom att införa ett system för administrativa sanktioner ska en sanktionsavgift kunna påföras dem vars felaktiga ersättning krävs tillbaka. Vidare föreslås att en avstängning från en förmån ska kunna beslutas av Försäkrings- kassan och av Pensionsmyndigheten. En avstängning föreslås kunna gälla mellan tre månader och tre år.12 I korthet innebär förslagen att den som lämnar en oriktig uppgift ska få en sanktionsavgift, om den oriktiga uppgiften har lett till en felaktig utbetalning av ersättning. Detsamma gäller den som inte upp- fyller en skyldighet att lämna uppgifter eller anmäla ändrade förhåll- anden, om underlåtenheten har lett till en felaktig utbetalning. Admini- strativa sanktionsavgifter innebär ett strikt ansvar för oriktiga uppgifter och för underlåtenhet att uppfylla en uppgifts- eller anmälningsskyl- dighet. Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2026. 9 110 kap. 46 § SFB. 10 Se Jansson, socialförsäkringsbalken, 110 kap. 46 §, Karnov 2025-06-05 (JUNO). 11 110 kap. 47 § SFB. 12 Ds 2025:8 Administrativa sanktionsavgifter i socialförsäkringen. Promemorian har remiss- behandlats. 75 Om handläggning av socialförsäkringsärenden SOU 2025:108 4.3.4 Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens utredningsansvar I handläggningen av förmånsärenden har Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten en utredningsskyldighet.13 Utredningsskyldig- heten innebär att den handläggande myndigheten ska se till att ären- dena blir utredda i den omfattning som deras beskaffenhet kräver. Det ger uttryck för den så kallade officialprincipen.14 Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska leda utredningen i ett ärende och se till att det material som behövs för ärendets avgö- rande kommer in.15 Ansvaret för att underlaget i ett ärende leder till ett materiellt riktigt beslut vilar på myndigheterna. Utifrån rättspraxis är det tydligt att utredningsansvaret är omfattande.16 Ärendet ska utredas tillräckligt utifrån dess karaktär Med ärendets beskaffenhet menas vad ärendet handlar om, dess karak- tär, omständigheterna i det enskilda fallet och den enskildes möjlig- heter att ta tillvara sin rätt. Försäkringskassan beskriver att utred- ningen ska klarlägga om omständigheterna i det enskilda ärendet är sådana att kriterierna i den materiella lagstiftningen är uppfyllda.17 Utredningsansvaret innebär att om det fortfarande finns oklarheter ska myndigheten utreda vidare, ifall det inte är så att alla tillgängliga möjligheter redan är uttömda. Vidare ska myndigheten bara utreda omständigheter som kan påverka bedömningen i ett ärende. Det inne- bär att myndigheten inte ska utreda omständigheter som ligger utan- för den bedömning som ska göras i aktuellt ärende. Samtliga omstän- 13 110 kap. 13 § första stycket SFB. Begreppet utredningsskyldighet, som i grunden återfinns i 23 § första stycket FL, markerar den rättsliga skyldigheten för just myndigheten. Stadgan- det pekar ut vem som har ansvaret för ärendet. Ibland beskrivs det som ett utredningsansvar. Begreppen utredningsansvar och utredningsskyldighet används ofta synonymt. Utrednings- ansvar är mer ett allmänt uttryck. Det används ibland i doktrin och praxis för att beskriva samma sak, det vill säga att myndigheten måste utreda ärendet, men kan också användas för att markera fördelningen av ansvar mellan myndigheten och den enskilde. Det kan noteras att Försäkringskassan i sin vägledning på området använder begreppet utredningsansvar medan Pensionsmyndigheten använder begreppet utredningsskyldighet. 14 Förenklat kan sägas att officialprincipen är den överordnade principen och utrednings- ansvaret är ett utflöde av den principen. 15 Prop. 2008/09:200 Socialförsäkringsbalk, s. 554 och 555 och prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 149. 16 Frågan om Försäkringskassans utredning kunde anses tillräcklig har prövats av Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) i rättsfallet RÅ 2010 ref. 120. Målet rörde sjukpenning. 17 Försäkringskassan (2024). Förvaltningsrätt i praktiken. Vägledning 2004:7, s. 54. Vad som beskrivs om utredningen är även tillämpligt på Pensionsmyndighetens ärendehandläggning. 76 SOU 2025:108 Om handläggning av socialförsäkringsärenden digheter behöver inte heller utredas, om de redan är utredda räcker det för att bedöma rätten till förmånen. Utredningsbefogenheter Försäkringskassans och Pensionsmyndigheten har en rad olika utred- ningsbefogenheter som stöd i handläggningen, till exempel möjlighet att göra förfrågningar hos den försäkrades arbetsgivare.18 Ett stort antal myndigheter är dessutom uppgiftsskyldiga gentemot Försäk- ringskassan och Pensionsmyndigheten.19 Skyldigheten att lämna upp- gifter är i många fall sekretessbrytande.20 De båda myndigheterna kan i många fall hämta in det underlag som behövs.21 Beviskrav gällande uppgifter Beviskrav handlar om hur säkra uppgifterna i ett ärende sammantaget behöver vara. För de flesta socialförsäkringsförmåner finns det inte någon nivå på beviskravet fastslagen i lagstiftningen. Högsta förvalt- ningsdomstolen (HFD) har dock slagit fast att beviskravet i ärenden om sjukpenning är ”sannolikt”. Vad som ska bevisas är att angivna förhållanden föreligger, exempelvis att arbetsförmågan är nedsatt på grund av sjukdom i sådan omfattning att hen har rätt till ersättning.22 18 110 kap. 14 § SFB. Uttrycket namngiven person avser enligt JO den försäkrade (JO 2008/09, s. 345). 19 Se till exempel 110 kap. 31 § SFB. I 110 kap. 32–37 a §§ SFB finns ytterligare bestämmelser om uppgiftsskyldighet, varav flera av dem gäller uppgifter om den försäkrade. Uppgiftsskyldig- heter finns även utanför SFB:s område. JO har ansett att uppgiftsskyldigheten ger myndig- heterna ytterligare befogenhet att vidta utredningsåtgärder (JO 2017/18, s. 312). 20 Prop. 2008/09:200 Socialförsäkringsbalk, s. 563. 21 I prop. 2024:25:19 Bättre verktyg för kontroll – uppgiftsinhämtning inom socialförsäkringen och ekonomiskt bistånd föreslås Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten få utökade utred- ningsbefogenheter. 22 HFD 2022 ref. 47. Kravet på sannolikhet torde inte bara ta sikte på ärendet, sett i sin helhet (det vill säga samtliga omständigheter i ärendet), utan även på de enstaka uppgifter som finns i ärendet. Jämför Försäkringskassans vägledning 2004:7, s. 56 (varje uppgift ska bevisas). Vad som i sammanhanget ska anses styrkt eller bevisat i fråga om en uppgift är en fråga om värder- ing och bedömning. Att uppgiften är bevisad är inte samma sak som att den faktiskt är korrekt. I avsnitt 7.4 i vägledningen beskrivs sannolikhetskravet närmare. I Pensionsmyndighetens vägledning 2019:1 beskrivs beviskravet i avsnitt 9.2.5. 77 Om handläggning av socialförsäkringsärenden SOU 2025:108 En helhetsbedömning som inkluderar värdering av bevis När myndigheten anser sig ha uppfyllt sitt utredningsansvar ska en bedömning göras av omständigheterna i ärendet för att kunna avgöra om den enskilde har rätt till förmånen eller ersättningen eller inte. Bedömningen görs genom att först värdera alla bevis och sedan väga samman dessa i en helhetsbedömning för att avgöra om beviskravet för förmånen är uppfyllt.23 I helhetsbedömningen ska allt relevant underlag värderas och beaktas. För att kunna väga samman allt under- lag måste myndigheten först bestämma värdet av varje enskilt bevis.24 4.4 Korrekta uppgifter i förhållande till ett korrekt beslut Syftet med Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens utred- ningar i enskilda ärenden är att klarlägga de faktiska förhållanden som är relevanta, så att ett beslut kan fattas som stämmer överens med dessa förhållanden. Myndigheterna behöver försäkra sig om att beslut grundar sig på ett tillräckligt underlag så att inte enskilda går miste om ersättning som de har rätt till eller felaktigt får ersätt- ning som de inte har rätt till på grund av brister i utredningen.25 Som framgår ovan gäller beviskravet sannolikt som huvudregel i social- försäkringen. 4.4.1 En presumtion att lämnade uppgifter är korrekta Dagens förmånsregelverk inom socialförsäkringen bygger på en tillits- baserad modell där Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten i hög grad förlitar sig på enskildas egna uppgifter. Bidragsbrottsutred- ningen konstaterar att de främsta orsakerna till felaktiga utbetalningar är att enskilda lämnar oriktiga uppgifter eller låter bli att anmäla änd- rade förhållanden. Förfarandet att den sökande lämnar uppgifter utan 23 Som samlingsbegrepp för uppgifter och handlingar i utredningen använder Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten ordet underlag. Många av de uppgifter och handlingar som finns i utredningen är bevis. Se till exempel Försäkringskassans vägledning 2004:7, s. 55. 24 Försäkringskassan (2004). Förvaltningsrätt i praktiken. Vägledning 2004:7, s. 56. 25 Jämför Försäkringskassan (2004). Förvaltningsrätt i praktiken. Vägledning 2004:7, s. 53. 78 SOU 2025:108 Om handläggning av socialförsäkringsärenden att dessa kan verifieras mot en tillförlitlig källa utgör en risk för att be- slut om förmåner fattas utifrån felaktiga underlag.26 Kravet på heder och samvete vid uppgiftslämnande innebär att en sökande lovar att lämna korrekta uppgifter om faktiska förhållanden och att inte undanhålla eller förvränga något. Det är ett åtagande att vara uppriktig och ärlig, och att inte avsiktligt vilseleda mottagaren av uppgifterna.27 I kravet på heder och samvete kan sägas finnas en presumtion att den enskilde kommer att göra mer rätt och lämna korrekta uppgifter.28 4.4.2 Som utgångspunkt finns ingen skyldighet att ta reda på om uppgifter är korrekta eller att verifiera dem Normalt bör en myndighet kunna godta de uppgifter som en sökande lämnar. Enligt HFD sträcker sig en myndighets utredningsansvar i ärenden om förmåner inte längre än att utredningen måste vara kom- plett i så måtto att uppgifter om alla relevanta förhållanden finns.29 Om det saknas uppgifter eller om det finns omständigheter som tyder på att lämnade uppgifter kan vara felaktiga inträder enligt HFD emel- lertid en utredningsskyldighet. Av det följer att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten inte är skyldiga att ta reda på om lämnande uppgifter är korrekta eller verifiera dem, såvida det inte föreligger någon misstanke om fel.30 Det skulle i annat fall innebära att utred- ningsskyldigheten skulle bli än mer omfattande än vad den är i dags- läget.31 Tillsammans med de krav FL ställer på handläggning av ären- den innebär det att de båda myndigheterna måste se till att ärendena blir så utredda som krävs för rättssäkra beslut. 26 SOU 2003:52 Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen, s. 124, 254 och 274. 27 Om en enskild lämnar oriktiga uppgifter kan hen göra sig skyldig till brottet osann för- säkran (15 kap. 10 § brottsbalken). 28 Uppgifterna lämnas under straffansvar. Enligt Försäkringskassan kan hjälptexter som uppmanar den enskilde att kontrollera uppgifterna innan hen skriver under vara ett sätt att säkerställa att uppgifterna är korrekta och det kan hjälpa den enskilde att göra rätt. Texter av detta slag kan enligt myndigheten vara särskilt hjälpsamma i tjänster med förifyllda uppgifter, till exempel i en ansökan (Försäkringskassans vägledning 2024:3, s. 45). 29 HFD 2019 ref. 17. 30 Att en uppgift är bevisad, det vill säga beviskravet för förmånen/uppgifterna, är inte samma sak som att uppgiften i fråga de facto är korrekt eller verifierad. Frågan om en uppgifts korrekt- het och verifiering av den är egentligen inte aktuell så länge uppgiften och underlaget i övrigt i ärendet bedöms vara fullgott, det vill säga har uppnått kravet på sannolikhet. 31 En jämförelse kan göras med det uppgiftsinhämtande som sker från någon annan än den enskilde själv. Det råder en slags presumtion att inhämtade uppgifter är korrekta. I kapitel 10 beskriver vi problematiken med uppgiftskvalitet med utgångspunkt i individuppgifter i arbets- givardeklarationer. 79 Om handläggning av socialförsäkringsärenden SOU 2025:108 Sammanfattningsvis finns inga uttryckliga rättsliga krav i regelverk och praxis för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att utan misstanke i det enskilda ärendet kontrollera och verifiera uppgifter i större utsträckning än vad som görs. Uppgifter som lämnas av en- skilda presumeras vara korrekta. För att förhindra felaktiga utbetal- ningar och bidragsbrott kan det därför finnas ett behov av att på ett förmånsgemensamt, systematiskt och förebyggande sätt kontrollera eller verifiera uppgifter som läggs till grund för beslut om ersättning. 80 5 Förmåner med särskild risk I detta kapitel redovisar vi vår kartläggning av förmånerna vi har i upp- gift att analysera, de har både egna utmaningar och gemensamma pro- blem. Det rör frågor om felaktig folkbokföring, icke meddelad vistelse eller bosättning utomlands och otillbörligt nyttjande av identiteter. I kapitlet beskrivs även vissa centrala komponenter för socialför- säkringen, dels att den enskilde är försäkrad för i huvudsak bosätt- ningsbaserade och arbetsbaserade förmåner samt dels sjukpennings- grundande inkomst (SGI). Därefter beskrivs hanteringen av de fem förmåner som är särskilt utpekade i vårt direktiv; bostadsbidrag, till- fällig föräldrapenning, föräldrapenning, sjukpenning och bostads- tillägg till pensionärer. Vissa risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott har särskilt uppmärksammats i vårt direktiv. Dessa risker är arbete trots förmån, felaktiga inkomstuppgifter och vistelse eller bosättning utomlands. Dessa risker beskrivs närmare i kapitlet utifrån respektive förmån men även utifrån ett övergripande, förmånsgemensamt perspektiv. 5.1 Förmånsgemensamma behov och risker 5.1.1 Behovet av korrekta uppgifter i folkbokföringen Uppgifter om folkbokföring ligger till grund för ett stort antal rättig- heter och skyldigheter som kan vara avhängiga av såväl att en person är folkbokförd som var vederbörande är folkbokförd. Folkbokför- ingsuppgifter används av många myndigheter inom den offentliga förvaltningen.1 Uppgifterna används till exempel i många av ersätt- 1 Folkbokföringsuppgifter återfinns i den så kallade grunddatadomän Person, som ingår i natio- nella grunddata. Nationella grunddata är uppgifter inom offentlig förvaltning som flera aktö- rer har behov av, som är viktiga i samhället och som uppfyller överenskomna egenskaper, prin- ciper och riktlinjer. 81 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 ningssystemen inom välfärden för att bedöma rätten till och stor- leken på ersättningen.2 Felaktigheter inom folkbokföringen Folkbokföringsuppgifterna innehåller olika typer av fel. Detta har uppmärksammats över tid i flera rapporter och utredningar.3 Inom Skatteverket pågår ett kontinuerligt arbete med att öka kunskapen om det så kallade folkbokföringsfelet, i vilken omfattning fel före- kommer, de konsekvenser som felen medför och för att förbättra risk- och kontrollarbetet.4 Skatteverket har identifierat olika risker som relaterar till folk- bokföringen: • Personer som är folkbokförda, trots att de inte borde vara det. • Personer som är folkbokförda med felaktiga adressuppgifter. • Personer som är folkbokförda med felaktiga egenskapsuppgifter. • Personer som inte är folkbokförda, trots att de borde vara det.5 Risken att personer är folkbokförda trots att de borde vara avregi- strerade från folkbokföringen och risken att personer är folkbok- förda med felaktiga adressuppgifter värderas fortsatt högst av Skatte- verket, då de bedöms ha störst påverkan på samhället.6 Utifrån den omfattande problematiken med felaktiga utbetalningar är omfattningen av folkbokföringsfelen av intresse. Av Sveriges folk- bokförda befolkning är de allra flesta folkbokförda med korrekta uppgifter, vilket bekräftas av beräkningar och slumpkontroller som Skatteverket har genomfört. Även om de flesta personer gör rätt, så kan de 2–3 procent av befolkningen som är felaktigt folkbokförda 2 Se bland annat Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, Läckaget i välfärdssystemen, del 2, Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Rapport 6. Oktober 2019, s. 13, 18 och 63. 3 Se bland annat SOU 2021:57 Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer. 4 Se även SOU 2025:75 Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning som inne- håller flera förslag som syftar till att stärka folkbokföringen, identitetskontroller och Skatte- verkets roll i det brottsbekämpande arbetet. 5 Skatteverket (2025). Nationell lägesbild över befolkningen 2025. Dnr 8-174856-2025, s. 5. 6 Skatteverket (2025). Nationell lägesbild över befolkningen 2025. Dnr 8-174856-2025, s. 6 och 27. 82 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk orsaka stor skada i samhället, exempelvis genom felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen.7 Impulser om felaktig folkbokföring kommer till Skatteverket från olika håll, bland annat från enskilda. En myndighet är skyldig att underrätta Skatteverket om fel i folkbokföringen.8 Myndigheten tar varje år emot en stor mängd underrättelser om misstänkta fel i folk- bokföringen. Under 2024 kom det in cirka 166 000 sådana under- rättelser. Denna grupp påverkar inte beräkningen av den totala be- folkningssiffran, men personerna utgör en stor risk för exempelvis felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.9 En viktig del av Skatteverkets arbete är inriktat på att utreda och rätta till fel i efterhand. En stor del av utredningarna leder till beslut om ändrad folkbokföring. Under 2024 handlade det om 77 procent. Enligt Skatteverket innebär detta att även en mindre ökning av myn- dighetens kontrollförmåga inom folkbokföringsverksamheten kan förbättra kvaliteten i folkbokföringsdatabasen.10 Skatteverket använder maskinella kontroller för att bedöma och värdera de uppgifter om felaktig folkbokföring som kommer in, och gör även analyser baserade på data från flera datakällor för att identi- fiera och prioritera de fel med störst samhällspåverkan.11 Vi har genom våra kontakter med folkbokföringsverksamheten på Skatteverket fått information om att det som huvudregel inte råder något ”1:1-för- hållande” mellan en anmäld felaktig folkbokföringsadress och dess åtgärdande i det enskilda fallet. Den anmälda uppgiften blir i stället en indikator för den analys som görs inom kontrollverksamheten. 5.1.2 Bosättningsbegreppets betydelse inom socialförsäkringsområdet Avgörande försäkringsvillkor för socialförsäkringen i Sverige är bosättning respektive arbete.12 Det behandlas vidare i avsnitt 5.1.6 i detta kapitel. Bosättning är ett villkor för att en enskild ska omfattas av den bosättningsbaserade försäkringen. 7 Skatteverket (2025). Nationell lägesbild över befolkningen 2025. Dnr 8-174856-2025 s. 3. 8 32 c § folkbokföringslagen (1991:481). 9 Skatteverket (2025). Nationell lägesbild över befolkningen 2025. Dnr 8-174856-2025, s. 5 och 27. 10 Skatteverket (2025). Nationell lägesbild över befolkningen 2025. Dnr 8-174856-2025, s. 3 och 32. 11 Skatteverket (2025). Nationell lägesbild över befolkningen 2025. Dnr 8-174856-2025, s. 4. 12 För EU-medborgare och enskilda som omfattas av en socialförsäkringskonvention, kan andra bestämmelser gälla i stället för SFB. 83 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 I socialförsäkringsbalken (SFB) finns bestämmelser om vem som är att anse som bosatt i Sverige.13 Det är Försäkringskassan respek- tive Pensionsmyndigheten som avgör detta. En person anses bosatt i Sverige om hen får anses ha sitt egentliga hemvist här i landet.14 Enligt rättspraxis kan bestämmelserna om folkbokföring ha betydelse för bedömningen av frågan om en enskild ska anses som bosatt i Sverige vad gäller rätten till de bosättningsbaserade förmånerna.15 Hänsyn behöver även tas till det EU-rättsliga regelverket.16 Bo- sättningsbegreppet har således betydelse både i den nationella rätten och i EU-rätten.17 Generellt sett kan man säga att bosättningsbe- greppet i folkbokföringslagen och SFB är ganska lika medan bosätt- ningsbegreppet inom EU-rätten är mer flexibelt. Den som är bosatt i Sverige är försäkrad för de förmåner som ingår i den bosättningsbaserade försäkringen.18 För flera förmåner på socialförsäkringsområdet ställs krav att den enskilde ska vara folkbokförd för att ha rätt till förmånen i fråga.19 5.1.3 Uppehållstillståndets betydelse vid bosättningsbedömningen Den som har sin egentliga hemvist i Sverige kan anses bosatt här. En person som kommer hit ska normalt anses bosatt här, om det kan antas att vistelsen sträcker sig längre tid än ett år. I den bedöm- ningen ska Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten beakta reglerna om uppehållstillstånd, eftersom bara den som har rätt att vistas i Sverige bör anses bosatt här.20 Enligt Högsta förvaltnings- 13 5 kap. 3 § SFB. 14 5 kap. 2 och 3 §§ SFB. 15 RÅ 2004 ref 21. Se även Försäkringskassan (2017). Övergripande bestämmelser i SFB, unionsrätten och internationella avtal – Försäkringskassans uppdrag vad gäller vissa gemensamma gränsöverskridande frågor. Vägledning 2017:01, version 17, s. 49. 16 Inom EU sker samordning av de sociala trygghetssystemen främst genom Rådets förord- ning (EEG) nr 1408/71 om tillämpning av systemen för social trygghet när anställda, egenföre- tagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygg- hetssystemen. Lagvalsreglerna i förordningen 1408/71 kan medföra att bosättningslandets lagstiftning blir tillämplig på den enskilde. 17 Bosättning är enligt de nämnda regelverken inget enhetligt begrepp. 18 5 kap. 9 och 10 §§ SFB. 19 Exempelvis bostadsbidrag och barnbidrag. 20 Prop. 1998/99:119 Socialförsäkringens personkrets, s. 99. 84 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk domstolen (HFD) finns det inte något krav på uppehållstillstånd för att i SFB:s mening anses bosatt i Sverige.21 När Försäkringskassan bedömer om en person som kommer till Sverige kan anses bosatt här med stöd av 5 kap. 3 § SFB, det vill säga om personen kan antas komma att vistas här under längre tid än ett år, är uppehållstillstånd en del av bedömningen.22 Även vilken sorts uppe- hållstillstånd och tillståndets längd kan ha betydelse för bedömningen.23 5.1.4 Det är svårt att upptäcka boende eller vistelse utomlands i det fall detta inte meddelats till en myndighet Det är svårt för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att få kännedom om en enskild vistas eller bor utomlands om det inte har anmälts till någon myndighet, vanligtvis Skatteverket.24 Både Försäk- ringskassan och Pensionsmyndigheten har utifrån det fört fram ett antal behov till oss som avser tillgång till nya uppgiftsmängder. Sam- mantaget bedömer vi, av olika skäl som vi redogör för nedan, att nyttan med efterfrågade uppgiftsmängder inte står i rimlig propor- tion till kostnaderna. Åtgärderna är även av integritetskänslig karaktär. I detta avsnitt beskrivs även pågående utredningsinitiativ som har bäring på problematiken. Vår kartläggning visar att det finns outnyttjade uppgiftsmängder hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten som kan användas för att upptäcka boende eller vistelse utomlands. Möjligheten för de båda myndigheterna att behandla uppgift om IP-adress för kontroll- ändamål beskrivs i avsnitt 6.2. Efterfrågan om tillgång till vissa nya uppgiftsmängder Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har beskrivit behov av tillgång till vissa nya uppgiftsmängder. Att uppgiftsmängder be- tecknas som nya innebär att det är uppgifter som de båda myndig- 21 HFD 2024 ref. 17. 22 Ett uppehållstillstånd är ett tillstånd att vistas i Sverige under en viss period, där bedöm- ningen är gjord framåt i tiden utifrån de fakta som finns när beslutet fattas. 23 Försäkringskassans (2017). Övergripande bestämmelser i SFB, unionsrätten och internatio- nella avtal – Försäkringskassans uppdrag vad gäller vissa gemensamma gränsöverskridande frågor. Vägledning 2017:01, version 17, s. 46. Motsvarande gäller för Pensionsmyndigheten. 24 Med vistas menas i detta kapitel att en försäkrad under en längre tidsperiod vistas utom- lands på så sätt att rätten till en förmån kan påverkas. 85 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 heterna inte har tillgång till i dag. Den sammanställning som följer utgår från den kartläggning vi har genomfört av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens behov.25 Flertalet av de uppgiftsmängder som presenteras är aktuella för båda myndigheterna. Försäkringskassan har bland annat beskrivit behov av uppgifter om geografisk position såsom metadata och andra typer av ”digitala markörer” från enskildas användning av e-legitimation, exempelvis positionsdata, IP-adresser för inloggning till banker och betalnings- tjänster och device-ID.26 Pensionsmyndigheten uttrycker behov av uppgifter om enskildas tillgångar utomlands, exempelvis uppgift om fastigheter och ägande. Uppgifter om sådana tillgångar kan även bidra till att ge ökad känne- dom om den enskildes inkomst och förmögenhet. Det vore enligt myndigheten önskvärt om exempelvis svenska ambassader i utlandet hade uppgifter om fastigheter kopplade till personer som är bosatta i Sverige och som får ersättning från socialförsäkringen. Vidare önskar myndigheten uppgifter från teleoperatörer om var (geografiskt) en enskild använder sin mobiltelefon och uppgift om inloggningar. Dessa uppgiftsmängder skulle bland annat kunna hämtas hos teleoperatörer. Pensionsmyndigheten nämner exempel på insamling av inloggnings- uppgifter som görs i Danmark. Där finns uppgifter om enskildas kon- takter med det allmänna samlat i ett register. Varje gång en enskild är på besök och identifierar sig på en vårdcentral, hos tandläkare, eller liknande, flaggas att personen fysiskt har identifierat sig vid en viss given tidpunkt, men inte i vilket ärende. Sammantaget handlar det om uppgifter om geografisk position och användande av digi- tala verktyg och tjänster. Skälen till att förslag till åtgärder inte lämnas i betänkandet Uppgifter om enskildas tillgångar i utlandet Vissa av de uppgiftsmängder som Försäkringskassan och Pensions- myndigheten har efterfrågat är sådana uppgifter som i dag inte finns samlade hos någon eller några svenska aktörer. Så är fallet med upp- gifter om tillgångar utomlands, till exempel fastigheter och bostads- 25 Enligt vår kartläggning samt de enkätsvar som myndigheterna presenterat för Utredningen om förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter (SOU 2024:63 Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – Behov och föreslagna förändringar). 26 Ett unikt identifieringsnummer som används för att identifiera en enhet. 86 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk rätter och information om ägandet av dem. Behovet av att samla in och lagra uppgifter om tillgångar i utlandet kommer främst från Pen- sionsmyndigheten. Det finns flera skäl till att vi inte tar vidare frågan om ett register för uppgifter om tillgångar i utlandet. Bland annat skulle insamling av sådana uppgifter innebära en helt ny och tidskrä- vande arbetsuppgift för tilltänkta eller möjliga aktörer. Ett register av denna karaktär skulle förmodligen innebära mycket höga kostna- der. Förhållandena till övriga ländernas lagstiftning skulle initialt be- höva klargöras, det för varje land, aktör och uppgiftsmängd. Flera olika regelverk av komplicerat slag berörs. Dessutom handlar det om olika rättsområden. Sammantaget bedömer vi att eventuella nyttor med en sådan insamling av uppgifter inte står i rimlig proportion till kostnader och den administration detta skulle innebära. Registrering av myndighetskontakter för att upptäcka enskildas vistelse eller bosättning utomlands Det finns uppgifter som tillsammans med andra uppgifter indikerar att en person inte längre befinner sig här i landet. Det krävs ofta en stor mängd uppgifter om den enskilde i fråga för att få en tillförlitlig indi- kation om vistelse eller bosättning utomlands. I exempelvis Danmark fungerar detta genom att det finns ett register över enskildas myndig- hetskontakter (se ovan). I den danska modellen samkörs uppgifter om den enskildes myndighetskontakter med vissa andra uppgifter som exempelvis uppgift om dennes bilförsäljningar. Inaktivitet i regist- ret under en längre tid skulle kunna tala för att en person inte be- finner sig i landet alternativt inte är i livet. Den här typen av register över myndighetskontakter (eller frånva- ron av sådana kontakter) skulle kunna ge värdefull kunskap och göra stor nytta i socialförsäkringssystemet. Ett sådant register i Sverige skulle dock innebära ett helt nytt sätt att samla in och sammanställa uppgifter om enskilda och deras kontakter med det offentliga. Det skulle vara mycket känsligt ur integritetssynpunkt. Ett register av detta slag skulle även på ett principiellt plan förändra enskildas för- hållande till det offentliga och få ett antal effekter långt utanför social- försäkringssystemet. Att samla registreringar som enskilda genererar innebär en systemförändring som är allt för långtgående. Vår bedöm- ning är att detta ligger utanför ramarna som uppställs i vårt utred- ningsdirektiv. 87 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 Positionsdata och inloggningsuppgifter hänförliga till enskilda Om det fanns större tillgång till positionsdata och inloggningsupp- gifter om enskilda samt möjlighet att analysera dessa uppgifter, skulle det innebära ökade förutsättningar för att kunna upptäcka felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen. Samtidigt innebär tillgången till data om rörelsemönster, positionering och beteenden och fram- för allt sammanställning av dessa uppgiftsmängder betydande risker för den personliga integriteten. Detta gäller inte bara för den enskilde själv utan även för andra personer, till exempel dennes närstående. Samtidigt finns det stora möjligheter för enskilda att genom olika tjänster och verktyg dölja sina digitala avtryck och förehavanden. Den brottslighet som socialförsäkringssystemet är utsatt för be- döms av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten som system- hotande, varvid vissa intrång i enskildas personliga integritet kommer att vara nödvändiga för att upptäcka felaktiga utbetalningar. Ett in- trång i den personliga integriteten måste vara proportionerligt, vidare behöver grundläggande krav på förutsägbarhet uppfyllas. Krav av sådan karaktär finns i flera regelverk. Vår kartläggning visar att det hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten finns outnyttjade uppgiftsmängder, exempelvis loggar. De båda myndigheterna har också stora möjligheter att förändra, effektivisera och hitta nya arbets- sätt. Ökad digitalisering kan bidra till att minska de felaktiga utbetal- ningarna. Sammantaget bedömer vi att nyttan med tillgången till den här typen av uppgifter i många fall inte är proportionerlig i för- hållande till intrånget det innebär för den personliga integriteten. Möjligheten för de båda myndigheterna att behandla uppgift om IP-adress för kontrolländamål behandlas i avsnitt 6.2. Generell bosättningsmodell för att upptäcka personer som inte längre bor i Sverige Utbetalningsmyndigheten har arbetat med att ta fram en generell bosättningsmodell för att upptäcka personer som inte längre bor i Sverige trots att de är folkbokförda här.27 Modellen kommer att kunna användas för att hitta felaktiga utbetalningar från samtliga bosättnings- baserade förmåner som beror på att personer inte har låtit avregistre- 27 Utbetalningsmyndigheten (2025). Lägesbild med fokus på avancerade angrepp mot väl- färdssystemet. Dnr 2025-58, s. 14. 88 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk rat sig från Sverige när de flyttat utomlands.28 Utbetalningsmyndig- heten är i slutskedet av arbetet att med att driftsätta en första version av modellen. Inledningsvis ska den tillämpas på garantipension och nystartsjobb. Tanken är dock att flera förmåner ska omfattas allt eftersom. Vilka förmåner det handlar om är inte bestämt i nuläget. Modellen är inte tänkt att tas över av andra myndigheter. Nya verktyg utreds för att upptäcka vistelse eller bosättning utomlands Regeringen har under senare tid särskilt uppmärksammat problema- tiken med en ökad rörlighet över gränserna och det faktum att till- gängliga verktyg för att upptäcka bidragsbrott och felaktiga utbetal- ningar kopplat till vistelse eller bosättning utomlands är trubbiga. Verktygen är heller inte konstruerade för dagens samhälle. Av den anledningen har regeringen tillsatt en utredning som dels ska för- bättra befintliga verktyg, dels föreslå nya verktyg för att upptäcka felaktiga utbetalningar vid vistelse eller bosättning utomlands.29 Nya verktyg ska öka upptäckten av felaktiga utbetalningar, men kan också öka enskildas benägenhet att uppfylla sin lagstadgade skyldighet att anmäla ändrad vistelse och bosättning. Utredningen ska utöver att analysera och utvärdera befintliga verktyg och hur de kan förbättras, också undersöka om andra europeiska länders verktyg kan appliceras i Sverige. Utöver analys av verktyg och metoder ska utredningen också analysera hur uppgiftsutbytet mellan olika aktörer kan stärkas för att upptäcka felaktiga utbetalningar till personer som vistas eller har bosatt sig utomlands. Det kan finnas anledning att se över om Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har behov av andra utredningsbefogenheter, såsom användning av biometriska uppgif- ter. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 20 april 2026. 28 Utbetalningsmyndigheten (2025), Lägesbild med fokus på avancerade angrepp mot väl- färdssystemet. Dnr 2025-58, s. 14. 29 Dir. 2025:34 Kraftfulla verktyg för kontroll av utbetalning av socialförsäkringsförmåner till personer som lämnat Sverige. 89 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 5.1.5 Identiteter kan nyttjas på ett otillbörligt sätt Frågan om att kunna bedöma och fastställa enskildas identitet är av central betydelse i fråga om enskildas rättigheter och skyldigheter inom den offentliga förvaltningen. För Försäkringskassans och Pen- sionsmyndighetens handlar det bland annat om att vara säker på en enskilds identitet i samband med att denne använder en e-legitima- tion i myndigheternas digitala tjänster. Vad innebär falska eller utnyttjade identiteter? I betänkandet Ett säkert och statligt ID-kort (SOU 2019:14) beskrivs hur identitetshandlingar kan komma till användning på tre olika sätt i samband med bedrägeribrottslighet. Det kan för det första röra sig om användning av förfalskade identitetshandlingar, det vill säga där det aldrig har skett något utfärdande av någon identitetshandling, utan själva framställningen är falsk. För det andra kan någon använda sig av en äkta identitetshandling som tillhör en annan person, exem- pelvis genom att handlingen kan vara stulen. Det förekommer också att personer frivilligt eller under påtryckning lånar ut eller säljer sin identitetshandling till någon annan. För det tredje kan det röra sig om identitetshandlingar som i och för sig har utfärdats på ett riktigt sätt men där den identitet som anges på handlingen är falsk.30 Riks- revisionen beskriver i sin rapport Vem där – fastställande av identitet vid statliga myndigheter skillnaden mellan felaktiga identitetsuppgifter, falsk identitet och utnyttjad identitet.31 Ett problem är så kallade utnyttjade identiteter, vilket innebär att en person identifierar sig med sitt äkta pass eller någon annan iden- titetshandling, men att denne sedan tillåter någon annan att förfoga över identiteten. Om en svensk identitet har skapats på det sättet kan den användas för att skaffa bland annat bankkonto och e-legi- timation som seden kan missbrukas i välfärden och i andra samman- 30 SOU 2019:14 Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation, s. 96. 31 Riksrevisionen (2024). Vem där – fastställande av identitet vid statliga myndigheter. RiR 2024:12. Med felaktiga identitetsuppgifter menas att uppgifterna om identitet inte stämmer överens med personens verkliga förhållanden. Med falsk identitet menas att det inte finns någon korrekt identitet utan endast en falsk identitet och inte några riktiga uppgifter som kan ersätta de felaktiga. Med utnyttjad identitet menas när en persons identitet tas över och används av en annan person, oftast med hjälp av e-legitimation. Den utnyttjade identiteten tillhör en person som existerar i verkliga livet och det är då inte fråga om en ”falsk identitet”. En utnyttjad identitet kan också vara kapad, vilket innebär att personen inte är medveten om att dennes identitet utnyttjas av någon annan. 90 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk hang. Personen vars identitet används på detta sätt kan vara felaktigt folkbokförd i landet eller till och med avliden.32 I Skatteverkets läges- bild över befolkningen 2025 beskrivs utförligt problematiken med identitet i samband med folkbokföring.33 E-legitimationer kan på olika sätt nyttjas av kriminella Digitaliseringen i samhället har gjort det lätt för medborgarna att snabbt få tillgång till service och kunna utföra olika aktiviteter. Detta medför samtidigt att det uppstår en distans till myndigheterna efter- som fysiska besök inte längre är nödvändiga för identifikation. Som konstateras i den myndighetsgemensamma lägesrapporten från 2021 är tillgången till en e-legitimation en ”dörröppnare” för kriminella.34 År 2019 beräknades cirka 8,5 miljoner invånare i Sverige ha en e-legi- timation, varav cirka 7,8 miljoner har en mobil lösning.35 BankID är den vanligaste e-legitimationen på marknaden. Endast personer med ett svenskt personnummer kan få en e-legi- timation utfärdad. E-legitimationer används i tjänster hos de flesta myndigheter, regioner, banker och ett antal övriga tjänster i samhället, inte minst betaltjänster. En kriminell aktör som förfogar över och kontrollerar ett större antal e-legitimationer med tillhörande bank- konton kan relativt riskfritt begå brott i den utnyttjade identitetens namn och därefter förflytta brottsvinsterna mellan andra utnyttjade identiteter. Förfarandet innebär även stora utmaningar när det gäller bevisbördan i brottsutredningar.36 Utifrån de tjänster som BankID har går det inte att veta om en digital identitet är en utnyttjad identitet. BankID är beroende av de underrättelser som kommer från Skatteverket och folkbokförings- verksamheten när det gäller falska eller utnyttjade identiteter. BankID 32 Ekonomistyrningsverket (2023). Säkerställ korrekta utbetalningar från välfärdssystemen – förslag på åtgärder 2023. Rapport 2023:25, s. 18. 33 Skatteverket (2025). Skatteverkets lägesbild över befolkningen 2025, se särskilt kapitel 6 Folkbokföring som brottsverktyg. 34 Polismyndigheten (2023) Nationella operativa avdelningen. Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2023, s. 20. 35 När en person använder sin e-legitimation för att visa vem hen är kallas det för e-legitimering. Det finns ett antal olika utfärdare av e-legitimation i Sverige. Digg granskar och godkänner svenska e-legitimationer. En person skaffar en e-legitimation genom att ingå ett avtal med den utfärdare av e-legitimationen som personen vill använda sig av. Under e-legitimeringen behöver flera olika funktioner och system samarbeta för att identifiera personen. E-legitimationen kan sedan användas gentemot företag och myndigheter för att styrka personens identitet. 36 Polismyndigheten (2023). Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2023. Dnr A215.519/2023, s. 17. 91 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 får sådana underrättelser genom aviseringar från Skatteverket via SPAR37. Under 2024 tog BankID emot cirka 170 aviseringar. Efter att BankID har fått en sådan avisering kan olika åtgärder vidtas, ex- empelvis att spärra e-legitimationen.38 Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet med anledning av falska eller utnyttjade identiteter Det förekommer felaktiga utbetalningar till följd av multipla identi- teter, oklara identiteter, falska identiteter och missbrukade identi- teter. Felaktigheter kopplade till identiteter möjliggörs bland annat genom att identifiering av den enskilde ofta sker med digitala hjälp- medel, utan personliga möten. Ekonomistyrningsverket beskriver i en rapport att fel som avser identitetsuppgifter och Skatteverkets roll som grindvakt för dessa frågor har belysts i flera olika studier och utredningar.39 Det finns olika sätt att analysera omfattningen av problemet med falska och utnyttjade identiteter. I en studie har Skatte- verket uppskattat att det finns runt 1 000 personnummer som bär spår av oklara identiteter.40 Ett annat sätt att beräkna omfattningen av fel i fråga om identitet är att använda sig av konstaterade felaktigheter. Enligt uppgift från Skatteverket hade 197 personnummer avregistrerats som falska iden- titeter i folkbokföringsdatabasen vid årsskiftet 2022/2023 (för perio- den 2019 till och med 2022). De konstaterade felen i detta samman- hang är sannolikt en liten andel av de verkliga felaktigheterna.41 Eftersom det saknas statistik över bedrägeribrott som begås med hjälp av falska, stulna eller oriktigt utfärdade identitetshandlingar är det inte möjligt att göra någon beräkning av de totala ekonomiska konsekvenserna av brottsligheten. Med beaktande av antalet bedrä- gerier, de belopp som bedragaren har kommit över och det faktum 37 SPAR är statens personadressregister. 38 Uppgifter från vår dialog med Finansiell ID-teknik. 39 Se bland annat Brottsförebyggande rådet (2015) (Brå). Intyget som dörröppnare. Rapport 2015:8), SOU 2017:37 Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra och Polismyndigheten (2021). Myndighetsgemensamma lägesbild från 2021. 40 Ekonomistyrningsverket (2023). Säkerställ korrekta utbetalningar från välfärdssystemen – förslag på åtgärder 2023. Rapport 2023:25, s. 18. 41 Ekonomistyrningsverket (2023). Säkerställ korrekta utbetalningar från välfärdssystemen – förslag på åtgärder 2023. Rapport 2023:25, s. 19. 92 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk att vissa typer av bedrägerier förutsätter användande av identitets- handlingar kan det dock antas att det rör sig om stora summor.42 Organiserad brottslighet är en alltmer kvalificerad motståndare som ser Sverige som ett naturligt mål. I dag inbegriper det exempel- vis organiserade och storskaliga angrepp mot välfärden och utnytt- jade identiteter.43 En myndighetsgemensam kartläggning beskriver att rysktalande nätverk betalar EU-medborgare bosatta i andra EU-länder för att resa till Sverige och folkbokföra sig här.44 Syftet med resorna är att genom skenäktenskap (det vill säga äktenskap som genomförs i andra syften än att leva tillsammans) med dessa EU-medborgare ge tredjelands- medborgare möjlighet att vistas och arbeta i Sverige.45 Genom ett skenäktenskap kan tredjelandsmedborgaren skaffa ett så kallat uppe- hållskortsom ger större möjlighet att vistas och arbeta i Sverige.46 Resorna syftar också till att skaffa olika administrativa verktyg som ger nätverken tillgång till identiteter att utnyttja för annan brottslig- het. Avseende omfattningen på problemet observerades under insat- sen att det varje vecka kom cirka fem till tio personer till Sverige för att folkbokföra sig här, ingå skenäktenskap och överlämna uppgif- ter som gör det möjligt för nätverken att utnyttja deras identiteter. Dessa uppgifter ger en fingervisning om omfattningen av brottslig- heten. Bland de brott som observerades förekom bland annat bedräge- rier där oriktiga uppgifter om inkomst registrerats och lagts till grund för bland annat krediter och utbetalningar från välfärdssystemet.47 42 SOU 2019:14, s. 104. 43 Polismyndigheten (2023), Nationella operativa avdelningen, Myndighetsgemensam läges- bild, Organiserad brottslighet 2023, s. 38. 44 Myndighetsgemensam rapport från Polisen, Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket (Operativa rådet) (2023). Utnyttjade identiteter, skenäktenskap och brottslighet kopplat till rysktalande nätverk i Sverige. 45 Personer som är medborgare i länder utanför Europeiska unionen. 46 Medlemsstater i EU har enligt EU:s rörlighetsdirektiv en skyldighet att utfärda uppe- hållskort för tredjelandsmedborgare som har sekundär uppehållsrätt. Migrationsverket utfärdar sådana kort. 47 Utöver bedrägerier observerades brott mot utlänningslagen, folkbokföringsbrott, penning- tvätt och näringspenningtvätt, brott mot aktiebolagslagen, skattebrott, bokföringsbrott och människoexploatering. 93 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 Det behöver bli svårare att använda falska och utnyttjade identiteter Sammanfattningsvis visar vår kartläggning att det kan finnas en pro- blematik avseende felaktiga utbetalningar från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten som beror på falska eller utnyttjade iden- titeter. Identitetsförvaltningen i Sverige är ett komplext system. För närvarande pågår ett antal olika utredningar och flera förslag är under beredning. Regeringen beslutade i mars 2025 att tillsätta en utredning för att förbättra stödet till myndigheter vid identitets- kontroller.48 Utredningen är en del av arbetet mot att stoppa identi- tetsmissbruk och är viktig för att information om biometriuppgifter ska kunna stärka fler myndigheters arbete med identitetskontroller. Det pågår även en utredning om utökade befogenheter för Skatte- verket inom brottsbekämpning och folkbokföring.49 Utöver detta bereds förslaget från 2017 års ID-kortutredning om ett nytt regel- verk för statliga identitetshandlingar (SOU 2019:14) samt förslag om en säker och statlig e-legitimation (SOU 2023:61). Därutöver har regeringen beslutat om ett antal regeringsuppdrag till myndigheter om stärkt samarbete för att motverka identitetsmiss- bruk och sprida kompetens om identitetsfrågor. Mot bakgrund av antalet pågående utredningsarbeten och initiativ föreslår vi inga ytter- ligare åtgärder på området. Exempel på behov som har framkommit är ett register över målvakter50 eller förutsättningar för så kallade förverkandebeslut där en myndighet kan få i uppgift att besluta om någon typ av spärr för identitetshandlingar om det finns ett utnytt- jade av den digitala identiteten. I den myndighetssamverkan som finns inom identitetsförvalt- ningen och inom ramen för arbetet mot felaktiga utbetalningar och bidragsbrottslighet kan det finnas ett behov av att ytterligare invol- vera e-legitimationsutfärdarna (exempelvis BankID) och fördjupa samarbetet då dessa aktörer är centrala i arbetet med att upptäcka och förhindra användningen av falska och utnyttjade identiteter. 48 Dir 2025:22 Säkrare verifiering av identitet. 49 Dir 2023:134 Utökade befogenheter för Skatteverket inom brottsbekämpning och folkbokföring. 50 I dagligt tal menas en person som utåt sett tar det formella ansvaret för ett företag eller en handling, men som i verkligheten agerar på uppdrag av någon annan. Ofta sker det i kriminella syften för att dölja den verkliga huvudmannen. 94 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk 5.1.6 Att vara försäkrad i Sverige För att få en förmån enligt SFB krävs, utöver de särskilda villkoren för förmånen att personen i fråga är försäkrad i Sverige.51 Vad innebär det att vara försäkrad? Den svenska socialförsäkringen är indelad i tre försäkringsgrenar.52 Dessa avser 1. förmåner som grundas på bosättning i Sverige (bosättningsbase- rade förmåner), 2. förmåner som grundas på arbete i Sverige (arbetsbaserade för- måner), och 3. förmåner som grundas på andra omständigheter än bosättning eller arbete i Sverige (övriga förmåner). Indelningen i försäkringsgrenar har gjorts med utgångspunkt i vilken grund som finns för rätt till förmånen.53 För att vara försäkrad enligt punkt 1 och 2 ska den enskilde uppfylla de krav som gäller i fråga om bosättning eller arbete.54 Detta innebär att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten måste utreda om en person är försäkrad i Sverige i samtliga fall när hen ansöker om en förmån.55 Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens prövning av om den enskilde är försäkrad Att utreda och bedöma om en enskild är försäkrad i samband med ansökan av en förmån ingår alltid som en integrerad del i handlägg- ningen av ärendet i fråga. 51 Den försäkrade ska uppfylla de övriga villkor som gäller för respektive förmån, se 5–7 kap. SFB. Av 4 kap. 4 § SFB följer att det därutöver krävs att villkoren för rätt till förmånen i fråga föreligger enligt aktuella bestämmelser om respektive förmån i balken. 52 4 kap. 2 § SFB. 53 Se Jansson, socialförsäkringsbalk (2010:100), 4 kap. 2 §, Karnov 2025-08-25, (JUNO). 54 4 kap. 3 § SFB. 55 Försäkringskassan (2017). Övergripande bestämmelser i SFB, unionsrätten och internatio- nella avtal – Försäkringskassans uppdrag vad gäller vissa gemensamma gränsöverskridande frågor. Vägledning 2017:01, version 17, s. 26. 95 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 Försäkringskassans hantering Inom Försäkringskassan finns en specifik organisatorisk funktion – Försäkringstillhörighet (FTH) – som utreder tillämplig lagstiftning och försäkring i internationella (gränsöverskridande) situationer. Det handlar om de fall där det finns indikation om att en person ska vara eller inte längre vara försäkrad i Sverige (och när någon begär att få intyg om tillämplig lagstiftning). FTH:s inblandning i bedömningen av försäkring beror inte bara på att situationen är gränsöverskridande utan även på om det finns indikation på att en persons försäkrings- status sannolikt är en annan än vad som framgår av myndighetens tidigare bedömning i frågan. FTH fattar endast beslut i ärendet där intyg begärs (A1-intyg, intyg enligt avtal). Om en förmån är aktuell gör FTH endast en be- dömning av den enskildes försäkring. Bedömningen ingår sedan i för- månens beslut. Frågan om försäkringen utreds i ett separat ärende. Beslutet om att en enskild är försäkrad fattas alltid av en förmåns- handläggare. I praktiken innebär det att även om frågan om den en- skilde är försäkrad har handlagts av FTH ska förmånshandläggare ta ställning till om enskild är försäkrad för att sedan även ta ställning till rätten till den aktuella förmånen. Vid varje ny prövning av rätten till en förmån ska förmånshandläggaren beakta samtliga relevanta uppgifter som Försäkringskassan har om den enskilde, inklusive vad hen själv åberopar. Pensionsmyndighetens hantering Inom Pensionsmyndigheten ser processen för prövningen om en en- skild är försäkrad olika ut inom prövningar avseende bostadstillägg, allmän pension och efterlevandepensioner. Myndigheten har dock en pågående utveckling mot en likriktad hantering. Det pågår även utvecklingsarbete för att automatisera processerna ytterligare där det är möjligt. Pensionsmyndigheten använder sig av Försäkringskassans registreringar av om en enskild är försäkrad för bosättningsbaserad förmån, såtillvida inte bedömningen är för gammal (se nedan).56 56 Registreringarna är resultatet av de bedömningar som gjorts. Registreringen används av Pensionsmyndigheten i myndighetens bedömning av försäkring. Om den registrerade bedöm- ningen är för gammal görs en ny bedömning av Pensionsmyndigheten, som meddelar detta till Försäkringskassan. Pensionsmyndigheten är inte bundna av de registreringar som finns. 96 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk I annat fall genomförs en utredning av Pensionsmyndigheten, så även vid en kontrollutredning. När Försäkringskassan bedömer att den enskilde inte längre är försäkrad i Sverige skapas det automatiskt ett ärende hos Pensions- myndigheten. Pensionsmyndigheten behöver kontakta Försäkrings- kassan per telefon för att få reda på skälen till bedömningen. När Pensionsmyndigheten har gjort en ny bedömning av den enskildes försäkring registreras bedömningen i journalen i förmånsärendet. Samtliga bedömningar kräver en manuell prestation på myndigheten och leder även till manuell handläggning på Försäkringskassan. Riks- revisionen uppskattar att Pensionsmyndigheten årligen skickar om- kring 6 000 bedömningar för registrering till Försäkringskassan.57 Registrering över vilka som är försäkrade i Sverige Tidigare bedömningar av enskildas försäkring finns i Försäkrings- kassans handläggningssystem. Vad som registreras där är uppgifter över försäkring och tillämplig lagstiftning. Registreringarna inne- håller såväl Pensionsmyndighetens som Försäkringskassans bedöm- ningar av försäkringen. Som framgår ovan har Pensionsmyndigheten tillgång till de registreringar om försäkring som Försäkringskassan har gjort. Registrerade uppgifter om en enskild är försäkrad i Sverige är bara en del av beslutsunderlaget och kan inte omedelbart läggas till grund för bedömningen av försäkringen. Det kan finnas andra upp- gifter i ärendet som talar i en annan riktning.58 De registreringar som görs över försäkringen och tillämplig lag- stiftning återspeglar tidigare gjorda prövningar om enskilda bedömts vara försäkrade i Sverige. Om det görs ett antagande att det är fråga om uppdaterade och för stunden aktuella uppgifter som speglar det riktiga förhållandet avseende om någon är försäkrad eller inte, kan detta leda till att det inte vidtas tillräckliga utredningsåtgärder i vissa ärenden. Även felaktiga beslut kan fattas med dessa uppgifter som grund. Det är därför viktigt att prövningen av om den enskilde är för- 57 Riksrevisionen (2025). Socialförsäkringsskyddet vid internationell rörlighet – Försäkrings- kassans och Pensionsmyndighetens kontroller. RiR 2025:14, s. 32 f. 58 Försäkringskassan (2017). Övergripande bestämmelser i SFB, unionsrätten och interna- tionella avtal – Försäkringskassans uppdrag vad gäller vissa gemensamma gränsöverskridande frågor. Vägledning 2017:01, version 17, s. 28. 97 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 säkrad i Sverige görs på ett tillräckligt noggrant sätt vid varje ansökan om en förmån. Till stöd för bedömning av försäkring har FTH (Försäkrings- kassan) utvecklat en digital tjänstsom förmånerna kan använda för automatisk bedömning av försäkring.59 Tjänsten används bland annat vid prövningen av bostadsbidrag. Kopplat till denna tjänst har FTH, tillsammans med myndighetens rättsavdelning, formulerat åtta frågor som kan inkorporeras i förmånernas ansökningsformulär. Svaren på frågorna ska ge Försäkringskassan nödvändig kunskap om omstän- digheter som kan ligga till grund för bedömningen om någon är för- säkrad i Sverige eller inte.60 FTH har analyserat om tjänsten har lett till att fler gränsöverskri- dande ärenden upptäcks. Analysen visade en positiv tendens men resultatet var inte statistiskt signifikant. Det går därför inte att slå fast om tjänsten har bidragit till att fler ärenden som bör utredas av FTH har upptäckts i förmånshandläggningen. Kontroller av om den enskilde fortsatt är försäkrad Det är upp till respektive förmån inom Försäkringskassan och Pen- sionsmyndigheten att kontrollera och löpande följa upp att den en- skilde fortsatt är försäkrad. Det framgår av Försäkringskassans väg- ledning på området.61 Vägledningen beskriver hur ofta en utredning ska göras om att en enskild är försäkrad.62 Myndigheten ska utreda försäkring relaterat till samtliga ansökningar om förmån. Vägledningen innehåller dock inga beskrivningar på vilket sätt dessa kontroller ska genomföras. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har 2018 granskat Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens kontroller i ärenden 59 Tjänsten Bedöm försäkrad i Sverige. 60 De åtta frågorna är avsedda för bedömning om bosättningsbaserad försäkring. För arbets- baserad försäkring används endast sex av frågorna. 61 Försäkringskassan (2017). Övergripande bestämmelser i SFB, unionsrätten och internatio- nella avtal – Försäkringskassans uppdrag vad gäller vissa gemensamma gränsöverskridande frågor. Vägledning 2017:01, version 17, s. 26. 62 Försäkringskassan (2017). Övergripande bestämmelser i SFB, unionsrätten och internatio- nella avtal – Försäkringskassans uppdrag vad gäller vissa gemensamma gränsöverskridande frågor. Försäkringskassans vägledning 2017:01, avsnitt 2.3.2 Beslut om personen är försäkrad i Sverige. När det gäller socialförsäkringsskyddet finns det inom Försäkringskassan inte någon konsensus om när man ska kontrollera om förmån får lämnas enligt 5 kap. 12 § och 6 kap. 14 § SFB. Det förekommer att förmåner kontrollerar att villkoren i dessa lagrum är uppfyllda i samband med beslut om rätt till förmån men kontrollerar inte sedan att villkoren är upp- fyllda när förmån faktiskt ska lämnas. 98 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk som rör gränsöverskridande situationer.63 Av rapporten framgår att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten till stor del är medvetna om riskerna för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situa- tioner och har kontroller för att hantera dessa risker. ISF bedömer att en del av kontrollerna är så effektiva och noggranna som de kan vara, med hänsyn till att myndigheterna är beroende av den enskil- des vilja och förmåga att lämna korrekta uppgifter och att utländska myndigheter medverkar i utredningarna. Vissa andra kontroller har brister som myndigheterna kan åtgärda men det krävs att myndig- heterna tar större hänsyn till riskerna än i dag. Vissa problemområden kräver tekniska lösningar där myndigheterna behöver bedöma om de investeringar som krävs är motiverade.64 Vår kartläggning visar att vissa av de problemområden som ISF beskriver fortsatt är aktuella problem. Det handlar om att ärendena inte får tillräcklig prioritet på de båda myndigheterna och att förmåns- handläggningen på Försäkringskassan inte har genomfört tekniska lösningar för att identifiera om vissa ärenden behöver utredas vidare. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten är till stor del bero- ende av att uppgifterna i folkbokföringen är korrekta. Skatteverket bedömer att det finns minst 79 000 personer som är folkbokförda i Sverige men som inte borde vara det.65 I dagsläget finns det ingen kunskap om hur många av dem som är aktuella inom socialförsäk- ringen. Det bör ge Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten anledning att i högre grad ställa frågor till enskilda om deras bo- sättning. Behov av uppgifter från annan än den enskilde själv I vår kartläggning har ingen medarbetare inom förmånshandläggningen gett uttryck för att det finns behov av fler eller ytterligare uppgifter för prövning eller kontroll av om någon är försäkrad i Sverige. I ett tidigt skede av vår kartläggning framkom att Försäkrings- kassan har ett behov av individuppgifter i arbetsgivardeklarationerna från Skatteverket och uppgifter om uppehållstillstånd från Migra- 63 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) (2018). Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer – En granskning av Försäkringskassans och Pensionsmyndig- hetens kontroller av personer som arbetar, bor eller har bott utomlands. Rapport 2018:6. 64 ISF (2018). Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer. Rapport 2018:6, s. 12. 65 Skatteverket (2025). Nationell lägesbild över befolkningen 2025, s. 27. 99 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 tionsverket. Under tiden som vårt arbete bedrivits har den rättsliga osäkerheten i fråga om användning av individuppgifter skingrats. Behovet av uppgifter från Migrationsverket framförs av flera för- måner inom Försäkringskassan. Det finns en viss skillnad i synsätt mellan FTH och förmånsavdelningarna. FTH anser att det finns tillgång till dessa uppgifter. Enligt FTH behöver förmånerna använda de befintliga möjligheterna som Försäkringskassan har att kontrollera och få uppgifter från Migrationsverket. Det finns en digital fråga/svar- tjänst mot Migrationsverket sedan flera år tillbaka som kan hämta uppgifter om en enskild.66 Det finns även en tjänst som kontrolle- rar om villkor i 5 kap. 12 § och 6 kap. 14 § SFB är uppfyllda för givet datum eller period.67 De flesta förmåner har dock valt att inte nyttja den tjänsten.68 De efterfrågar i stället aviseringar om förändringar från Migrationsverket.69 Skälet till det är att förmånsavdelningarna inte har möjlighet att kontrollera om villkoren i ovannämnda bestämmel- ser är uppfyllda inför varje utbetalning. Försäkringskassan har under det senaste året haft kontakt med Migrationsverket och fört en dialog om att utveckla den befintliga tjänsten till en händelsebaserad tjänst som skickar aviseringar om ändringar i beslut. Försäkringskassan har genom den befintliga fråga/svar-tjänsten tillgång till de uppgifter som krävs för att bedöma rätten till ersätt- ning men tjänsten används inte vid löpande utbetalningar om inte manuella bevakningar registreras. Det innebär att ersättningar som betalas ut löpande, exempelvis barnbidrag, kan utgå till enskilda där ett uppehållstillstånd har upphört eftersom kontroller inte genom- förs inför varje utbetalning.70 66 Tjänsten Laglig vistelse och ersättning från Migrationsverket. 67 Tjänsten Bedöm om förmån får lämnas. 5 kap. 12 § SFB avser när uppehållstillstånds behövs. 6 kap. 14 § SFB avser när arbetstillstånd eller uppehållstillstånd behövs. 68 Enligt FTH har de förmåner som använder tjänsten kopplat den till beslut snarare än till utbetalningar. 69 Automatiska notiser som skickas till Försäkringskassan när en persons uppehållstillstånd återkallas eller upphör att gälla. 70 Under våren 2025 har en förfrågan gjorts internt på Försäkringskassan om intresset för aviseringar. Det har visat sig vara stort. Hur behovet ser ut i detalj kommer utredas under hös- ten 2025. Migrationsverket har meddelat att en aviseringstjänst tidigast kommer att kunna vara på plats till sommaren 2026. 100 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk Försäkringskassan har ett behov av uppgifter om barns frånvaro från förskola och skola Att ett barn har varit frånvarande från utbildningsverksamhet (exem- pelvis förskola eller skola) under en längre och sammanhängande period kan indikera att familjen långvarigt vistas eller har bosatt sig utomlands. Frånvaro från utbildningsverksamhet kan ge Försäkrings- kassan uppgifter om att det bör utredas om barnets vårdnadshavare inte längre ska anses vara försäkrad i Sverige, och således inte längre ska ha rätt till förmåner och ersättningar från socialförsäkringen. För att det ska finnas rätt till barnbidrag eller föräldrapenning krävs exem- pelvis att barnet är bosatt och försäkrat i landet.71 Det kan också före- komma att en vårdnadshavare är fortsatt försäkrad och bosatt medan barnet har flyttat till ett annat land utan Försäkringskassans känne- dom. I kapitel 9 lämnar vi förslag om ett nationellt frånvaroregister. Pensionsmyndigheten har ett behov av vissa ytterligare uppgiftsmängder från Försäkringskassan Pensionsmyndigheten har ett behov av att enklare få tillgång till upp- gifter om Försäkringskassans försäkringsbedömningar när en sådan ändras. Pensionsmyndigheten behöver begära uppgifter via telefon eller e-post. Myndigheten önskar få digital tillgång till skälen för bedömningen i samband med aviseringen om den nya bedömningen. En sådan utveckling skulle kunna medföra att vissa manuella hand- läggningsmoment kan digitaliseras och effektiviseras. Felaktiga utbetalningar med anledning av att den enskilde inte är försäkrad I vår kartläggning har det framkommit att Försäkringskassan inte har någon närmare kännedom om hur vanligt det är att en felaktig utbetalning beror på FTH:s eller förmånernas bedömning av försäk- ring. Detsamma gäller för Pensionsmyndigheten. Riksrevisionen har i en granskning från 2025 funnit att Försäk- ringskassans och Pensionsmyndighetens kontroller avseende social- 71 I de fall internationella regelverk utvidgar reglerna i SFB kan dock inte alltid bosättning i just Sverige krävas, varken för vårdnadshavare eller barn. 101 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 försäkringsskyddet vid internationell rörlighet brister i flera avseen- den.72 Brister finns i hela kontrollkedjan; från kontroller vid en första prövning till efterkontroller och uppföljning. Riksrevisionen bedö- mer att konsekvenserna av ineffektiva kontroller är att felaktiga ut- betalningar kopplade till internationell rörlighet görs som annars hade kunnat motverkas eller upptäckas. Försäkringskassan uppskattar att omkring en halv miljard kronor utbetalades felaktigt till enskilda som var bosatta utomlands under 2021.73 Pensionsmyndigheten har inte studerat denna risk empiriskt i sina omfattningsstudier. Centrala fynd och förbättringsområden Att vidta nya utredningsåtgärder för att bedöma om någon är försäk- rad eller inte i samtliga förmånsärenden skulle förmodligen förlänga handläggningstiderna. Det är även oklart hur kostsamma utrednings- åtgärderna skulle kunna tänkas bli. Enligt Försäkringskassan är det vanligt att en felaktig utbetalning uppstår till följd av att en enskild lämnar landet efter att en förmån beviljats. Det skulle alltså inte räcka med att ytterligare utredningsåtgärder vidtas i samband med hand- läggningen av ärenden. I vårt kartläggningsarbete har det framkommit att FTH har tagit fram ett underlag med stödfrågor som man inom Försäkringskassans förmånshandläggning kan lägga till i sina respektive ansökningsfor- mulär. Inom bostadsbidrag används stödfrågorna för hushåll som ansöker om bostadsbidrag digitalt. Att i samtliga ansökningsflöden ställa stödfrågorna till en enskild kan vara betungande, exempelvis för enskilda som har svårigheter med myndighetskontakter. Vi anser dock att det är befogat. Stödfrågorna kan på ett relativt enkelt och billigt sätt ge förmånshandläggaren nödvändig kunskap om den en- skilde är försäkrad eller inte, alternativt om försäkringen behöva ut- redas vidare. Det skulle potentiellt kunna åtgärda oavsiktliga fel i samband med en ansökan. Det har nyligen genomförts en förstudie på Försäkringskassan som föreslår en lösning där bedömning av rätten till socialförsäkring 72 Riksrevisionen (2025). Socialförsäkringsskyddet vid internationell rörlighet – Försäkrings- kassans och Pensionsmyndighetens kontroller. RiR 2025:14, s. 63. 73 Försäkringskassan (2024), Lägesbild – Försäkringskassans allvarligaste risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott 2023 (PMi 2024:4), s. 20. 102 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk och tillämplig lagstiftning kan ingå i de olika förmånsflödena, när de har anslutit sig till den förenklade it-arkitekturen för förmåner.74 Lösningen är en del av Försäkringskassan långsiktiga arbete med en automatisering av prövningen av om någon är försäkrad. 5.1.7 Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) En översiktlig beskrivning av SGI SGI är den årliga inkomst i pengar som den enskilde kan antas komma att tills vidare få för eget arbete, antingen som arbetstagare i allmän eller i enskild tjänst (inkomst av anställning), eller på annan grund (inkomst av annat förvärvsarbete).75 SGI utgör beräkningsunderlag för ersättning från ett flertal socialförsäkringsförmåner som utbetalas för dagar som den enskilde behövt avstå arbete, bland annat sjuk- penning, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning.76 Den enskil- des SGI är en uppskattning av framtida inkomster, utifrån gällande omständigheter när SGI fastställs. För att ha rätt till SGI ska den enskilde ha inkomst av arbete i Sverige som kan förväntas pågå i minst sex månader i följd, eller peri- oder av arbete som återkommer varje år. Den enskildes SGI kan som högst vara tio gånger prisbasbeloppet, och som lägst 24 procent av prisbasbeloppet.77 Prisbasbeloppet beslutas årligen av regeringen. För 2025 innebär det en högsta möjliga SGI om 588 000 kronor, och lägsta möjliga SGI om 14 100 kronor. För att SGI ska kunna fastställas för en person krävs att hen är försäkrad för arbetsbaserade förmåner enligt 4 och 6 kap. SFB.78 74 FTH till nytt handläggningsstöd, en förstudie hos Försäkringskassan. 75 25 kap. 2 § SFB. 76 24 kap. 2–3 §§ SFB. 77 25 kap. 3 § andra stycket och 5 § andra stycket SFB samt Försäkringskassans rättsliga ställningstagande Fastställande av sjukpenninggrundande inkomst (SGI) (FKRS 2021:03). 78 25 kap. 3 § första stycket SFB. 103 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 Handläggning av SGI inom Försäkringskassan Den enskilde behöver inte själv ansöka om SGI utan det är Försäk- ringskassan som har till uppgift att utreda och besluta om detta.79 Det görs i samband med att den enskilde ansöker om en förmån som beräknas på grundval av SGI, eller om det på annat sätt behövs för handläggningen av ärendet.80 Försäkringskassan fattar alltså beslut om SGI varje gång den enskilde ansöker om en förmån, även om det nya beslutet innebär att den enskildes SGI fastställs till samma belopp som vid tidigare beslut. Beslut om SGI kan i vissa situationer fattas helt automatiserat. Det kan exempelvis handla om ärenden där både tidigare fastställd SGI och en ny inkomstuppgift överstiger taket för högsta möjliga SGI.81 Kontroller inom SGI I handläggningen av SGI kan det vara aktuellt att hämta in individ- uppgifter (månadsuppgifter) från Skatteverket. Det kan exempelvis vara aktuellt om tidigare beslut om SGI är äldre än fem år eller om den enskilde angett en ny årsinkomst vid ansökan om en förmån.82 Handläggaren jämför sedan inkomstuppgiften som den enskilde läm- nat mot inkomster som framgår av individuppgifterna i arbetsgivar- deklarationen. Om inkomstskillnaden är över fem procent ska hand- läggaren utreda ärendet vidare. Detta görs genom att i första hand kontakta den enskilde. Det kan även bli aktuellt att kontakta den en- skildes arbetsgivare.83 Försäkringskassan har i olika perioder under åren 2020 till 2024 beslutat om förenklad handläggning inom SGI.84 Det har inneburit att handläggare i högre utsträckning godtar den inkomstuppgift som en enskild har angett, om individuppgifterna från Skatteverket visar 79 Samtliga avdelningar inom Försäkringskassan hanterar sin egen SGI, förutom Avdelningen för sjukförsäkring (SF) vars SGI hanteras av Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor (GF). Det är en mycket stor del av all SGI eftersom SF ansvarar för sjukpenning och rehabi- literingsersättning. GF hanterar även särskilt utredningskrävande SGI-ärenden. 80 26 kap. 2 § SFB. 81 ISF (2016). Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) – Försäkringskassans handläggning om SGI noll. Rapport 2016:10, s. 36. 82 Försäkringskassan (2004). Sjukpenninggrundande inkomst och årsarbetstid. Vägledning 2004:5, version 17, s. 164. 83 Riksförsäkringsverket (2002). Riksförsäkringsverkets allmänna råd (RAR 2002:2) om sjuk- penninggrundande inkomst och årsarbetstid. 84 Försäkringskassans årsredovisningar 2020–2024 och Försäkringskassan (2024). Förenklad hantering – Sjukpenninggrundande inkomst. Intern Försäkringskontroll. Dnr 2024/023150. 104 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk på en sammanhängande inkomst under sex månaders tid. Hand- läggaren ska därefter bedöma om inkomstuppgiften är så avvikande att den behöver utredas. Konsekvenser av detta utvecklas nedan. Orsaker till felaktiga utbetalningar Felaktiga uppgifter om bland annat årsarbetstid eller årsinkomst kan leda till ett felaktigt SGI-beslut. Delegationen för korrekta utbetal- ningar från välfärdssystemen, den så kallade KUT-delegationen, upp- skattar omfattningen av felaktiga utbetalningar som beror på felaktig SGI inom föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och sjukpenning till 584 miljoner kronor under 2018.85 Inom samma studie skattades felaktiga utbetalningar av flera systemöverskridande risker. Då dessa felorsaker kan förekomma samtidigt kan det föreligga en överlapp i dessa fel, vilket gör att beloppen räknas dubbelt. För att ta hänsyn till denna problematik räknade delegationen ned skattningen av för mycket utbetald ersättning på grund av felaktig SGI till 256 miljo- ner kronor för samma period. I de omfattningsstudier som Försäkringskassan har genomfört avseende år 2021 gjorde myndigheten ingen särskild skattning av felaktig SGI. Däremot bedömde myndigheten att felaktiga utbetal- ningar på grund av felaktiga inkomstuppgifter inom föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och sjukpenning uppgick till 275 miljoner kronor under 2021.86 Ovanstående problematik avser sådana fel där en enskild lämnat oriktiga uppgifter som kan upptäckas exempelvis i kontroll mot dennes arbetsgivare. Det finns även risk för felaktiga utbetalningar, till exempel i upplägg där den enskilde är i bedrägligt samförstånd med sin arbetsgivare. Ett sådant upplägg kan exempelvis bestå i att arbetsgivaren i en arbetsgivardeklaration lämnar oriktiga uppgifter om den enskildes lön. Det kan i slutändan leda till ett felaktigt SGI- beslut för den enskilde. I kapitel 10 går vi närmare in på individupp- gifter i arbetsgivardeklarationer. 85 SOU 2019:59 Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, s. 92. 86 Ekonomistyrningsverket (2023). Säkerställ korrekta utbetalningar från välfärdssystemet – förslag på åtgärder 2024. Rapport 2023:22, s. 31 f. 105 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 Centrala fynd och förbättringsområden Inom SGI har det tagits beslut om att tillämpa förenklad handlägg- ning. Det innebär att man gör avsteg från vissa steg i handläggnings- processen, i syfte att spara tid. Mer konkret innebär det bland annat att enkla kontroller med hjälp av individuppgifter från arbetsgivar- deklarationer inte görs. Avdelningen Intern Försäkringskontroll (IFK) på Försäkringskassan har granskat manuellt handlagda SGI- ärenden under perioden juni–december 2023 där sådana förenklingar har tillämpats.87 Bara under denna period beslutades SGI i 10 778 fall där den inkomst som den enskilde uppgav avvek över 40 procent från den historiska inkomstuppgiften i individuppgifterna. IFK grans- kade 218 ärenden. Resultatet från den granskningen visar att Försäk- ringskassan endast i 3,6 procent av ärendena har utrett den enskildes inkomst, trots en stor avvikelse gentemot individuppgifterna. Att den inkomst som en enskild uppger avviker på detta sätt innebär dock inte per automatik att inkomstuppgiften som uppgetts inte stämmer då SGI är framåtsyftande. Men ärenden med en avvikelse över 40 procent innebär en betydande risk för felaktiga utbetalningar. I vår kartläggning har det framkommit att en konsekvens av den förenklade handläggningen inom SGI är att det fattats många felak- tiga SGI-beslut som leder till omfattande felaktiga utbetalningar. När dessa felaktigheter sedan upptäcks, ibland långt senare, behöver För- säkringskassan genomföra tidskrävande utredningar för kontroll och återkrav. Från verksamheten framförs att arbetet mot felaktiga utbe- talningar och bidragsbrott inte har prioriterats av myndigheten under förfluten tid och att det arbetet måste vägas mot annat, exempelvis handläggningstider. De resurser myndigheten sparar in på förenk- lade handläggningsmoment inom SGI kan, som vi ser det, leda både till felaktiga utbetalningar och till ökad belastning på kontroll- res- pektive återkravsverksamheten. Denna avvägning mellan handläggningstid och kontroll återfinns även inom de andra förmåner som vi kartlagt. I diskussionen om vilka kontroller som görs eller inte görs kan man ana en kultur inom myn- digheten där utbetalningar av förmåner och ersättningar ses som en sak, och felaktiga utbetalningar och kontroll som en annan. Dessa avvägningar bör utgå från vad som ligger i förvaltningslagens all- 87 Försäkringskassan (2024). Förenklad hantering – Sjukpenninggrundande inkomst. Intern Försäkringskontroll. Dnr FK 2024/023150. 106 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk männa krav på handläggning av ärenden och myndighetens utred- ningsskyldighet i det enskilda fallet. I kapitel 10 beskrivs den crime proofing-analys som vi har genom- fört. Analysen omfattar arbetsgivardeklaration och individuppgifter. Analysen fokuserar på flödet och hanteringen av individuppgifter från att de rapporteras in till Skatteverket till dess att Försäkrings- kassan tar del av dem. Analysen identifierar vilka risker detta kan medföra, bland annat för myndighetens handläggning av och ställ- ningstagande till SGI. Vår analys visar att det finns risker för felaktiga utbetalningar genom att oriktiga och bristfälliga individuppgifter kan rapporteras in till Skatteverket. Uppgifterna kan komma att rättas eller kompletteras hos myndigheten uppemot sex år i efterhand, varpå inga skatteinkomster generas på de tidigare felaktigt inrapporterade uppgifterna. Försäkringskassan får inte löpande kännedom om att individuppgifter (här avseende inkomstuppgifter) som man tidigare har hämtat från Skatteverket har rättats eller kompletterats. Detta innebär att Försäkringskassan kan komma att fatta olika slags beslut utifrån ett oriktigt underlag. Att en individuppgift avseende lön har ändrats i efterhand behöver inte innebära att ett beslut om SGI är felaktigt, men det kan i vissa fall leda till det. Det bör samtidigt upp- märksammas att kvaliteten på individuppgifterna generellt sett inte är känd. I kapitel 10 lämnas vi förlag på hur man ska kunna få en bättre bild av korrektheten av dessa uppgifter. 5.2 Sjukpenning 5.2.1 En översiktlig beskrivning av sjukpenningen Syftet med sjukpenning är att ge ekonomisk kompensation för den inkomstförlust som den enskilde har när hen inte kan arbeta på grund av sjukdom eller skada. Rätten till sjukpenning för en viss dag beror på personens arbetsförmåga just den dagen.88 För att ha rätt till sjuk- penning krävs att den enskilde är försäkrad i Sverige för arbetsbase- rade förmåner och har en SGI. Vidare måste arbetsförmågan vara nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom.89 En enskild som ansöker om sjukpenning ska styrka nedsättning av arbetsförmågan genom att lämna in ett läkarintyg till Försäkrings- 88 27 kap. SFB. Se även Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av sjukpenning. PM 2023:2. 89 27 kap. 2 § SFB. 107 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 kassan.90 Myndigheten ska bedöma den enskildes arbetsförmåga gentemot olika bedömningsgrunder vid vissa fasta tidpunkter. I sam- band med att Försäkringskassan utreder ett ärende om sjukpenning har myndigheten långtgående utredningsbefogenheter.91 Handläggningen av sjukpenning är delvis automatiserad Handläggningen av sjukpenningärenden sker till största del manu- ellt, men ett ärende kan handläggas delvis automatiserat om en en- skild är anställd och har ansökt om hel sjukpenning digitalt. När systemet inte kan utföra den kontroll som krävs skapas en impuls till en handläggare, som då utreder ärendet vidare. Det kan till exem- pel ske om det saknas läkarintyg för en del av anspråket. Oavsett om ärendet handläggs automatiserat eller inte är det alltid en hand- läggare som bedömer den enskildes arbetsförmåga och rätten till sjukpenning.92 Försäkringskassan har en ambition att öka den automatiserade handläggningen inom socialförsäkringen. Det ska bland annat leda till högre kvalitet i handläggningen, säkrare utbetalningar och mins- kat antal oavsiktliga fel. Programmet för förnyelse av sjukförsäkringens förvaltning (Sjukförsäkringsprogrammet) har antagit en riktning för en transformerad förvaltning av sjukförsäkringen. Där anges fyra verksamhetsprinciper; data- och informationsdrivet arbetssätt, pre- ventivt fokus, fokus på individen och systemsyn som centrala delar för reformen. Det preventiva fokuset handlar bland annat om att tyngdpunkten i arbetet bör skifta till att förebygga och förhindra bidragsbrott i stället för att i huvudsak arbeta impulsstyrt och med efterkontroller.93 Inom Sjukförsäkringsprogrammet beskrivs ett behov av regel- utveckling inom sjukpenningen för att kunna öka graden av auto- matisering inom prövning och beslut om rätten till förmånen. Det har på olika sätt förts fram till oss att det finns lagtekniska hinder mot att uppgifterna tas tillvara eller är fullt ut digitaliserade inom sjukpenningen. Försäkringskassans bedömning är att nuvarande 90 27 kap. 25 § SFB. 91 110 kap. 14 § 1–4 SFB. 92 Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av sjukpenning. PM 2023:2. 93 Försäkringskassan. Programmet för förnyelse av sjukförsäkringens förvaltning (Sjukförsäk- ringsprogrammet). – Riktning för en transformerad förvaltning av sjukförsäkringen (version 2.0). 2025-04-29. Dnr FK 2022/015106. 108 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk reglering av utrednings-, bedömnings- och beslutsprocess94 behöver utvecklas i syfte att dels öka ändamålsenligheten och effektiviteten, dels träffsäkerhet och förutsägbarhet. För att kunna uppnå en nytta med digitalisering inom sjukpenning finns behov av regelutveckling med nya, tydliga villkor och förutsättningar för att bedöma exem- pelvis nedsatt arbetsförmåga. Det ger mindre utrymme för bedöm- ningar.95 En ny regellogik inom sjukpenningen innebär en större reform av förmånen och faller därför utanför vårt uppdrag. Det saknas förutsättningar för att effektivt förebygga och förhindra bidragsbrott Inom ramen för Sjukförsäkringsprogrammet beskrivs att förmågan att förebygga och förhindra bidragsbrott inom sjukpenningen i hög utsträckning vilar på enskilda försäkringsutredares förmåga att upp- täcka misstänkta bidragsbrott i enskilda ärenden. Sjukförsäkrings- programmet identifierar tre förhållanden som begränsar förmågan på en myndighetsgemensam nivå. Nuvarande styrning är inte fullt ut ändamålsenlig, förmågan att använda data och information är otill- räcklig och slutligen behöver kunskapsbasen stärkas och få tydligare praktisk betydelse i det operativa arbetet.96Det konstateras dock att även om kontrollarbetet och utvecklingen av det behöver ske myndig- hetsgemensamt, är det likväl så att förmågan att förhindra bidrags- brott inom sjukförsäkringen är otillräcklig.97 En ytterligare precisering av problembilden innefattar att bidrags- brottsperspektivet inte fullt ut är integrerat i ledning och styrning, utveckling och uppföljning. Kunskapen om bidragsbrott är brist- fällig och används inte. Vidare saknar Försäkringskassan adekvat förmåga att arbeta informationsdrivet och fullt ut använda data och information. För att kunna begå ett bidragsbrott behöver de upp- gifter som ligger till grund för ett beslut vara oriktiga. Med oriktig uppgift avses även en ofullständig uppgift eller att ändrade förhåll- anden inte har anmälts.98 94 Så som regelverket för förmånen och dess handläggning är utformad i SFB. 95 Försäkringskassan. Sjukförsäkringsprogrammet – Riktning för en transformerad förvaltning av sjukförsäkringen (version 2.0). 2025-04-29. Dnr FK 2022/015106. 96 Försäkringskassan. Sjukförsäkringsprogrammet – Utvecklad verksamhetsidé för sjukförsäk- ringens förvaltning. 2024-03-25. Dnr FK 2022/015106. 97 Försäkringskassan (2025). Sjukförsäkringsprogrammet- Riktning för en transformerad förvaltning av sjukförsäkringen. Version 2.0. Dnr 2022/015106. 98 Försäkringskassan (2023). Sjukförsäkringsprogrammet – Förhindra bidragsbrott. Dnr 2022/015106. 109 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 Kontroller Nuvarande förmåga att upptäcka och förhindra felaktiga utbetal- ningar inom sjukpenningen är begränsad. I de kontroller som i dag genomförs förhindras felaktiga utbetalningar motsvarande miljoner kronor årligen – en nivå som behöver öka till miljarder för att möta problemets omfattning.99 Vissa problem kan Försäkringskassan själv lösa inom ramen för befintligt regelverk. Inom sjukpenningen finns det kontrollstrukturer som beskriver vad som ska uppfyllas utifrån villkoren för att ha rätt till förmånen (förmånsrekvisiten).100 En uppgift som en enskild anger i ansökan kontrolleras dock inte på något systematiskt sätt. Uppgif- ter som anges i en ansökan verifieras inte heller (i den mån det nu skulle vara behövligt eller krävas).101 Verifiering av uppgifter kommer att aktualiseras i arbetet med den digitala transformationen på För- säkringskassan.102 Det är centralt, för sjukpenningen och andra förmåner, att grund- läggande bedömningar avseende rätten till förmånen är korrekta. Det handlar dels om huruvida individen är försäkrad, dels om indi- videns SGI. Om grundläggande bedömningar är felaktiga ökar det risken för felaktiga utbetalningar av sjukpenning. Läs mer om detta i avsnitt 5.1.6 och avsnitt 5.1.7. Anmälan om ändrade förhållanden Det finns flera orsaker till att det sker felaktiga utbetalningar med anledning av ändrade förhållanden som påverkar rätten till en för- mån. Ett beslut om sjukpenning kan vid beslutstillfället grundas på korrekta uppgifter. Om en uppgift ändras på ett sådant sätt att rätten till förmånen upphör kommer det att innebära felaktiga utbetalningar till den enskilde. Ökade möjligheter för Försäkringskassan att få 99 Försäkringskassan (2025). Sjukförsäkringsprogrammet – Riktning för en transformerad förvaltning av sjukförsäkringen. Version 2.0. Dnr 2022/015106. Se under rubriken Förvalt- ningens förmåga att förebygga och förhindra bidragsbrott behöver stärkas. 100 Jämför HFD 2022 ref. 47. För att ha rätt till sjukpenning måste den försäkrade göra sanno- likt att arbetsförmågan är nedsatt på grund av sjukdom. Det krävs alltså inte någon hundra- procentig bevisning. 101 I kapitel 4 redogör vi närmare för vad utredningsskyldigheten innebär. 102 I vår kartläggning beskriver Försäkringskassan att vid en manuell (”vanlig”) handläggning av ett ärende är alla utredningsmoment egentligen en form av verifiering av om de uppgifter som framgår av ansökan stämmer eller inte. 110 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk kännedom om ändrade förhållanden och en god hantering av dessa impulser är åtgärder som säkerställer att utbetalningarna är korrekta. Det är vanligtvis så att de uppgifter som en enskild anger vid en första ansökan om sjukpenning stämmer. Under pågående sjukdoms- fall kan det inträffa händelser som på olika sätt påverkar rätten till förmånen, exempelvis att den enskilde sägs upp från sitt arbete eller får ett nytt arbete. I likhet med vad som gäller kontroller (se ovan) finns det pro- blem som Försäkringskassan kan lösa själv. Händelser som skett efter beslutstillfället och som kan påverka rätten till förmånen kan också behöva fångas upp. Ett sätt är att hämta in information från den enskildes arbetsgivare. Vanligtvis beror de felaktiga utbetalningarna på att den enskilde inte har anmält ändrade förhållanden. Minst lika viktigt är att impul- ser om detta tas om hand. Försäkringskassan har skattat omfatt- ning av de felaktiga utbetalningarna från sjukpenning som beror på att myndigheten själv orsakat felet. En sådan typ av fel är att impul- ser om ändrade förhållanden (som påverkar rätten till sjukpenning) inte tas om hand. Av de fel som orsakas av Försäkringskassan beror 37 procent på att sådana impulser inte har tagits om hand.103 En faktor som spelar in i sammanhanget är att Försäkringskassan har föråldrade och förmånsspecifika handläggningssystem som för- svårar möjligheten till informationsdelning internt. Det kan även bero på att myndigheten inte får kännedom om att ett förhållande har förändrats från exempelvis en annan myndighet.104 Det kan även vara så att Försäkringskassan av olika skäl inte får kännedom om änd- rade förhållanden från den enskilde. Det kan svårligen lösas utan att myndigheten behöver vidta fler utredningsåtgärder. Försäkringskassan har i en rapport till regeringen uppgett att myndigheten saknar förutsättningar i form av resurser inom flera förmåner för arbetet med omprövningar och efterkontroller. Det har bidragit till fler och större återkrav när uppföljningen väl aktuali- seras. När myndigheten saknar resurser för att följa upp fattade be- slut läggs i praktiken allt ansvar på den enskilde att förstå och anmäla ändrade förhållanden som kan ha betydelse för på rätten till eller storleken på en förmån. För att åtgärda detta ska Försäkringskassan 103 Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av sjukpenning. PM 2023:2, s. 15. 104 Försäkringskassan (2025). Svar på regeringsuppdrag. Rapport Rätt från början och en åter- betalningsverksamhet i balans. Dnr 2024/028035, s. 3. 111 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 öka förmågan att hantera anmälningar om ändrade förhållanden genom att dela information och ändringar mellan olika förmåner (där den enskilde har ett engagemang) samt hantera ändringsanmäl- ningar på ett snabbt och skyndsamt sätt. För att kunna öka sin för- måga ska myndigheten initialt analysera omfattningen och karaktären av bristerna på området för att kunna genomföra träffsäkra åtgärder på kort och lång sikt. Flera av dessa åtgärder ska börja genomföras under 2025.105 Vår bedömning är att Försäkringskassan har goda förutsättningar att framöver arbeta på ett annat sätt för att på ett tillräckligt vis ta om hand ändrade förhållanden. 5.2.2 Orsaker till felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inom sjukpenning Försäkringskassan har skattat omfattning av de felaktiga utbetal- ningarna inom förmånen. Totalt för 2021 uppskattas att 2,3 miljarder kronor betalades ut felaktigt. 820 miljoner bedöms var avsiktliga fel och därmed potentiella bidragsbrott.106 Enligt Utbetalningsmyndig- heten riskerar de felaktiga utbetalningarna av sjukpenning att öka med miljardbelopp, till 3,3 miljarder kronor år 2027, det vill säga en mil- jard kronor ytterligare.107 Drygt åtta procent av de felaktigt utbetalda beloppen inom sjukpenningen upptäcks och återkrävs. Det innebär att en stor del av de som fuskar med sjukpenning aldrig upptäcks.108 I en rapport från 2016 beskriver Riksrevisionen orsaker till felak- tiga utbetalningarna som beror på Försäkringskassan, med utgångs- punkt i bland annat Försäkringskassans riskrapporter från 2014 och 2015. Bristande kommunikation mellan handläggare i de olika förmå- nerna beskrivs som den största risken för egenorsakade fel.109 Enligt 105 Försäkringskassan (2025). Svar på regeringsuppdrag. Rapport Rätt från början och en återbetal- ningsverksamhet i balans. Dnr 2024/028035, s. 4 ff. 106 Utbetalningsmyndigheten (2024). Utbetalningsmyndigheten kontrollerar arbetsinkomster trots sjukskrivning. Kunskapsrapport 2024:1. Dnr 2024-346, s. 2. Uppgiften är en beräkning utifrån tabell 1, s. 9 i Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av sjukpenning. PM 2023:2. Totalt har 2,265 miljarder kronor betalats ut felaktigt i sjukpenning (punktskattningen). Enskilda stod för 2,158 miljarder kronor av de felaktiga utbetalningarna. 38 procent av utbetal- ningarna till enskilda beräknas bero på avsiktliga fel. 107 Utbetalningsmyndigheten (2024). Utbetalningsmyndigheten kontrollerar arbetsinkomster trots sjukskrivning. Kunskapsrapport 2024:1. Dnr 2024-346, s. 2. 108 Utbetalningsmyndigheten (2024). Utbetalningsmyndigheten kontrollerar arbetsinkomster trots sjukskrivning. Kunskapsrapport 2024:1. Dnr 2024-346, s. 3. Se även Försäkringskassans årsredovisning 2023, s. 133, tabell 68. 109 Riksrevisionen (2016). Felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen. RiR 2016:11, s. 20. 112 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk vår kartläggning kvarstår denna problematik. Enligt den senaste skatt- ningen av omfattningen av felaktiga utbetalningar inom sjukpenning orsakade Försäkringskassan omkring 107 miljoner kronor. Felaktiga utbetalningar som orsakas av enskilda förmånstagare uppgår däremot till 2 165 miljoner kronor.110 Utbetalningsmyndigheten tar krafttag mot välfärdsbrott som avser sjukpenning Utbetalningsmyndigheten ska förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet, bland annat genom att göra dataanalyser och urval.111 Myndigheten har möjlighet att sam- bearbeta uppgifter för att upptäcka felaktiga utbetalningar och bi- dragsbrott. Detta innebär att myndigheten kan upptäcka felaktiga utbetalningar som beslutande myndigheter har svårt att upptäcka.112 Under hösten 2024 levererade Utbetalningsmyndigheten sina första underrättelser efter en analys av arbetsinkomster trots sjuk- skrivning till Försäkringskassan.113 Genom att sambearbeta uppgif- ter kan Utbetalningsmyndigheten upptäcka felaktiga utbetalningar av sjukpenning och underrätta Försäkringskassan. Försäkringskassan vidtar i sin tur åtgärder som återkrav och polisanmälan. Läs mer om detta nedan under rubriken Identifierad orsak – arbete trots förmån. Försäkringskassan har under hösten 2024 tagit emot 176 ärenden från Utbetalningsmyndigheten (den första omgången), varav cirka 94 procent ledde till att en kontrollutredning startades.114 Åtgärds- frekvensen för dessa ärenden var 39 procent och cirka 11 procent ledde till att Försäkringskassan gjorde en polisanmälan.115 110 Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av sjukpenning. PM 2023:2. 111 1 § och 2 § 1 förordningen (2023:461) med instruktion för Utbetalningsmyndigheten. 112 SOU 2020:35 Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upp- täcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet. 113 Utbetalningsmyndigheten (2024). Utbetalningsmyndigheten kontrollerar arbetsinkomster trots sjukskrivning. Kunskapsrapport 2024:1 och Försäkringskassan (2023). Försäkrings- kassans årsredovisning 2023, s. 133, tabell 68. 114 Vid tidpunkten för rapporten var inte alla de 166 ärenden som hänvisas till avslutade. 115 Försäkringskassan (2025). Resultat – lämnade underrättelser om kontrollutredning från Utbetalningsmyndigheten. 113 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 Identifierad orsak – arbete trots förmån Det förekommer att en enskilds arbetsförmåga inte är nedsatt i den utsträckning som hen angivit i sin ansökan om sjukpenning. Det kan visa sig på flera sätt, till exempel att den enskilde arbetar under tid med sjukpenning hos den arbetsgivaren denne är sjukskriven från eller hos en annan arbetsgivare. Omfattningen av felaktiga utbetal- ningar av sjukpenning till enskilda som arbetat under samma tid de fått ersättning bedöms enligt Försäkringskassans till 882 miljoner kro- nor 2021.116 I studien uppskattas det röra sig om mellan 49 000 och 87 000 enskilda.117 Om det i ett sjukpenningärende inte finns några uppgifter om att arbete utförs eller några indikationer om det så är det svårt att genomföra några utredningsmoment som kan fastställa om den för- säkrade i fråga arbetar och samtidigt får sjukpenning. Den bästa källan till kunskap i sammanhanget är individuppgifterna från Skatte- verket.118 Försäkringskassan har inom sjukpenningen möjlighet att hämta in sådana uppgifter. Det är dock tveksamt om myndigheten framöver kommer kunna göra de analyser om arbete trots förmån som Utbetalningsmyndigheten nu gör. I vår kartläggning har det framförts skilda beskrivningar huruvida Försäkringskassan avser att arbete med individuppgifterna på detta sett. Vidare har myndig- hetens rättsavdelning bedömt att det saknas stöd för urvalsanalyser utifrån individuppgifterna för att identifiera misstänkta felaktiga utbetalningar. Rättsavdelningen anser att uppgifterna endast kan användas för kontroll i det enskilda ärendet. Falska läkarintyg Falska läkarintyg är ytterligare en problematik som finns när det gäller enskilda som arbetar och samtidigt får sjukpenning. I dessa situationer fungerar en läkare som en så kallad möjliggörare för ett 116 Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av sjukpenning. PM 2023:2, s. 19. 117 Beräkningsunderlag från Försäkringskassan avseende omfattningsstudien av felaktigt ut- betalningar på grund av arbete trots förmån inom sjukpenning. 118 Månadsuppgifter är individuppgifter i arbetsgivardeklaration. 114 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk bidragsbrott.119 Försäkringskassan beskriver att det behövs fördju- pad kunskap om dessa brottsupplägg, det finns ingen beskrivning av omfattningen av problemet.120 Falska, manipulerade och felaktiga läkarintyg tas även upp i Utbetalningsmyndighetens lägesbild.121 Regeringen har utsett en särskild utredare som, bland annat ska utreda tillståndsplikt inom hälso- och sjukvård och ökad tillgång till information för Inspektionen för vård och omsorg (IVO). Ut- redaren ska även stärka arbetet mot falska läkarintyg.122 Uppdraget ska redovisas senast den 12 oktober 2026. Identifierad orsak – felaktiga inkomstuppgifter En enskilds inkomstuppgifter kan vara felaktiga på olika sätt. Ett exempel på detta är om den enskilde uppger felaktig inkomst till Försäkringskassan och sjukpenningen grundas på en högre SGI än den SGI hen egentligen ska ha. Ett annat exempel är om den enskilde blir arbetslös under sjukskrivningen utan att meddela detta till myn- digheten, vilket får till följd att både lönen och uppgifter om anställ- ningen är felaktiga. Ytterligare ett exempel är om den enskilde har en falsk anställning, där både inkomstuppgifterna och uppgifterna om anställningen är felaktiga.123 Omfattning av felaktiga utbetalningar av sjukpenning med anled- ning av felaktiga uppgifter om anställningsförhållande bedöms enligt Försäkringskassans vara 609 miljoner kronor för år 2021. Felaktiga utbetalningarna på grund av felaktiga inkomstuppgifter uppskattas till 195 miljoner kronor för år 2021.124 Uppgifter om vad en enskild har för inkomst och uppgifter om dennes arbetsgivare finns i arbetsgivardeklarationerna. Försäkrings- kassan kan hämta dessa uppgifter från Skatteverket (individuppgifter). 119 Definierat av Brå som en individ som använder sitt yrke eller sin arbets- eller uppdrags- givares lokaler, fordon eller mandat för att hjälpa personer i kriminella nätverk. Se Brå (2024). Möjliggörare för kriminella nätverk – Om möjliggörare i kommunal, statlig och privat sektor. Rapport 2024:2. Se även IVO (2025). Förstärkt tillsyn mot välfärdsbrottslighet inom hälso- och sjukvården och tandvården. 120 Försäkringskassan (2024). Lägesbild – Försäkringskassans allvarligaste risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott 2023. PMi 2024:4, s. 19 f. 121 Utbetalningsmyndigheten (2025). Lägesbild med fokus på avancerade angrepp mot välfärds- systemet. Dnr 2025-58, s. 11. 122 Dir. 2025:41 Insatser för att stärka patientsäkerheten och motverka välfärdsbrottslighet inom hälso- och sjukvården. 123 Försäkringskassan (2024). Lägesbild – Försäkringskassans allvarligaste risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott 2023. PMi 2024:4, s. 24. 124 Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av sjukpenning. PM 2023:2, s. 16. 115 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 Uppgift om inkomst används som jämförelsematerial när Försäk- ringskassan fattar beslut om SGI.125 Avancerade brottsupplägg som omfattar anställning och inkomst kan vara svåra för Försäkringskassan att upptäcka. Myndigheten för- litar sig i stor utsträckning på uppgifter om anställningsförhållanden och lön som finns hos Skatteverket, utan att veta om individuppgif- terna speglar verkliga förhållanden eller inte.126 Individuppgifter i en arbetsgivardeklaration är inte kvalitetssäkrade och det finns ingen indikation på om de är felaktiga eller missvisande. Individuppgifterna har en eftersläpning i tid vilket gör att upp- gifterna inte kan användas för att säkerställa att ett beslut om sjuk- penning blir rätt från början. Uppgifterna kan däremot användas för efterhandskontroller. Försäkringskassan kan upptäcka felaktiga utbetalningar i samband med en utredning av en enskilds inkoms- ter. Individuppgifter kan alltså inte användas för att förhindra fel innan utbetalning men de kan medföra att felaktiga utbetalningar upptäcks snabbare och då kan återkrävas. Kontoutdrag från bank är den säkraste källan till kunskap om enskilds inkomster. Förslag om ytterligare tillgång till uppgifter från banker lämnades i betänkandet Ett stärkt och samlat skydd av väl- färdssystemen (SOU 2023:52) och har tagits vidare i prop. Bättre verktyg för kontroll – uppgiftsinhämtning inom socialförsäkringen och ekonomiskt bistånd (2024/25:179). Där föreslås utökade utrednings- befogenheter och uppgiftsskyldigheter som ska stärka Försäkrings- kassans, Pensionsmyndighetens och kommunernas socialnämnders förutsättningar att fatta korrekta beslut och förhindra felaktiga ut- betalningar. Vidare föreslås att Försäkringskassan och Pensionsmyn- digheten ska få utökade möjligheter att inhämta uppgifter om såväl den försäkrade som annan fysisk person samt juridiska personer. Vi utreder därför inte någon ytterligare tillgång till bankuppgifter. 125 Se närmare beskrivningar av SGI och arbetsgivardeklarationer i kapitel 10. 126 Försäkringskassan (2024). Lägesbild – Försäkringskassans allvarligaste risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott 2023. PMi 2024:4, s. 24. 116 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk Identifierad orsak – vistelse och bosättning utomlands Det förekommer att enskilda som har sjukpenning vistas eller bor utomlands och därför inte har rätt till förmånen.127 Omfattningen av felaktiga utbetalningar av sjukpenning på grund av bosättning eller vistelse utomlands bedömdes enligt Försäkringskassan uppgå till 86 miljoner kronor för år 2021.128 I sammanhanget kan nämnas att Utbetalningsmyndigheten håller på att ta fram en generell bosättningsmodell för att upptäcka personer som inte längre bor i Sverige trots att de är folkbokförda här. Det är ännu inte bestämt vilka förmåner modellen ska omfatta. Dessutom pågår en utredning som ser över nya verktyg för att upptäcka vistelse eller bosättning utomlands (se avsnitt 5.1.4). Ett register över barns och elevers frånvaro från utbildningsverk- samhet skulle kunna vara ett sätt för myndigheten att få en snabb och träffsäker indikation på att en familj med barn vistas eller bor utomlands samtidigt som förmån betalas ut. Se närmare i kapitel 9 om vårt förslag att införa ett nationellt frånvaroregister. 5.2.3 Förutsättningar för att tillvarata interna uppgifter Vår kartläggning visar att det inte finns några rättsliga hinder mot att dela uppgifter internt inom Försäkringskassan men att det ändå inte görs i den omfattningen som är behövligt. I de fall uppgifter delas internt sker det till största del utifrån en helt manuell hantering. I dag finns det möjligheter för en handläggare inom sjukpenningen att i handläggningssystemet, utifrån behörighet, kunna se och hämta vissa uppgifter från andra förmåner. Det går dock inte med något automa- tiserat förfarande att jämföra de uppgifter en enskild har lämnat i olika ärenden eller få veta om hen har en annan förmån för samma tidsperiod som ansökan om sjukpenning avser. Detta beror bland annat på den ”stuprörsliknande” organisation som finns på Försäkringskassan där uppgifterna finns inom respek- tive förmån. Denna organisering innebär att it-system och handlägg- ningsstöd är knutna till den organisatoriska uppdelningen utifrån förmåner som finns inom myndigheten. Det beror även på bristande 127 För att ha rätt till sjukpenning finns inget krav på bosättning i Sverige. Däremot finns det bestämmelser om i vilka situationer en person kan få sjukpenning vid utlandsvistelse (jämför 6 kap. 15 § SFB). 128 Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av sjukpenning. PM 2023:2, s. 16. 117 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 semantiska förutsättningar att tillgängliggöra uppgifterna över för- måns- och avdelningsgränser. Ett exempel på det är att vissa begrepp har olika betydelser inom olika förmåner. Så är fallet vad gäller be- greppet inkomst, som ibland syftar till framtida prognosticerad in- komst och i andra fall till historisk inkomst. En följd av detta blir att även om det skulle finnas, och ibland redan finns, tekniska förut- sättningar för att delge uppgifter över förmånsgränserna är uppgif- terna inte jämförbara med varandra. Vår kartläggning har dessutom visat att det i vissa fall saknas vissa tekniska förutsättningar som kan göra det möjligt att dela uppgifter inom myndigheten. En anledning till det är att uppgifterna inte finns digitalt och inte är strukturerade på samma sätt i de olika förmånerna. Alltså att uppgiften som sådan inte är inläst och lagrad i ett digitalt tillgängligt format till skillnad från att den finns i en (visserligen digital) handling. Ett sådant exem- pel är att uppgifterna finns i dokument inom en viss förmåns ärende- journaler. De är inte strukturerade och tillgängliggjorda som delnings- bara uppgifter. 5.2.4 Behov av uppgifter från andra än den enskilde själv Individuppgifter i arbetsgivardeklarationerna från Skatteverket Tillgång till individuppgifter från Skatteverket kan förhindra felak- tiga utbetalningar och bidragsbrott, exempelvis genom att i ökad utsträckning förhindra utbetalning av sjukpenning för samma tids- period som någon arbetar.129 Utifrån de behov som beskrivits och framkommit inom sjukpenning finns det rättliga förutsättningar för elektroniskt utbyte av uppgifterna i arbetsgivardeklarationerna.130 Som redogjorts i avsnitt 5.2.2 är det dock oklart om myndigheten framöver kommer göra sådana urvalsanalyser som kan krävas för 129 Försäkringskassan har redogjort för myndighetens behov av dessa uppgifter i samband med de enkätsvar som ingavs till Utredningen om förbättrade möjligheter till informations- utbyte mellan myndigheter (Ju 2023:22) som ligger till grund för förslag som presenteras i delbetänkandet SOU 2024:63 Ökat informationsutbyte mellan myndigheter. De behov som identifierats och beskrivits i enkätsvaret har i stora drag tagits om hand i olika lagstiftnings- arbeten eller i pågående utredningar. 130 7 § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverk- samhet. Se även SOU 2023:47 En utvecklad arbetsgivardeklaration – åtgärder mot missbruk av välfärdssystemen och prop. 2023/24:29 En ny dataskyddsreglering på socialförsäkringsområdet. Försäkringskassan har också identifierat detta som en viktig utvecklingsfråga. Att göra För- säkringskassans information mer tillgänglig är en del i myndigheten arbete med en digital transformation. Det arbetet bedrivs långsiktigt. 118 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk att komma åt denna problematik. I dag anses uppgifterna endast kunna användas för kontroll i det enskilda ärendet. I vår kartläggning framkommer att det finns behov av ytterligare och fler uppgifter från arbetsgivarna än vad som i dag lämnas in på arbetsgivardeklarationerna. Det kan handla om fler uppgifter samt mer specificerade uppgifter som vilken typ av anställning individen har, tidsperiod som en utbetalning avser samt vad för inkomstupp- gift som gäller. Ett antal tidigare utredningar har sett över möjligheten att införa ytterligare uppgifter i arbetsgivardeklarationerna.131 Sammanfattningsvis ansågs att det inte är lämpligt att införa krav på att uppgifter om arbetad tid respektive om period för utbetald er- sättning ska lämnas på individnivå i arbetsgivardeklarationerna. Det skulle dels vara en alltför betungande administration för arbetsgivare, dels skulle det inte vara en proportionerlig personuppgiftsbehand- ling utifrån syftet med insamlingen av uppgifterna.132 Vidare har För- säkringskassan ännu inte börjat arbeta med individuppgifter inom sjukpenning. Vilken effekt detta kommer få på felaktiga utbetal- ningar inom förmånen är därför inte känt. Det går således inte att avgöra om det är proportionerligt, eller ens behövligt, att samla in ännu fler uppgifter i arbetsgivardeklaration, för att komma åt proble- men med felaktiga utbetalningar inom sjukpenning. Vi gör därför ingen annan bedömning än den som gjorts av tidigare utredningar i frågan. I Försäkringskassans redovisning av behov av mindre regeländ- ringar önskar myndigheten att det införs vissa utökade krav på arbets- givare att lämna in uppgifter.133 I rapporten efterfrågas en skyldig- het för arbetsgivare att lämna uppgifter om arbetstagares rätt till lön under tid med sjukpenning. Skyldigheten skulle i sådana fall full- göras genom att arbetsgivaren, i samband med sjukanmälan, med- delar Försäkringskassan att arbetstagaren har ett avtal som medger att vederbörande har rätt till lön samtidigt som sjukpenning. Som vi uppfattat det verkar nyttan vara högst begränsad. Försäkrings- kassan nämner också i återrapporteringen att myndigheten skulle 131 Frågan har utretts och beskrivs i betänkandena SOU 2008:74 Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, SOU 2011:40 Månadsuppgifter – snabbt och enkelt, SOU 2012:47 Harmoniserat inkomstbegrepp – Möjligheter att använda månadsuppgifter i social och arbetslöshetsförsäkringarna) och SOU 2023:47. 132 SOU 2023:47, s. 33. 133 Försäkringskassan (2025). Svar på regeringsuppdrag Rapport – Förslag till mindre regeländ- ringar som kan minska felaktiga utbetalningar, göra det enklare för enskilda att göra rätt och effekti- visera handläggningen inom socialförsäkringen. Dnr 2024/002299, s. 8 f. 119 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 kunna hämta in dessa uppgifter på frivillig väg, till exempel via sin arbetsgivartjänst. Potentiellt skulle man kunna uppnå samma nytta som med regelutveckling. Enligt vår bedömning verkar regelutveck- ling inte vara resursmässigt motiverat i detta fall. Uppgifter från Centrala studiestödsnämnden (CSN) Försäkringskassan har i dag tillgång till vissa uppgifter från CSN, ex- empelvis om en person får studiestöd eller inte. Det finns dock ett behov av ytterligare uppgiftsmängder i de fall en enskild som stude- rar ansöker om sjukpenning. De ytterligare uppgifter som önskas är exempelvis uppgift om vald utbildning och liknande samt studieort. Enligt 110 kap. 34 § SFB ska CSN till Försäkringskassan lämna de uppgifter som har betydelse för tillämpningen av SFB och lagen (2022:856) om omställningsstudiestöd och föreskrifter som har med- delats i anslutning till den lagen.134 De uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten är bland annat uppgifter som Försäkrings- kassan behöver för att samordna ersättningar enligt SFB som inte får lämnas samtidigt som studiestöd. Uppgiftsskyldigheten gäller även sådana uppgifter som Försäkringskassan behöver för att kunna fastställa SGI.135 I studiestödsdataförordningen finns förutsättningar för direktåt- komst och annat elektroniskt utlämnande av uppgifter från CSN.136 Sådana överföringar är endast tillåtna i den utsträckning den följer av lag eller förordning. CSN får lämna ut vissa uppgifter på annat sätt än genom direktåtkomst till Försäkringskassan.137 Vår bedöm- ning är att det inte finns några rättsliga hinder för att lämna ut de efterfrågade uppgifterna. Det kan ske digitalt. Det är svårt att veta varför detta uppgiftsutbyte inte har realise- rats, möjligen kan det bero på osäkerhet i tillämpningen av nuvarande regelverk. Reglerna på området håller nu på att ses över, bland annat 134 Detta gäller dock inte sådana kategorier av personuppgifter som avses i artikel 9.1 i EU:s dataskyddsförordning (känsliga personuppgifter). 135 Prop. 2021/22:176 Flexibilitet, omställningsförmåga och trygghet på arbetsmarknaden, av- snitt 6.6.5–6.6.7. 136 10 § studiestödsdatalagen (2009:287). 137 15 § studiestödsdataförordningen (2009:321). Detta gäller de uppgifterna som omfattas av CSN:s uppgiftsskyldighet enligt 110 kap. 34 § SFB. CSN ska även lämna de uppgifter som har betydelse för tillämpningen av SFB och lagen (2022:856) om omställningsstudiestöd och före- skrifter som har meddelats i anslutning till den lagen. 120 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk i syfte att få ökad rättslig tydlighet.138 CSN beskriver att nuvarande reglering försvårar för myndigheten att utföra sina uppgifter.139 Bland annat beskrivs att det är en svårtillämpad reglering som skapar osäker- het samt komplicerar informationsutbyte med andra myndigheter och aktörer. Detta exemplifieras med att den detaljerade och restrik- tiva regleringen om elektronisk utlämnande försvårar för CSN att delta i samarbeten och informationsutbyten med andra myndigheter. Enligt dagens reglering får CSN exempelvis inte lämna ut person- uppgifter elektroniskt om det inte är särskilt föreskrivet. Uppgifter om skuldsättning från Kronofogdemyndigheten Försäkringskassans lägesbild visar att det är vanligt med skuldsättning hos enskilda som begår bidragsbrott.140 Myndigheten har därför ett behov av uppgifter om att någon är skuldsatt. Sådana uppgifter kan, inom ramen för myndighetens utredningsskyldighet, medföra att de uppgifter som finns i ett ärende ytterligare kontrolleras och veri- fieras. Det får antas leda till att fler bidragsbrott upptäcks och att felaktiga utbetalningar förhindras. Kronofogdemyndigheten har ett antal olika databaser, bland annat skuldsaneringsdatabasen och betalningsföreläggande- och handräck- ningsdatabasen.141 Vissa myndigheter har direktåtkomst till Krono- fogdemyndighetens register. Försäkringskassan har ingen sådan åtkomst. Försäkringskassan har i sammanhanget påtalat att det tvek- samt om uppgift om skuldsättning kan lämnas ut med stöd av lagen (2024:307) om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen samt fusk, regelöverträdelser och brotts- lighet i arbetslivet (LUFFA) med tanke på uppgiftens perifera karak- tär.142 Av LUFFA följer att Kronofogdemyndigheten ska lämna en uppgift som myndigheten förfogar över till bland annat Försäkrings- kassan om uppgiften behövs i den mottagande myndighetens författ- 138 I SOU 2024:95 Modernt dataskydd vid CSN föreslås bland annat en helt ny studiestöds- datalag och en helt ny studiestödsdataförordning som ska ersätta dagens reglering på området. Det föreslås bland annat att CSN bör ges utökade möjligheter att behandla personuppgifter vid informationsutbyte med andra myndigheter. 139 SOU 2024:95, s. 136 ff. 140 Försäkringskassan (2023). Lägesbild Försäkringskassans allvarligaste risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott 2023, s. 46 ff (jämför avsnittet Skuldsättning). 141 Se 2 kap. lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verk- samhet. 142 Lagen (2024:307) om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet (LUFFA). 121 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 ningsreglerade verksamhet för att säkerställa korrekta beslutsunderlag för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen.143 Uppgiftsskyldigheten omfattar även uppgifter som behövs för att kontrollera riktigheten i en uppgift som ska läggas eller har lagts till grund för ett beslut om en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd, till exempel en uppgift om en en- skilds inkomster. Avgörande för om en uppgift ska anses behövas för det syftet är att uppgiften ger en tydlig indikation på om en upp- gift i beslutsunderlaget är felaktig. Avgörande är också att uppgif- ten kan knytas till de omständigheter som grundar rätt till en viss ekonomisk förmån eller ett visst ekonomiskt stöd eller som påver- kar dess storlek enligt den författning som styr villkoren för förmå- nen eller de ska behövas för att beslutande aktör ska ha ett korrekt beslutsunderlag. Mer allmänna eller perifera uppgifter om en enskild, som exempelvis kan läggas till grund för övergripande värderingar eller antaganden om oriktigheter men som inte kan leda till en direkt slutsats att en viss uppgift som är avgörande för ett beslut om ersätt- ning är felaktig, omfattas inte av uppgiftsskyldigheten. Vi bedömer mot bakgrund av vad som sagts ovan att det inte är möjligt för Försäkringskassan att ha löpande tillgång till uppgifter från Kronofogdemyndighetens databaser. Vi bedömer heller inte att det är behövligt med uppgifter om skuldsättning i den ordinarie handläggningen av ärenden generellt.144 Det finns dock enligt vår bedömning inte något rättsligt hinder mot att Försäkringskassan inom exempelvis ett kontrollärende eller inom ramen för att ytter- ligare utredningsåtgärder vidtas skulle kunna få nödvändiga upp- gifter om skuldsättning från Kronofogdemyndigheten inom ramen för Försäkringskassans handläggning av sjukpenningärenden.145 Sam- mantaget bedömer vi att uppgift om skuldsättning, även om den i sig är en indikator, är så pass konkret och betydelsefull att den i en- skilda fall kan omfattas av uppgiftsutbytet myndigheterna emellan. Kronofogdemyndigheten måste själv avgöra om det är möjligt att lämna ut uppgiften. 143 2 § LUFFA. 144 Om ytterligare uppgifter behövs från Kronofogdemyndigheten än de nu nämnda kan de begäras ut med stöd av 110 kap. 31 § SFB. Enligt den bestämmelsen är Kronofogdemyndig- heten uppgiftsskyldig gentemot Försäkringskassan. 145 Prop. 2023/24:85 En ny lag om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet samt fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet, s. 88. 122 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk 5.2.5 Finns det några rättsliga hinder för uppgiftsutbyte med andra myndigheter? Det finns ett antal behov inom sjukpenningen avseende uppgifter från andra än den försäkrade. Dessa behov redogörs för i avsnittet ovan och avser vissa uppgifter från CSN, Skatteverket och Krono- fogdemyndigheten. Utifrån de behov som Försäkringskassan har konkretiserat bedömer vi att det inte finns några rättsliga hinder för myndigheten att ta del av de behövliga uppgiftsmängderna, bortsett vissa nya uppgiftsmängder från arbetsgivare (via arbetsgivardeklara- tionerna). Detta framgår i avsnittet ovan där vi bedömer förutsätt- ningarna för tillgång till de uppgifter Försäkringskassan behöver. Det är möjligt att det finns andra hinder än rättsliga sådana när det gäller uppgiftsutbytena. Exempel på det är att det kan saknas sam- verkansöverenskommelser myndigheterna emellan eller att det saknas tekniska förutsättningar för det aktuella uppgiftsutbytet. Det kan också handla om Försäkringskassans arbetssätt och prioriteringar för att få tillgång till relevanta uppgifter hos andra aktörer, se mer i avsnitt 6.1 och 7.1. Det ligger dock inte alltid hos Försäkringskassan att välja metod. Den utlämnande eller mottagande myndigheten är inte alltid beredd eller i fas att utveckla tjänster för utbytet. 5.2.6 Behov av nya uppgiftsmängder Inom sjukpenningen kan det behövas ytterligare uppgifter från offent- ligt finansierade privata vårdgivare. Privata vårdgivare är, till skill- nad från offentliga vårdgivare, i dag inte skyldiga att på förfrågan lämna några uppgifter till Försäkringskassan. I praktiken innebär det att om en privat vårdgivare inte svarar på en ställd fråga blir det i stället den enskilde som får lämna in efterfrågat material till myn- digheten. Det kan finnas ett behov av att få vissa uppgifter direkt från privata vårdgivare, i stället för att det ska hanteras genom att enskild ska skicka in efterfrågade underlag till Försäkringskassan. Då handlar det snarare om en effektiviserad handläggning för För- säkringskassan och inte om tillgång till uppgifter som kan leda till fler korrekta utbetalningar. Men det finns även andra skäl. Uppgif- ter direkt från vårdgivaren bör till exempel vara mer tillförlitliga än om de lämnas av den enskilde till myndigheten. Den enskilde kan ändra eller förfalska uppgifterna. Om en vårdgivare inte svarar på 123 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 de frågor som myndigheten har ställt finns det dessutom en möj- lighet att kontrollera det. Utöver de uppgifter från offentligt finansierade privata vård- givare har det inte kommit till vår kännedom att det inom sjukpen- ning behövs tillgång till några ytterligare nya uppgifter eller att det finns uppgiftsmängder hos någon annan offentlig aktör som För- säkringskassan har behov av men inte har tillgång till redan i dag. 5.2.7 Centrala fynd och förbättringsområden Vissa enkla kontroller görs inte I Sjukförsäkringsprogrammet konstateras att tyngdpunkten i arbetet mot bidragsbrott behöver förskjutas mot att förebygga och förhindra bidragsbrott i stället för att i huvudsak arbeta impulsstyrt och med efterkontroller.146 Vi delar i huvudsak den uppfattningen men anser att det även finns behov av att utveckla de kontroller som görs. Av Försäkringskassans lägesbild från 2023 framgår att det finns potential i att stärka det interna kontrollarbetet. Bland annat för att myndigheten i högre grad ska upptäcka att någon har arbetat och sam- tidigt fått sjukpenning.147 Det finns som vi ser det till synes enkla kontroller som Försäkringskassan skulle kunna göra, men som av olika anledningar inte görs i dag. Ett exempel på det är att stämma av om den försäkrade som har sjukpenning samtidigt arbetar (se av- snitt 5.2.2.148 Dock har det utförts sådana riktade kontroller inom kontrollutredningsverksamheten. I vår kartläggning framkommer att det krävs en bättre använd- ning av de uppgifter som Försäkringskassan redan har tillgång till, vilket kräver en förbättrad struktur på myndighetens data. Tillgången till relevanta uppgifter, med tillhörande nödvändig struktur för att möjliggöra tillgången, är behövligt för att kunna göra vissa kontroller. Med struktur menar vi exempelvis beskrivningar av Försäkrings- kassans datamängder (metadata) och beskrivningar av hur de får användas. Utmaningen är således inte primärt att få tillgång till en uppgift som visar på ett ändrat förhållande som kan påverka rätten 146 Försäkringskassan (2025). Sjukförsäkringsprogrammet – Riktning för en transformerad förvaltning av sjukförsäkringen. Version 2.0. Dnr 2022/015106. 147 Försäkringskassan (2023). Försäkringskassans lägesbild 2023, s. 19. 148 Denna kontroll förväntas behöva bli relativt komplicerad om den ska täcka hela sjuk- penningflödet och inte leda till ohanterliga mängder falskpositiva impulser. 124 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk till sjukpenning, utan att arbeta med de uppgifter som redan finns tillgängliga inom myndigheten. Detta arbete handlar också om resur- ser och prioriteringar. Om nödvändigt behöver Försäkringskassan också bestämma vad som anses vara skäliga toleransnivåer, där vissa mindre felaktigheter bedöms vara godtagbara. På så sätt kan myndig- heten lägga den begränsade tillgängliga handläggningstiden på att utreda och kontrollera rätt ärenden. Försäkringskassans ”stuprörs-struktur” medför att felaktiga utbetalningar inte upptäcks Ett centralt och välkänt problem som minskar möjligheten att upp- täcka och förhindra felaktiga utbetalningar är det Försäkringskassan kallar ett ”stuprörstänkande” inom myndigheten.149 Som också fram- går ovan finns det brister i myndighetens hantering av uppgifter och det saknas tillräckliga förutsättningar att ta tillvara interna uppgifter. Detta beror bland annat på den organisatoriska uppdelningen i ”stup- rör” med tillhörande it-system som är framtagna utifrån samma tänk. Försäkringskassan har identifierat ett antal åtgärder som behö- ver vidtas för att med digitaliseringens hjälp överbrygga den organisa- toriska uppdelningen, bland annat genom den planerade digitala transformationen (läs mer i avsnitt 3.3). I och med att uppgifter då kommer att struktureras och tillgängliggöras på ett annat sätt än i dag bedömer vi att detta kan bidra till och underlätta arbetet mot felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Det behövs ett preventivt arbete för att förebygga felaktiga utbetalningar Vi delar flera av de slutsatser som presenteras i Sjukförsäkringspro- grammet och dess bilagor. Vi noterar särskilt vikten av att Försäk- ringskassan arbetar mer preventivt mot bidragsbrott och förskjuter tyngdpunkten i arbetet mot att förebygga och förhindra bidragsbrott. Detta kan sannolikt bidra till att den upplevda och faktiska upptäckts- risken ökar väsentligt. Myndigheten har generellt sett mycket upp- gifter om de försäkrade, men ett arbete krävs för att använda dessa 149 Riksrevisionen (2016). Felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen – Försäkringskassans kontrollverksamhet. RiR 2016:11, s. 19 f. 125 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 uppgifter för att ge kunskap som kan minska felaktiga utbetalningar (se exempelvis kapitel 7). Samtidigt måste detta balanseras mot en- skildas personliga integritet. De insatser som ska göras måste vara proportionerliga och motiverade. Vi vill i sammanhanget poängtera vikten av att de uppgifter som används i verksamheten i större utsträckning kan behöva säkras i fråga om korrekthet och tillförlitlighet. Det kan exempelvis handla om huruvida någon faktiskt arbetar eller inte och samtidigt uppbär sjukpenning. I grunden måste detta styras av myndighetens utred- ningsskyldighet.150 Ett sätt att minska fel i ansökningar är att rikta kontroller till ären- den med större risk för fel. Detta görs med hjälp av så kallade risk- profiler. Genom riskprofilerna får Försäkringskassan fram urval av ärenden med högre risk för felaktig utbetalning. I dag används endast en riskprofil inom sjukpenningen. Slutligen har Försäkringskassa noterat att nyttjandet av uppgifter och kunskapen om uppgifterna i sig behöver öka. I nuläget saknas för- utsättningar för analys av större data- och informationsmängder samt förutsättningar för en ändamålsenlig data- och informations- hantering. Våra förslag om ett så kallat datalyft (kapitel 7) och änd- ringar i 114 kap. SFB (kapitel 8) syftar till att skapa bättre legala och verksamhetsmässiga förutsättningar i dessa hänseenden. 5.3 Föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning 5.3.1 En översiktlig beskrivning av föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning Föräldrapenning Föräldrapenning betalas ut antingen som en bosättningsbaserad för- mån eller som en arbetsbaserad förmån. Det beror bland annat på vilken ersättningsnivå det gäller. Förmånen lämnas vid barns födelse eller adoption.151 En försäkrad förälder som vårdar barn under tid när han eller hon inte förvärvsarbetar eller avstår från förvärvsarbete har rätt till för- 150 Se vidare i avsnitt 4.3.4 om vad som ligger i utredningsansvaret och hur det fullgörs samt om frågan om bevisvärdering. 151 12 kap. 2 § SFB. 126 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk äldrapenning.152 Rätt till föräldrapenning finns under vissa förut- sättningar även före den beräknade tidpunkten för barnets födelse samt därefter utan att föräldern har barnet i sin vård.153 Ett barns födelse ger rätt till 480 dagar med föräldrapenning.154 Av dessa är 390 dagar på sjukpenning- eller grundnivå och 90 dagar på lägstanivå.155 Vid flerbarnsfödsel lämnas föräldrapenning under ytterligare högst 180 dagar för varje ytterligare barn. Sjukpenning- nivån grundar sig på SGI och beräknas enligt bestämmelserna i 25–28 kap. SFB. Grundnivån är ett fast belopp för försäkrade utan tillräcklig SGI eller dem som inte uppfyller vissa kvalificeringsvill- kor.156 Lägstanivån är cirka 180 kronor per dag.157 Ersättning beviljas som hel, tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels föräldrapenning beroende på om den tid som föräldern inte har arbetat avser en hel dag eller en del av den normala arbets- tiden för en dag.158 För att ha rätt till föräldrapenning för en hel eller en del av en dag krävs det alltså att föräldern inte har arbetat den tiden. En förälder som arbetar deltid kan dock ha rätt till för- äldrapenning för en del av en dag utan att minska sin arbetstid. Föräldrapenning kan tas ut till och med den dag barnet fyller tolv år eller när barnet slutar i årskurs fem i grundskolan.159 Under år 2021 fattade Försäkringskassan drygt tre miljoner be- slut om föräldrapenning. Knappt 69 procent av ärendena handlades helt automatiskt.160 Totalt betalades 32,8 miljarder kronor ut i för- ä ldrapenning under år 2023.161 152 12 kap. 2 § första stycket SFB. 153 12 kap. 5–8 §§ SFB. 154 12 kap. 2 och 12 §§ SFB. 155 12 kap. 14 och 15 §§ SFB. 156 12 kap. 21 § SFB. 157 12 kap. 15 § SFB. 158 12 kap. 4 och 9 §§ SFB. 159 12 kap. 13 § SFB samt Försäkringskassan (2002). Föräldrapenning. Vägledning 2002:1, ver- sion 22, s. 29. 160 Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av föräldrapenning. PM 2023:3, s. 7 och Försäkringskassans årsredovisning 2024. 161 Försäkringskassan (2024). Socialförsäkringen i siffror 2024. 127 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 Tillfällig föräldrapenning En försäkrad förälder som avstår från att utföra förvärvsarbete i sam- band med ett barns födelse eller behov av vård eller i samband med att ett barn har avlidit har rätt till tillfällig föräldrapenning.162 För- säkrad för tillfällig föräldrapenning är den som arbetar i Sverige.163 Tillfällig föräldrapenning kan betalas ut i en rad olika situationer: • I samband med ett barns födelse eller adoption (tio dagar per barn).164 • Vid barns sjukdom eller smitta (upp till 60 dagar per barn och år samt ytterligare 60 dagar vid särskilda skäl).165 • För barn mellan 12 och 16 år med särskilda behov (60 dagar per barn och år plus 60 dagar vid särskilda skäl).166 • För barn med funktionsnedsättning (rätt till upp till tio kontakt- dagar per år eller fler dagar beroende på ålder).167 • För allvarligt sjukt barn under 18 år (obegränsat antal dagar).168 • Vid barns död (tio dagar per förälder inom 90 dagar från döds- fallet).169 Om en förälder är sjuk eller någon annan behöver vårda barnet kan det finnas rätt till ersättning för en annan försäkrad.170 Ersättning kan beviljas som hel, tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels tillfällig föräldrapenning beroende på om föräldern har avstått från förvärvsarbete under en hel dag eller en del av dag.171 Ersättningen för tillfällig föräldrapenning beräknas enligt SGI utifrån bestämmelserna i 25–28 kap. SFB.172 Det finns även ett tak för hur stor ersättningen kan bli. Om den försäkrade har inkomster 162 13 kap. 2 § SFB. Tillfällig föräldrapenning kallas ofta vård av barn (VAB). 163 6 kap. 6 § SFB. 164 13 kap. 10–13 §§ SFB. 165 13 kap. 16–20 §§ SFB. 166 13 kap. 22–24 §§ SFB. 167 13 kap. 25–29 §§ SFB. 168 13 kap. 30–31 §§ SFB. 169 13 kap. 31 e–f §§ SFB. 170 13 kap. 31 a–d §§ SFB. 171 13 kap. 5 § SFB. 172 13 kap. 34 § SFB. 128 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk över 7,5 prisbasbelopp utgår inte ersättning för den del av inkomsten som ligger över taket.173 Handläggningen inom föräldrapenningförmånerna är i hög grad automatiserad. Omkring 70 procent av ärendena inom tillfällig för- äldrapenning och 60 procent inom föräldrapenning handläggs helt automatiskt.174 De flesta ansökningar kommer in digitalt. År 2023 utbetalades 8,6 miljarder kronor av tillfällig föräldrapenning, och antalet uttagna dagar med ersättning uppgick till 8 miljoner dagar.175 Kontroller Föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning har tydliga regel- verk och är beroende av uppgifter som går att kontrollera. Automa- tiseringsgraden är hög för de båda förmånerna. Maskinell hand- läggning som bygger på regelverket är inbyggd i systemet. I systemet finns olika kontroller inlagda, till exempel om en enskild ansöker om en föräldrapenningförmån för en period som hen redan uppbär en annan ersättning kommer systemet att reagera. Ärenden som be- höver utredas ytterligare hanteras manuellt av handläggare. Försäkringskassan gör kontroller både innan och efter utbetal- ning i en del av ärendena. Kontrollerna avser uppgifter som den enskilde lämnat i ansökan om förvärvsarbete, barnets frånvaro från utbildningsverksamhet samt den enskildes inkomst. Uppgifterna kan i de flesta fall kontrolleras mot arbetsgivare, utbildningsverksamhet och Skatteverket. Efter en omtolkning av regelverket har Försäkringskassan sedan april 2025 stoppat all kontroll av barns frånvaro mot utbildningsverk- samhet i väntan på nya rättsliga förutsättningar som föreslås träda i kraft den 1 december 2025.176 När uppgifterna kontrolleras skickas förfrågningarna alltid skrift- ligt. I undantagsfall tas kontakt per telefon, exempelvis då uppgifter behöver kompletterats. Majoriteten av kontrollerna görs innan ut- betalning. 173 25 kap. 7 § SFB. 174 Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av tillfällig föräldrapenning. PM 2023:6 och Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av föräldrapenning. PM 2023:3. 175 Försäkringskassan (2024). Socialförsäkringen i siffror 2024. 176 Prop. 2024/25:179 Bättre verktyg för kontroll – uppgiftsinhämtning inom socialförsäkringen och ekonomiskt bistånd. 129 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 För tillfällig föräldrapenning finns en digital tjänst som kan skicka automatiserade förfrågningar till arbetsgivare. Tjänsten används av förmånen (innan utbetalning) och kontrollutredningsverksamheten (efter utbetalning). Då det anses befogat med en mer noggrann kontroll upplevs det finnas vissa hinder. Ett problem är att myndigheten har begränsade möjligheter att utreda andra personer än den sökande eller fråga dem om information, exempelvis barnets andra vårdnadshavare. Om någon annan vårdat barnet har man inte rätt till tillfällig föräldrapenning. Här finns ibland uppgifter internt som hade kunnat användas, såsom uppgifter om den andre vårdnadshavaren.177 Dessa problem bör undanröjas genom de förbättrade utredningsbefogenheter som före- slås för Försäkringskassan.178 Lärdomar från kontrollerna används även för att utveckla risk- profiler i syfte att få ett bättre urval av ärenden i de kontroller som utförs både före och efter utbetalning. När ett ärende väljs ut för kontroll övergår det till manuell handläggning. Det innebär att hand- läggningstiden kan läggas på de ärenden där det är störst risk för fel. Den avgörande faktorn för hur mycket kontroll som är möjlig att genomföra blir därmed tillgången på personalresurser. I vår kart- läggning har det framkommit att verksamheten redan i dag, med de uppgifter som finns, kan hitta ytterligare ärenden med felaktiga utbe- talningar. Nuvarande kontrollnivåer är anpassade utifrån de förutsätt- ningar som myndigheten har i dag. Efter att ett beslut om rätt till föräldrapenning eller tillfällig för- äldrapenning har fattats avslutas ärendet. Vanligtvis sker utbetalning en gång i månaden. För avslutade ärenden som hanterats automatise- rat görs vissa kontroller (systemkörningar) om en utbetalning ligger på vänt. Försäkringskassan har i dag inte begränsade rättsliga möjlig- heter att agera på de impulser som myndigheten får efter att beslut har fattats och innan utbetalningen verkställs. Ett förslag om att För- säkringskassan ska få ompröva beslut om det har skett någon ändring 177 Notera till exempel att en förälder kan få tillfällig föräldrapenning även om den andra föräldern är sjukskriven och har sjukpenning, det avgörande är att hen inte kan vårda barnet på grund av sjukdom. 178 Se prop. 2024/25:179. 130 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk av betydelse i de förhållanden som var avgörande för beslutet har skickats på remiss. Förslaget föreslås träda i kraft 1 juli 2026.179 Försäkringskassan är beroende av att få en impuls om att något är fel för att en noggrannare kontroll ska initieras. Ett återkommande önskemål som framförts i vår kartläggning är att det behövs ökad till- gång till uppgifter som kan ge kännedom om att förhållanden som legat till grund för beslut har förändrats. I dag saknas ofta denna typ av uppgiftsutbyte eller impulser vid förändring. Även aviseringar om indragna uppehållstillstånd har nämnts som ett behov. 5.3.2 Orsaker till felaktiga utbetalningar inom föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning Inom föräldrapenningförmånerna förekommer ett stort antal felaktiga utbetalningar. Beloppsmässigt står de för en stor del av de totala fel- aktiga utbetalningarna från socialförsäkringen. Det är också förmå- ner där den misstänkta andelen avsiktliga fel är stor. Inom tillfällig föräldrapenning uppskattas att omkring 1,4 miljar- der kronor betalas ut felaktigt årligen. Inom föräldrapenning är mot- svarande siffra 1,1 miljarder kronor. En stor andel av de felaktiga ut- betalningarna inom föräldrapenningförmånerna uppskattas bero på avsiktliga fel från den enskilde. Inom föräldrapenningen uppskattas omkring 79 procent av den totala omfattningen bero på avsiktliga fel. Motsvarade andel inom tillfällig föräldrapenning är 57 procent. Felen i föräldrapenningförmånerna beror framför allt på att upp- gifterna den sökande lämnat i ansökan var felaktiga. Riskerna för fel inom förmånerna är också risker som är gemensamma för flera av de andra förmåner där andelen felaktiga utbetalningar är stor. Felen uppstår vanligtvis till följd av att den försäkrade fått ersätt- ning baserad på felaktiga uppgifter om de faktiska omständigheterna, exempelvis att den enskilde inte avstått arbete eller att barnet varit närvarande i utbildningsverksamhet eller att den enskilde lämnat felaktiga inkomstuppgifter vilket kan leda till att ersättningens stor- lek blir fel. Det förekommer också att personer får ersättning trots 179 Socialdepartementet (2025). Åtgärder för att förhindra felaktiga utbetalningar inom social- försäkringen och förenklad administration inom föräldrapenningen. Promemoria. Dnr S2025/01246 och Försäkringskassan (2024). Framställning om ändringar i 113 kap. socialförsäkringsbalken. Skrivelse till regeringen. Dnr 2024/022601. 131 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 att de inte är försäkrade i Sverige, oftast på grund av vistelse eller bosättning utomlands. Identifierad orsak – arbete trots förmån Den enskilt största risken för felaktiga utbetalningar inom föräldra- penningförmåner är att den som får ersättning för samma tid som hen arbetat eller inte vårdat något barn. Under 2021 skattades detta fel orsakat omkring 935 miljoner kro- nor i felaktiga utbetalningar inom föräldrapenning, varav 86 procent av beloppen bedömdes röra avsiktliga fel.180 Slumpkontroller inom tillfällig föräldrapenning mot barnomsorg och arbetsgivare visade på felaktigheter i omkring 20 procent av ärendena. Denna felorsak uppskattades orsaka omkring 1,3 miljarder kronor i felaktiga utbetal- ningar under 2021, där 58 procent av beloppet bedöms röra avsikt- liga fel.181 Identifierad orsak – felaktiga inkomstuppgifter Eftersom ersättningsnivån för föräldrapenningförmånerna bygger på den sökandes inkomst leder felaktiga inkomstuppgifter till fel- aktig ersättning. Föräldrapenning är en förmån där utbetalningar ofta pågår under en lång tid efter beslut. Detta gör risken större för att de förmåns- grundande omständigheterna förändras under tiden, vilket medför att utbetalningar blir fel även om det ursprungliga beslutet var kor- rekt under de omständigheter som gällde då. Den sökandes sjuk- penninggrundande inkomst är dock skyddad under barnets första två år, så problemet med felaktiga inkomstuppgifter är särskilt be- tydelsefullt vid ansökningstillfället. Försäkringskassan betalar upp- skattningsvis ut omkring 25 miljoner kronor årligen felaktigt på grund av felaktiga inkomstuppgifter inom föräldrapenning. Avsikt- liga fel stod för omkring 40 procent av detta belopp.182 Felaktiga utbetalningar inom tillfällig föräldrapenning på grund av felaktiga inkomstuppgifter uppgår till uppskattningsvis 55 miljo- 180 Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av föräldrapenning. PM 2023:3. 181 Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av tillfällig föräldrapenning. PM 2023:6. 182 Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av föräldrapenning. PM 2023:3. 132 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk ner kronor årligen, varav 42 procent av beloppet bedöms röra avsikt- liga fel.183 Identifierad orsak – vistelse eller bosättning utomlands Föräldrapenning kan betalas ut felaktigt om en försäkrad vistas eller flyttar utomlands utan att meddela detta till Försäkringskassan.184 Det kan nämligen under vissa omständigheter innebära att perso- nen i fråga inte ska vara försäkrad i Sverige. Vanligtvis består rätten till föräldrapenning om utlandsvistelsen uppgår till högst sex måna- der. För tillfällig föräldrapenning måste barnet som huvudregel bo i Sverige (det krävs också att vårdnadshavaren arbetar eller är bosatt i landet).185 Att upptäcka bosättning eller vistelse utomlands är svårt. Det är vanligtvis handläggarna på de enskilda försäkringsavdelningarna som ska utreda om den enskilde är försäkrad. Det ska görs i samband med att rätten till förmån bedöms. Det tycks dock inte finnas någon sär- skilt utpekat ansvar eller någon process eller metod för att upptäcka förändringar och fel när det gäller detta, och det förekommer att gamla bedömningar av enskilds försäkring återanvänds. Det finns därför en påtaglig risk att frågan om en person är försäkrad i Sverige inte utreds tillräckligt. Försäkringskassan bedömer att det år 2021 inom föräldrapenningen felaktigt betalades ut omkring 166 miljoner kronor på grund av att den enskilde egentligen vistades utomlands. En majoritet av dessa fel förelåg redan vid ansökan. Drygt hälften av felen uppskattas vara avsiktliga.186 I sammanhanget kan nämnas att Utbetalningsmyndigheten håller på att ta fram en generell bosättningsmodell för att upptäcka personer som inte längre bor i Sverige trots att de är folkbokförda här. Det är ännu inte bestämt vilka förmåner modellen ska omfatta. Dessutom pågår en utredning som ser över nya verktyg för att upptäcka vistelse eller bosättning utomlands (se avsnitt 5.1.4). 183 Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av tillfällig föräldrapenning. PM 2023:6. 184 Vistelse eller bosättning utomlands träffar inte tillfällig föräldrapenning eftersom det är en arbetsbaserad förmån. 185 13 kap. 2 § SFB. och Försäkringskassans webbplats ”Vård av barn (VAB)”. Hämtad 2025-09-09. 186 Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av föräldrapenning. PM 2023:3 och För- säkringskassan (2021). Felaktiga utbetalningar till barnfamiljer som inte bor i Sverige. PM 2021:1. 133 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 5.3.3 Förutsättningar för att tillvarata interna uppgifter Inom Försäkringskassan används internt tillgängliga uppgifter inom föräldrapenningförmånerna, framför allt för de kontroller som görs både före och efter utbetalning. Uppgifter om inkomst delas internt på myndigheten och kan användas för att bedöma rätten till föräldra- penning och tillfällig föräldrapenning, men uppgifter som delas gör det främst för att kunna kontrollera uppgifter som den enskilde lämnat in snarare än att uppgifterna återanvänds vid ansökan eller för att upptäcka förändringar inför utbetalningar. Det görs vissa kontroller mot historiska inkomstuppgifter som finns på myndig- heten för att hitta diskrepanser som kan vara indikatorer på att något är fel. I vår kartläggning har det framkommit att det finns en rättslig osäkerhet om det finns författningsstöd för att systematiskt kon- trollera exempelvis uppgifter från arbetsgivardeklarationerna (eller vidta andra utökade utredningsåtgärder) genom att hämta dessa upp- gifter från andra förmåner. Flera medarbetare är av uppfattningen att sådana kontroller kräver att man först fått en impuls någon annan- stans ifrån på att något är fel. Vi kan inte se något rättsligt hinder i 114 kap. SFB för att vidarebe- handla ovan nämnda personuppgifter och för den skull andra slags uppgifter som finns i kärnverksamheten, huvudsakligen inom ärende- handläggningen. 5.3.4 Behov av uppgifter från andra Inom både föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning finns behov av två centrala uppgiftsmängder från annan än den enskilde för att på säkrare grund kunna pröva och bedöma rätten till ersättning inom föräldrapenningförmånerna. Det gäller uppgift om ett barns frånvaro och närvaro från utbildningsverksamhet och uppgift om den enskildes avstått arbete för tiden som hen ansökt om ersättning. Försäkrings- kassan har även framfört behov av uppgifter från Skatteverket och Migrationsverket. 134 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk Uppgifter om frånvaro från utbildningsverksamhet Vid ansökan om tillfällig föräldrapenning uppges i fritext vilken utbildningsverksamhet som barnet har en placering vid. Kontrollerna görs genom att en handläggare tar kontakt med ut- bildningsverksamheten skriftligen. I dag finns ingen uppgiftsskyldig- het för fristående skolhuvudmän. Försäkringskassan har tidigare gjort kontroller mot utbildnings- verksamhet i vissa ärenden. Sedan april 2025 gör Försäkringskassan tolkningen att myndigheten inte har rättsliga förutsättningar för att kontrollera barns och elevers frånvaro från utbildningsverksamhet. Myndigheten har därför stoppat kontroll mot utbildningsverksamheter i väntan på nya rättsliga förutsättningar som föreslås träda i kraft den 1 december 2025.187 Manuella kontroller mot utbildningsverksamhet är tidskrävande och görs därför inte i en större omfattning. Vår kartläggning visar att en möjlighet att kontrollera uppgifter mot utbildningsverksamhet digitalt eller automatiskt årligen kan förhindra stora belopp av felak- tiga utbetalningar inom föräldrapenningförmånerna. För att möjliggöra strukturerad och automatiserad kontroll av barns frånvaro och närvaro från utbildningsverksamhet föreslår vi att det införs ett nationellt frånvaroregister, se kapitel 9. Uppgifter om frånvaro från arbete på grund av vård av barn Sedan årsskiftet 2024/2025 ska arbetsgivare lämna uppgifter om från- varo som kan ge rätt till föräldrapenning eller tillfällig föräldrapen- ning i samband med den månatliga arbetsgivardeklarationen som lämnas in till Skatteverket.188 Uppgift om frånvaro vidareförmedlas sedan till Försäkringskassan för att användas i kontrollen av föräldra- penningförmånerna. Samtliga rapporterade uppgifter om frånvaro överförs med automatik till Försäkringskassan, de hämtas alltså inte in på grund av att det finns en impuls om att något är fel eller att ärendet har fallit ut till manuell handläggning. Frånvaron redovisas som procent av normal heltid per dag eller som timmar. Detta inne- 187 Prop. 2024/25:179 Bättre verktyg för kontroll – uppgiftsinhämtning inom socialförsäkringen och ekonomiskt bistånd. 188 Lagen (2024:1300) om uppgiftsskyldighet i fråga om frånvaro på grund av vård av barn. 135 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 bär att för de flesta anställda finns det uppgifter om frånvaro som Försäkringskassan har tillgång till. Uppgifterna om frånvaro rapporteras vanligtvis in månaden efter att löneavdraget har gjorts. Detta innebär i många fall att om en per- son exempelvis är frånvarande i januari påverkar det den lön som betalas ut i februari. Rapporteringen sker i samband med arbetsgivar- deklarationen i mars, det vill säga två månader efter frånvarotillfället. Eftersom tillfällig föräldrapenning ofta betalas ut den 25:e samma eller nästföljande månad finns därför inte uppgifterna om frånvaro från arbetsgivaren tillgängliga vid beslutstillfället. Uppgifterna om frånvaro kan främst användas för efterhandskontroll och för att bygga kunskap som kan göra exempelvis urvalsprofilerna mer träffsäkra. Att uppgifterna blir tillgängliga i efterhand gör att de inte kan an- vändas i samband med det initiala beslutsfattandet och med andra ord inte bidra till att det blir rätt från början. I ansökningar om föräldrapenningförmåner görs ingen kontroll av uppgifter om den sökandes arbetsgivare. Detta är en uppgift som den enskilde själv anger i sin ansökan. Där anges uppgift om vem som är arbetsgivare, inklusive organisationsnummer. Uppgifterna används men verifieras endast vid behov. Övriga uppgifter I vissa fall är problemet inte att uppgifter inte finns att tillgå utan att uppgifterna inte finns i digitalt format. Om perioden med tillfällig föräldrapenning är längre än sju dagar behövs i normalfallet ett läkarintyg från vården. Det går i många fall att skicka in intygen digitalt via vårdens journalsystem vilket under- lättar handläggningen, men intygen kan komma i princip i vilket for- mat som helst inklusive fysiska pappersblanketter. En annan uppgift som Försäkringskassan efterfrågar är uppgift om uppehållstillstånd från Migrationsverket. Dessa uppgifter delas i dag, men det finns inget system på plats för att meddela föränd- ringar, exempelvis ifall ett uppehållstillstånd återkallats. Försäkrings- kassan har dock tillgång till uppgifterna. Den möjligheten används dock i princip inte. Se vidare i avsnitt 5.1.6. 136 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk Försäkringskassan behöver även uppgift från kommuner om ett barns familjehemsplacering samt digital framställan från social- nämnden. 5.3.5 Finns det några rättsliga hinder för uppgiftsutbyte med andra myndigheter? Regelverket för föräldrapenningförmånerna upplevs som tydligt av handläggarna. Problemet är att centrala uppgifter sällan finns tillgäng- liga vid beslutstillfället eller att de inte finns tillgängliga i digital och sammanställd form utan kräver manuellt arbete. Som konstateras i avsnitt 5.3.4 har Försäkringskassan behov av uppgifter och uppgiftsmängder från annan än den enskilde själv. Det finns på det stora hela inga rättsliga hinder för myndigheten att ta del av nödvändiga uppgifter. 5.3.6 Behov av nya uppgiftsmängder En uppgiftsmängd som behövs men i dag helt saknas i sammanställd form är uppgifter om barn frånvaro och närvaro från utbildningsverk- samhet. Ett barns eller en elevs frånvaro registreras visserligen av lärare och personal i utbildningsverksamheten i de flesta fall dagligen och näst intill uteslutande digitalt. Uppgifterna samlas in för den aktuella utbildningsverksamheten egna syften utifrån de lagkrav som gäller för huvudmän för utbildningsverksamhet. De sammanställs och till- gängliggörs inte för Försäkringskassan. Ett nationellt frånvaroregister eller en digital infrastruktur där dessa uppgifter samlas och kan delas skulle kunna göra stor nytta för korrekta utbetalningar av föräldra- penningförmåner. I kapitel 9 lämnar vi förslag om att det ska införas ett nationellt frånvaroregister. 5.3.7 Centrala fynd och förbättringsområden För föräldrapenningförmånerna är det största utvecklingsområdet att säkerställa tillgång till uppgifter från utbildningsverksamheter avse- ende barns frånvaro och närvaro. Det är en central uppgiftsmängd som behövs för att på säkrare grund kunna pröva och bedöma rätten 137 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 till ersättning, där det i dag inte finns något enkelt sätt för Försäk- ringskassan att systematiskt och digitalt kontrollera uppgifter. I kapi- tel 9 lämnar vi förslag om att det ska införas ett nationellt frånvaro- register. Det finns en rättslig osäkerhet inom handläggningen av föräldra- penningförmånerna, liksom i övriga förmåner vi kartlagt, kring vilka uppgifter som får delas internt och hur dessa uppgifter får användas. Detta beskrivs i kapitel 6 och 7. Försäkringskassan kan bli bättre på att använda de uppgifter myn- digheten har. Uppgifter kan visserligen ha kvalitetsproblem eller inte finnas tillgängliga förrän viss tid efter beslutstillfället, men det betyder inte att de inte kan stödja arbetet med korrekta utbetalningar. Den typen av förberedande eller analytiskt arbete som detta innebär kan kräva nya rättsliga förutsättningar, vilket beskrivs i kapitel 8. Det handlar exempelvis om att genom dataanalyser kunna kontrollera, verifiera och bedöma kvaliteten i uppgifter som samlas in både från den enskilde och från andra myndigheter. Försäkringskassan har tillgång till uppgifter om vårdnadshavarens frånvaro från arbete av skäl som kan ge rätt till föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning som lämnas i samband med arbetsgivardekla- rationerna. En utmaning är dock att dessa kommer myndigheten till handa med viss eftersläpning. Uppgifterna kan därför primärt använ- das för efterhandskontroller. Att invänta vissa behövliga uppgifter inför ett beslut i ett ärende om tillfällig föräldrapenning kan förlänga handläggningstiden. En sådan förändring behöver noggrant bedömas ur ett förvaltningsrätts- ligt perspektiv då detta riskerar att resultera i att beslutet inte kan fattas tillräckligt skyndsamt. Det kan också leda till att den enskilde får sämre service. Trots detta kan det vara en behövlig förändring för att kunna använda uppgifterna för att minska de felaktiga utbe- talningarna. Slutligen tycks man av olika skäl uppleva hinder för att genom- föra automatiska åtgärder baserat på de uppgifter man har, så som att automatiskt begära in kompletterande uppgifter, genomföra ytterligare kontroller eller hindra misstänkt felaktiga utbetalningar. Kontroller med hjälp av de uppgifterna man har tillgång till leder i stället till att ärendet övergår till manuell handläggning. Detta gör att en begränsande faktor alltid är den tillgängliga mängden hand- läggare som kan ta hand om ärendena. Det finns således ett behov 138 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk av fler automatiska kontroller och åtgärder för att kunna realisera större nytta av nya och bättre uppgiftsanvändning. Även inom ramen för dagens system med manuell handläggning kan dock befintliga uppgifter användas bättre för att med större träffsäkerhet välja ut de mest prioriterade ärendena för manuell kontroll och för att ge handläggarna beslutsstöd, vilket också rimligen kan förbättra kon- trollerna och leda till mindre felaktiga utbetalningar. 5.4 Bostadstillägg till pensionärer Pensionsmyndigheten handlägger och beslutar om bostadstillägg till pensionärer (nedan kallat bostadstillägg).189 Bostadstillägget syf- tar till att ge möjligheter till en god bostadsstandard för personer med begränsade ekonomiska tillgångar.190 Det är en behovsprövad förmån knuten till den enskildes bostad. En person som är bosatt i Sverige och får hel allmän ålderspen- sion och har fyllt 66 år kan ha rätt till bostadstillägg.191 5.4.1 En översiktlig beskrivning av bostadstillägg Bostadstillägget baseras på den sökandes bostadskostnader och bo- endeförhållanden samt inkomster och förmögenhet. Om den sökande är gift eller sambo påverkar även makens eller sambons inkomst och förmögenhet både om den sökande har rätt till bostadstillägg och hur stort bostadstillägget blir. Huvudregeln är att beslut om bostadstillägg gäller tills vidare. I många avseenden är bostadstillägget en komplex förmån som också ställer stora krav på den enskilde. För att fatta ett beslut om rätt till förmånen måste Pensionsmyndigheten ha detaljerade upp- 189 Även den som har aktivitetsersättning eller sjukersättning och har kostnader för sitt boende kan ha rätt till bostadstillägg. Dessa ärenden hanteras dock av Försäkringskassan. En enskild kan även ha rätt till äldreförsörjningsstöd enligt 74 kap. 2 och 5 §§ SFB. Det är ett stöd för den som har låg eller ingen pension. 190 Den så kallade Pensionsgruppen har ställt sig bakom att grundskyddet inom det allmänna pensionssystemet ska ses över. Ett nytt mål som är träffsäkert, kostnadseffektivt och enkelt att förstå ska tas fram och utgöra grund för konkreta förslag för ett reformerat grundskydd. Pensionsgruppen är en blocköverskridande arbetsgrupp som består av företrädare för de partier som står bakom pensionsöverenskommelsen (samtliga åtta riksdagspartier). 191 5 kap. 9 § samt 101 kap. 3 och 6 §§ SFB. 139 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 gifter om bland annat bostadskostnader, inkomster och förmögen- het (tillgångar och skulder).192 En enskild kan ansöka om bostadstillägg digitalt eller via en pap- persblankett. Det är utmanande att få till ett helt digitalt ansöknings- förfarande, då det kan vara svårt för de pensionärer som inte är använ- der sig av digitala verktyg och tjänster. Exempelvis går det i princip inte längre att få årsbesked från banker via vanlig post. Pensionsmyndigheten begär inte regelmässigt att den enskilde ska inkomma med underlag och bilagor för att styrka de uppgifter som lämnats. Underlag begärs endast om det finns behov av det och myndigheten inte kan få tag på uppgifter på annat sätt än via den en- skilde. Den enskilde behöver då lämna in en bilaga som styrker en viss uppgift, exempelvis en kopia på utbetalningsbesked avseende pension från ett annat land. Handläggningen av bostadstillägg är delvis automatiserad Ansökningar och ändringsanmälningar hanteras i maskinella flöden. Andelen automatiserade beslut låg under 2024 på strax över 10 pro- cent vid ansökan och cirka 25 procent vid ändringsanmälan. Handläggningen av ärenden om bostadstillägg innehåller en del manuella inslag. Om ett ärende inte kan hanteras helt maskinellt eller faller ut vid kontroll går det till manuell handläggning.193 En handläggare får då bedöma vilka åtgärder som ska vidtas, exempel- vis att inhämta ytterligare, kompletterande uppgifter eller bedöma vilka uppgifter som är relevanta för ärendet. Möjligheten att auto- matisera detta förfarande är väldigt liten. Ett exempel på en uppgift som alltid faller ut för manuell hantering är kontroll av årsbesked från bankerna. Pensionsmyndigheten har en effektiv inhämtning av uppgifter från banker som i stor utsträck- ning är automatiserad, framför allt när den enskilde söker första gången och gör det via webben. Då kan handläggningssystemet auto- matiskt skicka en förfrågan till den banken den enskilde uppger att hen har. När årsredovisningen sedan inkommer måste den avläsas 192 Se vidare ISF (2022). Pensionsmyndighetens handläggning av bostadstillägg – En granskning av arbetssätt, prioriteringar och resultat. Rapport 2022:4, s. 39 ff. 193 Det kan vara så att det inte går att genomföra kontroller, exempelvis vid innehav av fastig- heter utomlands. Det finns även uppgifter som gör att ärendet automatiskt går över till manuell handläggning, till exempel för att inkomstavvikelsen är för stor. 140 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk och läggas in i handläggningssystemet manuellt. Pensionsmyndig- heten strävar efter att ytterligare förbättra den automatiska inhämt- ningen av uppgifter så att underlag finns i ärendet när en handläggare inleder en manuell handläggning. Kontroller Många av de kontroller som görs vid handläggning av ett ärende om bostadstillägg handlar om att stämma av uppgifterna som läm- nats i ansökan. I en förstagångsansökan kontrolleras de flesta upp- gifterna.194 Det görs för att se om uppgifterna i ansökan stämmer. Vissa uppgifter kontrolleras alltid mot andra aktörer oavsett vad den sökande uppgett, till exempel tjänstepension. Det finns även kontroller som är basala för rätten till bostadstillägg. Vissa grund- kontroller är automatiserade såsom kontroll av försäkring och kon- troll mot folkbokföringen. Det finns brister i kontrollerna, till exem- pel i vad som kontrolleras.195 I vissa kontroller används så kallade värderegler.196 Dessa kon- troller består av att uppgifterna jämförs med tidigare kända uppgif- ter och mot värderegler för vad som bedöms vara rimligt. Värderegler används främst vid ändringsanmälan samt vid en fortsättningsansökan där det finns värden att jämföra mot. Vid en förstagångsansökan an- vänds värderegler främst kopplat till Skatteverkets uppgifter, exem- pelvis vid ränteintäkter. Inom bostadstillägget görs efterkontroller, till exempel av in- komstavvikelser. Dessutom sker kontroller när bostadstillägg ska betalas ut. Vidare görs kontrollutredningar av enskilda ärenden, exempelvis då man misstänker att uppgifter är felaktiga.197 Pensions- myndigheten genomför efterkontroller av alla uppgifter i ett slump- mässigt urval av ärenden. 194 Vad gäller bostadskostnad utgår Pensionsmyndigheten från vad den sökande uppger. 195 ISF (2024). Efterkontroller inom bostadstillägg – En granskning av hur Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten arbetar för att minska felaktiga utbetalningar. Rapport 2024:14, s. 13 f. 196 I it-systemet finns så kallade värderegler inkodade för vissa typer av uppgifter. Detta innebär att systemet känner av om de uppgifter som angetts i ansökan ligger inom i förväg accepterade intervall. Dessa intervall utgår från olika typer av uppgifter och situationer. 197 När det finns misstanke om brott utreds ärendet av särskilda kontrollutredare. 141 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 Pensionsmyndigheten använder sig inte av urvalsprofiler, vare sig i ansökningsflödet eller inför beslut om bostadstillägg. Urvals- profiler används heller inte i arbetet med efterkontroller. Intern överlämning av impulser Utöver de olika kontroller som görs har Pensionsmyndigheten möj- lighet att förmedla olika impulser internt. Inom myndigheten läm- nas regelmässigt impulser mellan olika förmånsslag. I de flesta fall sker detta automatiserat. Om det exempelvis sker en ändring i för- måner som utgår från Pensionsmyndigheten, exempelvis ändring av uttag från den allmänna pensionen, lämnas den impulsen digitalt till övriga förmåner på myndigheten. I undantagsfall kan en handläggare behöva hantera detta manuellt, exempelvis vid ändring i en utländsk pension som inte är maskinellt hanterad. Vissa handläggnings- och kontrollmoment tar tid En rad faktorer komplicerar handläggningen och gör att det upp- står långa handläggningstider. Det som driver handläggningstid är primärt att många ärenden kräver manuell handpåläggning och att de blir liggande i en kö innan en handläggare påbörjar sin utredning. Handläggningstiden påverkas även av de uppgifter som kontrolle- ras. Pensionsmyndigheten ska påbörja ett arbete med att utforska möjligheterna att automatisera uppgiftsinhämtningen i de fall det finns behov av det. Arbetet syftar till att ett ärende ska vara förbe- rett med underlag vid tidpunkten handläggaren inleder ärendehand- läggningen. Pensionsmyndigheten fattar ofta beslut om bostadstillägg på rätt uppgifter men kort tid därefter ändras förhållandena för förmåns- tagaren. Det får till följd att det krävs en ny utredning och förut- sätter att myndigheten får kännedom om att förändringen har skett. Vissa uppgifter kan ge en indikation om att myndigheten behöver utreda ärendet vidare, vilket är tidskrävande. 142 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk Uppgifter som behöver hämtas in från andra än den enskilde I ett ärende om bostadstillägg kan vissa uppgifter behöva hämtas in från någon annan än den enskilde. Det kan avse kontroll av tillgångar hos banker, inkomster från utbetalare av tjänstepension, privat pen- sion, med mera. Om bostadskostnaden behöver utredas eller styrkas görs det normalt genom en kontakt med hyresvärden i fråga.198 Alter- nativt ber myndigheten den enskilde att komma in med exempelvis en hyresavi eller ett hyreskontrakt. Uppgift om kapitalinkomst hämtas in maskinellt från Skatteverket vid givna tidpunkter under året (den uppgiften anges inte i ansö- kan).199 Indikationer på andra inkomster som inte angivits i ansökan hämtas också från Skatteverket. I handläggningen används individuppgifter från arbetsgivarde- klarationen. Individuppgifter hämtas automatiskt. Syftet är att kontrollera inkomst (arbetsinkomster och vissa tjänstepensioner). Individuppgifterna används enbart som ett stöd. Det beror på bo- stadstilläggets konstruktion där uppgifter som ska ligga till grund för beslutet är framtida inkomster.200 Från de anslutna tjänstepensionsföretagen kommer uppgifterna in digitalt till Pensionsmyndigheten. I övrigt är det en stor mängd uppgifter som kommer in i annan form än digitalt från de enskilda. Det kan handla om årsbesked, hyresavier och utbetalningsbesked. Dessa underlag kommer in i form av såväl bilagor som fritext. Vissa uppgifter kan inte hämtas in från någon annan än den en- skilde själv, exempelvis uppgifter om tillgångar utomlands. Eftersläpning av uppgifter i tid Det finns en risk för felaktiga utbetalningar i de fall där det finns en eftersläpning av uppgifter i tid. Ett sådant exempel är inkomstupp- gifter som inte finns att tillgå förrän en och en halv månad efter an- sökningstillfället för en enskild som nyligen gått i pension. Ett annat exempel är att handläggning och beviljande av tjänstepension till 198 Denna kontakt sker vanligen per telefon, vilket kan vara ett tidskrävande moment i hand- läggningen. Exempelvis kan hyresvärdarna ha telefontider som behöver passas eller så ham- narandläggarna i telefonkö. Det förekommer att hyresvärdar nekar att lämna ut uppgifter (de är inte skyldiga att lämna ut begärda uppgifter). 199 Då sker även en omräkning utifrån tidigare beslut. 200 Kontrollverksamheten använder också individuppgifter för att kontrollera inkomst. 143 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 efterlevande (änkepensionstillägg) förändrar tjänstepensionen efter att beslut om bostadstillägg har fattats. Omräkning och omprövning av bostadstillägg Bostadstillägget ska omprövas när något förhållande som påverkar förmånens storlek har ändrats.201 Pensionsmyndigheten kan i vissa fall göra en så kallad omräkning av bostadstillägget.202 Omräkning är ett verktyg för att se till att beslut som löper tills vidare grundar sig på korrekta uppgifter. Bostadstillägget får räknas om utan föregående underrättelse om vissa förutsättningar som framgår av SFB är uppfyllda. Pensionsmyn- digheten hämtar automatiskt in vissa uppgifter, så som tjänstepension från anslutna tjänstepensionsbolag, inkomst av kapital, taxeringsvärde, med mera. Vissa andra uppgifter behöver den enskilde anmäla själv, exempelvis uppgifter om utländsk pension och tjänstepensioner från icke anslutna tjänstepensionsbolag. Omräkningarna sker vid olika tillfällen beroende på vilken slags uppgift det handlar om. De krav som ställs för omräkning innebär att Pensionsmyndig- heten inte helt förutsättningslöst kan använda sig av de uppgifter om en ändring som inkommer. Även om myndigheten skulle ha för- utsättningar för en automatiserad inhämtning av uppgifter från andra aktörer, finns det bestämmelser i SFB som medför att myndigheten behöver genomföra vissa handläggningsmoment inför ett omräk- ningsbeslut. 5.4.2 Orsaker till felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inom bostadstillägg Olika studier visar att det förekommer en stor andel fel i beslut om bostadstillägg.203 Andelen fel är högre bland utbetalningar där den enskilde kan ha fått för lite bostadstillägg. Däremot är storleken på felbeloppen större i utbetalningar där personen fått för mycket bo- 201 110 kap. 2 § SFB. Vid omprövning behöver förmånstagaren inte lämna in en ny ansökan när förhållanden som exempelvis inkomst eller förmögenhet ändras. Det räcker att hen an- mäler att uppgifterna ändrats. 202 103 kap. 3 § första och andra stycket SFB. 203 ISF (2024). Efterkontroller inom bostadstillägg – En granskning av hur Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten arbetar för att minska felaktiga utbetalningar. Rapport 2024:14, s. 35. På s. 36–44 refereras till ett flertal olika studier och rapporter. 144 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk stadstillägg. Storleken på de felaktiga utbetalningarna inom bostads- tillägg och äldreförsörjningsstöd uppgick år 2022 till 691 miljoner kronor, varav 668 miljoner kronor inom enbart bostadstillägget. Fel- aktiga utbetalningar avseende för lite utbetald ersättning av dessa båda förmåner under samma år uppskattas till 669 miljoner kronor.204 Studier visar att felen inom bostadstillägget i huvudsak orsakas av att den enskilda personen inte har anmält ändrade förhållanden.205 Mycket tyder på att felen i stor utsträckning är oavsiktliga. Reger- ingen har tagit vissa initiativ till att komma till rätta med felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.206 Identifierad orsak – felaktiga inkomstuppgifter Felaktiga inkomstuppgifter kan orsaka felaktiga utbetalningar. Det är dock inget som särskilt uppmärksammats under vår kartläggning om bostadstillägg. Det är snarare uppgiften om förmögenhet som Pensionsmyndigheten anser är svårutredd och kan orsaka fel. Om det hade funnits uppgifter om vilken bank den enskilde har skulle en årlig kontroll kunna göras. Utmaningen är då att ta om hand svaren då det kräver manuell handläggning. Detta inbegriper ett flertal hand- läggningsmoment. I avsnitt 5.4.6 om behov av utökade uppgiftsmängder tar vi upp individuppgifter från arbetsgivardeklarationer. Identifierad orsak – vistelse eller bosättning utomlands Det förekommer att enskilda som har bostadstillägg har bosatt sig utomlands och inte anmält det till myndigheterna. Pensionsmyndig- heten ser en betydande risk att en pensionär fortsatt är folkbokförd i Sverige, trots egentlig hemvist utomlands. Vår kartläggning har visat att det är svårt att få fram uppgift om att en person som har bostads- 204 Pensionsmyndigheten (2023). Felaktiga utbetalningar inom bostadstillägg och äldreförsörj- ningsstöd. Dnr VER 2023-30 och Pensionsmyndigheten (2023). Omfattningsstudier – Intern- rapport. Dnr VER 2023-114, s. 7. 205 Det är den enskilde som ska anmäla ändrade förhållanden, förutom de fall Pensionsmyn- digheten redan har kännedom om ändringen. Vid ändade förhållanden kan myndigheten komma att ompröva rätten till förmånen. De främsta externa impulser om ändrade förhål- landen kommer från Försäkringskassan och Skatteverket (folkbokföringen). 206 I regleringsbreven för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten för 2025 får myndig- heterna flera uppdrag att minska felaktiga utbetalningar och motverka bidragsbrott, bland annat stärkt internationell samverkan för att kontrollera uppgifter om utländska inkomster. 145 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 tillägg vistas eller bor utomlands (se avsnitt 5.1.4). Eftersom uppgif- terna inte finns, varken hos Pensionsmyndigheten eller hos någon annan aktör, saknas det kännedom om hur det faktiskt förhåller sig. Om det inte finns några uppgifter att utgå ifrån är det svårt att genomföra några utredningsåtgärder för att fastställa ett sådant för- hållande. I sammanhanget kan nämnas att Pensionsmyndigheten har fått i uppdrag av regeringen att stärka kontrollen av äldreförsörj- ningsstöd och andra bosättningsbaserade förmåner, för att säker- ställa att de inte betalas ut till en person som på grund av en utlands- vistelse inte har rätt till förmånen.207 Pensionsmyndigheten har fokus på problematiken med egentlig hemvist utlandet och ser att utökad samverkan med andra myndigheter är nödvändig.208 Pensionsmyndigheten har i nuläget inga uppgifter om omfatt- ningen av felaktiga utbetalningar av bostadstillägg till personer som vistas eller bor utomlands.209 ISF har granskat Pensionsmyndighetens kontroller i ärenden som rör gränsöverskridande situationer, bland annat inom bostadstillägg.210 Det handlar om kontroller som syftar till att motverka och upp- täcka felaktiga utbetalningar i ärenden som rör gränsöverskridande situationer. ISF fann brister i kontrollerna. Utbetalningsmyndigheten håller på att ta fram en generell bosätt- ningsmodell för att upptäcka personer som inte längre bor i Sverige trots att de är folkbokförda här. Det är ännu inte bestämt vilka för- måner modellen ska omfatta. Dessutom pågår en utredning som ser över nya verktyg för att upptäcka vistelse eller bosättning utomlands (se avsnitt 5.1.4). 207 Regeringsbeslut 2024-12-19. Uppdrag till Pensionsmyndigheten att stärka kontrollen av äldreförsörjningsstöd och andra bosättningsbaserade förmåner. Dnr S2024/02242. 208 Pensionsmyndigheten (2024). Rätt från början – Svar på regeringsuppdrag. Dnr VER 2024-55, s. 23 f. 209 Berörda myndigheter har fått i uppdrag att beräkna omfattning av felaktiga utbetalningar. Ekonomistyrningsverket har i uppdrag att för regeringen vart tredje år, med början 2023, redovisa en fördjupad lägesbeskrivning som bland annat innehåller en redogörelse för resul- taten av genomförda omfattningsstudier och en bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Detta framgår av 13 § förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. 210 ISF (2018). Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer – En gransk- ning av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens kontroller av personer som arbetar, bor eller har bott utomlands. Rapport 2018:6. 146 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk 5.4.3 Förutsättningar för att ta tillvara interna uppgifter De uppgifter som Pensionsmyndigheten har internt tas tillvara digitalt för att användas inom bostadstillägg. I vissa fall kan uppgifterna be- höva hanteras automatiserat i större utsträckning än vad som före- kommer i dag. Exempelvis skulle digitala uppgifter kunna hämtas från ett it-system utan att en handläggare behöver gå in och hämta upp- gifterna. Att uppgifter finns digitalt men att de inte går att hämta automatiserat tar tid och kan upplevas som krångligt för handläggarna. Det är således tekniska hinder som hindrar en utökad intern använd- ning av uppgifter. Det beror inte på hinder i regelverken. 5.4.4 Behov av uppgifter från annan Merparten av de uppgifter som behövs för att kunna ta ställning till rätten till bostadstillägg kommer från den enskilde själv. Det finns ett behov av att kontrollera de uppgifter den enskilde lämnat för att säkerställa att uppgiften är korrekt innan förmånen beviljas eller räknas om. Detta gör Pensionsmyndigheten i ganska stor utsträck- ning redan i dag, främst mot banker och tjänstepensionsbolag. Den stora svårigheten för Pensionsmyndigheten ligger i att hitta de uppgifter som behövs. I många fall vet myndigheten vilka uppgifter man har behov av, men det är svårt att veta exakt vem som har tillgång till dem. I vissa fall kan inte den enskilde uppge vem Pensionsmyn- digheten ska vända sig till, exempelvis för att de inte vet vilka tjänste- pensionsbolag de har eller det inte framgår av uppgifter från Skatte- verket ännu. Pensionsmyndigheten behöver även veta när frågan ska ställas. Det är främst vid ändringar, till exempel när den enskilde flyttar eller byter bank, som skapar komplicerade flöden av uppdater- ingar och vidare utredning. I vissa fall saknas det författningsstöd för att hämta in vissa upp- gifter. Så är fallet när det gäller uppgifter från hyresvärdar och bostads- rättsföreningar. Dessa är inte skyldiga att på begäran lämna uppgifter till Pensionsmyndigheten. Hyresuppgifter och uppgifter om bostads- rätt kan därför vara svårt att få del av för att göra kontroll. Pensions- myndigheten får då utgå från de uppgifter som den enskilde lämnat. Uppgift om utländska pensioner finns inte i någon EU-gemensam databas. Handläggare ställer och besvarar frågor i det EU-gemen- 147 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 samma it-systemet EESSI211 som sen levererar frågan eller svaret till ett annat medlemsland. Uppgifterna finns i respektive lands register. Det finns inga förutsättningar för maskinell användning av dessa upp- gifter. Handläggaren behöver gå in manuellt och hämta uppgifter från it-systemet. Att kunna hämta uppgifterna maskinellt skulle kunna öka effektiviteten för handläggarna. Uppgifter från privata pensionsbolag och icke anslutna tjänstepensionsbolag Pensionsmyndigheten är beroende av att enskilda anmäler uppgift om tjänstepension. Myndigheten använder i dag en digital fråga/ svarstjänst för tjänstepension, dit sex tjänstepensionsbolag är an- slutna.212 Genom tjänsten kommer uppgifter in som är maskinellt läsbara och strukturerade på ett visst sätt. För enskilda som har en registrerad tjänstepension hos något av de anslutna bolagen görs en årlig omräkning med nya belopp från och med januari. Förändringar som görs vid en annan tidpunkt under året får Pensionsmyndigheten ingen vetskap om. Detsamma gäller om den enskilde beviljas tjänstepension under den period denne har bostadstillägg. Pensionsmyndigheten behöver ställa frågor om enskilda till tjänste- pensionsbolag som inte är anslutna till tjänsten. En förfrågan skickas antingen via e-post eller vanlig post. Om det inte finns en registre- rad tjänstepension kan Pensionsmyndigheten inte få uppgifterna över huvud taget. Inför ett beslut om bostadstillägg kontrolleras inkomstuppgifter hos Skatteverket samt uppgifter från tjänstepensionsbolagen, men under löpande förmån finns det inga automatiska aviseringar från Skatteverket och tjänstepensionsbolagen vid förändringar. 211 EESSI är ett decentraliserat it-system som används av socialförsäkringsinstitutioner inom hela EU för att snabbt och säkert utbyta information. 212 De anslutna bolagen täcker 82 procent av de poster Pensionsmyndigheten har registrerade avseende tjänstepension i beståndet. 148 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk 5.4.5 Finns det några rättsliga hinder för uppgiftsutbyte med annan? Som konstateras i avsnitt 5.4.4 har Pensionsmyndigheten behov av uppgifter och uppgiftsmängder från annan än den enskilde själv. Det finns på det stora hela inga rättsliga hinder för myndigheten att ta del av nödvändiga uppgifter.213 Det finns ett behov av en effektivare tillgång till uppgifter. Det handlar om uppgifter från privata aktörer, vilka kan vara mindre benägna att skicka in uppgifter digitalt eftersom det inte finns några incitament att göra det. Det handlar även om uppgiftsmängder eller sammanställningar som i dagsläget inte finns hos någon specifik aktör. 5.4.6 Behov av nya uppgiftsmängder Uppgift om tillgångar Enligt Pensionsmyndigheten uppger den enskilde inte alltid för myn- digheten att det finns tillgångar, exempelvis värdepapper eller fastig- heter. Vissa uppgifter om tillgångar är särskilt svåra att kontrollera, främst avseende bankkonto och värdepapper.214 En särskild utmaning för Pensionsmyndigheten ligger i att få reda på om den enskilde har egendom utomlands, exempelvis en fastighet eller motsvarande en bostadsrätt (se avsnitt 5.1.4). I dag finns inte uppgifter om enskildas tillgångar samlad någon- stans. Pensionsmyndigheten får ofta utgå från de uppgifter som den enskilde själv lämnar. En differens i hyreskostnader ger inte så stora utslag i felaktiga utbetalningar, däremot kan tillgångar på ett bankkonto som den enskilde inte uppgett göra det. Uppgift om in- komst och vilken bank den enskilde har är viktig information för Pensionsmyndigheten. Kontrollmöjligheten är avhängig att veder- börande har uppgett hos vilka banker tillgångarna finns.215 213 Jämför dock ovan om möjligheterna att kräva uppgifter från hyresvärdar och bostadsrätts- föreningar. 214 I prop. 2024/25:179 lämnas förslag om utökade utredningsbefogenheter och uppgiftsskyl- digheter som ska stärka bland annat Pensionsmyndighetens förutsättningar att fatta korrekta beslut och förhindra felaktiga utbetalningar. Det handlar bland annat om en utökad skyldig- het för banker att lämna uppgifter. 215 Pensionsmyndigheten kommer påbörja ett arbete för att utforska vilka möjligheter som finns att på ett mer effektivt sätt hämta in uppgifter om enskildas tillgångar och få in dessa uppgifter i ärendehanteringssystemet. 149 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 Pensionsmyndigheten har viss information om tillgångar via kon- trolluppgiften från Skatteverket. Den senaste tidens räntehöjningar har inneburit att fler pensionärer deklarerar ränteinkomster och om det finns en schablonintäkt kan det indikera på tillgångar samt vilken bank dessa finns på. Det är dock ingen garanti för att det innefattar den enskildes samtliga tillgångar. Det som förmodligen hade gjort störst skillnad är ett centralt register över tillgångar. Vi anser inte att vi har förutsättningar att ta vidare frågan om ett samlat register över enskildas tillgångar. Vi har inte fått signaler om liknande behov från någon annan än Pensionsmyndigheten. Att samla uppgifter om olika tillgångsslag i ett register skulle kräva en genom- lysning av en mängd regelverk på olika områden. Ytterligare uppgifter ur arbetsgivardeklarationen Pensionsmyndigheten har i dag tillgång till individuppgifter såväl automatiskt som vid behov. Myndigheten har tidigare lyft fram att behov av samtliga uppgifter om tjänstepensioner. I dag finns endast en delmängd av dessa uppgifter i arbetsgivardeklarationerna. Det handlar om tjänstepensioner där arbetsgivaren själv förvaltar pensio- nen. Om arbetsgivardeklarationen utvecklas till att innehålla samtliga inkomster i inkomstslaget tjänst för en enskild skulle myndigheten kunna hämta uppgift om tjänstepensioner och privata pensioner från Skatteverket.216 Behovet av dessa individuppgifter är dock begränsat med tanke på hur relativt få pensionärer som har arbetsinkomster. Uppgift om bostad och bostadskostnad Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg på grund av uppgift om bostadskostnad beror i de allra flesta fall på den enskilde inte har anmält ändrade förhållanden. Bostadskostnader är en uppgift som i de flesta fall ökar över tid. Att en enskild inte anmäler ändrade bo- stadskostnader leder därför främst till att den enskilde får för lågt bostadstillägg utbetalt. Pensionsmyndighetens egen analys visar att vid omfattningen av för lite utbetald ersättning beror cirka 70 pro- 216 Jämför utkast till lagrådsremiss Ett mer träffsäkert och korrekt bostadsbidrag. Dnr S2025/01299. 150 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk cent på felaktiga uppgifter om bostadskostnad. Motsvarade siffra vid för mycket utbetald ersättning är 24 procent.217 Det finns förslag om att Pensionsmyndigheten ska kunna få tillgång till uppgifter om bostadsrätter som den enskilde äger men inte bor i.218 Uppgifterna kan användas av myndigheten för att be- räkna den enskildes förmögenhet. Pensionsmyndigheten behöver ha uppgifter från bostadsbolag, hyresvärdar, med mera. Det saknas i dag rättsliga förutsättningar för att kräva uppgifter från hyresvärdar och bostadsrättsföreningar. Om det hade funnits ett register över bostadsrätter och hyresvärdar med adekvat information och en digital anslutning kunde uppgifter om bostad och boende hämtas direkt därifrån. Den enskilde skulle då inte behöva lämna uppgifter om detta i sin ansökan. Förutsätt- ningarna för ett bostadsregister beskrivs närmare i avsnitt 5.7. Uppgift om dödsfall och levnadsintyg Det förekommer att enskilda avlider utomlands utan att Pensions- myndigheten får kännedom om det. Det får till följd att bostadstillägg (och andra förmåner) kan betalas ut felaktig under en lång tid. Ett sätt att förhindra felaktiga utbetalningar är att Pensionsmyndigheten får tillgång till uppgifter om dödsfall utanför Sverige. Myndigheten behöver även ha möjlighet att kontrollera motsvarigheten till folkbok- föringsuppgifter utomlands. I vissa fall saknas digitalt utbyte av upp- gifter om personer mellan svenska och utländska myndigheter. Det finns ett digitalt utbyte om dödsfallsdatum mellan Pensionsmyn- digheten och myndigheter i sju länder. Till personer i övriga länder som inte är folkbokförda i Sverige skickas årligen en begäran om levnadsintyg. 217 Pensionsmyndigheten (2023). Omfattningsstudier – Internrapport. Tabell 6, s. 10. I analysen har felutbetalningarna simulerats i absoluta tal, där en krona för lite och en krona för mycket summerar till två felutbetalda kronor. 218 Lagrådsremiss Ett register för alla bostadsrätter. Dnr Ju2023/00948. 151 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 5.4.7 Centrala fynd och förbättringsområden Ett stort beroende av de uppgifter den enskilde själv lämnar Av vår kartläggning framgår att många pensionärer har svårigheter att lämna de uppgifter som krävs för att få bostadstillägg. Det kan röra uppgifter om bostad, tillgångar och inkomster. Flertalet har ställ- företrädare i form av god man, vissa har förvaltare. Många bor på äldreboenden och har mycket svårt att hålla reda på olika delar av sin ekonomi och myndigheternas regelverk. Paradoxalt nog kräver bostadstillägg en mängd olika uppgifter, vissa av dem av detaljerad karaktär. För den enskilde kan dessa uppgifter vara svåra att få fram. Det kan skapa stress, frustration och otrygghet. Ofta får pensionären hjälp med sina myndighetskontakter av någon anhörig eller bekant. En ny utmaning som Pensionsmyndig- heten ser är svårigheten för anhöriga och andra att hjälpa den enskilde när de flesta uppgifter finns digitalt. Det kräver många gånger att den enskilde själv är bekväm med och van att använda e-legitimation för att komma åt uppgifterna.219 Denna komplexitet och problematik ligger inbyggd i bostadstillägget. Det är inget nytt och har uppmärk- sammats över tid. Enligt Pensionsmyndigheten är 85 procent av felen orsakade av den enskilde själv. Behovet av att göra om systemet från grunden har lyfts flera gånger. Teknik och digitala tjänster bidrar till att förenkla uppgifts- hanteringen för enskilda. Det kan vara svårt för enskilda, däribland pensionärer, som befinner sig i ett digitalt utanförskap att få fram rätt underlag. I vår kartläggning har det också getts uttryck för att många hyresvärdar, banker och andra aktörer numera hänvisar till sina digi- tala tjänster och gränssnitt för att hämta hyresavier, årsbesked och utbetalningsbesked. Därigenom kan det bli svårt att lämna korrekta uppgifter till myndigheten. 219 Ett utvecklingsarbete pågår för att se över möjligheten att på sikt kunna inhämta ännu fler uppgifter maskinellt. 152 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk Ärendebalanser och långa handläggningstider Pensionsmyndigheten dras med stora ärendebalanser och långa hand- läggningstider inom förmånen bostadstillägg. Så har det varit under lång tid, vilket har uppmärksammats vid olika granskningar.220 Vår kartläggning visar att myndighetens handläggningstider är en stor utmaning när det kommer till felaktiga utbetalningar inom bostadstillägg. De långa handläggningstiderna genererar många fel- utbetalningar och därmed återkrav, vilket är negativt för den enskilde. För att åstadkomma en full automatisering av bostadstillägget behöver förmånen reformeras Enligt Pensionsmyndigheten kan ökad automatisering och tillgång till registeruppgifter lösa problemet med de långa handläggningstiderna. Det handlar om att få bort den nuvarande manuella hanteringen och ha fler uppgifter tillgängliga. Ett sätt att optimera handläggningen är att uppgifter automatiserat hämtas in från olika it-system. Detta kan till viss del ske genom en it-utveckling på Pensionsmyndigheten men myndigheten kan inte påverka detta fullt ut genom egen utveck- ling. För att möjliggöra en helt automatiserad hantering av bostads- tillägget behövs en reform av regelverket samt it-utveckling för till- gång till nödvändiga registeruppgifter. Det finns olika vägar för att förändra hanteringen av bostadstillägget.221 Pensionsmyndighetens kontrollarbete behöver utvecklas för att möjliggöra nya effektivare arbetssätt I vår kartläggning har initialt följande framkommit om Pensions- myndighetens kontroller av ärenden om bostadstillägg. Den enskilde är ansvarig för att anmäla vissa förändringar till Pensionsmyndigheten (läs mer om anmälningsskyldigheten i kapitel 4). Ändrad hyra är den vanligaste uppgiften som anmäls. I samband med att enskild inkom- mer med en ändringsanmälan avseende bostadskostnader, och det 220 ISF (2024). Efterkontroller inom bostadstillägg – En granskning av hur Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten arbetar för att minska felaktiga utbetalningar. Rapport 2024:14, s. 45. Se även Pensionsmyndighetens (2025). Rätt från början – Svar på regeringsuppdrag. Dnr VER 2024-55, s. 21 f. 221 Se ISF (2024). Efterkontroller inom bostadstillägg – En granskning av hur Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten arbetar för att minska felaktiga utbetalningar. Rapport 2024:14, s. 90 ff. 153 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 finns indikationer på att uppgiften behöver utredas närmare, så ut- reder Pensionsmyndigheten även uppgifter om den enskildes inkomst och förmögenhet. Myndigheten förlitar sig alltså till viss del på änd- ringsanmälningar om bostadskostnaden för att upptäcka fel kopplade till den enskildes inkomst och förmögenhet. Detta medför att han- teringar av ändringsanmälningar blir mycket tidskrävande för myn- digheten.222 Pensionsmyndighetens ovan beskrivna arbetssätt innebär i prakti- ken att myndigheten särskilt kontrollerar uppgifter för de pensionärer som försöker göra rätt och anmäler ändrade förhållanden till myndig- heten. Risken för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott bör dock rimligtvis vara högst i ärenden där inga ändrade förhållanden anmälts på flera år. Pensionsmyndighetens här beskrivna arbetssätt med änd- ringsanmälningar kan även försvåra utvecklingen av nya arbetssätt. I vår kartläggning har även framförts att en ökad schablonisering av bostadskostnader skulle innebära att Pensionsmyndigheten förlorar förutsättningarna för att upptäcka felaktiga utbetalningar på grund av oriktiga uppgifter om inkomst och förmögenhet. Detta eftersom schabloniseringen skulle minska antalet ändringsanmälningar och då det är ändringsanmälningar som utlöser kontrollerna. I senare dialoger med Pensionsmyndigheten har det framförts att myndigheten inte arbetar med ändringsanmälningar på det sätt som beskrivs här och som initialt framkommit i vår kartläggning. Sammanfattningsvis framstår det som oklart för oss om Pensions- myndigheten kontrollerar ärenden om bostadstillägg i samband med ändringsanmälningar eller om kontroller görs på annat sätt. Oavsett hur arbetet med kontroller i samband med ändringsanmäl- ningar faktiskt ser ut, bör Pensionsmyndigheten utveckla sina arbets- sätt för att upptäcka fel avseende enskilds inkomst och förmögenhet, exempelvis genom fler riskbaserade kontroller.223 Det hade sanno- likt varit ett träffsäkert och resurseffektivt arbetssätt för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar. Vi bedömer att kontroll och granskning bör göras på ett bredare, mer systematiskt och riskbaserat sätt än vad som framkommit sker i dag. 222 Att Pensionsmyndigheten arbetar så här med ändringsanmälningar har återkommande beskrivits i våra intervjuer med flera, oberoende av varandra, anställda på myndigheten samt i skriftliga underlag till oss. 223 Pensionsmyndighetens kontrollarbete behandlas utförligt i ISF (2024). Efterkontroller inom bostadstillägg – En granskning av hur Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten arbetar för att minska felaktiga utbetalningar. Rapport 2024:14. 154 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk Att det finns oklarheter avseende kontrollarbetet indikerar att det även behövs en tydligare styrning inom Pensionsmyndigheten på det området. Ändrade förhållanden anmäls inte i tillräcklig grad Pensionsmyndigheten måste få en impuls om att något förhållande hos den enskilde har ändrats och om detta kan påverka bostads- tillägget. Vi har i vår kartläggning kunnat konstatera att den största orsaken till felutbetalningar inom bostadstillägg är att förmånsta- gare inte anmäler ändrade förhållanden till Pensionsmyndigheten, vilket tidigare även har uppmärksammats av ISF.224 Resultatmässigt ser dock myndigheten att benägenheten att anmäla ändringar har ökat kraftigt över tid. Trots det ökade antalet anmälningar kvarstår utmaningen med felaktiga utbetalningar till följd av att inte alla pen- sionärer anmäler ändringar till myndigheten. I vår kartläggning har det också framkommit att förmånstagare inte anmäler ändrade förhållanden på det sätt som borde göras. Den främst orsaken till att anmälningar inte görs är att det handlar om en grupp förmånstagare som av olika skäl har svårigheter att upp- fylla sin anmälningsskyldighet. Myndigheten får för övrigt endast ett litet antal ändringsimpulser från annan än förmånstagaren själv. Ändringsanmälningar tas inte om hand på rätt sätt och i tid Pensionsmyndighetens egna studier har visat att inkomna ändrings- anmälningar inte tagits om hand som de borde. När myndigheten får information om en ändring från en förmånstagare eller någon annan ä r det viktigt att ändringen tas o m hand. Om ärendet blir liggande 224 ISF (2024). Efterkontroller inom bostadstillägg – En granskning av hur Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten arbetar för att minska felaktiga utbetalningar. Rapport 2024:14, s. 87 f. Se även s. 42. Riksrevisionen har inlett en granskning som ska ta reda på om Pensionsmyndig- heten (och Försäkringskassan) hanterar risker för felaktiga utbetalningar som beror på ändrade förhållanden effektivt. Resultatet från granskningen kommer att sammanställas i en rapport med planerad publicering i februari 2026. 155 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 kan det leda till att felaktig ersättning betalas ut.225 Felaktigheten kan bli större över tid och leda till återkrav. Under 2022 betalade Pensionsmyndigheten ut cirka 80 miljoner kronor för mycket i bostadstillägg och cirka 90 miljoner kronor för lite på grund av att man ännu inte hade hunnit ta hand om ändrade förhållanden som förmånstagarna anmält.226 Vi anser att myndig- heten måste prioritera och ta om hand de ändringsanmälningar som kommer in till myndigheten. I annat fall kan felutbetalningar fortgå och i slutändan leda till återkrav. Pensionsmyndigheten bör påminna om att anmäla ändrade förhållanden En särskild fråga är hur man kan uppmärksamma förmånstagare i högre grad på att de har en anmälningsskyldighet och uppmana dem att anmäla ändrade förhållanden. Pensionsmyndigheten har sedan flera år tillbaka utvecklat ett systemstöd detta. Det kallas för bestånds- vård. Förfarandet innebär att det finns tidsstämplar på vissa uppgifter som möjliggör att när en uppgift passerat en viss tidsperiod i syste- met så skickas en påminnelse ut om att uppdatera och kontrollera att uppgiften fortfarande är aktuell. För att utbetalningar ska vara korrekta behöver förmånen grundas på korrekta och aktuella upp- gifter. Ett sätt att åstadkomma detta är genom att sätta i drift det system för beståndsvård som myndigheten har tagit fram. Sådana enkla lösningar bör utforskas för att komma till bukt med felaktiga utbetalningar med anledning av inaktuella uppgifter, exempelvis en bostadskostnad som inte har uppdaterats till myndigheten på flera år. ISF rekommenderar Pensionsmyndigheten att se över hur myn- digheten kan använda beståndsvården i arbetet för att minska felak- tiga utbetalningar.227 Systemstödet utvärderas för närvarande av Pen- sionsmyndigheten för att se om det kan ersättas med en eller flera andra funktioner som uppfyller samma syfte. 225 År 2024 var handläggningstiden för ändringsanmälningar i genomsnitt 69 dagar vid kund- genererade ändringar och 216 vid systemgenererade ändringar, se Pensionsmyndighetens års- redovisning 2024, s. 37. Hur myndigheten hanterar ändringsanmälningar har också att göra med hur resurserna fördelas internt, exempelvis i förhållande till hantering av ansöknings- ärenden. För att få en rättvis bild av felaktiga utbetalningar måste man ta hänsyn till de förut- sättningar som råder inom handläggningen i dess helhet. Se även Pensionsmyndigheten (2023). Omfattningsstudier – Internrapport, s. 7–8. 226 Pensionsmyndigheten (2023). Omfattningsstudier – Internrapport, s. 7–8. 227 ISF (2024). Efterkontroller inom bostadstillägget. Rapport 2024:14, s. 96. 156 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk Att införa beståndsvården hade lett till en ökning av ärenden till Pensionsmyndigheten på ett sätt som myndigheten själva har bedömt inte är möjligt att hantera i dagsläget utifrån handläggningstider och ärendebalanser. 5.5 Ett uppdrag om att utreda förutsättningarna för att schablonisera bostadskostnaden inom bostadstillägg för pensionärer Bostadstillägg till pensionärer baseras bland annat på pensionärens bostadskostnad. Det framgår av SFB. Pensionsmyndigheten har ut- färdat föreskrifter som närmare preciserar hur bostadskostnaden ska beräknas och på vilket beslutsunderlag. Det är vanligt att bostadskost- naderna förändras årligen, till följd av exempelvis en hyreshöjning. Behovet av en regelförenkling i form av en större genomlysning och reform av hela bostadstillägget har lyfts. Den så kallade Pensions- gruppen beslutade i maj 2025 att grundskyddet inom ålderspensions- systemet ska ses över.228 I ett första steg ska en arbetsgrupp genom- föra en analys inför en eventuell tillsättning av en ny utredning. Pensionsmyndigheten har ett stort behov av att få förutsättningar att arbeta på ett nytt, digitaliserat och effektivt sätt med bostads- tillägg för pensionärer. Schabloner för bostadskostnader är ett sätt att förenkla hanteringen av förmånen. Avsnittet beskriver behov och förutsättningar av att schablonisera bostadskostnaden samt vissa avvägningar om vad som kan vara lämpligt att schablonisera utifrån påverkan på förmånens träffyta. Vi föreslår att Pensionsmyndigheten ska tilldelas ett särskilt upp- drag att utreda förutsättningarna för att schablonisera beräkningen av bostadskostnaden. 228 Pensionsgruppen är en blocköverskridande arbetsgrupp som består av företrädare för de partier som står bakom pensionsöverenskommelsen (sedan 2023 ingår samtliga åtta riksdags- partier). Äldre- och socialförsäkringsminister är ordförande. 157 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 5.5.1 Pensionsmyndigheten behöver arbeta riskbaserat med felaktiga utbetalningar Som beskrivs i avsnitt 5.4.7 behöver Pensionsmyndigheten utveckla sina arbetssätt. Det innefattar bland annat att i större utsträckning arbeta med riskbaserade kontroller. Både Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan handlägger bostadstillägg. Försäkringskassan handlägger bostadstillägg för per- soner som har sjuk- eller aktivitetsersättning. ISF konstaterar i en rapport att Pensionsmyndighetens genomsnittliga handläggningstid inom bostadstillägg är cirka fem gånger längre än hos Försäkrings- kassan. Vidare konstaterar ISF att det inte går att finna några förklar- liga skäl till dessa skillnader, men att det är svårt att jämföra efter- som myndigheterna mäter bland annat årsarbetare på olika sätt.229 Handläggningstiderna hos Pensionsmyndigheten har förvisso minskat över åren. Myndigheten har dock aldrig uppnått målet som regeringen tidigare satt upp om en genomsnittlig handläggningstid på 40 dagar för nyansökningar inom bostadstillägg.230 Pensionsmyndig- heten har genomfört ett arbete med effektivisering och digitalisering, vilket har förbättrat myndighetens ärendebalanser.231 Myndigheten har dock fortsatt problem med långa handläggningstider och har svårig- heter med tillräckliga resurser för att utforska nya arbetssätt. Pensionsmyndigheten utgår från den bostadskostnad som pensionären uppger i ansökan Vid en förstagångsansökan om bostadstillägg gör Pensionsmyndig- heten en bedömning av de bostadskostnader som den enskilde upp- ger. I de allra flesta ärenden godtas uppgifterna som den enskilde själv lämnar. Enligt Pensionsmyndigheten överensstämmer ofta den angivna bostadskostnaden med den faktiska bostadskostnaden. Pensionsmyndighetens system för beståndsvård, som inte tagits i drift (se avsnitt 5.4.7), visar att det under 2024 fanns cirka 71 000 229 ISF (2022). Pensionsmyndighetens handläggning av bostadstillägg – En granskning av arbetssätt, prioriteringar och resultat. Rapport 2022:4. 230 Se regleringsbrev för budgetåren 2021–2022 avseende Pensionsmyndigheten. 231 I september 2025 har 77 procent av de ändringsanmälningar som hittills inkommit i år hanterats. 158 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk bevakningsärenden där uppgift om hyra och avgifter inte har ändrats på drygt ett år upp till flera år.232 Pensionsmyndigheten beskriver att det förekommer felaktiga utbetalningar (för mycket utbetald ersättning) kopplat till oriktiga uppgifter om enskilds bostadskostnader, men att de främsta pro- blemen relaterar till oriktiga uppgifter om inkomst och förmögenhet. 5.5.2 Det finns behov av att schablonisera bostadskostnaden inom bostadstillägget Pensionsmyndigheten har framfört ett behov av att schablonisera bo- stadskostnaden inom bostadstillägget för pensionärer. En schabloni- sering av bostadskostnader kan bidra till en effektivare handläggning, förenkla för pensionärerna i kontakten med myndigheten samt med- föra färre felaktiga utbetalningar och därmed färre återkrav. Pensionsmyndigheten har ett antal pågående utvecklingsarbeten som syftar till att exempelvis hämta in fler uppgifter åt den enskilde från andra aktörer. Det är positivt om utvecklingsarbeten pågår paral- lellt med föreslaget uppdrag om att utreda förutsättningarna för att schablonisera bostadskostnaden. Felaktiga uppgifter om bostadskostnad leder främst till för lite utbetald ersättning Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg kopplat till uppgifter om bostadskostnad beror främst på att en enskild inte anmält ändrade förhållanden. Bostadskostnader är en sådan kostnad som oftast ökar över tid, särskilt avgifter för hyresrätter. Som beskrivs i avsnitt 5.7 bor de allra flesta som har bostadstillägg i hyresrätt. Problemen med att enskilda inte anmäler ändrade förhållanden av bostadskostnad leder därför i de flesta fall till att de får för lite ersättning. Enligt de senaste omfattningsstudierna betalar Pensionsmyndig- heten årligen ut runt 669 miljoner kronor för lite av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd.233 Myndigheten beskriver i återrapporter- ingen av regeringsuppdraget Rätt från början (2024) att för lite ut- betald ersättning till största del beror på att den enskilde inte har 232 Pensionsmyndigheten (2024). Rätt från början 2024. 233 Pensionsmyndigheten (2024). Rätt från början 2024, tabell 1. 159 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 anmält en förändrad bostadskostnad.234 I en simuleringsstudie av resultaten från omfattningsstudierna beskriver Pensionsmyndig- heten att bland hushåll som fått för lite bostadstillägg utbetalt så kan 70 procent av de felutbetalda kronorna härledas till felaktiga uppgifter om bostadskostnad eller boendeförhållande.235 Schabloner kan förenkla handläggningen Schabloner för bostadskostnad kan antas bidra till att förenkla hand- läggningen av bostadstillägg, då det blir enklare att administrera för- månen. Beslut kan fattas utifrån en schablon jämfört med den fak- tiska bostadskostnaden. Vidare får det antas förenkla för den som ansöker om bostads- tillägg att inte årligen behöva inkomma med underlag som styrker och visar på den faktiska bostadskostnaden. I dag behöver en för- månstagare anmäla en hyresändring eller förändring i bostadsrätts- avgift till Pensionsmyndigheten. Med hjälp av schabloner kan myndig- heten i stället utgå från en beslutad schablonisering vid beräkningen av en årlig uppräkning bostadskostnaden. Risker och möjligheter med förändrade arbetssätt Pensionsmyndigheten har ett årligt inflöde av ärenden som gene- reras på grund av ändringsanmälningar avseende pensionärernas nya bostadskostnader. Fortsättningsansökningar och hanteringar av ändringsanmälningar är tidskrävande för myndigheten. Pensionsmyndigheten bör kunna utveckla nya arbetssätt för att upptäcka fel avseende inkomst och förmögenhet, exempelvis genom fler riskbaserade kontroller. Det hade sannolikt kunnat bli ett träff- säkert och resurseffektivt arbetssätt för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar. Myndigheten bör även utveckla arbetssätt för det som kallas för beståndsvård, läs mer om detta i avsnitt 5.4.7. Risken för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott bör vara högst i ärenden där inga ändrade förhållanden anmälts på flera år. Schabloni- sering av bostadskostnaderna kan möjliggöra för Pensionsmyndig- 234 Pensionsmyndigheten (2024). Rätt från början 2024, s. 5. 235 Pensionsmyndigheten. Omfattningsstudier – Internrapport. PID285034, tabell 6. Resultatet avser simulerade felutbetalningarna i absoluta tal (tabell 6), vilket innebär att en krona för lite och en krona för mycket summerar till två felutbetalda kronor. 160 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk heten att frigöra resurser för att arbeta mer med effektivare, riskba- serade och ändamålsenliga kontroller. 5.5.3 Nyttor med en schablonisering av bostadskostnaden Det finns nyttor och förbättringsmöjligheter i form av service gent- emot den enskilde med en schablonisering. Givet den målgrupp som får bostadstillägg kan det vara svårt för en enskild att förstå hur an- sökan ska fyllas i, vilka uppgifter om bostadskostnad som ska räknas med och så vidare. När den enskilde fyllt i ansökan fel, eller lämnat uppgifter som indikerar på det, kan det vara tidskrävande och svårt för Pensionsmyndigheten att få tag på vederbörande. I de fall myn- digheten kontrollerar den bostadskostnad som uppgetts kan det ta tid att begära in uppgifter från någon annan än den enskilde själv, exempelvis dennes hyresvärd. Förfarandet är utredningskrävande och förenat med kostnader för myndigheten. Inom bostadstillägget finns ett mörkertal av pensionärer som skulle ha rätt till ersättning men av olika skäl väljer att inte ansöka om förmånen. Varje åtgärd som förenklar för den enskilde kan bidra till att fler ansöker om bostadstillägg. 5.5.4 Det finns förutsättningar för Pensionsmyndigheten att schablonisera bostadskostnaden inom ramen för gällande rätt Vår bedömning: Nuvarande bemyndigande innebär att Pensions- myndigheten redan i dag har rättsliga förutsättningar för att an- vända schablonisering för att beräkna bostadskostnaden. Att tolka ett bemyndigande och utfärda föreskrifter inom ett visst område är en uppgift för Pensionsmyndigheten. Vi har i vårt arbete uppmärksammat att det finns en rättslig osäkerhet inom myndig- heten om det är möjligt att inom ramen för nuvarande bemyndigande utfärda föreskrifter med schablonisering av bostadskostnader. Enligt Pensionsmyndigheten har den rättsliga osäkerheten medfört att myn- digheten inte vidare har utrett möjligheten att använda sig av schablo- ner eller utrett hur de skulle kunna utformas. Frågan är alltså om 161 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 gällande rätt kan ge utrymme för en ny beräkningsgrund för bostads- kostnaden, det vill säga att Pensionsmyndigheten skulle utfärda nya eller ändrade föreskrifter som innebär att myndigheten använder sig av en schablonisering av bostadskostnaden vid beräkning av bostads- kostnaden i bostadstillägget. Vad ryms i Pensionsmyndighetens nuvarande bemyndigande att utfärda föreskrifter? I regeringsformen (RF) finns de huvudsakliga bestämmelserna om det område där regeringen utan delegering får meddela föreskrifter.236 Verkställighetsföreskrifter är i första hand tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär. I viss utsträckning är det dock möjligt att genom verkställighetsföreskrifter i materiellt hänseende ”fylla ut” en lag också inom det obligatoriska lagområdet. Lagregleringen får dock inte tillföras något väsentligt nytt genom verkställighetsföre- skrifter. De får således inte innebära nya åligganden för enskilda eller nya ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.237 Vilka krav som bör ställas på verkställighetsföreskrifter till en för- ordning behandlas inte särskilt i RF eller i dess förarbeten. Av rätts- praxis framgår dock att det som gäller beträffande föreskrifter om verkställighet av lag i tillämpliga delar måste anses gälla även före- skrifter om verkställighet av förordning.238 En förutsättning för att verkställighetsföreskrifter ska få meddelas är att den lagbestämmelse som ska kompletteras är så detaljerad att regleringen inte tillförs något väsentligen nytt genom den av myndigheten beslutade föreskriften.239 Avseende myndigheternas regelgivning generellt måste en myn- dighet vara uppmärksam på i vad mån reglerna på myndighetens om- råde leder till det eftersträvade resultatet. Reglernas funktion är att styra handlandet så att eftersträvade mål uppnås. Föreskrifter, det vill säga generellt gällande, bindande regler, är ett av flera styrmedel för att nå bestämda mål. Om målet nås eller inte beror på den sam- lade effekten av en rad faktorer. När det gäller föreskrifterna beror 236 8 kap. 7 § regeringsformen (RF). 237 Jermsten, regeringsformen, 8 kap. 7 §, Karnov (JUNO) samt Ds 2014:1 Gröna boken – riktlinjer för författningsskrivning, s. 11. 238 RÅ 1997 ref. 50. 239 RÅ 2010 ref. 88, här ansågs en föreskrift av Kriminalvården inte gå utöver vad som kan anses som en verkställighetsföreskrift, jämför prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m.; given Stockholms slott den 16 mars 1973, s. 211. 162 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk det bland annat på hur dessa utformas och vilken genomslagskraft de får.240 Vad som närmare ska innefattas i det materiella innehållet en verk- ställighetsföreskrift åligger alltså Pensionsmyndigheten att utforma, inom ramen för bemyndigandet och utifrån syftet med reglerna. Så länge myndigheten befinner sig inom bemyndigandet bör dock den detaljerade utformningen och förmågan att ”fylla ut” lagregeln i fråga vara relativt fritt att besluta om. Utifrån Pensionsmyndighetens behov av att schablonisera bostads- kostnaden inom förmånen har vi bedömt förutsättningarna för att i lag eller förordning närmare reglera förutsättningarna för hur bo- stadskostnaden ska beräknas, exempelvis genom att en viss modell för schabloniseringen pekas ut. Vi anser dock inte att det är lämpligt. Pensionsmyndigheten har utfärdat föreskrifter för beräkningen av bostadskostnad inom bostadstillägget Förutsättningarna för beräkning av bostadstillägg framgår av SFB.241 Närmare beskrivningar om bostadstillägget och handläggningen av förmånen finns i avsnitt 5.4. Pensionsmyndigheten har utfärdat föreskrifter om beräkning av bostadskostnader i ärenden om bostadstillägg och äldreförsörjnings- stöd (nedan föreskrifterna).242 Föreskrifterna har utfärdats med stöd av 3 § första stycket 3 förordning (2009:1175) med vissa bemyndigan- den för Pensionsmyndigheten. Myndigheten får bland annat med- dela föreskrifter om verkställighet av SFB avseende bostadstillägg när det gäller beräkning av bostadskostnad.243 I Pensionsmyndigheten konsekvensutredning till föreskrifterna uttalas att beräkningen av bostadskostnad bör, så långt det är möj- 240 Ds 1998:43 Utgångspunkter för myndigheternas regelarbete, s. 18. 241 102 kap. 22–24 §§ SFB och 102 kap. 25 § SFB. 242 Aktuell lydelse av föreskrifterna framgår av PFS 2019:1 Föreskrifter om ändring i Pensions- myndighetens föreskrifter (2010:6) om beräkning av bostadskostnad i ärenden om bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. 243 Föreskriften består av ett antal bestämmelser som är gemensamma för samtliga boende- former (3–6 §§ PFS 2019:1) och ett antal särskilda bestämmelser för vissa boendeformer (8–20 §§ PFS 2019:1). Vidare finns det bestämmelser som reglerar vad som gäller för bo- stadskostnad vid delad bostad (21–21 d §§ PFS 2019:1), minskning av beräknad boende- kostnad i vissa fall (24 § PFS 2019:1) och samordning med andra bidrag för bostadskostnad (25–27 §§ PFS 2019:1). Det finns även en bestämmelse om sökandens skyldighet att till myndigheten inge handlingar för att styrka förhållande som ligger till grund för bostadsberäk- ningen (28 § PFS 2019:1). 163 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 ligt, motsvara den faktiska bostadskostnad som den enskilde har. Det uttalas även att reglerna inte heller bör riskera att leda till att den enskilde över- eller underkompenseras i förhållande till rätt för- mån utifrån faktiska förhållanden.244 Vissa bostadskostnader är redan schabloniserade i Pensionsmyndighetens föreskrifter Redan i dag finns det vissa typer av bostadskostnader som enligt föreskrifterna beräknas utifrån schablon.245 Av Pensionsmyndig- hetens föreskrifter framgår att för bostadskostnaden för den som bor i en egen bostad i andelshus eller bostad i egen flerfamiljfastig- het används de normer för genomsnittlig och högsta godtagbara bostadskostnad som årligen fastställs av Försäkringskassan. Som bostadskostnad räknas det belopp som enligt normerna utgör genom- snittskostnaden för det antal vuxna och barn som bor i bostaden. Det får mot bakgrund av detta anses vara tveksamt vad den beskri- vna rättsliga osäkerheten närmare skulle bestå i. Med utgångspunkt i utformningen av 16 § i föreskrifterna och det Pensionsmyndigheten gett uttryck för i vår kartläggning förefaller även myndigheten ha bedömt att schablonisering är möjligt inom ramen för gällande rätt. Det är inte tydligt varför Pensionsmyndigheten har bedömt att scha- blonisering av just den här fastighetstypen är möjligt, bland annat eftersom det inte finns någon konsekvensutredning som hör till före- skrifterna i fråga. Det behövs ingen regelutveckling för att Pensionsmyndigheten ska kunna schablonisera beräkningen av bostadskostnad i sina föreskrifter Vi bedömer att det är möjligt för Pensionsmyndigheten att redan i dag, utifrån myndighetens bemyndigande, schablonisera bostads- kostnaden inom bostadstillägget. Det har särskilt nämnts att en ändring i bemyndigandet skulle vara behövligt för att få en rättslig trygghet i att frångå dagens beräkningsmodell (så som den kommer 244 Pensionsmyndigheten (2019). Konsekvensutredning, Beräkning av bostadskostnad vid delad bostad i ärenden om bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. PID159499. 245 16 § PFS 2019:1. 164 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk till uttryck i Pensionsmyndighetens föreskrifter) om att faktiska bo- stadskostnad ska ligga till grund för bostadstillägget. Vi finner inte att det behövs någon sådan ändring utan bedömer att den rättsliga möjligheten att schablonisera bostadskostnaden ryms inom befint- ligt bemyndigande. En eventuell ändring av föreskrifterna kommer inte att innebära att den enskildes skyldighet att ansöka och anmäla enligt 110 kap. 4 § SFB påverkas. Det är genom en ändring av Pensionsmyndighetens verkställig- hetsföreskrifter som en fullständig schablonisering av bostadskost- naderna inom förmånen ska komma till uttryck. Det innefattar själva modellen för schablonberäkningen och närmare detaljer för beräk- ningen av bostadskostnad. Hur denna schablon eventuellt utformas, närmare analyser av träffytan för densamma och lämpligheten i att schablonisera bostads- kostnaden i sin helhet är upp till Pensionsmyndigheten att bedöma (även om vi har eftersträvat att viss ledning ska finnas att få i detta avsnitt). En förutsättning för att kunna övergå till schabloniserad beräkning är att det finns en lämplig modell. Utifrån den förändring i träffytan som en övergång till att helt schablonisera bostadskost- naden kan medföra (se avsnitt 5.5.6) bör särskild hänsyn tas till om en sådan förändring är lämplig, även om den är laglig. 5.5.5 En risk med schablonisering är att förmånens träffyta förändras Den största risken med att schablonisera bostadskostnader inom bostadstillägget är att träffytan av förmånen förändras på ett nega- tivt sätt. Det vill säga vilka som har rätt till förmånen och storleken på den ersättning som dessa har rätt till. Det kan innebära att pen- sionärer som skulle ha rätt till bostadstillägg, utifrån sina faktiska bostadskostnader, på grund av schablonbeloppet förlorar rätten till ersättning. En annan risk skulle kunna vara en överkompensation när ersättningens storlek beräknas utifrån ett schablonbelopp som är högre än den faktiska hyran. Att träffytan ändras betyder inte att schablonisering inte är motiverat. Det innebär dock att genomföran- det av en sådan förändring behöver vara väl motiverad och den för- väntade nyttan är stor. 165 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 5.5.6 Pensionsmyndigheten ska utreda förutsättningarna för att schablonisera beräkning av bostadskostnaden Vårt förslag: Regeringen ska ge Pensionsmyndigheten i uppdrag att utreda förutsättningarna för att schablonisera beräkning av bostadskostnader inom bostadstillägg för pensionärer. Det går att anta att bostadskostnader för enskilda förändras årligen, antingen genom att räntor på ett bostadslån förändras eller att hyran höjs. Det finns potentiella effektivitetsvinster samt betydande för- enklingar för pensionärer som kan uppnås med en schablonisering av bostadskostnaden. Pensionsmyndigheten ska därför särskilt ut- reda förutsättningarna för att schablonisera beräkningen av bostads- kostnader. Pensionsmyndigheten ska ta fram och redovisa en lämplig modell för schablonisering av beräkning av bostadskostnaden. Som beskrivs i avsnitt 5.5.4 bedömer vi att det inte behövs regel- utveckling för att Pensionsmyndigheten ska kunna övergå till en scha- bloniserad beräkning av bostadskostnader. Vi bedömer att myndig- heten inom ramen för nuvarande bemyndigande kan utfärda nya föreskrifter som möjliggör en schablonisering av bostadskostnaden. Pensionsmyndigheten ska ta fram och redovisa en lämplig modell för schablonisering Pensionsmyndigheten ska välja den modell eller de modeller för scha- blonisering som medför att träffytan för förmånen påverkas så lite som möjligt. Det faktum att träffytan kan komma att förändras innebär att Pensionsmyndigheten särskilt bör överväga om det är lämpligt att använda sig av en fullständig schablonisering av bostadskostnaden. En fullständig schablonisering riskerar att medföra att bostads- tillägget och den faktiska bostadskostnaden för pensionärerna inte står i relation till varandra på ett tillräckligt sätt. Ett sätt att minska risken för ändrad träffyta i förmånen är att endast schablonisera förändringar i bostadskostnaden. Det är möj- ligt att beräkna bostadskostnaden på faktiska uppgifter vid första- gångsansökan men enligt schablon för en årlig uppräkning av bostads- 166 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk kostnaden. Det finns skäl som talar för att det enbart är lämpligt att schablonisera förändringen av en bostadskostnad. De flesta förmånstagare inom bostadstillägg för pensionärer bor i hyresrätt. Det är därför troligt att en fullständig schablonisering av bostadskostnaden hade gjort störst nytta för uppgifter om hyra och tillhörande avgifter. Hyresavgifter förändras oftast på ett perio- diserat och förutsägbart vis. Denna kostnad är däremot svår för den enskilde att påverka i de fall en schablonisering skulle underskatta de faktiska kostnaderna. Det kan exempelvis leda till att enskilda behöver flytta till en hyresrätt där bostadskostnaderna bättre mot- svarar schablonberäkningen. Riskerna med att schablonisera bostads- kostnaden vid förstagångsansökningar är därför högre i form av nega- tiva konsekvenser för den enskilde, och att träffytan av förmånen ändras. En förutsättning för att kunna schablonisa den årliga uppräkningen är att Pensionsmyndigheten vet att den faktiska bostadskostnaden i pensionärens ansökan stämmer En förutsättning för en schabloniserad årlig uppräkning av bostads- kostnader är att Pensionsmyndigheten utreder den faktiska bostads- kostnaden vid ansökan om bostadstillägg. En schablonisering inne- bär således att träffytan av bostadstillägget inledningsvis kan komma att förbättras, med fler korrekta utbetalningar från början. Konsekvenserna av att utreda den faktiska bostadskostnaden ska redovisas till regeringen, särskilt utifrån förväntad påverkan på myn- dighetens handläggningstider. Pensionsmyndigheten bör överväga om det fortfarande ska vara möjligt att få bostadstillägget beräknat utifrån de faktiska bostadskostnaderna Pensionsmyndigheten ska överväga om den enskilde fortsatt bör ha möjlighet att få sin ersättning prövad baserat på sina faktiska bostads- kostnader. Ett sådant förfarande innebär att riskerna med att träff- ytan ändras av schabloniserad beräkning kan minska avsevärt. För vissa pensionärer kommer den schabloniserade beräkningen inte överensstämma med den faktiskt förändrade bostadskostnaden. 167 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 Det finns en risk att den faktiska kostnaden över tid avviker mer och mer från den uppräknade kostnaden. Det talar för att det ska finnas en möjlighet för den enskilde att, om så är fallet, inkomma med uppgifter till Pensionsmyndigheten och få sin ersättning beräknad på faktiska bostadskostnader. Pensionsmyndigheten ska redovisa förväntad påverkan på myndighetens handläggningstider och antalet återkravsärenden En schabloniserad beräkning av bostadskostnader förväntas bidra till att Pensionsmyndighetens handläggningstider kan bli kortare. Det kommer att innebära en förenkling för pensionärer och för myn- digheten om den modell för schablonisering som används avser även förstagångsansökningar om bostadstillägg. I förlängningen borde det innebära att Pensionsmyndigheten får förutsättningar att arbeta med den ärendestock som myndigheten redan har, vilket bör minska ärendebalanserna. Vidare bör det kunna allokeras resurser från hand- läggningen av ändringsanmälningar till andra delar av handläggningen vilket kan bidra till att minska handläggningstiderna inom bostads- tillägg. Även en schablonisering av den årliga uppräkningen av bostads- kostnad kan frigöra resurser från Pensionsmyndighetens handlägg- ning. Schablonisering kommer att kunna standardiseras och auto- matiseras i hög grad. Det skapar förutsättningar för myndigheten att nyttja dessa resurser för att arbeta mer effektivt med sina kontrol- ler och beståndsvård. Nya arbetssätt där de frigjorda resurserna nytt- jas till riktade kontroller, riskbaserade kontroller och andra metoder för uppföljning för att säkerställa korrekta utbetalningar kan med- föra en mer träffsäker och effektiv hantering. Ett nytt arbetssätt är en förutsättning för att nyttan med schabloniseringen av årliga upp- räkningar ska kunna realiseras. Det är särskilt relevant att konsekvenserna och nyttan av schablo- niseringen kan bedömas utifrån vilka resurser det bedöms ta i an- språk. Pensionsmyndigheten ska därför särskilt redovisa förväntad påverkan på myndighetens handläggningstider och antalet återkravs- ärenden. 168 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk Pensionsmyndigheten ska särskilt beskriva de hänsyn som tas utifrån likabehandlingsprincipen Myndigheter ska beakta likabehandlingsprincipen. I korthet inne- bär principen att fall där de sakliga förutsättningarna är lika ska be- handlas på samma sätt. Det är möjligt att utforma schabloniseringen av bostadskostnad på olika sätt. Det kan finnas olika kategorier av ärenden där det är enklare eller svårare att schablonisera bostadskost- naden. Det kan även finnas behov av att schablonisera vissa typer av ärenden, men inte andra. En beslutad modell och ett förfarande för schabloniseringen kan påverka ärendehandläggningen. Införandet av nya arbetssätt kan påverka hur ärenden och enskilda behandlas. I de fall Pensionsmyn- digheten överväger en modell och ett förfarande som kan innebära att ärenden behandlas olika ska likabehandlingsprincipen särskilt övervägas och beaktas. Pensionsmyndigheten ska särskilt beskriva de hänsyn som tas utifrån anmälningsskyldigheten av ändrade förhållanden Enskilda är enligt SFB skyldiga att anmäla sådana ändrade förhållan- den som påverkar rätten till eller storleken på en förmån.246 Att den enskildes bostadskostnad förändras, ofta årligen, är ett sådant för- hållande som ska anmälas till Pensionsmyndigheten.247 Denna anmäl- ningsskyldighet förändras inte i sak av en eventuell årlig uppräkning av bostadskostnaden utifrån beslutad schablon. Visserligen kan sägas att Pensionsmyndigheten till någon del träder in och gör uppräkning, vilket till viss del ersätter behovet av att den enskilde anmäler en förändring. Det är även fullt möjligt att myndigheten gör en årlig uppräkning trots att bostadskostnaden inte har förändrats. I båda dessa fall kan dock schabloniseringen av den årliga uppräkningen av bostadskostnaden och en automatiserad hantering snarast vara till fördel för den enskilde. Anmälningsskyldigheten varken åsidosätts eller hindrar införan- det av en schablonisering av en årlig uppräkning av bostadskostnad. 246 110 kap. 46 § SFB. 247 Det finns vissa undantag i 110 kap. 46 § tredje stycket SFB. Anmälan behöver inte göras om den handläggande myndigheten har kännedom om ändringen och därför saknar behov av en anmälan. Anmälan behöver inte heller göras i ett ärende om bostadstillägg om ändringen innebär att inkomsterna eller förmögenheten endast har ökat i mindre omfattning. 169 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 Konsekvenserna av den bör dock särskilt beaktas, exempelvis utifrån förutsättningar att rikta ett återkrav mot en enskild med anledning av bostadstillägg som betalats ut felaktigt på grund av en för hög schablon. I redovisningen till regeringen ska Pensionsmyndigheten särskilt beskriva de hänsyn som har tagits till anmälningsskyldig- heten i 110 kap. SFB. Uppdraget ska rapporteras till regeringen Följande ska ingå i Pensionsmyndighetens rapportering av utred- ningsuppdraget till regeringen • Vilken modell som är lämplig att använda för schablonisering av bostadskostnaden. • En beskrivning av vilka bostadskostnader som är lämpliga att schablonisera utifrån likabehandlingsprincipen. • Särskilda överväganden utifrån anmälningsskyldigheten enligt SFB. • Förväntad påverkan på myndighetens handläggningstider och antalet återkravsärenden. • Kostnader för Pensionsmyndigheten för att införa schabloni- seringen. Uppdraget till Pensionsmyndigheten ska pågå under ett år Ett uppdrag över ett år bedöms ge tillräcklig tid för att genomföra utredningsuppdraget. Uppdraget föreslås starta den 1 juli 2026 och avslutas den 30 juni 2027. 5.5.7 Det finns olika sätt att schablonisera bostadskostnaden Nedan beskrivs översiktligt för tre modeller för schablonisering av bostadskostnad. Syftet är att ge visst stöd till Pensionsmyndigheten avseende analys och val av modell för schablonisering. 170 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk Försäkringskassans föreskrifter om beräkning av boendekostnad Försäkringskassan har föreskrifter om beräkning av genomsnittlig och högsta godtagbara boendekostnad.248 Beräkningen görs utifrån vilken kommun bostaden är belägen, uppdelat på geografiska områ- den (kommuner).249 Beräkningen av genomsnittliga bostadskostnader utgår från SCB:s statistik över hyra i hyreslägenheter efter region, antal rum och ägarkategori. Antal rum används sedan för att beräkna kostnaderna utifrån hur många barn som ingår i hushållet, till en max- gräns om fyra rum. Skatteverkets beräkning av genomsnittshyra Skatteverket har vissa beräkningar avseende genomsnittshyra. Vid deklarering av fastighetshus ska fastighetsägare, när uppgift om faktiskt hyra saknas, utgå från jämförelsehyra. Jämförelsehyran ska i första hand utgå från hyran för likvärdiga bostäder och lokaler i samma byggnad eller omkringliggande byggnader. Om inte dessa finns ska fastighetsägaren använda sig av en genomsnittlig hyra för värdeområdet.250 Skatteverket beslutar i allmänna råd inför varje all- män eller förenklad fastighetstaxering av hyreshus om rekommende- rade genomsnittshyror för bostäder och lokaler i alla värdeområden. Vidare lämnar myndigheten rekommenderade genomsnitthyror för hyreshus uppdelat på hyresområden. Hyresområden kan bestå av ett eller flera värdeområden.251 SCB:s statisk rörande boendeutgifter SCB samlar in och tillgängliggör statistik kopplat till diverse boende- utgifter. Bland annat samlar myndigheten in hyresuppgifter direkt från fastighetsägare via frågeformulär, och sambearbetar dessa upp- gifter med uppgifter från lägenhetsregistret och fastighetstaxerings- 248 I enlighet med 4 § 4 bostadsbidragsförordningen (1993:739) ska Försäkringskassan årligen beräkna genomsnittlig och högsta godtagbara boendekostnad. 249 1 § Försäkringskassans föreskrifter om beräkning av genomsnittlig och högsta godtagbara bostadskostnad (FKFS 2023:4). 250 Ett värdeområde är ett geografiskt avgränsat område med fastigheter med liknande förut- sättningar. Se Skatteverkets webbplats: Jämförelsehyra och genomsnittshyra. Hämtad 2025-10-14. 251 Skatteverket. Allmän fastighetstaxering – Genomsnittshyror hyreshus. SKV 290 utgåva 3. 171 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 registret.252 SCB samlar även in detaljerade uppgifter om hushållens boendeutgifter. Statistik om bostadsutgifter offentliggörs aggregerad uppdelat på bland annat bostadens upplåtelseform, åldersintervall, med mera.253 5.6 Bostadsbidrag 5.6.1 En översiktlig beskrivning av bostadsbidrag Bostadsbidrag är en inkomstprövad socialförsäkringsförmån med såväl bostadspolitiska som familjepolitiska syften.254 Bestämmelser om bostadsbidrag finns i 95–98 kap. SFB och i bostadsbidragsför- ordningen (1993:739). För att ha rätt till bostadsbidrag krävs att den enskilde är försäk- rad i Sverige för bosättningsbaserade förmåner. Bidraget lämnas till barnfamiljer och till ungdomar som fyllt 18 men inte 29 år och som inte har barn. Enligt 95 kap. 2 § SFB betalas bidraget ut i följande av- seenden: 1. bidrag till kostnader för bostad, 2. särskilt bidrag för hemmavarande barn, 3. särskilt bidrag för barn som bor växelvis, och 4. umgängesbidrag till den som på grund av vårdnad eller umgänge tidvis har barn boende i sitt hem. Rätten till och storleken på bostadsbidraget är beroende av den för- säkrades bidragsgrundande inkomst (BGI). Den försäkrades BGI beräknas enligt skatterättsliga regler och inkomster som framgår i 97 kap. SFB och ska avse summan av inkomster under kalenderåret (lika fördelat över samtliga månader) som bostadsbidrag utbetalas. Detta innebär att den enskilde vid ansökan behöver uppskatta sina framtida inkomster för de kalenderår som ansökan gäller för. Bostads- bidrag kan beviljas som längst 12 månader. Beslutsperioden blir oftast över ett årsskifte, vilket innebär att den enskilde behöver uppskatta sina framtida inkomster för två kalenderår. 252 SCB (2024). Statistikens framställning – Hyror i bostadslägenheter. 253 SCB (2021). Statistikens framställning, Hushållens boendeutgifter. 254 Prop. 2024/25:1 Budgetpropositionen för 2025. Utgiftsområde 12. 172 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk För att minska risken för felaktiga utbetalningar, återkrav och skuldsättning inom bostadsbidraget har regeringen gett Försäkrings- kassan i uppdrag att förbereda införandet av månadsberäkning av bostadsbidrag.255 Genom detta kommer bostadsbidraget att baseras på mer aktuella inkomstuppgifter. Bidraget ska kunna beräknas och hanteras automatiserat. Syftet med förslaget är enligt regeringen att minska risken för felaktiga utbetalningar, återkrav och skuldsättning inom bostadsbidraget. Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 2027. Handläggning av bostadsbidrag Bostadsbidraget betalas ut löpande (månadsvis) som preliminärt bostadsbidrag. Slutligt bostadsbidrag fastställs när Skatteverket har fattat beslut om slutlig skatt för den enskilde. Försäkringskassan fattar då beslut om slutligt bostadsbidrag.256 Handläggningen av preliminärt bostadsbidrag är i hög grad manu- ell, men Försäkringskassan arbetar med att automatisera vissa delar av handläggningen. Beslut om slutligt bostadsbidrag sker i huvud- sak helt automatiserat, inklusive eventuella beslut om återkrav eller tilläggsutbetalning.257 I handläggningen av slutligt bostadsbidrag be- räknas bidraget utifrån den försäkrades fastställda inkomst för året från Skatteverket, relevanta ersättningar från CSN samt utbetalningar av etableringsersättning.258 Försäkringskassan har sedan 2019 tillgång till individuppgifter (däribland inkomstuppgifter) som lämnas i arbetsgivardeklaratio- nen till Skatteverket (månadsuppgifter). Dessa uppgifter hämtas i samband med handläggning av ansökan för att bedöma rimligheten i de inkomstuppgifter som den enskilde uppgett. Rimlighetsbedöm- ningen görs baserat på typ av inkomst, arbetets omfattning, tidigare BGI och andra uppgifter som finns internt på Försäkringskassan.259 Vår kartläggning visar att det är vanligt att Försäkringskassan begär in kompletterande underlag vid förstagångsansökningar, det 255 Det finns ett utkast till lagrådsremiss. Ett mer träffsäkert och korrekt bostadsbidrag. Dnr S2025/01299. Regeringen har remitterat utkastet med svarsdatum den 1 oktober 2025. 256 Bostadsbidragets konstruktion innebär att den enskilde automatiskt blir återbetalnings- skyldig. 257 Riksrevisionen (2018). Återkrav av bostadsbidrag. RiR 2018:4, s. 20. 258 ISF (2016). Kontroller i handläggningen av bostadsbidrag. Rapport 2016:7, s. 57. 259 Försäkringskassan (2004). Bostadsbidrag till barnfamiljer och ungdomar. Vägledning 2004:10, version 22. Dnr 2024/026880, s. 68. 173 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 står för runt tio procent av samtliga ärenden. Begäran om komplet- tering görs i cirka 75 procent av ärendena och kan röra uppgifter om barn, inkomstuppgifter och bostadskostnader. I förstagångsansök- ningar handlar kompletteringar i de flesta fall om att fastställa bostads- kostnader. I resterande andel ärenden, som rör fortsättningsansök- ningar, är kompletteringsgraden 55 procent. Det är i första hand den enskilde själv som inkommer med kompletterande uppgifter. Försäkringskassan har i olika perioder mellan 2021 och 2024 tilläm- pat förenklade handläggningsmoment inom bostadsbidrag i syfte att korta ned handläggningstiderna.260 Förenklingarna har bland annat omfattat bedömningen av sökandes bidragsgrundande inkomst (BGI) och bostadskostnader.261 Kontroller inom bostadsbidrag I vår kartläggning framgår att riskprofiler inte används inom bostads- bidraget. Däremot används liknande verktyg för att göra vissa enk- lare kontroller mot interna uppgifter för att se om uppgifterna som angivits i ansökan är korrekta. Inom bostadsbidrag pågår ett arbete med att ta fram riskprofiler av enklare slag. Som beskrevs inledningsvis i detta avsnitt fattas beslut om slutligt bostadsbidrag utifrån den försäkrades inkomster för det gångna året. Det innebär att Försäkringskassan gör en total kontroll av inkoms- terna. Myndigheten kan då upptäcka samtliga ärenden där inkomst- uppgifterna som den enskilde har uppgett inte stämmer med den fastställda inkomsten för året från Skatteverket. 5.6.2 Orsaker till felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inom bostadsbidrag I den omfattningsstudie Försäkringskassan genomförde avseende år 2021 skattade myndigheten omfattningen av felaktiga utbetal- ningar inom bostadsbidrag till totalt 748 miljoner kronor.262 De fel- aktiga utbetalningarna inom förmånen orsakas näst intill enbart av 260 Försäkringskassans årsredovisningar 2021–2024. 261 Försäkringskassans årsredovisningar 2021–2024. 262 Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av bostadsbidrag. PM 2023:1. 174 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk enskilda (741 miljoner kronor). Försäkringskassan bedöms endast orsakat en procent av de felaktiga utbetalningarna. Av felen som orsakats av enskilda bedöms 51 procent bero på att uppgifterna var oriktiga redan vid ansökan. Försäkringskassan bedömer att 31 procent av felen orsakade av enskilda är avsiktliga. Myndigheten konstaterar att bostadsbidraget är särskilt utsatt för enskilda som systematiskt år efter år lämnar oriktiga uppgifter och därför felaktigt får bostadsbidrag.263 Trots detta är det väldigt få ärenden inom förmånen som skickas till kontrollutredningsverk- samheten, som ansvarar för att utreda misstänkt avsiktliga fel och besluta om en eventuell polisanmälan. Under 2024 utförde Försäkringskassan cirka 3 400 kontrollutred- ningar inom bostadsbidrag.264 Andelen utredningar som avslutades med en åtgärd inom förmånen samma år var runt 50 procent. Identifierad orsak – felaktiga inkomstuppgifter Försäkringskassan litar i hög utsträckning på uppgifter som den enskilde lämnar vid ansökningstillfället. Det medför att det till stor del saknas kontrollmekanismer mot att begå avsiktliga fel och bidrags- brott. Under 2021 betalade Försäkringskassan ut 587 miljoner kro- nor felaktigt inom bostadsbidrag på grund av att den enskilde upp- gett felaktiga inkomstuppgifter, varav 141 miljoner kronor bedöms bero på avsiktliga fel.265 När en enskild ansöker om bostadsbidrag ska denne uppskatta sina inkomster för kalenderåret. Inför beslut om slutligt bostads- bidrag görs en kontroll mot den enskildes fastställda inkomster för det gångna året. Därmed kan samtliga felaktiga utbetalningar som beror på felaktiga inkomstuppgifter upptäckas och återkrävs. Denna konstruktion av förmånen leder till att det blir mycket fel. Det kan vara svårt för den enskilde att redan vid ansökningstillfället uppskatta sina inkomster för det kommande året, särskilt för enskilda med oregelbundna inkomster. Den höga andelen fel med felaktiga inkomstuppgifter leder till att många som får bostadsbidrag blir återbetalningsskyldiga efter att beslut om slutligt bostadsbidrag har fattats. Statistik från Försäk- 263 Försäkringskassan (2023). Försäkringskassans lägesbild 2023, s. 41. 264 Försäkringskassans årsredovisning 2024, s. 140–142. 265 Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av bostadsbidrag. PM 2023:1, s 17. 175 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 ringskassan visar att 40 procent av alla som fick bostadsbidrag ut- betalt under 2022 fick ett återkrav efter beslut om slutligt bostads- bidrag under 2023. Ett återkrav kan få stora negativa konsekvenser för enskilda som oavsiktligt lämnat felaktiga inkomstuppgifter, sär- skilt då den som ansöker om bostadsbidrag ofta redan är i en ekono- miskt ansträngd situation. Av de enskilda som fick ett återkrav var det endast 27 procent som förmådde att betala kravet inom 30 dagar, resterande fick därmed en skuld. Detta innebär att 29 procent av alla som fick bostadsbidrag utbetalt under 2022 därefter blev skuld- satta under 2023, cirka 67 000 personer.266 Vidare förekommer det att samma personer år efter år avsiktligen utnyttjar de svaga kontrollmekanismerna i bostadsbidraget för att tillskansa sig felaktiga utbetalningar.267 Enskilda som har fått större felaktiga utbetalningar betalar i lägre utsträckning tillbaka pengar till Försäkringskassan.268 Enskilda som begår avsiktliga fel är även i hög utsträckning redan skuldsatta. Försäkringskassan konstaterar själva att de felaktiga utbetalningarna sannolikt är pengar som inte kommer att återbetalas till staten i någon större utsträckning.269 Identifierad orsak – vistelse eller bosättning utomlands Bostadsbidrag är en bosättningsbaserad förmån, vilket innebär att den försäkrade som huvudregel måste vara bosatt och folkbokförd i Sverige för att ha rätt till bidrag. Under 2021 uppskattar Försäkrings- kassan att 49 miljoner kronor utbetalades felaktigt till personer som vistas eller bosatt sig utomlands och inte längre har rätt till bosätt- ningsbaserade förmåner.270 Försäkringskassan får impulser från Skatteverket när enskilda anmäler ändrad folkbokföring i samband med att de flyttar utom- lands. Om enskilda som uppbär förmåner flyttar eller befinner sig utomlands utan att meddela vare sig Skatteverket eller Försäkrings- kassan saknas det ofta förutsättningar att upptäcka detta. Försäk- ringskassan förlitar sig till stor del på underrättelser från kommu- 266 Försäkringskassan (2024). Bostadsbidrag, krav och skuld. Dnr 2024/007243. 267 Försäkringskassan (2023). Försäkringskassans lägesbild 2023, s. 41 f. 268 Försäkringskassan (2023). Försäkringskassans lägesbild 2023, s. 46 f. 269 Försäkringskassan (2023). Försäkringskassans lägesbild 2023, s. 40 f. 270 Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av bostadsbidrag. PM 2023:1, s. 19. 176 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk nerna för att upptäcka felaktiga utbetalningar på grund av att den enskilde vistas eller bosatt sig utomlands.271 Majoriteten (81 procent) av hushållen som fick bostadsbidrag under 2023 var barnfamiljer. Uppgifter om att ett barn eller en elev inte deltar i utbildningsverksamhet kan vara en träffsäker indikator för att snabbt upptäcka barnfamiljer som inte längre befinner sig i landet, och därigenom inte längre har rätt till bostadsbidrag. Vi läm- nar i kapitel 9 förslag om att det ska införas ett nationellt frånvaro- register. Vidare så föreslås Utbetalningsmyndigheten få tillgång till uppgifter ur det frånvaroregistret i syfte att upptäcka misstänkt fel- aktiga utbetalningar till enskilda som inte längre befinner sig i landet. Med hjälp av underrättelser från Utbetalningsmyndigheten kommer Försäkringskassan att kunna upptäcka fler felaktiga utbetalningar på grund av vistelse eller bosättning utomlands. Utbetalningsmyndigheten håller även på att ta fram en generell bosättningsmodell för att upptäcka personer som inte längre bor i Sverige trots att de är folkbokförda här. Det är ännu inte bestämt vilka förmåner modellen ska omfatta. Dessutom pågår en utredning som ser över nya verktyg för att upptäcka vistelse eller bosättning utomlands.272 Identifierad orsak – felaktig folkbokföring inom Sverige När en enskild ansöker om bostadsbidrag gör Försäkringskassan kon- troller mot folkbokföringen. Den som får bostadsbidrag är skyldig att anmäla till myndigheten om denne flyttar under tiden hen får bostadsbidrag. Det förekommer att enskilda inte anmäler till Försäkringskassan att man har flyttat, vilket kan påverka rätten till eller storleken på bidraget. Försäkringskassan får impulser från Skatteverket om den enskilde anmäler ändrad folkbokföringsadress. Om dessa impulser kommer in för sent, eller Försäkringskassan inte hinner ta om hand dessa innan utbetalning kan bostadsbidrag komma att betalas ut fel- aktigt. I de fall där den enskilde inte anmäler ändrad folkbokförings- adress till Skatteverket kan felaktiga utbetalningar fortgå under längre tid. Det förekommer även att enskilda inte anmäler ändringar, eller 271 Försäkringskassan (2023). Försäkringskassans lägesbild 2023, s. 20. 272 Dir. 2025:34 Kraftfulla verktyg för kontroll av utbetalning av socialförsäkringsförmåner till personer som lämnat Sverige. Se även avsnitt 5.1.4. 177 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 lämnar oriktiga uppgifter om samboendeskap. Det kan exempelvis handla om att samboende skenseparerar, och den ena parten felak- tigt folkbokför sig på en annan adress för att få ett högre bidrags- belopp. I omfattningsstudierna som Försäkringskassan genomförde av- seende år 2021 uppskattar myndigheten att det utbetalades cirka 100 miljoner kronor felaktigt på grund av felaktig folkbokföring inom Sverige. Av beloppen bedöms 97 miljoner kronor bero på felaktiga uppgifter om samboende, inklusive vid skenseparation. 5.6.3 Förutsättningar för att tillvarata interna uppgifter Inom bostadsbidrag finns goda förutsättningar och upparbetade rutiner för att dela interna uppgifter mellan ärenden och ärende- slag. I vår kartläggning har det framkommit att det finns identifi- erade interna uppgiftsmängder och så kallade impulskartor, som beskriver när och hur uppgifter ska delas internt och på vilket sätt man önskar ta del av dem. Det kan förekomma att en uppgift delas direkt till handläggaren, via journal i ärendet eller att handläggaren själv kan gå in i ärendet via handläggningssystemet och hämta upp- giften. I vår kartläggning har det inte framkommit att det skulle före- ligga någon intern sekretess mellan myndighetens ärendeslag på ett sådant sätt att det hindrar ett internt uppgiftsutbyte i handlägg- ningen. Däremot finns det viss behörighetsstyrning som begränsar tillgång till vissa typer av uppgifter. Av vår kartläggning framgår att det skulle gå att automatisera och digitalisera hanteringen kring det interna uppgiftsutbytet ytterligare. Det handlar inte om rättsliga eller tekniska hinder mot en sådan ut- veckling, det är i stället en fråga om budget och prioriteringen i den interna utvecklingen som begränsar möjligheten. 5.6.4 Behov av uppgifter från andra myndigheter Det har i vår kartläggning förts fram ett behov av att, under den tid preliminärt bostadsbidrag betalas ut, löpande kunna inhämta de tidigare nämnda månadsvisa inkomstuppgifterna från Skatteverket. Individuppgifterna kan användas för att göra kontroller och däri- 178 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk genom förebygga felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Vår kart- läggning visar att det föreligger en rättslig osäkerhet på Försäkrings- kassan kring huruvida sådana kontroller är rättsligt möjliga att göra i dag. Inom bostadsbidrag har det även förts fram ett behov av impul- ser från Migrationsverket om återkallelser av uppehållstillstånd (se mer om detta i avsnitt 5.1.3 och 5.1.6). Det förekommer att uppe- hållstillstånd återkallas under tid med preliminärt bostadsbidrag, vilket medför att en enskild inte längre har rätt till bidraget. För- säkringskassan upptäcker sådana felaktiga utbetalningar endast i de fall där den enskilde lämnar in en ny ansökan. Riksrevisionen bedö- mer att det mellan 2014 och 2020 sammanlagt betalades ut drygt 18,9 miljoner kronor felaktigt inom bostadsrelaterade förmåner till personer med återkallat uppehållstillstånd.273 Detta inkluderar bo- stadsbidrag, bostadstillägg och särskilt bostadstillägg till pensio- närer. 5.6.5 Finns det några rättsliga hinder för uppgiftsutbyte med andra myndigheter? Löpande kontroller mot inkomstuppgifter Underlag från Försäkringskassan visar att det rättsliga stödet på av- delningen för Barn och familj under 2022 bedömde att myndigheten saknar rättsliga förutsättningar för att hämta in inkomstuppgifter från Skatteverket för löpande kontroller inom bostadsbidrag. I under- laget efterfrågas ställningstaganden i frågan från Rättsavdelningen på Försäkringskassan. I våra dialoger med myndigheten framkommer att inget ytterligare underlag finns. Det förefaller som att Rättsavdel- ningen inte har utrett frågan. En förväntad effekt av att Försäkringskassan gavs tillgång till månadsvisa inkomstuppgifter från Skatteverket var just ökade kon- t rollmöjligheter, även under tid med utbetalning. Det framgår av 273 Riksrevisionen (2023). Systemet för återkallelse av uppehållstillstånd. RiR 2023:19, s. 37. 179 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 förarbetena till lagen.274 Vi konstaterar samtidigt att det har skett omfattande regelutveckling de senaste åren, både vad gäller ökade möjligheter att dela uppgifter mellan myndigheter och för Försäk- ringskassan att använda personuppgifter i sitt kontrollarbete.275 Vi anser inte att det krävs regelutveckling för att Försäkringskassan ska kunna hämta in månadsvisa inkomstuppgifter från Skatteverket för löpande kontroller av bostadsbidrag. Vi bedömer att Försäk- ringskassan har stöd för detta. Aviseringar om återkallelse av uppehållstillstånd Vi har fört dialoger med Försäkringskassan om behovet av aviser- ingar från Migrationsverket vid återkallelse av uppehållstillstånd. Under utredningens gång har Försäkringskassan tagit ställning och bedömt att det inte längre saknas rättsliga förutsättningar för att ta del av sådana uppgifter. Däremot behöver myndigheten internt se över hur de tjänster som redan finns används. Mer om problematiken och hur tjänsterna kan utvecklas framöver beskrivs i avsnitt 5.1.6 5.6.6 Behov av nya uppgiftsmängder I vår kartläggning har det förts fram ett behov av att få digital till- gång till uppgifter om bostadskostnader, exempelvis från ett register över bostadskostnader. Försäkringskassan uppskattar att felaktiga utbetalningar på grund av oriktiga uppgifter om bland annat bostads- kostnad uppgick till tre miljoner kronor under 2021.276 Med digital tillgång till uppgifter om bostadskostnader finns det förutsättningar för att effektivisera handläggningen. Utredning av 274 I prop. 2016/17:58 Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen, s. 133, beskrivs att uppgifter per betalningsmottagare som lämnas varje månad i en arbetsgivardeklaration kom- mer att kunna användas för kontroll av inkomstuppgifter som finns hos Försäkringskassan. Det är av stort värde att få individbaserad information om intäkter som har lämnats månaden efter den månad inkomsten betalats ut jämfört med att få del av en summerad information som är ett år gammal. Genom att Försäkringskassan får tillgång till uppgifterna redan i samband med beräkning och beslut undviks också vissa ärenden om återkrav av felaktigt utbetald ersätt- ning. Kontrollen av gjorda utbetalningar kan dessutom förbättras. De felaktiga utbetalningarna som beror på felaktiga inkomstuppgifter bör bli enklare att upptäcka. De uppgifter som För- säkringskassan har behov av är uppgift om värdet av ersättning eller förmån som har getts ut samt identifikationsuppgifter för den uppgiftsskyldige och den som uppgiften lämnats för. 275 Se exempelvis LUFFA och prop. 2023/24:29 En ny dataskyddsreglering på socialförsäkrings- området. 276 Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av bostadsbidrag. PM 2023:1. 180 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk bostadskostnader utgör ett tidkrävande moment i handläggningen av förmånen, särskilt att utreda vad som ingår i en hyresavgift. För- säkringskassan har sedan 2021 delvis tagit bort vissa utrednings- krävande moment, däribland sådana som rör bostadskostnader och hyresavgifter. Myndigheten motiverar förändringen med att hyran i de allra flesta ansökningar är högre än det beräkningsgrundade max- beloppet, varpå ytterligare kostnader inte påverkar bidragets storlek.277 Vi har utrett behovet av digital tillgång till uppgifter om bostads- kostnader samt förutsättningarna för det, se avsnitt 5.7. 5.6.7 Centrala fynd och förbättringsområden Enkla kontroller och utredningsåtgärder har inte prioriterats Det finns brister i Försäkringskassans arbete med att motverka och förhindra felaktiga utbetalningar inom bostadsbidrag. Särskilt avse- ende den hantering som sker under den tid som utbetalningen pågår. Bristerna finns även i handläggningen till viss del, främst på grund av resursskäl. Försäkringskassan har i olika perioder mellan 2021 och 2024 tillämpat förenklade handläggningsmoment inom bostadsbidrag i syfte att korta ned handläggningstiderna.278 Detta har bland annat omfattat bedömningen av sökandes BGI och bostadskostnader. En förkortad handläggningstid har vid dessa tillfällen prioriterats högre än att genomföra vissa kontroller och utredningsmoment som kan förhindra och förebygga felaktiga utbetalningar. Den förenklade handläggningen har bland annat inneburit att inkomstuppgifter som den enskilde uppgett inte har kontrollerats mot månadsvisa inkomstuppgifter från Skatteverket. Försäkrings- kassan har i stället förlitat sig på den avstämning som görs inför be- slut om slutligt bostadsbidrag för att upptäcka felaktigheter i efter- hand. En förenkling av handläggningen innebär att myndigheten frångått sedan tidigare etablerade utredningsmoment. Om den en- skilde lämnat oriktiga uppgifter leder det oundvikligen till felaktiga utbetalningar. Det är dock avhängigt om ärendet kan anses vara till- räckligt utrett utifrån sin beskaffenhet.279 277 Försäkringskassans årsredovisning 2024, s. 37. 278 Försäkringskassans årsredovisningar 2021–2024. 279 Se vidare om detta i kapitel 4. 181 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 Den förenklade handläggningen medför att arbetsbelastning och ärendevolymer på Försäkringskassan mer eller mindre flyttas från handläggningen till andra delar av myndigheten, såsom kontrollverk- samheten och i viss mån återkravsverksamheten. Att myndigheten beslutar om ett återkravsärende garanterar dock inte att de felaktiga utbetalningarna kommer återbetalas till staten. Det saknas ett löpande och systematiskt kontrollarbete Sammantaget visar vår kartläggning att Försäkringskassan har goda för- utsättningar att förhindra och motverka en stor del av de omfattande felaktiga utbetalningarna som beror på felaktiga inkomstuppgifter inom bostadsbidrag. Det finns en rättslig osäkerhet kring förutsätt- ningarna för att inhämta inkomsteruppgifter från arbetsgivardeklara- tionerna för att göra löpande kontroller. Som beskrivs tidigare i avsnitt 5.6.4 och avsnitt 5.6.5 använder inte myndigheten dessa upp- gifter för att göra sådana kontroller inom bostadsbidrag. Att löpande göra kontroller medför inte att de felaktiga utbetal- ningarna upphör. Bostadsbidragets konstruktion innebär att även om Försäkringskassan efter en löpande kontroll skulle ges möjlig- het att sluta betala ut eller jämka preliminärt bostadsbidrag när hus- hållet överskridit vissa inkomster så ändras inte det faktum att redan utbetalt bostadsbidrag helt eller delvis kan komma att återkrävas, efter att beslut om slutligt bostadsbidrag har fattats. Det samma gäller om Försäkringskassan i ett tidigt skede upplyser hushållet om att anmäla ändrade inkomster. Det är möjligt att andelen återbetalnings- skyldiga hushåll inte skulle förändras, men däremot skulle skuld- beloppen minskas kraftigt. Som framgår ovan finns det olika uppfattningar på Försäkrings- kassan avseende de rättsliga möjligheterna att använda inkomstupp- gifter från arbetsgivardeklarationerna för löpande kontroller. Vår kartläggning visar att den rättsliga osäkerheten även omfattar förut- sättningarna för att använda interna uppgifter om den enskildes in- komst för att göra kontroller under tid som bostadsbidraget betalas ut. Vi anser inte att det krävs regelutveckling för att möjliggöra ett sådant arbetssätt. Löpande kontroller mot månadsvisa inkomstuppgifter kan inte stoppa eller förhindra samtliga felaktiga utbetalningar kopplade till 182 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk felaktiga inkomstuppgifter, men även små effekter kan ge stora stats- finansiella besparingar. Bara under de senaste åren där Försäkrings- kassan har haft tillgång till individuppgifter har myndigheten, hittills, vid slutligt bostadsbidrag ställt återkrav på uppemot 3,6 miljarder kronor som betalats ut felaktigt.280 Det får även negativa konsekvenser för de enskilda i och med att de får ett återkrav riktat mot sig. Som beskrivs i avsnitt 5.6.2 blir mer- parten av de enskilda som blir föremål för ett återkravsärende efter beslut om slutligt bostadsbidrag skuldsatta. Förutsättningar för att motverka systematisk brottslighet Bostadsbidragets konstruktion leder till att många enskilda begår oavsiktliga fel. Men förmånen är även särskilt utsatt för systema- tiska brottsupplägg där enskilda år efter år avsiktligen lämnar orik- tiga uppgifter och felaktigt erhåller bostadsbidrag.281 Vid handläggning av bostadsbidrag framgår det i handläggnings- systemet om den försäkrade i det aktuella ärendet tidigare varit före- mål för en kontrollutredning. Majoriteten av de som lämnar felak- tiga inkomstuppgifter inom bostadsbidrag blir däremot inte föremål för en kontrollutredning. Under 2024 blev strax över 69 000 perso- ner återbetalningsskyldiga efter beslut om slutligt bostadsbidrag.282 Under samma år avslutades 1 700 kontrollutredningar inom bostads- bidrag med någon form av åtgärd.283 Detta indikerar att en absolut majoritet av de som årligen lämnar oriktiga inkomstuppgifter inte kommer vara föremål för en kontrollutredning, varpå en sådan indi- kationsuppgift inte kommer att tillgängliggöras handläggaren vid en ny ansökan. Det har i vår kartläggning förts fram behov av att även kunna sätta en markering i handläggningssystemen, en så kallad flaggning, av enskilda som tidigare orsakat felaktiga utbetalningar. Det vill säga att utöver uppgift om tidigare kontrollutredningar även uppmärk- samma handläggare på förekomst av tidigare återkrav inom bostads- bidrag. Det har uppgetts att det i dag saknas rättsliga förutsättningar 280 Vår egen beräkning. Summering av återkravsbelopp vid slutligt bostadsbidrag från För- säkringskassans återredovisningar 2020–2024. 281 Försäkringskassan (2024). Lägesbild – Försäkringskassans allvarligaste risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott 2023. PMi 2024:4, s. 41. 282 Försäkringskassans årsredovisning 2024, s. 160. 283 Försäkringskassans årsredovisning 2024, s. 140–142. 183 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 att använda den typen av flaggningar inom bostadsbidrag. I Försäk- ringskassans vägledning för bostadsbidrag framgår bland annat att det vid rimlighetsbedömningen av inkomstuppgifter kan vara lämp- ligt att se till tidigare ärenden om bostadsbidrag, om den försäkrade till exempel har fått ett eller flera krav på återbetalning.284 Det bör noteras att Försäkringskassan redan i dag arbetar med denna typ av flaggning av enskilda i andra ärendeslag, bland annat inom tillfällig föräldrapenning. I en rapport från 2018 beskriver ISF att Försäkringskassan genomför en så kallad uppföljningskontroll.285 Denna kontroll innebär att en enskild som i en tidigare ansökan läm- nat oriktiga uppgifter hamnar i en uppföljningskontroll. Uppföljnings- kontrollen genomförs även om det nya ärendet har ett lågt riskvärde. Försäkringskassan anser att det finns ett signalvärde i fortsatt kon- trollera enskilda som gjort fel för en tid framöver. Att detta arbets- sätt förekommer finns även beskrivet i tidigare utredningar och myn- dighetens egna publicerade rapporter.286 Vi har även fått det beskrivet för oss att den rättsliga osäkerheten av att tillämpa flaggning inte förekommer inom andra förmånsavdelningar.287 Det är möjligt att begreppet flaggning kan tolkas på olika sätt. Men skillnaden mellan att en enskild flaggas i handläggningssystemet eller i utfallet av en regelbaserad riskprofil, som görs inom tillfällig föräldrapenning, borde vara semantisk snarare än rättslig. Vi kan för övrigt inte se den rättsliga skillnaden mellan att i handläggningen tillgängliggöra en uppgift om tidigare kontrollutredningar (så som det redan görs i dag inom bostadsbidrag) och att uppmärksamma handläggaren om tidigare återkrav eller upptäckta felaktiga utbetal- ningar till en enskild. Oavsett hur Försäkringskassan ställer sig till att flagga enskilda i handläggningssystemen, utifrån vad som beskrivits ovan, är före- komsten av tidigare återkrav en tydlig indikation som bör beaktas i 284 Försäkringskassan (2004). Bostadsbidrag till barnfamiljer och ungdomar. Vägledning 2004:10, version 22. Dnr 2024/026880, s. 68. 285 ISF (2018). Profilering som urvalsmetod för riktade kontroller – En granskning av träffsäker- heten, effektiviteten och rättssäkerheten i Försäkringskassans modeller för riskbaserade kontroller. ISF rapport 2018:5, s. 48. 286 SOU 2022:31 Rätt och lätt – ett förbättrat regelverk för VAB, s. 281–282 och Försäkrings- kassan (2018). Felaktiga utbetalningar av tillfällig föräldrapenning. Socialförsäkringsrapport 2018:1, s. 36. 287 I kartläggningen nämns att dylika flaggningar för handläggare finns med som önskvärd och planerad utveckling inom Försäkringskassan under hösten 2025. 184 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk handläggningen av ärendet. Det är därför viktigt att handläggare får information om tidigare utredningar och återkrav.288 Flaggningar i handläggningssystemen om en enskild varit eller är föremål för utredningar och återkrav bör enligt vår bedömning kunna göras om det är behövligt samt sker på objektiva och rimliga grunder. Det gäller inte bara inom bostadsbidrag, utan även andra förmåner. Det handlar om att underlätta för handläggare som då inte behöver göra manuella eftersökningar i tidigare ärenden. Det bör poängteras att flaggning inte innebär att uppgifter som lämnas vid ett senare till- fälle automatiskt bedöms vara oriktiga. Att systematiska brottsupplägg inom bostadsbidraget kan fortgå år efter år med enskilda som lämnar oriktiga inkomstuppgifter och felaktigt får ersättning utbetaldvisar att Försäkringskassan inte fullt ut arbetar på ett sådant sätt som beskrivs i myndighetens vägled- ning.289 I vår kartläggning framgår att det saknas personella resurser och är alltför tidskrävande att utföra fler manuella utredningsmoment i handläggningen, exempelvis att leta fram uppgifter om återkrav i tidigare ärenden. Att i stället redan i handläggningssystemet flagga om den sökande fått återkrav i tidigare ärenden hade kunnat effekt- ivisera handläggningen. 5.7 Förutsättningar för ett register över bostadskostnader För att kunna handlägga ärenden om bostadsbidrag och bostads- tillägg mer effektivt och med större träffsäkerhet har Pensionsmyn- digheten och Försäkringskassan framfört att de har behov av elek- tronisk tillgång till uppgifter om bostäder. Tydligast är behovet av uppgifter om den enskildes bostadskostnader. Bostadskostnad kan bestå av flera komponenter som exempelvis hyra, elkostnader och föreningsavgifter. I detta avsnitt redogörs för vår bedömning av för- utsättningarna för ett register över bostadskostnader. 288 Flaggning reser även en rad frågor, såsom exempelvis vilka kriterier som ska vara styrande för att en markering ska göras och vilka förmåner och ärenden som den ska ta hänsyn till. Vidare behöver man redogöra för vad markeringen står för, hur länge markeringen ska finnas kvar i handläggningssystemen och vilka funktioner och handläggargrupper inom myndigheten som ska kunna ta del av den. Sett utifrån persondataskydd handlar det om profilering. 289 Försäkringskassan (2023). Försäkringskassans lägesbild 2023, s. 41 f. 185 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 5.7.1 Många olika uppgifter om hyresrätter behövs Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har beskrivit att det behövs ett flertal uppgifter per hyresrätt eller bostadsrätt för att ett register över bostadskostnader ska kunna ge den efterfrågade nyttan. Dessa är: • Bostadens adress. • Information i registret som kopplar ihop en specifik person/perso- ner med bostadens adress. • Hyra inklusive eventuella kostnader (per månad) som är knutna till bostaden och boendet, exempelvis parkeringsavgift, garage, förråd, bredband, och kristillägg (och när detta senast ändrades). • Uppgifter om uppvärmning, vattenförbrukning och elförbruk- ning och huruvida dessa delar ingår i hyran eller inte. • Tillträdesdatum, inflyttningsdatum och annan information kopp- lad till hyresperiod. • Uppgift om bostadsyta. • Uppgift om antal rum. • Uppgifter om eventuella inneboende personer. • Eventuella lånehandlingar (avser kooperativ hyresrätt). • Eventuella hyresfria månader samt tidsperiod för dessa. • Eventuell hyresrabatt samt tidsperiod för detta. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har fört fram att de behöver uppgifter från register över bostadskostnader på daglig basis. De båda myndigheterna behöver också kunna få någon form av avi- sering från register över bostadskostnader om uppgifterna om bo- stadens kostnad eller något annat ändras. För att kunna införa en central registrering av bostadskostnader är två alternativ tänkbara: Antingen ett centralt register förenat med uppgiftsskyldighet för hyresvärdar med flera, eller ett centralt regis- ter baserat på frivilligt ingivande. Boende i hyresrätt är den vanligaste boendeformen för Försäk- ringskassans och Pensionsmyndighetens respektive förmånstagare. 186 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk För enskilda som erhåller bostadsbidrag från Försäkringskassan bor 89,6 procent i en hyresrätt. Övriga förmånstagare bor i bostadsrätt, småhus eller i annan boendeform. För Pensionsmyndighetens del bor 67 procent i hyresrätt, 13 procent i bostadsrätt, 9 procent i sär- skilt boende och 12 procent i egen fastighet.290 För Försäkringskassans del innebär det att cirka 166 000 bidragsmottagare under 2024 bodde i hyresrätt, och 19 000 bodde i någon annan boendeform.291 Utifrån detta bedömer vi att ett register över bostadskostnader hade gjort mest nytta för hyresrätter. För övriga boendeformer handlar det om så pass få förmånstagare att nyttan med ett sådant register bedöms vara liten. Givet den låga andel av förmånstagare i övriga boendeformer kan det inte anses proportionerligt, både gäl- lande administrativa kostnader och integritetsaspekter, att samla in uppgifter för sådana boendeformer. Antalet felaktiga utbetalningar i dessa boendeformer är för låg. Mot bakgrund av detta har vi av- gränsat oss till att undersöka ett register över bostadskostnader för hyresrätter. 5.7.2 Ett bostadsregister har utretts tidigare Frågan om olika former av bostadsregister har utretts tidigare. Tidi- gare utredningarpekar på att det finns ett behov av att samla och tillgängliggöra uppgifter om bostäder, fastigheter och vissa kostna- der kopplade till dessa.292 Frågan om ett register över bostadsrätter har även nyligen tagits vidare i ett utkast till en lagrådsremiss.293 Lantmäteriet ansvarar i dag för ett nationellt lägenhetsregister. Det registret innehåller endast faktauppgifter om bostäderna i sig, inte vem som är folkbokförd där eller vilka kostnader som hör till bo- staden i fråga. I betänkandet Bättre information om hyresbostäder – kartlägg- ning av andrahandsmarknaden och ett förbättrat lägenhetsregister 290 Statistik från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten avseende andel ärenden inom bostadsbidrag, respektive bostadstillägg för pensionärer, uppdelat på boendeformer. 291 Beräknat utifrån Försäkringskassans uppgifter om att 89,6 procent av bidragsmottagare bor i hyresrätt samt statistik över totala antalet bidragsmottagare från Försäkringskassans årsredovisning 2024. 292 SOU 2022:36 Ett register för alla bostadsrätter, SOU 2023:65 Bättre information om hyres- bostäder och SOU 2021:50. Fri hyressättning vid nyproduktion. Se även ds 2022:13 Utökat infor- mationsutbyte, kapitel 8. 293 Justitiedepartementet (2025). Ett register för alla bostadsrätter. Utkast till lagrådsremiss. 187 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 (SOU 2023:65)294 föreslås bland annat att fler uppgifter än i dag ska samlas in i Lantmäteriets lägenhetsregister. Där föreslås att kommu- nerna ska samla in uppgifter om upplåtelseform (om det rör sig om hyresrätt eller kooperativ hyresrätt). Det föreslås också att kommun- erna ska kunna förelägga fastighetsägare med vite om de inte full- gör sin rapporteringsskyldighet att lämna eller uppdatera uppgifter. Vidare föreslås att fastighetsägare kvartalsvis ska lämna uppgifter om förstahandshyresgäster och datum för tillträde till Lantmäteriet. Det föreslås även att Lantmäteriet ska kunna förelägga fastighetsägare som underlåter att lämna uppgifter med vite. I frågan om huruvida uppgifter om hyra för hyresbostäder ska samlas in till lägenhetsregis- tret, gör utredningen bedömningen att det inte är förenligt med de rättsliga grunder som anges i artikel 6.1 i dataskyddsförordningen, och att en sådan personuppgiftsbehandling inte skulle vara propor- tionerlig i förhållande till nyttan. I stället föreslår utredningen att SCB ska få ett regeringsuppdrag att undersöka möjligheterna att in- hämta uppgifter om hyror direkt från hyresbolagen och att tillgäng- liggöra sådan statistik i aggregerad form. En sådan lösning syftar till att ge bättre kunskap kring hyresmarknaden som helhet, öka konsu- menternas tillgång till information och öka transparensen på hyres- marknaden. 5.7.3 Finland – ett exempel på frivillig registrering Folkpensionsanstalten (FPA) i Finland administrerar ett stort antal ersättningar, bidrag och ekonomiska stöd, bland annat bostadsbidrag och bostadsbidrag för pensionstagare. Många av de ersättningar och stöd som myndigheten betalar ut är konstruerade på ett sätt som gör det naturligt för myndigheten att samarbeta med privata aktörer. Ett exempel är studielån, där den studerande ansöker om lån från valfri bank och FPA beviljar statsgaranti för lånet. Där sker ett uppgifts- utbyte mellan FPA och bankerna direkt vid ansökan. Likaså sker ett tätare samarbete med hyresvärdar gällande bosätt- ningsbaserade bidrag. Utöver en e-tjänst för hyresvärdar tillhanda- 294 SOU 2023:65. Bättre information om hyresbostäder – kartläggning av andrahandsmarkna- den och ett förbättrat lägenhetsregister. Syftet med utredningen var att dels undersöka i vilken omfattning hyresvärdar agerar på ett sätt som medför negativa konsekvenser för hyresgäster, närområden och hyresbostadsmarknaden, dels överväga om ett register över hyresbostäder bör införas. 188 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk håller FPA även ett elektroniskt informationsförmedlingssystem. Anslutning till systemet är frivilligt men underlättar hyresvärdarnas ärenden gentemot myndigheten. I dagsläget är drygt 200 hyresvär- dar anslutna vilket innebär att myndigheten får uppgifter om hyres- avtal direkt från hyresvärdarna när deras hyresgäster ansöker om bostadsbidrag. Det förefaller som att det främsta incitamentet för hyresvärdar att ansluta sig till detta system är att minska den administrativa kost- naden som kan uppstå för dem i deras kontakt med, och uppgifts- lämnande till, myndigheten. Systemet möjliggör även andra typer av samarbeten mellan myndigheten och privata aktörer. Gällande bostadsbidrag kan FPA i vissa situationer komma att betala ut för- mån direkt till hyresvärden, antingen genom fullmakt från den för- säkrade, eller på begäran från hyresvärden om förmånstagaren har underlåtit att betala sin hyra helt eller delvis under minst två månader i följd. Hyresvärden har således en koppling till den enskildes för- månsärende, vilket inte är fallet i Sverige. Ett register med frivillig anslutning, likt det i Finland, är ett alter- nativ till ett bostadsregister dit det är obligatoriskt att rapportera uppgifter. Utredningens bedömning gällande detta framgår nedan i avsnitt 5.7.5 under rubriken Att låta en myndighet hålla ett register för bostadskostnader dit hyresvärdar kan ansluta sig på frivillig basis. 5.7.4 Nytta och kostnader med ett register över bostadskostnader Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har beskrivit vilka nyttor de ser kan realiseras med ett register över bostadskostnader för hyresrätter. Enligt myndigheterna behöver samtliga uppgifter som räknas upp i 5.7.1 samlas in och tillgängliggöras på daglig basis för att den önskade nyttan ska kunna uppnås. Det handlar både om att förhindra och motverka felaktiga utbetalningar, effektivitetsvinster i myndigheternas ärendehandläggning samt en förbättrad service gentemot enskilda. 189 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 Omfattningen av felaktiga utbetalningar Pensionsmyndigheten kan inte svara på hur mycket felaktiga utbetal- ningar totalt som beror på felaktiga uppgifter om bostadskostnad, men myndigheten uppger att en fördjupad analys av resultatet från deras senaste omfattningsstudie visar att 67 miljoner kronor betalades ut under 2022 felaktigt på grund av oriktiga uppgifter om hyresav- gift.295 Pensionsmyndigheten konstaterar också att bostadskostnader (särskilt hyresavgifter) i regel ökar årligen, varpå icke anmälda för- ändringar i de flesta fall leder till för lågt utbetalda belopp.296 Försäkringskassan uppskattar omfattningen av felaktiga utbe- talningar inom bostadsbidrag som beror på felaktiga uppgifter om bostadskostnad till tre miljoner kronor årligen.297 För Försäkrings- kassans del handlar den stora nyttan av ett register över bostads- kostnader för hyresrätter främst om effektivisering i handläggningen. Sammantaget kan ett register över hyresavgifter innebära stats- finansiella besparingar på omkring 70 miljoner kronor årligen, i form av förhindrande felaktiga utbetalningar. Effektivitetsvinster Försäkringskassan har lämnat underlag som möjliggör att räkna på effektiviseringsvinsten som ett register hade kunnat innebära. Myn- digheten uppger att ett register över bostadskostnader kan spara in tio minuter per ärende där sådana uppgifter behöver kompletteras. Våra beräkningar utgår från de underlag Försäkringskassan lämnat avseenden hur många hushåll som mottog bostadsbidrag under 2024 och hur många ärenden som kompletteras. Myndigheten uppger att cirka 91 procent av alla hushåll som erhöll bostadsbidrag under 2023 bodde i en hyresrätt, detta motsvarar cirka 163 000 hushåll under 2023. Försäkringskassan uppger även att vid nyansökningar (som motsvarar tio procent av ärendena under ett år inom försäkrings- förmånen) kompletteras uppgift om bostadskostnad i 75 procent av ärendena. För resterande ärenden, som avser fortsättningsansök- ningar, är motsvarande siffra drygt 55 procent. 295 Skrivelse från Pensionsmyndigheten 14 mars 2025. 296 Pensionsmyndigheten (2022). Felaktiga utbetalningar inom bostadstillägg och äldreförsörj- ningsstöd. Återrapportering av regeringsuppdrag. Dnr Fi2021/03247, Fi2022/00107. 297 Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av bostadsbidrag. PM 2023:1. 190 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk Om vi gör antagandet att ovanstående fördelningar som avser ärenden kan appliceras på antal hushåll i hyresrätt som erhållit bo- stadsbidrag under 2023, innebär detta omkring 93 000 kompletter- ingar av bostadskostnad avseende hyresrätter under samma år. Givet att Försäkringskassan kan spara in tio minuter per sådant ärende mot- svarar detta en besparing på tolv årsarbetare.298 Med en årskostnad på 900 000 motsvarar detta en besparing på strax under elva miljo- ner kronor årligen. Antal hushåll som erhåller bostadsbidrag är antagligen lägre än antalet kompletteringar som görs, detta är därför sannolikt en under- skattning. Om ovanstående räkneexempel i stället utgår från totalt antal beslut som Försäkringskassan fattade inom bostadsbidrag under 2023 (391 081 beslut) uppgår effektiviseringsnyttan i stället till en besparing på cirka 27 årsarbetare vilket motsvarar en kostnads- besparing på strax under 25 miljoner kronor. Detta är troligen en överskattning. Sammantaget drar vi slutsatsen att de eventuella effek- tiviseringsvinsterna för myndigheten med ett register över bostads- kostnader ligger mellan 11 och 25 miljoner kronor årligen. Pensionsmyndigheten har inte kunnat prestera liknande uppskatt- ningar eller underlag som möjliggör att räkna på effektiviserings- vinster. Myndigheten konstaterar samtidigt att uppgifter om bo- stadskostnad i dag sällan kontrolleras vid ansökan, varpå sådana effektivitetsvinster sannolikt är mycket små. De framför däremot att det kan finnas effektivitetsvinster av ett sådant register gällande ändringsanmälningar. Pensionsmyndigheten kan inte uppskatta hur stora effektivitetsvinster det handlar om. Sammantagen bedömning av nyttorna Sammantaget kan ett register över bostadskostnad för hyresrätter potentiellt innebära statsfinansiella besparingar i form av förhind- rade felaktiga utbetalningar uppemot 70 miljoner kronor årligen, och effektiviseringsvinster för Försäkringskassan mellan 11 och 25 miljo- ner kronor årligen. Vidare kan det finnas nyttor i form av ökad service 298 I en skrivelse till oss daterad den 11 september 2025 i frågan om vårt förslag om ett natio- nellt frånvaroregister uppger Försäkringskassan att myndighetens beräkning av årsarbetare utgår från en effektiv handläggningstid på 1 230 timmar per handläggare per år. Gällande lönekostnad utgår Försäkringskassan på att en årsarbetare kostar myndigheten 900 000 kro- nor årligen. Detta inkluderar behov av lokalpåverkan, chefsbehov med mera. Vår beräkning utgår från antagandet att dessa kostnader kan appliceras även här. 191 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 för enskild. Uppgifter om bostadskostnad skulle exempelvis kunna presenteras för den enskilde vid ansökan som då skulle kunna bekräfta om uppgifterna stämmer eller inte i stället för att själv behöva uppge uppgifterna. Det kan minska den administrativa bördan för den en- skilde. Ett register över bostadskostnader för samtliga hyresrätter är kostsamt I Sverige finns det nästan två miljoner hyresrätter fördelat på tusen- tals hyresvärdar.299 Det finns såväl stora väletablerade aktörer med flera hundra hyresrätter som bostadsrättsföreningar med en till två hyresrätter i föreningen. Detta innebär att det är svårt att etablera en strukturerad uppgiftslämning. Andrahandsuthyrningar utgör ytterligare en utmaning då detta ofta är privatpersoner som hyr ut sina bostäder. Det är alltså inte bara företag som hade träffas av rapporteringsskyldigheten till bostadsregistret. Vidare innebär det en omfattande och kostsam administration för hyresvärdarna. Av ovan följer att det rör sig om relativt mycket uppgifter från ett större antal (heterogena) aktörer som behövs hållas uppdaterad dagligen. Landsbygd- och infrastrukturdepartementet har i dialog med oss framfört att det sannolikt hade varit mycket kostsamt att ta fram och hålla ett sådant register. För att få någon typ av ledning om kostnaderna har vi tagit del av de uppskattade kostnaderna i utkastet till lagrådsremiss om bo- stadsregister300 samt i betänkandet Bättre information om hyresbo- städer (SOU 2023:65). Kostnaderna för uppbyggnaden av bostads- rättsregistret förväntas hamna på omkring 200–220 miljoner kronor. Uppskattningsvis avser 60 procent systemutveckling, 30 procent integration och 10 procent inhämtande av information från bostads- rättsföreningarna. Vi har ingen anledning att tro att ett register över bostadskostnaden för hyresrätter skulle bli billigare än så, snarare tvärt om.301 Kostnaderna för uppbyggnad av lägenhetsregistret (sy- stemutveckling, integration och inhämtandet av uppgifter) beräknas uppgå till cirka 150 miljoner kronor. Detta är dock utifrån att det 299 Uppgift från Hyresgästföreningen. Hämtad i maj 2025. 300 Justitiedepartementet (2025). Ett register för alla bostadsrätter. Utkast till lagrådsremiss. 301 Justitiedepartementet (2025). Ett register för alla bostadsrätter. Utkast till lagrådsremiss, avsnitt 11.2. 192 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk redan finns ett befintligt register som uppgifterna förs till, och inte att ett nytt separat register bildas hos Lantmäteriet.302 En annan fråga i sammanhanget rör kostnaderna för att hålla registret. I utkastet till lagrådsremiss om bostadsregister303 bedöms kostnaden för att ajourhålla bostadsregistret uppgå till 10 miljoner kronor per år. För lägenhetsregistret bedöms att den årliga driften inklusive systemförvaltning beräknas kosta 2 miljoner kronor och förvaltningskostnaden, det vill säga ajourhållningen inklusive per- sonalkostnader och it-stöd, uppskattas till 10 miljoner kronor per år. Vi har ingen anledning att tro att ett register över bostadskostnaden för hyresrätter skulle bli billigare utan antar att även det kostar cirka tio miljoner kronor per år. Bostadsrättsregistret föreslås efter uppbyggnaden vara helt avgifts- finansierad på så sätt att Lantmäteriet ska ta ut en avgift för ärenden om registrering i bostadsrättsregistret och för tillgång till och använ- dningen av uppgifter i registret. Vi har inte närmare utrett om till- gången till uppgifterna i ett register över hyresrätter borde vara av- giftsfinansierad eller inte, men oavsett finansieringsmodell behöver registret finansieras på något sätt (antingen genom anslag eller av- gift). Om Lantmäteriet håller registret behöver alltså antingen myndig- hetens anslag öka eller registret finansieras genom avgifter. Avgiften ska då bland annat betalas av Försäkringskassan och Pensionsmyn- digheten när de tar del av uppgifter från registret. Sammanfattningsvis är det sannolikt mycket kostsamt att ta fram ett register för bostadskostnader som myndigheterna har behov av, framför allt då det handlar om ett stort antal detaljerade uppgifter som ska hålla uppdaterade på daglig basis. Det finns även en uppgifts- lämnarbörda som behöver beaktas. 5.7.5 Alternativa lösningar avseende bostadskostnader Att förtydliga i SFB vad som är en bostadskostnad Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens problem är inte att få in uppgift om själva hyresavgiften (för hyresrätter) utan problemet är alla kringuppgifter om vad som ingår i hyran. Detta gör att det går att problematisera hur nyttan av ett bostadsregister ser ut jämfört 302 SOU 2023:65 Bättre information om hyresbostäder, s. 337. 303 Justitiedepartementet (2025). Ett register för alla bostadsrätter. Utkast till lagrådsremiss. 193 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 med en schablonisering av bostadskostnader. En lösning för att uppnå önskad effekt om tydlighet är därför att både införa ett register över bostadskostnaden för hyresrätter och samtidigt förtydliga eller för- enkla i lagstiftningen (SFB) så att det endast är bostadskostnaden som ska inräknas vid prövningen av rätten till en förmån, det vill säga inte kringkostnaderna. En sådan förändring kan förändra träffytan för förmånen. Utifrån avgränsningar i våra direktiv har vi valt att inte utreda frågan vidare. Att samtidigt schablonisera bostadskostnaderna och införa ett nytt bostadsregister Ett alternativ är en kombinationslösning som innebär att både scha- blonisera bostadskostnader och införa ett register över bostadskost- nad. Registret skulle i en sådan lösning inte behöva innehålla lika många uppgifter för att realisera de nyttor som myndigheterna har lyft till oss. I en sådan lösning skulle kostnaderna av att utveckla och ajourhålla registret kunna minska. Även uppgiftslämnarbördan för de aktörer som skulle vara skyldiga att lämna och hålla sådana uppgifter i registret uppdaterade skulle vara lägre. Det skulle exem- pelvis kunna innefatta ett register med den faktiska hyreskostnaden, oavsett vad som ingår i den. Givet vad som redogörs för ovan har vi ingen anledning att anta att ett sådant register trots detta inte skulle vara mycket kostsamt att utveckla och ajourhålla. Det kommer även fortsatt innebära en uppgiftslämnarbörda för ett stort antal aktörer, om än i något mindre omfattning. Samtidigt förenas en sådan kombinationslösning med vissa av de negativa konsekvenserna av schablonisering, det vill säga risken att träffytan av försäkringsförmånen förändras. Då en sådan alternativ lösning fortsatt är förenat med stora kost- nader bedömer vi inte att detta är en framkomlig väg. Lösningen kommer nämligen inte att tillföra någon ytterligare nytta vad gäller att motverka och förhindra felaktiga utbetalningar, eller effektiviser- ingsvinster för Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan. 194 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk Att låta en myndighet hålla ett register för bostadskostnader dit hyresvärdar kan ansluta sig på frivillig basis Ett alternativ hade varit ett register för hyresrätter med frivillig an- slutning för hyresvärdar, likt det som vi beskriver ovan finns hos FPA i Finland. I det upplägget finns det en tydlig koppling mellan hyres- värden och den enskildes ärende hos myndigheten. Då detta inte finns på samma sätt i Sverige är det oklart vad incitamenten för fri- villig anslutning skulle vara i en svensk kontext. Givet hur framför allt Pensionsmyndigheten arbetar i dag, där uppgifter om bostadskostnad inte kontrolleras i någon större ut- sträckning vid ansökan, är det sannolikt inte särskilt administrativt kostsamt för hyresvärdarna att besvara sådana förfrågningar, då det sällan görs förfrågningar. Samtidigt skulle en frivillig anslutning inne- bära kostnader för hyresvärdarna, bland annat i form av it-utveck- ling och en skyldighet att hålla uppgifterna uppdaterade på daglig basis. Även om staten helt skulle finansiera all den utveckling som möjliggör anslutning behöver det införas tydliga incitament för hyres- värdarna att ansluta sig, utöver enbart en kostnadstäckning. Pensionsmyndigheten medger att ett frivilligt register som om- fattar de största hyresvärdarna kan göra nytta, men har inte kunnat beskriva denna nytta mer i detalj. Försäkringskassan uppger att man inte är intresserad av ett sådant frivilligt register. Sammantaget gör vi bedömningen att ett register med frivillig anslutning inte är en framkomlig väg. Att endast låta hyresvärdar över en viss storlek vara rapporteringsskyldiga till registret Ett annat alternativ för att åstadkomma ett register över bostads- kostnader för hyresrätter är att endast låta hyresvärdar över en viss storlek vara rapporteringsskyldiga till registret. Exempelvis skulle det kunna införas en gräns på att hyresbolaget måste ha 500 eller 1 000 hyresgäster för att omfattas. Detta skulle kunna medföra att de företag (hyresbolag) som träffas av uppgiftsskyldigheten sannolikt inte är privatpersoner och att det samtidigt inte blir oskäligt admini- strativt betungande för små företag. Eftersom det saknas ett register över hyresrätter går det inte att veta hur många av de två miljoner hyresrätter som finns som tillhör 195 Förmåner med särskild risk SOU 2025:108 ett stort eller litet hyresbolag. Hur träffytan i registret blir om mindre hyresbolag med ett mindre lägenhetsbestånd utesluts ur registret går alltså inte att besvara med exakthet. Frågan är dock om ett bostadsregister som inte omfattar samtliga hyresgäster möter myndigheternas behov av ett sådant register. En av anledningarna till att införa registret är för att ge enskilda bättre service vid ansökan (eller vid en anmälan om ändrad bostadskostnad). I en situation där alla uthyrare av bostäder inte behöver rapportera in uppgifterna kommer enskilda att få olika service hos myndigheterna beroende på vem som är deras hyresvärd. Vidare är det inte säkert att effektivitetsvinsterna hos myndigheterna uppstår på det sätt som är beskrivet om det krävs olika förfaranden och ansökningsprocesser beroende på vem som är den enskildes hyresvärd. Ytterligare en aspekt rör förutsättningarna för kontroll av utbetalningarna om registret inte omfattar samtliga uppgifter som myndigheterna behöver. Sammantaget gör vi bedömningen att ett register dit endast hyres- värdar med ett visst antal hyresgäster ska ansluta sig inte är en fram- komlig väg. 5.7.6 Det är inte aktuellt att gå vidare med ett register över bostadskostnader Som redogjorts för i detta avsnitt behöver ett register över bostads- kostnader innehålla en stort mängd uppgifter som hålls uppdaterade dagligen. Även om registret avgränsas till endast hyresrätter skulle detta komma att innebära en omfattade uppgiftsinsamling från ett stort antal aktörer. Ett sådant register skulle vara kostsamt att utveckla och hålla uppdaterat. Till detta tillkommer ytterligare kostnader kopplat till uppgiftslämnarbördan hos uppgiftsskyldiga aktörer samt integritets- aspekter i och med omfattningen av uppgiftsinsamlingen. Utifrån den behovsbeskrivning och de kvantifierbara nyttorna som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har kunnat lämna i frågan blir vår samlade bedömning att ett register över bostadskost- nader inte är tillräckligt motiverat utifrån vilka nyttor detta skulle kunna realisera. De kvantifierbara nyttorna är framför allt inte pro- portionerliga i relation till de stora kostnaderna ett sådant register skulle innebära. Nyttorna och kostnaderna med ett sådant register behöver även sättas i relation till andra lösningar som myndigheterna 196 SOU 2025:108 Förmåner med särskild risk i dag redan har möjlighet att utforska, exempelvis att schablonisera vissa ytterligare uppgifter om bostadskostnad, eller förändrade arbets- sätt hos Pensionsmyndigheten såsom att driftsätta systemet för be- ståndsvård. 197 6 Goda rättsliga förutsättningar finns ofta Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten använder i sina respek- tive kärnverksamheter en stor mängd uppgifter av olika slag för att be- sluta om förmåner och ersättningar från socialförsäkringen. I huvud- sak handlar det om personuppgifter i dataskyddsförordningens mening. 1 Hanteringen av dessa uppgifter är omgärdad av olika regel- verk.2 Vi har i vår kartläggning inte kunnat identifiera några avgörande hinder i nuvarande regelverk som gör att de båda myndigheterna inte skulle kunna använda de uppgifter som de redan har, eller hämta in de uppgifter som behövs från andra myndigheter.3 I vissa fall har vi dock sett att bestämmelser i 114 kap. socialför- säkringsbalken (SFB), som reglerar Försäkringskassans och Pensions- myndighetens personuppgiftsbehandling i kärnverksamheten, inte fullt ut stödjer sådana behandlingar som behöver göras för att till- godose olika behov. Det försvårar arbetet för de båda myndigheterna. I kapitel 8 lämnar vi flera förslag som syftar till att lösa detta. Tidigare har det funnits rättsliga hinder av olika slag. Dessa hin- der är nu i allt väsentligt omhändertagna. Exempelvis moderniserades och utvidgades bestämmelserna i 114 kap. SFB år 2024 för att bland annat ge myndigheterna ökade möjligheter att behandla personupp- 1 Europaparlamentet och Rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). 2 Personuppgiftsbehandlingen omgärdas av en mängd olika regelverk. 114 kap. socialförsäkrings- balken (SFB) gäller vid behandling av personuppgifter i verksamhet som avser förmåner enligt SFB samt andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning eller särskilt beslut av regeringen handläggs av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten. 3 I alla fall saknas inte tillgång till några avgörande uppgiftsmängder utöver det vi föreslår om ett nationellt frånvaroregister (läs mer om frånvaroregistret i kap. 9). Bedömningen bygger på resultatet från den kartläggning som vi har genomfört samt på den sammanställning av uppgiftsmängder som gjordes i en enkät av Utredningen om förbättrade möjligheter till infor- mationsutbyte mellan myndigheter (Ju 2023:22/SOU 2024:63). 199 Goda rättsliga förutsättningar finns ofta SOU 2025:108 gifter för kontrolländmål.4 Även vad gäller myndigheternas möjlig- heter att inhämta uppgifter från andra myndigheter gavs nya förut- sättningar år 2024 i och med att den så kallade LUFFA trädde i kraft.5 Regeringen har dessutom föreslagit nya sekretessbrytande bestäm- melser för att uppgifter ska kunna lämnas mellan myndigheter om det behövs för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda fel- aktiga utbetalningar.6 Tillsammans öppnar detta upp stora möjlig- heter för att dela och använda uppgifter. Varken inom Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens respektive kärnverksamheter finns interna sekretessgränser eller sekretess för uppgifter som förhindrar uppgiftsutbyte.7 Det inne- bär inte att samtliga uppgifter som finns tillgängliga kan spridas eller användas helt fritt. Myndigheterna behöver beakta flera regel- verk som styr hur uppgifter får hanteras. Att navigera i det land- skapet är en utmaning, framför allt för Försäkringskassan. Det finns hos vissa medarbetare där en föreställning om att man inte får ta del av uppgifter över förmånsgränserna. Verksamheterna är ofta osäkra på om och hur uppgifter får användas. Detta gäller även uppgifter de själva hämtat in. Osäkerheten handlar bland annat om krav som ställs vid vidarebehandling av personuppgifter. Det finns med andra ord en utbredd rättslig osäkerhet. Vår kartläggning visar att den rätts- liga osäkerheten hämmar datadrivna arbetssätt, då det är osäkert för medarbetarna om det finns rättsliga förutsättningar för att testa eller implementera nya system eller arbetssätt. Försäkringskassan har bred kompetens både avseende digitali- sering och de rättsliga förutsättningarna för den. Det kommer dock inte alltid till uttryck i verksamheten eller i handläggningen. Det förekommer exempelvis olika uppfattningar om regelverkens inne- börd och således även om vad som utgör rättsliga hinder och inte. Sammanfattningsvis är den stora utmaningen i dag oftare myndig- hetens förmåga att tillvarata uppgifter än hinder i nuvarande regelverk. 4 Prop. 2023/24:29 En ny dataskyddsreglering på socialförsäkringsområdet. 5 Lagen (2024:307) om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen samt fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. 6 Prop. 2024/25:180 Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – en ny sekretessbrytande bestämmelse. 7 Inom de särskilt avgränsade statistikverksamheterna på Försäkringskassan och Pensions- myndigheten gäller dock så kallad statistiksekretess (24 kap. 8 § OSL). 200 SOU 2025:108 Goda rättsliga förutsättningar finns ofta 6.1 Tillgång till uppgifter finns men används inte I vår kartläggning har det framförts behov av ytterligare uppgifter från andra myndigheter, men där det uteblivna uppgiftsutbytet inte beror på rättsliga hinder. Orsakerna kan i stället vara sådant som bris- tande samverkan mellan myndigheter och frånvaro av tekniska lös- ningar för informationsutbyte. Ekobrottsmyndigheten har särskilt framfört till oss att detta även handlar om förutsättningar för att kunna dela information om bolag och företag då bolag kan användas som brottsverktyg. Behoven av ytterligare uppgifter om enskilda finns närmare be- skrivna i avsnitten om respektive förmån i kapitel 5, men två kan sär- skilt nämnas här; uppgifter om förändrade uppehållstillstånd och försörjningsstöd från kommuner. 6.1.1 Information från Migrationsverket om förändringar i enskilds uppehållstillstånd Utländska medborgare behöver ha uppehållstillstånd i Sverige för att kvalificera sig för förmåner inom socialförsäkringen. Det finns inga rättsliga hinder mot att Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heter tar del av del av uppgifter som rör detta från Migrationsverket. Det gäller i synnerhet sedan LUFFA med sina sekretessbrytande bestämmelser trädde i kraft. Att detta ändå återkommande framförs som ett behov till oss visar att informationsutbytet inte realiserats på ett tillräckligt effektivt sätt (läs mer i avsnitt 5.1.6). Det leder till bris- tande kontroll av om en enskild har ett giltigt uppehållstillstånd. En granskning från Riksrevisionen år 2023 visade att bland annat Försäkringskassan saknade effektiva metoder för att kontrollera om en person har rätt att vistas i landet. Det berodde ibland på att in- formationen i Migrationsverkets system kan vara svår att tolka för en extern mottagare. I vissa fall nöjde sig myndigheterna med att granska fysiska handlingar såsom uppehållstillståndskort. Dessa kan dock innehålla föråldrad information. Försäkringskassan kontrollerar i många fall uppehållstillstånd bara vid den första ansökan om en förmån och sparar sedan upp- giften i sina handläggningssystem. Vid senare ansökningar eller ut- betalningar används den sparade uppgiften i stället för att uppehålls- tillståndets giltighet kontrolleras på nytt. Migrationsverket ska lämna 201 Goda rättsliga förutsättningar finns ofta SOU 2025:108 underrättelser till Försäkringskassan för att motverka felaktiga ut- betalningar, men då de inte har tillgång till information om vilka som tar emot förmåner blir detta svårt att göra systematiskt.8 I en senare rapport konstaterar Riksrevisionen att Försäkrings- kassans och Pensionsmyndighetens informationsutbyte med Migra- tionsverket har förbättrats avsevärt de senaste åren. Försäkrings- kassan har även vid prövning av rätten till föräldrapenning utvecklat helt automatiserade kontroller av att tredjelandsmedborgare har lag- lig rätt att vistas i Sverige. Riksrevisionen bedömer att det utveck- lingsarbetet med maskinella kontroller bör tas tillvara av fler för- måner inom myndigheterna. Pensionsmyndighetens automatiserade kontroller av laglig vistelse använder dock inte uppgifter direkt från Migrationsverket, vilket ökar risken för felaktiga utbetalningar.9 6.1.2 Uppgifter om försörjningsstöd från kommuner Inom socialtjänsten kan sekretess gälla för uppgifter om enskildas personliga förhållanden.10 Sekretess gäller för uppgifter om ekono- miskt bistånd, däribland försörjningsstöd. Sekretessen kan brytas under vissa förutsättningar, exempelvis när en enskild lämnar sitt samtycke till att uppgifter lämnas ut. Nya rättsliga förutsättningar i form av en ny sekretessbrytande bestämmelse mellan socialtjänsten och Försäkringskassan föreslås träda i kraft den 1 december 2025 (läs mer nedan i avsnitt 6.3). Det kvarstår däremot ett behov att ta del av uppgifter i digital form. I dag finns det inget strukturerat sätt för att ta del av uppgif- terna från kommunerna. Detta behov gäller även generellt för fler uppgifter än just försörjningsstöd. I vår kartläggning nämns proble- matiken med att få tag på uppgifter i digitalt format, särskilt upp- gifter som finns hos kommunerna. Det är tidsödande och kräver mycket manuella moment i handläggningen att kontakta kommu- nerna och få återkoppling via telefon eller post. I detta sammanhang är tjänsten Säker digital kommunikation (SDK) något som skulle kunna avhjälpa åtminstone delar av pro- blemet. Det är en tjänst som Myndigheten för digital förvaltning 8 Riksrevisionen (2023). Systemet för återkallelser av uppehållstillstånd. RiR 2023:19, s. 60 f. 9 Riksrevisionen (2025). Socialförsäkringsskyddet vid internationell rörlighet – Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens kontroller. RiR 2025:14, s. 66. 10 Se 26 kap. OSL. 202 SOU 2025:108 Goda rättsliga förutsättningar finns ofta (Digg) ansvarar för och som erbjuder ett tryggt och säkert sätt att digitalt skicka känsliga uppgifter mellan olika aktörer inom offentlig sektor. 6.2 IP-adresser kan behandlas för kontrolländamål Vår bedömning: Det finns inga rättsliga hinder för Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten att behandla alternativt vidare- behandla uppgift om IP-adress för kontrolländamål. En förut- sättning för att uppgiften ska få behandlas är bland annat att de grundläggande kraven på behandlingen som framgår av artikel 5.1 i dataskyddsförordningen är uppfyllda. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten samlar in uppgift om IP-adresser. Det görs i samband med enskildas besök på myndig- heternas respektive webbplats för att ansöka om förmåner samt vid varje inloggning som görs i någon av myndigheternas tjänster. För- säkringskassan har framfört att det finns ett behov av att få behandla IP-adresser i kontrollsyfte. 6.2.1 En IP-adress är en unik identifierare En IP-adress är ett unikt nummer som identifierar en dator eller en annan slags enhet som är ansluten till internet. 11 IP-adressen utgör den uppkopplade enhetens identifieringsnummer. Förenklat kan man säga att IP-adressen är en förutsättning för att en internet- användare ska få tillgång till en webbplats. IP-numret kommer med varje datapaket som skickas över nätet. En IP-adress behöver inte vara densamma hela tiden, utan kan variera beroende på sammanhang. Den kan vara statisk (”fast”) eller dynamisk (”flytande”). En statisk IP-adress är en fast adress som inte ändras från gång till gång en enhet ansluts till nätet. Adressen tilldelas permanent av internetleverantören. En dynamisk IP-adress innebär att enheten tilldelas en adress vid varje tillfälle den kopplas upp. Adressen kommer därför inte vara likadan varje gång en an- slutning sker. 11 IP-adress står för Internet protocol address. IP-adress kallas ibland för IP-nummer. 203 Goda rättsliga förutsättningar finns ofta SOU 2025:108 6.2.2 IP-adress kan användas för geografisk positionering Genom att kontrollera den geografiska positionen för IP-adressen går det att avgöra om en viss IP-adress används från utlandet. Det kan göras både manuellt och automatiserat, till exempel genom olika tjänster. En enskild kan dock genom olika arrangemang och tjänster dölja (ersätta eller omdirigera) sin IP-adress på nätet. Det finns dock skillnader mellan statiska och dynamiska IP-adresser härvidlag. 6.2.3 En IP-adress är oftast en personuppgift En IP-adress, i den mån den ska bedömas som en personuppgift i dataskyddsförordningens mening, har ingen särställning som person- uppgift. Den ska bedömas som vilken personuppgift som helst.12 För att en uppgift ska utgöra en personuppgift i dataskyddsför- ordningens mening krävs inte att den kan medföra att en enskild kan identifieras.13 Det är tillräckligt att uppgiften tillsammans med andra uppgifter kan möjliggöra att den enskilde kan identifieras för att det ska vara tal om en personuppgift. Frågan om en IP-adress utgör personuppgift har prövats vid flera tillfällen av EU-domstolen. Enligt domstolen utgör en statisk IP- adress en personuppgift eftersom den gör det möjligt att identifiera en användare på internet.14 Domstolen har även prövat motsvarande fråga vad gäller dynamisk IP-adress. En dynamisk IP-adress kan inte 12 Enligt artikel 4.1 i EU:s dataskyddsförordning avses med personuppgifter varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person, varvid en identifierbar fysisk person är en person som direkt eller indirekt kan identifieras särskilt med hänvisning till en identifie- rare som ett namn, ett identifikationsnummer, en lokaliseringsuppgift eller onlineidentifika- torer eller en eller flera faktorer som är specifika för den fysiska personens fysiska, fysiologiska, genetiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet. 13 Olika uppgifter som inte enskilt, men som i kombination med varandra, kan medföra att en viss person kan identifieras, utgör också personuppgifter. För att avgöra om en fysisk per- son är identifierbar bör man beakta alla hjälpmedel, som till exempel utgallring, som, antingen av den personuppgiftsansvarige eller av en annan person, rimligen kan komma att användas för att direkt eller indirekt identifiera den fysiska personen. För att fastställa om hjälpmedel med rimlig sannolikhet kan komma att användas för att identifiera den fysiska personen bör man beakta samtliga objektiva faktorer, såsom kostnader och tidsåtgång för identifiering, med beaktande av såväl tillgänglig teknik vid tidpunkten för behandlingen som den tekniska ut- vecklingen (skäl 26 i dataskyddsförordningen). Om möjligheten att identifiera en person uti- från uppgiften, i sig eller i kombination med andra uppgifter, inte existerar eller är försumbar när man beaktar de hjälpmedel som skäligen kan förväntas användas, utgör uppgiften inte en personuppgift. Se även EU-domstolens dom i mål C-413/23 P. Av avgörandet framgår att pseu- donymiserade uppgifter inte under alla omständigheter ska anses utgöra personuppgifter och för alla personer vid tillämpningen av EU-förordningen 2018/1725 (dataskyddslagstiftningen för EU-institutioner, motsvarande dataskyddsförordningen). 14 EU-domstolens dom i mål C 70/10 (Scarlet Extended). 204 SOU 2025:108 Goda rättsliga förutsättningar finns ofta i sig självt identifiera en användare. Däremot kan IP-adressen, om den kombineras med ytterligare upplysningar, innebära att en an- vändare kan identifieras. Enligt EU-domstolen utgör en dynamisk IP-adress en personuppgift i dataskyddsförordningens mening, för- utsatt att det är möjligt för en aktör att med lagliga medel få tillgång till andra uppgifter som tillsammans med IP-adressen gör det möj- ligt att identifiera en viss person.15 Det bör noteras att det inte krävs att aktören faktisk har utnyttjat denna möjlighet. Det är tillräckligt är att det finns en laglig möjlighet för aktören i fråga att få tillgång till uppgiften. I svensk rätt finns legala möjligheter att få tillgång till uppgifter, exempelvis genom ett så kallat editionsföreläggande. I inloggat läge i Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens digitala tjänster är IP-adressen alltid en personuppgift eftersom den då kan knytas till den enskildes personnummer. 6.2.4 IP-adresser används inte för kontroll Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten samlar in IP-adress i samband med att en enskild besöker myndigheternas webbplatser och digitala tjänster. För Försäkringskassans del sker insamlingen i så kallat inloggat läge, vilket innebär att den enskilde har identi- fierat sig elektroniskt.16 Från det inloggade läget kan hen använda olika digitala tjänster, till exempel ansöka om tillfällig föräldrapen- ning. När sessionen är avslutad sparas IP-adressen. Uppgiften sparas i tre månader och därefter tas den bort. Försäkringskassans insamling av IP-adresser görs för att vid behov kunna göra teknisk felsökning. Uppgifterna används även i säker- hetssyfte för att undvika överbelastning. Pensionsmyndigheten be- handlar IP-adresser på motsvarande sätt. Ingen av myndigheterna använder IP-adressen i kontrollsyfte i samband med att någon en- skild ansöker om en förmån. IP-adress som personuppgift behandlas enligt Försäkringskassans nuvarande synsätt i dag utanför ramen för 114 kap. SFB, det vill säga med stöd av dataskyddsförordningen och lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s data- skyddsförordning (DSL) med tillhörande förordning. 15 EU-domstolens dom i mål C-597/19, p. 102–104 (M.I.C.M), och C 582/14, p. 49 (Breyer). 16 Vid ej inloggat besök på webbplatsen lagras inte sådana uppgifter. 205 Goda rättsliga förutsättningar finns ofta SOU 2025:108 6.2.5 Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten vill använda IP-adress för kontrolländamål Flera av socialförsäkringsförmånerna kräver att enskilda uppehåller sig i Sverige för att ha rätt till dem. Försäkringskassan har framfört ett behov av att kunna behandla uppgift om IP-adress i samband med kontroller. En förutsättning för att använda IP-adress för kontroll är att uppgiften kan knytas till en person.17 En IP-adress kan visa var en förmånstagare befinner sig geogra- fiskt.18 Uppgiften är dock enbart en indikation på att någon kan ha befunnit sig eller till och med bor utomlands när man varit i kontakt med Försäkringskassan digitalt. Den får värderas tillsammans med andra uppgifter i ärendet och de uppgifter som framkommer i sam- band med kontrollen.19 Försäkringskassan har ett behov av att kunna göra analyser och använda urvalsprofiler som hittar ärenden där IP-adresserna indikerar att det kan röra sig om en felaktig utbetalning eller bidragsbrott. Ett exempel är när samtliga kontakter med myndigheten sker från utlan- det på ett sådant sätt att den enskildes rätt till förmån bör utredas vidare. Myndigheten vill alltså använda uppgiften för att upptäcka ärenden med hög risk för felaktiga utbetalningar på grund av att någon vistas eller är bosatt utomlands och inte har rätt till förmånen i fråga. IP-adressen skulle då kunna vara ett kriterium för att ett ärende ska falla ut för kontroll via ett sådant urval. Efter att det speci- fika urvalet har gjorts genom urvalsprofilen kan kontrollverksam- heten vidta de utredningsåtgärder som behövs i ärendet. Pensionsmyndigheten anser att IP-adresser har potential att vara ett användbart verktyg för kontrollverksamheten, exempelvis för att identifiera personer som misstänks missbruka bosättningsbaserade förmåner. I nuläget använder inte kontrollverksamheten sig av de IP-adresser som myndigheten själv loggar. Däremot har underrättelser från Utbetalningsmyndigheten innehållande uppgift om inloggningar från utländska IP-adresser resulterat i indragningar av förmåner och återkrav i flera fall.20 Stödet för behandlingen av IP-adresserna be- 17 I de digitala tjänsterna (inloggat läge) knyts IP-adressen till personnumret. 18 Delar av IP-adressen avslöjar vilket IP-nät som enheten är uppkopplad mot. 19 IP-adress är ingen uppgift om faktiska förhållanden. Den är endast en så kallad indikator- uppgift i ärendet. 20 Utbetalningsmyndighetens bedömning är att uppgift om IP-adress omfattas av sekretess enlig 17 kap. 1 b § OSL om den rör myndighetens dataanalysverksamhet. I detta fall har upp- gifterna samlats in i myndighetens granskningsverksamhet. 206 SOU 2025:108 Goda rättsliga förutsättningar finns ofta dömer Pensionsmyndigheten finns i det så kallade kontrolländamålet i 114 kap. 8 § 4 SFB (se nedan). Dataskyddsombudet på Pensions- myndigheten har dessutom gjort bedömningen att behovet av att an- vända IP-adresser som en urvalsparameter för kontroll väger tyngre än den enskildes personliga integritet.21 6.2.6 Uppgift om IP-adress kan behandlas för kontrolländamål Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten avgör i sin egenskap av personuppgiftsansvarig med stöd av vilket regelverk och vilka bestämmelser en viss personuppgiftsbehandling ska ske. Det gäller även för bestämmelser om ändamålet med personuppgiftsbehand- lingen. Om ändamålen för personuppgiftsbehandlingen är angivna på förhand i författning måste det avgöras vilket av dem som är tillämpligt i den konkreta situationen. Vår bedömning, vilken beskrivs närmare nedan, är att det finns stöd för att behandla IP-adresser för kontrolländamål enligt 114 kap. 8 § 4 SFB.22 Antingen handlar det om att uppgiften direkt samlas in för detta ändamål eller att det är fråga om en vidarebehandling som stödjer sig på samma ändamål. I bägge fallen får bestämmelserna i 114 kap. SFB anses vara tillämpliga.23 Direkt insamling för kontrolländamål Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kan bestämma att samla in IP-adress direkt för att göra erforderliga kontroller i kärnverksam- heten. En sådan personuppgiftsbehandling stödjer sig på kontroll- ändamålet i 114 kap. 8 § 4 SFB. 21 Pensionsmyndigheten (2024). Risk- och konsekvensbedömning (KTR 2024–113), handling 8 ”Risk- och konsekvensbedömning avseende dataskydd del 2 Förstudie”. 22 Enligt 114 kap. 8 § 4 SFB får Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten behandla per- sonuppgifter om det är nödvändigt för att vidta kontrollåtgärder som syftar till att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. 23 114 kap. SFB kan anses vara tillämpligt även för uppgifter av mer teknisk natur, såsom loggar med mera. Jämför förarbeten till äldre registerlagstiftning, prop. 1994/95:8 Lag om socialförsäkringsregister, s. 31. I dessa förarbeten beskrivs inte hur sådana uppgifter kopplar till de olika ändamålen. 207 Goda rättsliga förutsättningar finns ofta SOU 2025:108 Kontrolländamålet får anses vidsträckt och ger Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten förutsättningar att vidta olika slags åtgärder även innan ett ärende har inletts. Direkt insamling för kontrolländamålet i 114 kap. 8 § 4 SFB ute- sluter inte att uppgift om IP-adress samtidigt behandlas i säkerhets- syfte eller för felsökning. Vidarebehandling med stöd av kontrolländamålet Ett annat alternativ som också innebär att uppgiften om IP-adress kan behandlas med stöd av kontrolländamålet i 114 kap. 8 § 4 SFB är att behandlingen för det ändamålet bedöms vara en vidarebehand- ling. Den ursprungliga behandlingen är då antingen den behandling som görs i dag (med stöd av dataskyddsförordningen och DSL) eller att hantering av IP-adress ses som en del av handläggning av ett ärende (med stöd av ändamålet handlägga ärenden i 114 kap. 8 § 3 SFB24). Det sistnämnda fallet och frågan om vidarebehandling behandlas i det följande. IP-adress gör det möjligt att lämna in en ansökan digitalt En IP-adress är i grunden en teknisk uppgift som bland annat be- höver behandlas av säkerhetsskäl. Myndigheternas hantering av IP- adressen är samtidigt en förutsättning för att en ansökan eller en uppgift överhuvudtaget ska kunna ges in digitalt. Det digitala in- givandet inleder ett ärende hos myndigheten eller sker i ett redan befintligt ärende. IP-adressen behandlas därför i syfte att kunna inleda ett ärende eller för att kunna ta emot uppgifter i ett ärende.25 Ingivandet är således en nödvändig förutsättning för handläggningen. Bägge utgör led i en kedja av händelser som utmynnar i ett beslut. Det är därför rimligt att betrakta behandlingen av IP-adressen som en del i handläggningen i SFB:s mening. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har själva givit ut- tryck för att begreppet handläggning av ärenden bör kunna tolkas bredare än förvaltningslagens (2017:900) (FL) definition och inne- 24 Enligt 114 kap. 8 § 3 SFB får Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten behandla person- uppgifter för att handlägga ärenden. 25 I de förmåner där Försäkringskassan medger sådana möjligheter att digitalt inge eller ändra uppgifter i ett befintligt ärende. 208 SOU 2025:108 Goda rättsliga förutsättningar finns ofta fatta alla moment som kan bli aktuella vid handläggningen av ett ärende. Det vill säga att begreppet inte bara omfattar åtgärder som direkt syftar till att kunna fatta beslut i ett ärende utan samtliga åt- gärder i ärendet. I det ingår exempelvis behandling av personuppgifter i samband med mottagande och inhämtande av handlingar och upp- gifter samt beredning av ärenden.26 Det är möjligt att vidarebehandla uppgift om IP-adress för kontrolländamål All behandling av personuppgifter som sker efter den ursprungliga behandlingen utgör en vidarebehandling av uppgifterna, oberoende av ändamålet med den senare behandlingen.27 Det måste finnas stöd för den nya behandlingen.28 Som framgår ovan kan den ursprungliga behandlingen av uppgift om IP-adress anses ske med stöd av 114 kap. 8 § 3 SFB. Att den upp- giften behandlas för ett specifikt ändamål i 114 kap. 8 § SFB (det vill säga i detta fall handlägga ärenden) hindrar inte att den vidarebehand- las för ett annat ändamål i samma paragraf. Kontrolländamålet i sig hindrar heller inte Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten från att använda personuppgifter som myn- digheterna förfogar över i sina respektive kärnverksamheter. I sam- band med att en ansökan om en förmån görs digitalt kommer uppgif- ten om den enskildes IP-adress att finnas tillgänglig hos myndigheten. 6.2.7 Övriga krav på behandlingen En förutsättning för att behandla uppgift om IP-adress för kontroll- ändamål enligt 114 kap. 8 § 4 SFB är att de grundläggande kraven på personuppgiftsbehandlingen i artikel 5 i dataskyddsförordningen är uppfyllda.29 Personuppgifter ska bland annat behandlas på ett lagligt, 26 Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens hemställan om ändringar i 114 kap. SFB och förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration, s. 82. 27 EU-domstolens dom i mål C-77/21, p. 31 (Digi). 28 Jämför artikel 6.4 och 5.1 b i dataskyddsförordningen. 29 I fråga om riktighet bedömer vi att en uppgift om IP-adress i sig är riktig, det vill säga att den har genererats i det specifika landet. Förekomst av VPN-teknik med mera innebär där- emot att IP-adresser som geolokaliserats till ett visst land inte nödvändigtvis innebär att den enskilde som använt adressen faktiskt befunnit sig där. 209 Goda rättsliga förutsättningar finns ofta SOU 2025:108 korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade.30 De ska vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas.31 Uppgifterna får inte heller förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka person- uppgifterna behandlas.32 Den rättsliga grunden för behandlingen finns i huvudsak i respek- tive myndighets instruktion.33 En personuppgiftsbehandling ska vidare vara proportionerlig. Kravet på proportionalitet i de åtgärder som en myndighet vidtar följer även av FL.34 I sammanhanget avses att den personuppgifts- behandling som utförs ska anses vara rimlig i förhållande till vad åtgärden ska uppnå, alltså att förhindra felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Behovet av att behandla uppgiften måste vara klarlagt hos myndigheterna och bedömningar av tillåtligheten måste göras från fall till fall. Som tidigare konstaterats i vårt betänkande är felaktiga utbetal- ningar från myndigheterna och den brottslighet som myndigheterna utsätts för ett omfattande och samhällshotande problem. Att i dessa sammanhang använda en uppgift om IP-adress som indikation för att upptäcka att vissa ärenden behöver bli föremål för ytterligare utredningsåtgärder för att förhindra felaktiga utbetalningar bedö- mer vi som ett proportionerligt intrång i den enskildes personliga integritet. 6.3 Fler möjligheter kan komma i närtid Många av de behov som framkommit i vår kartläggning omhänder- tas redan inom pågående lagstiftnings- eller utredningsarbete. I detta avsnitt redogörs kort för några särskilt viktiga initiativ som är på gång inom området och därför snart kan komma att påverka myndig- heternas arbete med digitalisering mot felaktiga utbetalningar i social- försäkringen. 30 Artikel 5.1 a i dataskyddsförordningen. 31 Artikel 5.1 c i dataskyddsförordningen. 32 Artikel 5.1 e i dataskyddsförordningen. 33 2 § 3 förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan och 2 § 6 förord- ningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten. 34 5 § tredje stycket förvaltningslagen (2017:900) (FL). 210 SOU 2025:108 Goda rättsliga förutsättningar finns ofta 6.3.1 Flera förslag för ökat informationsutbyte mellan myndigheter bereds I delbetänkandet Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – behov och föreslagna förändringar (SOU 2024:63) föreslås att det i offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) ska införas en ny generell sekretessbrytande bestämmelse som möjliggör utlämnande av annars sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet. Bestämmelsen ska bryta sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden.35 I sitt slutbetänkande Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor (SOU 2025:45) föreslår utredningen bland annat att det ska införas en ny bestämmelse i OSL som ska kom- plettera 6 kap. 5 § OSL. Enligt den nya bestämmelsen får en myn- dighet utan begäran lämna en uppgift till en annan myndighet, om uppgiften inte är sekretessbelagd och utlämnandet kan antas vara av betydelse för att den utlämnande eller den mottagande myndigheten ska kunna fullgöra sin författningsreglerade verksamhet. Syftet med bestämmelsen är att skapa ett tydligt rättsligt stöd för myndigheterna att lämna uppgifter som inte är sekretessbelagda till andra myndig- heter som kan behöva dem. I propositionen Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – en ny sekretessbrytande bestämmelse (prop. 2024/25:180) föreslår regeringen att uppgifter ska kunna lämnas mellan myndigheter om det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verk- samhet, utreda brott, förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda felaktiga utbetalningar eller för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda fusk och olika typer av överträdelser. Innan en uppgift lämnas ska det göras en intresseavvägning. En uppgift får inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Viss sekretess undantas helt från bestämmelsens tillämpningsområde. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 december 2025. 35 Utgångspunkten för utredningens förslag i denna del har varit de kartläggningar som redo- visas i Ds 2022:13 Utökat informationsutbyte och SOU 2023:69 Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen – En ny huvudregel. 211 Goda rättsliga förutsättningar finns ofta SOU 2025:108 6.3.2 Flera nya uppgiftsmängder kan vara på gång Lättare att inhämta uppgifter om andra än den försäkrade I propositionen Bättre verktyg för kontroll – uppgiftsinhämtning inom socialförsäkringen och ekonomiskt bistånd (prop. 2024/25:179) före- slås Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten få utökade möj- ligheter att inhämta uppgifter om såväl den försäkrade som en annan fysisk person samt om juridiska personer. Förslagen ger bland annat de båda myndigheterna utökade befogenheter att efterfråga uppgif- ter. Regeringen föreslår även ett utökat sekretesskydd hos Försäk- ringskassan och Pensionsmyndigheten för uppgifter om enskildas affärs- och driftförhållanden. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 december 2025. Effektivare hantering av ställföreträdare I betänkandet Gode män och förvaltare – en översyn (SOU 2021:36) lämnas förslag på att införa ett nationellt register över ställföreträdare. Uppgifter om vem som är ställföreträdare finns redan i dag hos Över- förmyndarnämnderna och det finns inga rättsliga hinder för myndig- heterna att få ta del av dessa. Men om en god man eller förvaltare skickar in en ansökan för en enskildes räkning i dag finns inte kun- skap om att denne är god man eller förvaltare hos myndigheten. Av effektivitetsskäl kan därför ett register underlätta. Uppgiftsskyldighet för fristående skolhuvudmän I VAB-utredningens slutbetänkande Rätt och lätt – ett förbättrat regelverk för VAB (SOU 2022:31) föreslås en uppgiftsskyldighet för förskolor och skolor med fristående huvudmän. I dag är det bara skolor och förskolor med kommunala huvudmän som har upp- giftsskyldighet mot Försäkringskassan. En lagrådsremiss väntas under 2025. Om förslaget blir verklighet ger det bättre förutsätt- ningar för Försäkringskassan att i sina manuella kontroller stämma av om ett barn varit närvarande i utbildningsverksamhet under tid som den enskilde har ansökt om förmån för. 212 SOU 2025:108 Goda rättsliga förutsättningar finns ofta 6.3.3 Tillgången till socialförsäkringen begränsas Promemorian Administrativa sanktioner i socialförsäkringen (Ds 2025:8) innehåller förslag på hur sanktionsavgifter och en bidragsspärr kan utformas i socialförsäkringen för att minska felaktiga utbetalningar och motverka bidragsbrott. Personer ska kunna stängas av från social- försäkringens förmåner efter beslut av Försäkringskassan och av Pen- sionsmyndigheten. En avstängning föreslås kunna gälla mellan tre månader och tre år.36 Genom att införa ett system för administrativa sanktioner ska en sanktionsavgift kunna ges till dem vars felaktiga ersättning krävs tillbaka. Förslagen innebär inte någon avkriminali- sering av bidragsbrottet.37 Utredningen har fortsatt sitt uppdrag, som bland annat inne- fattar att lämna förslag om en ordning där Försäkringskassan har brottsbekämpande befogenheter. Det inbegriper att lämna förslag till hur en särskild avgränsad verksamhet för utredning av bidrags- brott vid myndigheten kan utformas. Sådana förslag kommer att lämnas i utredningens slutredovisning den 2 mars 2026. I april 2025 lämnade Kommittén om kvalificering till socialför- säkring och ekonomiskt bistånd (SOU 2025:53) sitt betänkande där de föreslog en modell för kvalificering till de bosättningsbaserade socialförsäkringsförmånerna för nyanlända. Kommittén föreslår bland annat ett bosättningsvillkor för bosättningsbaserade förmåner. För att ha rätt till förmånerna föreslås att en person ska ha varit bosatt i Sverige under minst fem år, under en femtonårsperiod. Tiden kan dock kortas om personerna har en tillräckligt hög inkomst. Syftet är att minska tilldragningseffekterna till Sverige och öka in- citamenten för arbete. Kommittén föreslår även att det tydligt ska framgå av SFB att en person måste vistas i landet lagligen för att anses som bosatt i SFB:s mening. 36 Se bidragsbrottsutredningens båda betänkanden Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott – Administrativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott (SOU 2022:37) och Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen (SOU 2023:52). 37 Att bidragsbrott inte avkriminaliseras innebär att det även fortsättningsvis kommer att vara möjligt att en enskild döms för ett sådant brott, även om de flesta regelöverträdelser som motsvarar vårdslöst bidragsbrott, ringa bidragsbrott och brott av normalgraden i stället kommer att hanteras i ett administrativt förfarande. 213 Goda rättsliga förutsättningar finns ofta SOU 2025:108 6.3.4 Nya sätt att beräkna bostadsbidrag Vid beräkningen av den bidragsgrundande inkomsten för bostads- bidrag ska inkomst av tjänst bestämmas med ledning av uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationer och förenklade arbetsgivar- deklarationer. Försäkringskassan har fått i uppdrag av regeringen att förbereda införandet av månadsberäkning av bostadsbidraget.38 Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2027. 6.3.5 Utökade möjligheter att ändra felaktiga beslut – ändringar i 113 kap. socialförsäkringsbalken I dag saknar Försäkringskassan rättsliga förutsättningar i flera för- måner för att ändra beslut som blivit fel på grund av att förhållanden ändrats efter beslutet. De begränsade ändringsmöjligheterna inne- bär att myndigheten i många fall måste betala ut ersättning trots att det står klart att beslutet är felaktigt. De felaktiga utbetalningarna hanteras sedan genom återkrav, vilket är en resurskrävande och in- effektiv hantering som även innebär olägenheter för enskilda. För- säkringskassan har vänt sig till regeringen om behovet av att änd- ringar görs i dessa bestämmelser. Enligt Försäkringskassan bör det bland annat införas en ny fakultativ bestämmelse i 113 kap. SFB.39 Förslaget innebär att myndigheten får möjlighet att ändra beslut på grund av att förhållanden, som påverkar rätten till eller storleken av en förmån, har ändrats efter att beslutet fattades. Regeringen före- slår i en promemoria att Försäkringskassan ska få ompröva vissa be- slut om det har skett någon ändring av betydelse i de förhållanden som var avgörande för beslutet. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2026.40 38 Socialdepartementet (2025). Uppdrag till Försäkringskassan att förbereda för införandet av månadsberäkning av bostadsbidraget. Dnr S2025/01189. 39 Försäkringskassan (2024). Framställning om ändringar i 113 kap. socialförsäkringsbalken. Skrivelse till regeringen. 2024-12-16. Dnr 2024/022601. 40 Socialdepartementet (2025). Åtgärder för att förhindra felaktiga utbetalningar inom social- försäkringen och förenklad administration inom föräldrapenningen. Promemoria. Dnr S2025/01246. 214 7 Utvecklad förmåga till dataanvändning En myndighets förmåga att hantera sina data är central för hela dess verksamhet. Inom socialförsäkringen är den förmågan fundamental för att kunna fatta rättssäkra och korrekta beslut. En god dataanvänd- ning skapar förutsättningar för mer individanpassad service och kan effektivisera myndighetens handläggning, både genom att förbättra befintliga processer och möjliggöra nya arbetssätt.1 Förmågan att strukturera, ordna och ha god kontroll på sina data behövs dessutom för att efterkomma kraven i en rad olika regelverk så som tryckfrihets- förordningen, arkivförfattningarna och offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) (OSL). Även användning av ny teknik så som artific- iell intelligens (AI) sätter frågan om data och dess kvalitet i centrum.2 Försäkringskassan har i vissa fall svårt att utnyttja tillgängliga data- mängder. Det gäller i huvudsak personuppgifter men även andra slags uppgifter. Exempelvis har vi i vår kartläggning sett att uppgiftsutbyte över avdelningsgränserna är mer begränsat än nödvändigt. Inom För- säkringskassan finns det olika uppfattningar om vad som är lämpligt och möjligt att göra med de uppgifter man har tillgång till. Vår kart- läggning har visat att myndigheten inte har uttömt de möjligheter som finns för internt uppgiftsutbyte. Konsekvensen är en ökad risk för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott samt sämre service för medborgarna. För att komma till rätta med problemen behöver För- säkringskassans förbättra sin förmåga att hantera data. Ett sådant arbete förutsätter inga författningsändringar. Däremot kan rättslig tydlighet internt inom myndigheten underlätta en effektiv datahan- tering (se kapitel 8). 1 Digg (2022). Digitala Sverige 2021. 2 Se till exempel SOU 2025:12 AI-kommissionens Färdplan för Sverige. 215 Utvecklad förmåga till dataanvändning SOU 2025:108 Därför föreslår vi i detta kapitel att regeringen ger ett särskilt upp- drag till Försäkringskassan att utveckla sin datahantering: Ett datalyft. 7.1 Försäkringskassans arbete med data brister Försäkringskassan har tillgång till stora mängder data som kan använ- das i kärnverksamheten för att motverka felaktiga utbetalningar och förbättra servicen. Det pågår arbete för att använda data på ett bättre sätt men i arbetet finns det organisatoriska, tekniska, semantiska och kulturella hinder. Även rättslig osäkerhet och rättsliga begräns- ningar försvårar, men juridiken i sig är inte ett avgörande hinder.3 7.1.1 Organisatoriska stuprör och utspritt ansvar är hinder för ökad dataanvändning Försäkringskassans kärnverksamhet karaktäriseras av en ”stuprörs- organisation”. Varje avdelning ansvarar för sina egna data, sina it- system och sin it-utveckling. Avdelningscheferna är informations- ägare och ansvarar för data och datahanteringen under hela dess livscykel, inklusive registervård. De ansvarar även för den behand- ling av personuppgifter som avdelningen utför. Ingen av försäkrings- avdelningarna har således ett bredare mandat vad gäller dataanvänd- ning. Det uppdelade ansvaret försvårar, särskilt när data används eller förädlas inom någon annan del av verksamheten. En motvikt till detta är IT-avdelningen som har ett parallellt ansvar för att ut- veckla målarkitekturen på myndigheten i enlighet med Försäkrings- kassans långsiktiga mål.4 Att systemet är fragmentiserat är en orsak till att data i många fall inte används ”horisontellt” inom Försäkringskassan, trots att det ofta är både är lagligt, lämpligt och i vissa fall nödvändigt. Det blir oklart för dem som arbetar med de specifika förmånerna vilka data som redan finns på myndigheten. Det blir också oklart hur de data man får tillgång till kan användas och ska tolkas. Inom vissa delar av Försäkringskassan beskrivs att en lösning på problemet är att skapa ett gemensamt datalager som primärt utgår från individen och knyter 3 Läs mer om detta i kapitel 6. 4 Försäkringskassan (2024). Generaldirektörens arbetsordning för Försäkringskassan 11.0. Dnr 2024/000003. 216 SOU 2025:108 Utvecklad förmåga till dataanvändning data till denne. I dag är normen att data i stället är knutet till förmån, process eller ärende.5 Ansvaret för data och it-frågor är alltså utspritt i organisationen. I de fall ansvaret för datafrågor är samlat så reduceras de till en tek- nikfråga för IT-avdelningen att hantera. Detta kan bero på det faktum att data är ett medel som verksamheten använder för att nå sina mål, snarare än ett mål i sig. Samtidigt består hela verksamheten av data, drivs med data och är beroende av data. Styrning av data är således styrning av verksamheten. Ägarskapet behöver därför ligga högt upp i organisationen och arbetet ske i samverkan mellan många olika kom- petenser (exempelvis sakområdesexperter, teknisk kompetens och juridisk kompetens). 7.1.2 Rättsliga frågor är utspridda i organisationen Den rättsliga osäkerheten kring hur data får och kan användas internt inom Försäkringskassan är en indikation på att det rättsliga stödet och styrningen inom myndigheten inte fungerar tillfredställande. Återigen är organisatoriska faktorer en viktig förklaring. IT-avdel- ningen och respektive försäkringsavdelning ansvarar alla för sitt eget rättsliga stöd. Den organisatoriskt avskilda Rättsavdelningen har ett ansvar för den rättsliga styrningen och det rättsliga utveck- lingsarbetet på myndigheten. Rättsavdelningen ska även koordinera det rättsliga arbetet.6 I praktiken lyfts inte verksamhetens behov och frågor om data- användning från försäkringsavdelningarna till Rättsavdelningen i tillräcklig utsträckning. Representanter från Rättsavdelningen med- verkar inte alltid när avdelningarnas rättsliga frågor diskuteras. Det medför en ökad risk för olika rättsliga tolkningar i olika delar av myndigheten och för juridiska problem i it-utvecklingsprocesser, vilket ytterligare försvårar för intern interoperabilitet7 och datautbyte. Det är sannolikt en orsak till att myndigheten inte har uttömt de möjligheter till dataanvändning som finns inom gällande rätt och 5 Försäkringskassan (2022). Försäkringskassans verksamhetsplan 2024–2026. Dnr 2022/022021. 6 Försäkringskassan (2024). Generaldirektörens arbetsordning för Försäkringskassan 11.0. Dnr 2024/000003. 7 Interoperabilitet kan definieras på olika sätt, men det handlar om förmågan hos informations- system att fungera tillsammans vid utbyte av data. Ibland innehåller definitionerna också förmågor hos verksamheter och organisationer. När vi använder begreppet interoperabilitet vid datadelning avser vi förmågan att tillhandahålla eller ta del av data genom informations- system som interagerar med varandra. Jämför SOU 2023:96 En reform för datadelning, s. 38. 217 Utvecklad förmåga till dataanvändning SOU 2025:108 har svårt att konkretisera sina behov av nya rättsliga förutsättningar. Frågorna har helt enkelt inte lyfts och utretts för hela myndigheten. Att verksamheten upplever en rättslig osäkerhet kan tyda på brister i den rättsliga styrningen. Det kan också vara så att verksamheten inte har tagit till sig styrningen. Det rättsliga arbetet med utveckling och digitalisering försvåras av att verksamheten inte alltid har en tydlig bild av vilken utveckling som ska genomföras. Utan en klar bild och kravställning av önskad utveckling kan inte de rättsliga förutsättningarna tydliggöras. Att Rättsavdelningen är en separat avdelning skild från det rättsliga stödet ökar också risken för att principiella rättsliga frågor lyfts för sent. Rättsavdelningen har själva identifierat vikten av att vara med tidigare i utvecklings- och digitaliseringsarbete. Det skulle ge bättre förutsätt- ningar för att på ett konstruktivt sätt bidra till vilken utveckling som är möjlig inom ramen för gällande rätt. 7.1.3 En konservativ kultur försvårar arbetet mot felaktiga utbetalningar och bidragsbrott Den svenska decentraliserade förvaltningsmodellen lämnar mycket av ansvaret för styrningen av verksamheten till myndigheterna själva. En myndighet bestämmer själv, inom givna ramar, över såväl organi- sation som arbetssätt och metoder. Vilka konkreta mål som ska sättas för verksamheten beslutas i hög grad av myndigheterna själva, även om den övergripande styrningen kommer från regeringen.8 Detta gäller även datastyrning och i arbetet mot felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.9 Utöver konkreta faktorer som exempelvis organisation så är vissa mjuka faktorer som förvaltningskultur, ledarskap och förhållnings- 8 Enligt 3 § myndighetsförordningen (2007:515) ska ledningen för en myndighet se till att den egna verksamheten bedrivs effektivt. Av 4 § 4 i förordningen framgår att ledningen ska säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggandes sätt. I budgetlagen (2011:203) finns krav på effektivitet och hushållning. Där stadgas i 1 kap. 3 § att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushåll- ning iakttas. Enligt 2 § första stycket i förordningen (2007:603) om intern styrning och kon- troll ansvarar myndighetsledningen för att det finns en process för intern styrning och kon- troll vid myndigheten som fungerar på ett betryggande sätt. Denna process ska säkerställa att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sina uppgifter, uppnår verksamhetens mål och uppfyller kraven i 3 § myndighetsförordningen. 9 Enligt 2 § 3 förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan ska myndig- heten säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. 218 SOU 2025:108 Utvecklad förmåga till dataanvändning sätt centrala aspekter. En kulturs oskrivna regler för vad som är accep- tabelt påverkar i vilken utsträckning och på vilket sätt data nyttjas.10 I vår kartläggning har vi sett att det på sina håll inom Försäkrings- kassan finns en kultur av att vilja premiera tilltron till uppgifter som den enskilde anger i sin ansökan snarare än att återanvända upp- gifter som myndigheten redan har eller skulle kunna hämta in. Man vill då ogärna ifrågasätta den enskilde och utgår från att de uppgifter som lämnats med intygande på heder och samvete faktiskt stämmer med de rätta förhållandena.11 Vissa ser det som att det skulle finnas en motsättning mellan serviceskyldigheten och arbetet mot felaktiga utbetalningar, där det förstnämnda är högre prioriterat. Flera av dem som vi talat med uttrycker att de som ansökt om en förmån önskar och inte sällan behöver att pengarna betalas ut snabbt. Det skulle då föranleda att göra avkall på behovet av att kontrollera upp- gifter, eftersom det kan förlänga handläggningstiden. Denna inställ- ning går igen i myndighetens styrning och prioritering. Förhållnings- sättet riskerar att cementera problemet med felaktiga utbetalningar. Så länge nödvändiga kontroller inte görs och beslut huvudsakligen fattas på vad den enskilde själv anger i sin ansökan kommer det fort- satt vara stora felaktiga utbetalningar. Ska Försäkringskassan uppnå en högre andel korrekta beslut måste besluten i högre grad fattas på korrekta underlag. I stället för att se myndighetens uppdrag som att betala ut rätt förmån till rätt person finns en tendens att dela upp det i utbetalning respektive kontroll där prioritering av det ena sker på bekostnad av det andra. Att utbetalningarna ofta är avgörande för den enskilde understry- ker vikten av att arbeta med förebyggande åtgärder, effektivisering av handläggningen och automatiserade kontrollåtgärder i arbetet mot felaktiga utbetalningar. Manuella kontrollåtgärder för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar orsakar längre handläggnings- tider. Längre handläggningstider innebär försämrad service till med- borgarna och kommer även att vara svårt för Försäkringskassan att acceptera. Ett ytterligare exempel på hur prioriteringar kan ta sig uttryck är att det i handläggningen förekommer att man inte gör bedömningen av om den sökande är försäkrad i Sverige och därmed har rätt till 10 Försäkringskassan (2023). Försäkringskassans ståndpunkter – Data som strategisk resurs. Dnr 2023/009237. 11 Se kapitel 4.1 och 4.4.1 om intygande på heder och samvete. 219 Utvecklad förmåga till dataanvändning SOU 2025:108 ersättning. I vissa fall görs inte alla steg som ska göras i den bedöm- ningen.12 I vår kartläggning har vi sett att man återanvänder tidigare gjorda bedömningar trots att den bedömningen ingår i prövningen av rätten till förmån, och därför ska göras varje gång en sådan pröv- ning görs. Det förekommer även inom vissa förmåner att Försäkrings- kassan har implementerat en rad förenklingar i handläggningen med anledning av bristande resurser. Oavsett skälen till denna prioritering kvarstår det faktum att de felaktiga utbetalningarna kommer att fort- sätta när nödvändiga kontroller inte genomförs. När det gäller dataanvändning har vi i vår kartläggning återkom- mande stött på att man inom Försäkringskassan agerar utifrån en slags rättslig försiktighetsprincip. De jurister vi talat med vill ofta bara göra det som det finns explicit rättsligt stöd för. Detta synsätt tycks ha fått stor påverkan på organisationen. Medarbetare upplever exempelvis det som att sekretess ofta föreligger trots att det finns förutsättningar för att lämna uppgifter som omfattas av sekretess mellan varandra i den utsträckning som behövs för handläggningen av ett ärende eller för att driva verksamheten i övrigt. 7.1.4 Den tekniska och semantiska interoperabiliteten brister Försäkringskassans olika it-system är som tidigare nämnts nära knutna till respektive förmåner. De är sällan anpassade för datadelning och till myndighetens totala behov av data. Datamängderna är uppbyggda på olika sätt med bland annat olika semantik och uppgifter lagras kopplat till ärenden, inte individ. Det gör att det blir svårt att åter- använda uppgifter och att upptäcka om någon uppger olika uppgifter i de olika förmånerna. Inom vissa förmåner finns så kallade impuls- kartor. Dessa beskriver när och hur vissa uppgifter ska delas internt och på vilket sätt man önskar ta del av dem. Impulskartorna handlar dock i regel om ett manuellt förfarande där en uppgift delas direkt till en handläggare, inte om digitalt datautbyte. En ytterligare försvårande omständighet är att data kan ha dålig kvalitet, exempelvis vara sparad i form av löptext i en journalanteck- ning, sakna kontext och beskrivning eller inte använda begrepp på samstämmiga sätt. Uppgifterna är då inte maskinläsbara och svåra 12 Hur bedömningen ska gå till framgår av Försäkringskassans vägledning Övergripande bestämmelser i SFB, unionsrätten och internationella avtal (2017:01, version 17). 220 SOU 2025:108 Utvecklad förmåga till dataanvändning för andra att förstå och använda. Uppgifterna kan heller inte delas vare sig externt eller internt på ett säkert och effektivt sätt. I våra intervjuer med representanter från förmånerna har det dessutom sällan beskrivits något strukturerat arbete för verifiering eller kon- troll av uppgifterna som den enskilde lämnar in. Även data som För- säkringskassan hämtar från andra aktörer kan brista i kvalitet men tas ofta för sanning, så som folkbokföringsuppgifter (se avsnitt 5.1) eller månadsuppgifter och frånvarouppgifter från arbetsgivardeklara- tioner (se kapitel 10). Att uppgifterna ofta har okänd kvalitet gör dem svårare att dela och att använda. Även förmånernas utformning kan försvåra för interoperabiliteten vad gäller data. Ett återkommande problem är att begrepp som före- kommer inom flera förmåner i praktiken avser olika saker, ofta för att lagstiftningen kräver det. Exempel på två sådana begrepp är in- komst och boendekostnad. Därmed blir nyttan lägre av att dela dessa data som de ser ut i dag även om möjligheterna för datadelning finns. På Försäkringskassan pågår ett arbete för att förenkla förmånernas it-arkitektur och skapa ett gemensamt datalager för hela myndigheten. Det är ett sätt att komma åt problemet med att it-utveckling i dags- läget är väldigt dyr och tar mycket resurser i anspråk. Den nya struk- turen förväntas kunna avhjälpa detta genom att möjliggöra en mer samlad it-utveckling och genom att lösningar ska kunna återanvändas i högre utsträckning. De många olika it-systemen gör it-verksamheten på Försäkrings- kassan kostsam och trögrörlig i dag. Myndigheten har också en tek- nisk skuld till följd av många föråldrade it-system. När mycket resur- ser går till livcykelhantering av it-system riskerar utrymmet för utveckling att minska.13 Enbart kostnaden för att genomföra den redan efterfrågade digitaliseringen uppskattas av Försäkringskassan sammantaget uppgå till 345 miljoner kronor för åren 2024–2026. Av detta är 90 miljoner kronor tillfälliga kostnader under perioden.14 Trots utmaningarna har Försäkringskassan i grunden en god it- förmåga. De har en omfattande it-drift i egen regi och stor erfaren- het av offentlig verksamhets it-behov. De har i närtid investerat i att bygga AI-infrastruktur. Sedan 2017 har myndigheten också ett uppdrag att erbjuda samordnad och säker it-drift för vissa myndig- 13 Försäkringskassan (2021). Redovisning av Försäkringskassans verksamhets- och it-utveckling 2020. Dnr 2020/000296. 14 Försäkringskassan (2023). Försäkringskassans budgetunderlag 2024–2026. Dnr 2022/019848. 221 Utvecklad förmåga till dataanvändning SOU 2025:108 heter. I dagsläget tillhandahålls it-tjänster till över 70 myndigheter.15 Det är ett uppdrag som myndigheten klarat väl givet förutsättning- arna.16 Myndigheten har också kommit relativt långt jämfört med andra myndigheter när det gäller digital mognad.17 7.1.5 Möjligheter att använda data tillvaratas inte Försäkringskassan har själva identifierat att myndigheten har tillgång till stora mängder data i verksamheten som kan nyttjas på ett bättre och mer ändamålsenligt sätt än i dag. Den outnyttjade potentialen bedöms vara stor. Att realisera detta kräver emellertid att myndig- heten aktivt väljer och prioriterar att arbeta mer utpräglat informa- tionsdrivet och kunskapsbaserat.18 En betydande andel felaktiga ut- betalningar går att härleda till relativt enkla brottsupplägg eller misstag där de grundläggande förutsättningarna för att komma till rätta med problemet finns redan i dag. Två tydliga exempel som verksamheterna själva framfört som stora behov är att upptäcka arbete trots förmån inom sjukpenningen och att få indikationer på om någon inte längre har uppehållstillstånd i Sverige.19 Sjukpenning är en av de förmåner som har störst problem med felaktiga utbetalningar. Samtidigt är det en jämförelsevis liten andel (6–8 procent) av de felaktiga utbetalningarna av sjukpenning som upptäcks. Det vanligaste felet är att den enskilde återgår till arbete utan att friskanmäla sig till Försäkringskassan eller att den enskilde är sjukskriven från ett jobb samtidigt som den arbetar på ett annat.20 Försäkringskassan har dock tillgång till månatliga arbetsgivardeklara- tioner från Skatteverket där inkomstuppgifter ingår. I samband med arbetsgivardeklarationen lämnas även frånvarouppgifter. I intervjuer med förmånshandläggare har det framkommit att man inte använder dessa månadsuppgifter för kontroll i dag. Uppgifter från arbetsgivar- deklarationen skulle också kunna användas i högre grad än i dag för att förbättra kvaliteten på beslut om och kontroller av den sjukpen- 15 Den 1 januari 2025 formaliserades uppdraget genom förordningen (2024:1005) om sam- ordnad och säker statlig it-drift. 16 SOU 2021:97 Säker och kostnadseffektiv it-drift. s. 169. 17 Digg (2025). Uppföljning av statliga myndigheters digitalisering 2024. 18 Försäkringskassan (2024). Programmet för förnyelse av sjukförsäkringen – Utvecklas verksamhetsidé för sjukförsäkringens förvaltning. Dnr 2022/015106. 19 Se även kapitel 6 om rättsliga förutsättningar. 20 Utbetalningsmyndigheten (2024). Utbetalningsmyndigheten kontrollerar arbetsinkomster trots sjukskrivning. Kunskapsrapport 2024:1. 222 SOU 2025:108 Utvecklad förmåga till dataanvändning ninggrundande inkomsten (SGI) och inom andra förmåner som till exempel bostadsbidrag. Som nämnts i kapitel 5 och avsnitt 6.1.1 finns ett behov hos flera av förmånerna om indikationer från Migrationsverket när något för- hållande som är av betydelse för rätten till förmånen förändras, exem- pelvis om ett uppehållstillstånd har återkallats. Det finns en digital tjänst som möjliggör för Försäkringskassan att hämta uppgifter om uppehållstillstånd direkt från Migrationsverket. Trots detta kontrolle- ras inte uppehållstillstånd vid utbetalning eller med automatik vid något senare tillfälle. Vid ansökningar om andra förmåner återanvänds dessutom ofta uppgifter från tidigare förfrågningar till Migrations- verket i stället för att aktuella uppgifter hämtas in via den digitala tjänsten.21 Dessa två exempel är olika men rör i grund och botten samma problem – tillgängliga data nyttjas inte. 7.1.6 Försäkringskassan har en stor och komplex verksamhet Försäkringskassan är en av Sveriges största myndigheter med över 11 000 anställda och verksamhet utspridd över hela landet. Myndig- heten ansvarar för ungefär en femtedel av statens utgifter och under 2024 lade myndigheten över en halv miljard kronor och 800 000 utvecklingstimmar på digital verksamhetsutveckling.22 Försäkringskassan genomför för närvarande en omfattande gene- rationsväxling av sina it-system, vilket kräver mycket resurser både finansiellt och personellt. Samtidigt behöver myndigheten kunna ta om hand ny lagstiftning och nya uppdrag från regeringen. Samman- taget bedömer myndigheten att den har jämförelsevis låg kapacitet och hög utvecklingsskuld och behöver prioritera akuta förändringar och lagändringar och skjuta mer långsiktig utveckling på framtiden.23 Detta begränsar möjligheterna att genomföra nödvändig utveckling för att effektivisera verksamheten och förhindra bidragsbrott. Nya uppdrag riskerar också att leda till ytterligare undanträngningseffekter. Mycket arbete pågår inom Försäkringskassan, bland annat har myn- digheten ett nytt koncept för styrning av den digitala verksamhets- utvecklingen. Det finns ett strategiskt ramverk för digital transforma- 21 Riksrevisionen (2023). Systemet för återkallelser av uppehållstillstånd. Rapport 2023:19. 22 Försäkringskassan (2025). Försäkringskassans årsredovisning 2024, s. 188. 23 Försäkringskassan (2025). Budgetunderlag 2026–2028. 223 Utvecklad förmåga till dataanvändning SOU 2025:108 tion, mål för den långsiktiga utvecklingen och en framtagen målarki- tektur. Samtliga förmåner hos Försäkringskassan är i dag modelle- rade i den gemensamma informationsmodellen FKGI. Modellen har tagits fram för att kunna säkerhetsklassificera den information som används i handläggningen av förmåner.24 Kartläggningen utgår dock från informationsbehov i processer och i it-system men visar inte kopplingar till befintliga datamängder. På strategisk nivå har Försäkringskassan målsättningar om att bygga en effektiv förvaltning av socialförsäkringen. Målsättningarna inbegriper väl fungerande digitala lösningar och automatiska tjänster för internt informationsutbyte med en gemensam syn på information och hur den ska hanteras. Myndighetens ambition är att vara en infor- mations- och datadriven myndighet med en sammanhållen informa- tionshantering där data kan användas som en strategisk resurs.25 Pågående arbeten visar att Försäkringskassan har en insikt om behovet av myndighetsgemensam koordinering avseende data och digitaliseringsfrågor. Myndigheten har själv konstaterat att det krävs en central, sammanhållen informationsstyrning med utpekat ägande- skap för informationsstrukturer. Den har också beskrivit behovet av en nära koppling mellan informationsmängder och regeltolkningar där huvudfokuset ligger på Försäkringskassan totala behov, snarare än behoven för den interna handläggningen inom varje enhet. Infor- mationsförvaltningen kan inte ses som en avdelningsspecifik fråga.26 Samtidigt visar vår kartläggning att insikten om och arbetet med detta ännu inte nått ut i verksamheten. I de verksamheter vi undersökt har man inte arbetat aktivt med att kartlägga sina informationsbehov och utreda de rättsliga förutsättningarna kring detta. 24 Försäkringskassan (2025). Försäkringskassans strategiska ramverk för digital transformation. Dnr 2024/008513, Försäkringskassan (2023). Försäkringskassans mål för långsiktig utveckling. Dnr 2022/022021, Försäkringskassan (2025). Beslut gällande förenklad IT-arkitektur för förmåner – en del i IT målarkitekturen som ska följas vid ny- och vidareutveckling av Försäkringskassans IT-stöd. Dnr 2025/009594 och Försäkringskassan (2024). Förutsättningar för en informations- driven förvaltning., dnr 2022/015106. 25 Försäkringskassan (2023). Försäkringskassans verksamhetsplan 2024–2026 och Försäkrings- kassan (2023). Försäkringskassans mål för långsiktig utveckling. 26 Försäkringskassan (2024). Förutsättningar för en informationsdriven förvaltning. Dnr 2022/015106. 224 SOU 2025:108 Utvecklad förmåga till dataanvändning 7.2 Kraven på myndigheternas datahantering kommer att öka I ett alltmer digitalt samhälle ställs högre krav på att myndigheter ska kunna hantera sina data väl och säkra dess kvalitet. Den typ av utvecklad digital förmåga som krävs i arbetet mot felaktiga utbetal- ningar och bidragsbrott är i huvudsak samma som redan i dag krävs av myndigheter genom de regelverk som styr informationshanter- ingen. I korthet handlar det om att ha ordning och reda på sina data.27 Kraven kommer från såväl nationell lagstiftning som från befintlig och kommande lagstiftning från EU. Det innebär att Försäkrings- kassans arbete med att bättre hantera sina data är ett arbete som kommer att krävas oaktat pågående eller framtida insatser mot just felaktiga utbetalningar. I Sverige finns det ingen författning som direkt styr nationell eller förvaltningsgemensam interoperabilitet, datahantering eller teknisk utveckling. Sådana krav framgår dock implicit av både EU- rättsakter och nationella regelverk om god offentlighetsstruktur och informationshantering. 7.2.1 Digitaliseringsarbetet inom EU ställer krav Inom EU sker ett omfattande lagstiftningsarbete kring digitalisering och datahantering. Några tydliga exempel är EU:s dataförordning28, dataförvaltningsförordningen29, förordningen om ett interoperabelt 27 Regelverk för informationshantering avser här exempelvis offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400), säkerhetsskyddslagen (2018:585), EU:s dataskyddsförordning, arkivregel- verket samt regelverk som styr ärendehandläggningen så som förvaltningslagen (2017:900)(FL) och socialförsäkringsbalken (SFB). 28 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/2854 av den 13 december 2023 om harmoniserade regler för skälig åtkomst till och användning av data och om ändring av förord- ning (EU) 2017/2394 och direktiv (EU) 2020/1828 (dataförordningen). 29 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2022/868 av den 30 maj 2022 om europeisk dataförvaltning och om ändring av förordning (EU) 2018/1724 (dataförvaltningsakten). 225 Utvecklad förmåga till dataanvändning SOU 2025:108 Europa30, öppna datadirektivet31 samt den kommande europeiska digi- tala identitetsplånboken.32 Samtliga dessa initiativ kräver eller kommer att kräva att myndig- heter har goda kunskaper om sina data och god kontroll över dem. 7.2.2 Ökande nationella krav Även nationellt kan kraven på myndigheternas informationshanter- ing och förmåga att ha god kontroll över sina data förväntas öka. Det försämrade säkerhetspolitiska läget ökar kraven på cybersäkerhet, dataskydd och robusthet.33 Härutöver har det lagts fram ett förslag till en lag om den offentliga förvaltningens interoperabilitet. Om förslaget tas vidare får Myndigheten för digital förvaltning (Digg) föreskriftsrätt inom området med rätt att föreskriva vilka nationella interoperabilitetslösningar som offentlig förvaltning ska använda.34 Regeringen har vidare i sin digitaliseringsstrategi uttryckt målet att offentlig förvaltning ska etablera en gemensam digital ingång, att försörjning av informationssystem ska vara långsiktigt hållbar och att offentliga data ska vara en bred värdeskapande resurs för samhället. I detta ingår för myndigheterna att ställa krav på öppna standarder, API:er35 och interoperabilitet vid upphandling och utveckling samt att använda format som säkerställer äkthet och integritet för data vid migrering mellan olika informationssystem.36 AI-kommissionen har lämnat ett antal förslag för att stärka arbetet med data i offentlig sektor. Bland annat föreslås att det i myndighets- förordningen (2007:515) och kommunallagen (2017:725) ska krävas att alla offentliga aktörer har en modern digital informationsförvalt- ning som möjliggör interoperabel och säker datadelning, inklusive ett krav på att upprätta en så kallad dataplan. Av dataplanen ska det 30 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/903 av den 13 mars 2024 om åtgär- der för en hög nivå av interoperabilitet inom den offentliga sektorn i hela unionen (förord- ningen om ett interoperabelt Europa). 31 EU:s direktiv 2019/1024 av den 20 juni 2019 om öppna data och vidareutnyttjande av in- formation från den offentliga sektorn. Implementerad i svensk rätt genom lagen (2022:818) om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data. 32 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1183 av den 11 april 2024 om ändring i förordning (EU) nr 910/2014 vad gäller inrättandet av ett europeiskt ramverk för digital identitet (den så kallade eIDAS-förordningen) samt SOU 2024:45 Kompletterande bestämmelser till EU:s reviderade förordning om elektronisk identifiering. 33 Ds 2024:6 Stärkt försvarsförmåga. 34 SOU 2023:96. 35 API står för Application Programming Interface. 36 Finansdepartementet (2025). Sveriges digitaliseringsstrategi 2025–2030. 226 SOU 2025:108 Utvecklad förmåga till dataanvändning framgå vilka data aktören förfogar över och hur data hanteras och kan delas. Dessa krav skulle alternativt kunna framgå av en ny data- förvaltningslag. I syfte att tydliggöra standarder för datahantering inom olika sektorer föreslås också att regeringen utser Statistiska centralbyrån (SCB) till dataförvaltare (data steward) med uppdrag att stödja andra aktörer när det gäller god datahantering.37 Datakon- sekvensutredningar föreslås också bli obligatoriska för statliga utred- ningar. AI-kommissionen föreslår även att offentliga aktörer konti- nuerligt ska utvärdera sitt behov av data för att kunna fullgöra sitt uppdrag på bästa möjliga vis.38 Regeringen har vidare beslutat om en ny datastrategi som syftar till att öka tillgången till data. Regeringens ambition är att offentlig sektor ska bli bättre på att dela data, både öppet och kontrollerat, och att data generellt i högre grad måste ses som en strategisk resurs.39 7.2.3 Det finns redan krav på god offentlighetsstruktur Den bindande styrning som finns för hantering av data i svensk natio- nell rätt kan sägas främst ha fokus på god offentlighetsstruktur40, informationssäkerhet41 och säkerhetsskydd42, integritetsskydd43 och arkivhantering44. Syftet är framför allt att tillgodose allmänhetens intresse av insyn i offentlig förvaltning, att säkerställa konfidentia- litet, riktighet och tillgänglighet, att säkerställa skyddet för den per- sonliga integriteten samt att bevara data för framtida behov och forsk- ning. Syftet är inte att möjliggöra digitala arbetssätt. I praktiken ger dessa befintliga krav på dokumentation och ordning en god grund för digitaliseringsvänlig datahantering. Om data finns beskriven och strukturerad är det lättare att använda den som en strategisk resurs. 37 Regeringen har aviserat att den avser att ge SCB och Digg i uppdrag att förbereda inrättandet av en data-steward. Se prop. 2025/26:1 Budgetpropositionen för 2026, utgiftsområde 2, avsnitt 6.5 och utgiftsområde 22, avsnitt 4.5. 38 SOU 2025:12, s. 42 f. (74 f.). 39 Infrastrukturdepartementet (2021). Data – en underutnyttjad resurs för Sverige. I2021/02739. och SOU 2025:12. 40 Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL). 41 Se bland annat förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. 42 Säkerhetsskyddslagen (2018:585). 43 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) samt anslutande nationell reglering. 44 Arkivlagen (1990:782). 227 Utvecklad förmåga till dataanvändning SOU 2025:108 7.2.4 Välstrukturerade data är en förutsättning för AI och annan innovation Tillgången till relevanta, välstrukturerade och högkvalitativa data är en avgörande förutsättning för utvecklingen och tillämpningen av AI. Sådan data är också en förutsättning för innovation i fler avse- enden och kan utgöra ett viktigt underlag för strategiska verksam- hetsbeslut och uppföljning.45 AI-kommissionen har konstaterat att modern datahantering är en nyckelförmåga och föreslår därför att alla offentliga aktörer ska omfattas av ett krav på modern datahantering.46 Digg har konstate- rat att det är vanligt att myndigheter försöker ”hoppa på AI-tåget” utan att först göra det grundläggande arbetet med exempelvis infor- mationshantering och datakvalitet. Då är det svårt att dra nytta av AI och andra typer av avancerad dataanalys.47 AI konsumerar inte bara data, utan kan också hjälpa till att förstå, strukturera och extrahera data. AI kan användas för att frigöra poten- tial i data som annars vore svår att använda. Finns tillräckligt god ord- ning på data som utgångspunkt möjliggörs potentiellt helt ny data- användning. Exempelvis kan språkmodeller extrahera struktur ur ostrukturerade data.48 7.3 Försäkringskassan behöver öka sin förmåga att hantera data Vår bedömning: Försäkringskassan behöver stärka sin förmåga att hantera personuppgifter och annan data i kärnverksamheten, dels i syfte att förhindra felaktiga utbetalningar och motverka bidragsbrott, dels för att utöka och förbättra sin service. Försäkringskassan behöver stärka sin förmåga att hantera data i kärn- verksamheten. Det som hitintills redovisats i detta kapitel visar att myndighetens förmåga att använda data inte är tillfredsställande, vare 45 Digg (2025). Uppföljning av statliga myndigheters digitalisering 2024 – om data och AI. 46 SOU 2025:12. 47 Digg (2025). Uppföljning av statliga myndigheters digitalisering 2024 – om data och AI. 48 Xu, D., Chen, W., Peng, W. et al (2024). Large language models for generative information extraction: a survey. Front. Comput. Sci. 18, 186357 och Peeters et al. (2024). Entity Matching using Large Language Models, arXiv:2310.11244. 228 SOU 2025:108 Utvecklad förmåga till dataanvändning sig utifrån myndighetens egna mål eller de externa krav som ställs på myndigheten. Vår bedömning är att juridiska förutsättningar för datahantering inte är avgörande hinder för att Försäkringskassan ska kunna öka sin förmåga att arbeta med data som en strategisk resurs och använda data mer aktivt i sin verksamhet.49 Försäkringskassan tycks sakna ett helhetsgrepp kring hur data ska hanteras och för hur myndigheteten ska gå till väga för att nå målet om att bli en data- driven myndighet med en sammanhållen informationshantering.50 Det saknas även en myndighetsgemensam ambitionsnivå när det gäller informationsförvaltningen.51 Att stärka förmågan att använda data kräver såväl nya arbetssätt som förändrade tankesätt. Försäkringskassan behöver skifta fokus i sitt arbete till att proaktivt arbeta för att beslut ska bli rätt från början och att felaktiga utbetalningar inte sker. Att arbeta förebyggande är också avgörande för att kunna förbättra servicen till enskilda. En ökad förmåga att använda data skapar bättre förutsättningar att systematiskt analysera och åtgärda felaktiga utbetalningar och försök till bidragsbrott. Det möjliggör även att Försäkringskassan och myndigheter som Försäkringskassan samverkar med kan bygga bättre kunskap om hur välfärdssystemet angrips och därigenom kunna arbeta proaktivt. För att data ska kunna användas på det här sättet behöver den i hög grad vara tillförlitlig, korrekt, fullständig och användbar. En viktig byggsten för att kunna uppnå detta är att data centreras kring individen snarare än kring en specifik ansökan. Ett sådant skifte ställer nya tekniska och semantiska krav.52 Inom Försäkringskassan finns en medvetenhet om detta. Myndig- heten har som mål att bland annat etablera en sammanhållen infor- mationshantering och i högre grad hämta och använda uppgifter som redan finns. Ett kunskapsbaserat, systematiskt och effektivt arbete med att förebygga, upptäcka och förhindra bidragsbrott och felaktiga utbetalningar återfinns bland Försäkringskassans främsta mål.53 49 Se även kapitel 6. 50 Se exempelvis Försäkringskassan (2023). Försäkringskassans verksamhetsplan 2024–2026 och Försäkringskassan (2023). Försäkringskassans mål för långsiktig utveckling. 51 Se även Försäkringskassan (2022). Programmet för förnyelse av sjukförsäkringens förvaltning. Dnr 2022/015106, s. 12. 52 Se mål 1, 2 och 4 i Försäkringskassans mål för långsiktig utveckling. Dnr 2022/022021 samt Försäkringskassans ståndpunkter – Data som strategisk resurs. Ståndpunkterna beskriver För- säkringskassans förhållningssätt externt. 53 Försäkringskassan (2023). Försäkringskassans verksamhetsplan 2024–2026. Dnr 2022/022021. 229 Utvecklad förmåga till dataanvändning SOU 2025:108 Arbetet går dock långsamt. I vår kartläggning har vi endast sett ett fåtal exempel på konkreta projekt och initiativ för att förverkliga målet. Det utvecklingsarbete som bedrivs tycks främst fokusera på att utveckla urvalsprofiler för att identifiera ärenden där risken för fel är större och som därför faller ut för manuell kontroll eller hand- läggning. Myndigheten har också av ekonomiska skäl valt att prio- ritera ned verksamhetsutveckling inriktad mot felaktiga utbetalningar för att fokusera på kärnverksamheten.54 Det finns därmed ett glapp mellan ambitionen och det konkreta utvecklingsarbetet. Det är i dagsläget svårt att se hur Försäkringskassan ska uppnå sina ambi- tiösa mål. För att uppnå målsättningarna med ett datadrivet arbets- sätt krävs ett aktivt engagemang från ledningen. Det krävs också resurssatta och tidsatta planer som följs upp och revideras. Arbetet behöver vara brett förankrat och involvera personer från olika delar av verksamheten med teknisk och juridisk kompetens och verksam- hetskompetens.55 7.3.1 Regeringen styr inte detta område i dag Regeringen har ingen särskild styrning vad gäller statliga myndig- heters hantering av sina egna data. Det har i stället lämnats till myn- digheterna själva att utveckla och utforma strategier och metoder för. I sin digitaliseringsstrategi och datastrategi tydliggör dock reger- ingen att den ser datahantering som viktigt.56 Om regeringen vill öka både ambition och genomförande i Försäk- ringskassans arbete mot felaktiga utbetalningar och bidragsbrott bör den på ett lämpligt sätt stötta myndighetens interna arbete med data. 7.3.2 Risker om inget görs och nuläget består God datamognad är inte en avgränsad fråga. Verksamheten består av, drivs med och är beroende av data. Samtidigt är handläggarnas tid och det ekonomiska utrymmet begränsade. Med högre kvalitet 54 Försäkringskassan (2025). Rätt från början. Dnr 2024/023362, s. 3. 55 Digg (2025). Uppföljning av statliga myndigheters digitalisering 2024 – om data och AI. 56 Infrastrukturdepartementet (2021). Data – en underutnyttjad resurs för Sverige. Dnr I2021/02739, Finansdepartementet (2025). Sveriges digitaliseringsstrategi 2025–2030 och Näringsdepartementet (2017). För ett hållbart digitaliserat Sverige – en digitaliseringsstrategi. Dnr N2017/03643/D. 230 SOU 2025:108 Utvecklad förmåga till dataanvändning på data och bättre användning av data kan myndigheten bland annat utveckla bättre handläggarstöd och öka automatiseringen. På så sätt kan Försäkringskassan hållbart utveckla sin verksamhet mot bättre service, högre effektivitet och högre andel korrekta utbetalningar.57 Kvaliteten på de beslut som myndigheten fattar är ett direkt resultat av kvaliteten på de data som besluten baseras på och myndighetens förmåga att använda dessa data. I nuläget är Försäkringskassan i en situation där det är svårt att implementera nya system och tillämp- ningar och data är ”inlåst” i silos. Kraven på datahantering är höga och som redovisats ovan kommer de att öka med tiden. Situationen i dag är därför inte hållbar. AI är ett mycket kraftfullt verktyg men medför också särskilda utmaningar och risker. Användningen av AI kräver att myndigheten känner sina data och att dessa är tillräckligt dokumenterade. God datakvalitet är en grundförutsättning för att AI ska kunna leverera tillförlitliga och relevanta resultat. Kvaliteten på träningsdata, inklusive dess struktur och dokumentation, avgör vilka mönster modellen kan lära sig och inom vila områden tekniken kan implementeras. God datakvalitet underlättar också för hantering av risker med AI så som hallucinationer och bias. 7.4 Det finns olika metoder för att få ordning på data Givet att en myndighet behöver bli mer datadriven så är nästa fråga hur detta ska åstadkommas. Oavsett vilken väg man väljer är målet i regel att i högre grad se data som en strategisk resurs och sedan faktiskt använda data för att utforma sina tjänster. Det kräver enhetlig data- styrning för hela myndigheten. OECD:s modell för datastyrning för offentlig sektor utgår från tre nivåer av datastyrning. En strategisk nivå som kräver ledarskap och vision. En taktisk nivå som kräver sty- rande dokument och tydliga roller och ansvar. Slutligen en operativ nivå som kräver dataarkitektur och infrastruktur som omfattar datas hela livscykel.58 Nedan beskrivs kort några olika modeller som visar hur Sverige och våra nordiska grannländer hanterar frågan i praktiken. Ska man 57 Digg (2022). Digitala Sverige 2021 och Ekholm et al. (2018). Förbjuden framtid? – Den digitala kommunen. Institutet för framtidsstudier. 58 OECD (2019). The Path to Becoming a Data-Driven Public Sector. OECD Digital Govern- ment Studies. 231 Utvecklad förmåga till dataanvändning SOU 2025:108 sammanfatta vad de olika modellerna försöker åstadkomma kan det kortfattat uttryckas som: ordning och reda på sina data. 7.4.1 I de nordiska länderna ställs krav Inspiration till vad som krävs för att höja den digitala förmågan kan hämtas från de nordiska grannländerna. I Norges och Finlands styr- ning av offentlig sektor finns upplägg som syftar till att skapa ordning genom att erbjuda en modell för att beskriva data. I modellerna be- skrivs hur data används, hur data förhåller sig till varandra och hur data får användas. Finland – krav på informationshantering I Finland ställs höga krav på informationshantering genom lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (906/2019). Lagen ställer bland annat krav på att samtliga offentliga aktörer ska ha en informationshanteringsmodell och specificerar vad denna modell som minimum ska innehålla. I lagen ställs också krav på att uppgifter som angetts i modellen ska hållas uppdaterade och att det ska finnas uppdaterade anvisningar för hantering och användning av informa- tionsresurserna på myndigheterna. Norge – krav på överblick över data I Norge sker den centrala styrningen av datahantering genom Digi- taliseringsrundskrivet som är en sammanställning av krav och rekom- mendationer från den norska regeringen om digitalisering i offentlig sektor. Den politiska viljan att hantera data finns också uttryckt i den norska digitaliseringsstrategin. Genom dessa ställs krav på att samtliga offentliga aktörer ska ha tillräcklig överblick över de data som de hanterar. Aktörerna är bundna av ”engångsprincipen”. Den innebär att de inte får fråga användare om uppgifter som redan har rapporterats in. Uppgifterna ska i stället återanvändas, förutsatt att det finns en rättslig grund för det. För att möjliggöra detta måste aktörerna registrera sina data i en nationell datakatalog. Registrering ska som minimum göras om aktörerna etablerar en ny tjänst eller 232 SOU 2025:108 Utvecklad förmåga till dataanvändning ändrar i en befintlig sådan. Det ställs också krav på att använda de förvaltningsgemensamma komponenterna, så som exempelvis lös- ningar för legitimering, datadelning och designsystem för e-tjänster.59 Därutöver finns obligatoriska krav på arkitektur och standarder, om än på en mycket övergripande nivå.60 Digitaliseringsdirektoratet (Digdir) har tagit fram en vägledning som de kallar Veileder for orden i eget hus.61 Det är ett praktiskt stödverktyg för offentliga verksam- heter att använda för att undersöka vilka data man hanterar, vad dessa data betyder och hur data kan användas. Danmark – digital arkitektur Liknande tankegångar som i Finland finns i Danmark. Den danska Digitaliseringsstyrelsen förvaltar den fællesoffentlige digitale arkitektur. Den är ett i stora delar frivilligt ramverk som består av principer, riktlinjer och standarder för styrning och arkitektur. Ramverket är dock obligatoriskt för alla projekt som sker inom ramen för den danska digitaliseringsstrategin. I arkitekturen finns flera delar som är relevanta när det gäller de offentliga aktörernas datamognad. En viktig grundtanke är att ha gemensamma modeller och ramverk för i synnerhet dokumentation: Därigenom underlättas för system att fungera ihop. En viktig princip är att från början säkerställa att projekt har ett starkt fokus på ökad digital samstämmighet mellan offent- liga aktörer.62 7.4.2 Svenska ramverk och mål för datahantering I regeringens digitaliseringsstrategi fastslås att Sverige ska ha en offent- lig förvaltning som förenklar och bidrar till minskad administration genom användarvänliga, säkra och trygga digitala tjänster som effek- tiviseras med hjälp av AI- och datadriven utveckling.63 59 Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet i Norge (2024). Digitaliseringsrundskrivet, D-1/24, avsnitt 1.2 och 1.7. 60 Digitaliseringsrundskrivet avsnitt 1.9 och Forskrift om IT-standarder i offentlig forvaltning FOR-2013-04-05-959. 61 Vägledningen finns publicerad på Digdirs webbplats. (Hämtad 2025-09-29). 62 Digitaliseringsstyrelsen (2017). Den digitalt sammenhængende offentlige sektor – Hvidbog om fællesoffentlig digital arkitektur. Se även http://arkitektur.digst.dk. 63 Finansdepartementet (2025). Sveriges digitaliseringsstrategi 2025–2030. 233 Utvecklad förmåga till dataanvändning SOU 2025:108 I Sverige finns visserligen många ramverk och regelverk som tar sikte på myndigheternas informationshantering.64 Dessa är dock sällan tillräckligt konkreta. Det finns heller inga krav som motsvarar de som återfinns i våra grannländer som syftar till att strukturerat beskriva och få kontroll över sina data för att underlätta effektivt utnyttjande. Det finns däremot råd och rekommendationer. Digg – AI-guide och ramverk för nationella grunddata Digg har i sin AI-guide några översiktliga råd för data- och informa- tionsstyrning.65 Enligt guiden bör datastyrning inkludera: • Att det är tydligt vem som har ansvar för data, till exempel i rollen som dataförvaltare (data stewards). • Ett styrande organ som tillsammans med teamen som ansvarar för implementering av faktiska åtgärder tar fram strategi, standar- der och policyer för datahantering. • Att det finns en tydlig spårbarhet, så kallad datahärkomst (data lineage). • Att det finns en datainsamlingsstrategi. • Att det finns rutiner för ändringshantering av data. • Att det finns rutiner för hantering vid fel i data. Till detta kan läggas rutiner för tillgängliggörande av data inom myn- digheten som klargör under vilka förutsättningar och former som data kan delas. Det inbegriper även vad som gäller rättsligt, till exem- pel för vidarebehandling och sekretess. Digg förvaltar också Svenskt ramverk för digital samverkan som är den svenska versionen av det europeiska ramverket för interoperabilitet (European Interoperability Framework, EIF).66 64 Exempelvis OSL, dataskyddsförordningen, säkerhetsskyddslagen (2018:585), arkivregel- verket (arkivlagen och tillhörande förordning samt Riksarkivets föreskrifter) samt regelverk som styr ärendehandläggning (FL och flera andra regelverk). 65 Digg. AI-guiden på Sveriges dataportal: Datahantering. Hämtad 2025-03-25. 66 Diggs webbplats: Ramverk för nationella grunddata inom den offentliga förvaltningen. Hämtad 2025-04-28 och Svenskt ramverk för digital samverkan. Hämtad 2025-03-26. 234 SOU 2025:108 Utvecklad förmåga till dataanvändning Digg förvaltar även Ramverk för nationella grunddata inom den offentliga förvaltningen.67 Syftet med ramverket är att vissa utpe- kade datamängder ska vara standardiserade och därmed möjliggöra säker och effektiv datadelning inom och med offentlig förvaltning. Ramverket innehåller även vissa överenskomna principer och riktlinjer för de grunddata som omfattas. Nationella grunddata ska exempelvis kunna nyttjas enkelt och effektivt, vara standardiserade, vara inter- operabla och ha tillgängliggjorda beskrivningar. Vikten av att beskriva och dokumentera data kommer även till uttryck i de Nationella prin- ciperna för att tillgängliggöra information, som tagits fram av Digg.68 Bland annat finns en princip (nummer sex) om behov att dokumen- tera och beskriva information, med närmare innebörd att information som tillgängliggörs ska dokumenteras och beskrivas så att den är lätt att upptäcka och förstå och kan användas av både människor och maskiner. eSamverkansprogrammets referensarkitektur eSamverkansprogrammet har publicerat en referensarkitektur för dem som effektivare vill kunna dokumentera och dela data inom och utanför den egna organisationen. eSamverkansprogrammet har även publicerat beskrivningar av datakataloger respektive datapro- dukter. Beskrivningarna riktar sig till arkitekter som vill utveckla v erksamhetens datahantering.69 67 Diggs webbplats. Ramverk för nationella grunddata inom den offentliga förvaltningen. Hämtad 2025-04-28. 68 Diggs webbplats. Kunskap och stöd – Nationella principer för att tillgängliggöra informa- tion. Hämtad 2025-04-28. 69 eSamverkansprogrammet (2024). Referensarkitektur: Datahantering och utbyte av data mellan myndigheter. ES2024-09, eSamverkansprogrammet (2024). Beskrivning av datakatalog. ES2024-10 och eSamverkansprogrammet (2024). Dataprodukt och dataproduktspecifikation. ES2024-11. 235 Utvecklad förmåga till dataanvändning SOU 2025:108 7.5 Försäkringskassan behöver utveckla sitt arbete med data Vår bedömning: Regeringen bör ställa krav på en modern datahan- tering på Försäkringskassan. Den svenska decentraliserade förvaltningsmodellen bygger på insik- ten att myndigheterna känner sin egen verksamhet och sina förut- sättningar bäst. Varje myndighet har därför själv bättre förutsätt- ningar än vad regeringen har att på ett ändamålsenligt sätt utforma sin interna organisation och sin tekniska struktur. Samtidigt visar de brister som redovisats här ovan att det kan vara motiverat för reger- ingen att öka styrningen avseende myndigheternas förmåga att han- tera data. Myndigheter som följs upp på sin datamognad presterar också i genomsnitt betydligt bättre än de som inte gör det.70 Att styra interna företeelser så som en myndighets datahantering är förknippat med risk. Om den externa styrningen blir för detaljerad riskerar den att missa målet och kan i värsta fall störa det positiva arbete som redan pågår. Alltför detaljerade återrapporteringskrav riskerar dessutom att driva onödig administration. I Norge sker styrningen genom en kombination av krav och stöd. Detta ger myndigheterna förutsättningar att hantera sina egna data på ett sätt där de ändå har frihet att utifrån de egna förutsättningarna och behoven bestämma detaljerna kring vad som ska gälla i den egna verksamheten. I Finland främjas interoperabiliteten genom krav på att upprätthålla aktuella informationshanteringsmodeller och utvär- dera konsekvenserna av föreslagna förändringar som har bäring på informationshanteringen. Norge, Finland och Danmark har alla stöd för att främja en mer enhetlig dokumentation och semantik. Ram- verken som nämns i avsnittet ovan är goda utgångspunkter för en liknande styrning i Sverige. För att ge arbetet prioritet och främja ett helhetsgrepp kring dessa frågor bedömer vi att även den svenska regeringen behöver kombinera rekommendationer med krav. 70 Digg (2025). Uppföljning av statliga myndigheters digitalisering 2024 – om data och AI. 236 SOU 2025:108 Utvecklad förmåga till dataanvändning 7.5.1 Fyra områden behöver stärkas Behoven som beskrivits i detta kapitel kan sammanfattas i fyra om- råden där Försäkringskassan behöver stärka sin förmåga. Ordning och reda på sina data Försäkringskassan behöver få bättre kunskap om vilka data myndig- heten hanterar, vad dessa data betyder, hur de förhåller sig till varandra samt hur de kan och får användas. Ett sätt att närma sig detta är genom datastyrning och att systematiskt upprätthålla en informationshanter- ingsmodell där myndigheten beskriver och klassificerar data. Resulta- tet bör sparas som metadata i en data- och begreppskatalog som till- gängliggörs internt. I arbetet ingår att bedöma och dokumentera åtkomstnivån och de rättsliga förutsättningarna för att få använda datamängderna. Det skulle även minska den rättsliga osäkerheten. Ökat tempo och fokus i arbetet Försäkringskassan arbetar aktivt med sin datahantering. Lovvärda ambitioner finns i pågående projekt eller uttryckt i målbilder. Det är dock otydligt hur och när dessa ambitioner ska realiseras. För att ge effekt behövs tidsatta mål, resurssatta projekt och bindande intern styrning. Mål och styrning behöver vara så konkreta att de olika verk- samheterna förstår vad det innebär för deras prioriteringar och vägval. Helhetssyn och interoperabilitet Försäkringskassan brister avseende intern interoperabilitet. All ut- veckling oavsett förmånsslag måste därför framöver ha ett myndig- hetsövergripande fokus och hänga ihop. All it- och verksamhetsut- veckling behöver präglas av ett starkt fokus på ökad digital samstäm- mighet. Myndigheten behöver kunna dela och använda sina data in- ternt. Det är inte bara en teknisk och semantisk fråga, utan också en fråga om organisation och kultur. 237 Utvecklad förmåga till dataanvändning SOU 2025:108 Datadrivet och individcentrerat arbetssätt Försäkringskassans fokus ligger i dag på manuell handläggning och på ärendet snarare än på individen. Myndigheten behöver ändra sitt fokus för att data ska kunna användas på nya sätt och för att data- drivna arbetssätt mot felaktiga utbetalningar och för bättre service ska kunna realiseras. Datamognad kan beskrivas som en organisations förmåga att systematiskt (och rättssäkert) samla in, hantera och analysera sina data och att använda dem som en strategisk resurs i beslutsfattande, styrning och utveckling.71 För att främja en högre datamognad på Försäkringskassan behövs ett skifte från synsätt som är ärvda från analog handläggning till arbetssätt som är anpassade efter dagens och morgondagens möjligheter. 7.5.2 Kvaliteten på data behöver öka Hög datakvalitet innebär att data kan användas för avsedda ändamål i drift, beslutsfattande och planering.72 De främsta orsakerna till bi- dragsbrott och felaktiga utbetalningar är att enskilda lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden. Risken för felaktiga beslut beror alltså till stor del på att den sökande kan lämnar in upp- gifter som ligger till grund för besluten utan att dessa kontrolleras mot en tillförlitlig källa.73 Att arbeta systematiskt med datakvalitet genom att i högre grad just kontrollera uppgifterna blir därför en vik- tig åtgärd för att förhindra felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Myndigheterna saknar övergripande styrning på detta område, till exempel i vilka situationer verifiering och kontroll behöver vidtas och hur det ska gå till. Om och hur en uppgift behöver kontrolleras avgörs i regel från fall till fall utifrån handläggarens bedömning. Det blir ytterst en förvaltningsrättslig fråga om vad utredningsskyldigheten innebär i ett enskilt ärende och vilka utredningsbefogenheter som finns att tillgå.74 Det finns ofta vägledningar eller rutiner inom för- 71 DAMA International (2017). DAMA-DMBOK och Klievink et al. (2017). Big data in the public sector: Uncertainties and readiness. Inf Syst Front 19, 267–283. 72 Jämför exempelvis med ISO 25012-standarden, eSamverkansprogrammet (2024). Referensarkitektur: Datahantering och utbyte av data mellan myndigheter. ES 2024–09 och eSamverkansprogrammet (2024). Dataprodukt och Dataproduktspecifikation. ES2024-11. 73 SOU 2023:52 Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen. 74 I 110 kap. SFB finns bestämmelser om handläggning av ärenden enligt balken. När det gäller uppgiftsinhämtning är främst 110 kap. 13, 14, 31 och 33 §§ av intresse. 238 SOU 2025:108 Utvecklad förmåga till dataanvändning månerna för när handläggarna ska begära in olika typer av underlag. Dessa kontroller skiljer sig dock mycket åt mellan förmånerna. Det finns inte heller någon enhetlig användning inom Försäkrings- kassan av ord som kontroll, verifiering, kvalitet eller korrekthet kopp- lat till uppgifter. Detta gör det svårt att kommunicera vad en upp- gift faktiskt representerar, särskilt över avdelningsgränser. Försäkringskassan har i en intern vägledning gett uttryck för att myndigheten i högre grad behöver säkerställa god kvalitet på de data som används.75 Hur myndigheten ska säkerställa detta framgår dock inte av vägledningen. Korrekta uppgifter är en förutsättning för att arbeta datadrivet. Det finns en fara med att ta för givet att inlämnade eller inhämtade uppgifter är korrekta. Myndigheterna behöver hitta former för att på ett systematiskt sätt kunna kontrollera uppgifter som ligger till grund för och ska används i kärnverksamheten. Datas kvalitet behöver kunna beskrivas på ett sådant sätt så att data kan användas effektivt i hela myndighetens verksamhet, inte bara i den del av verksamheten där den skapades eller samlades in. Det kan till exempel ske genom att använda metadata med standardiserade beskrivningar av data så att den blir möjlig att hitta, förstå och vidareutnyttja. Med tillgång till data av hög kvalitet möjliggörs större användning av ny teknik och nya digitala arbetssätt, inte minst träning och an- vändning av AI-modeller.76 7.6 Datalyftet: Ett nytt uppdrag till Försäkringskassan Vårt förslag: Regeringen ska ge Försäkringskassan i uppdrag att under fem år utveckla sitt arbete med att använda data. Uppdraget innefattar framtagandet av en plan för hur myndigheten ska nå full intern interoperabilitet. Försäkringskassan bör få frihet att utforma detaljerna kring genomförandet och hur målbilden ska operationaliseras. Försäkringskassan ska årligen redovisa hur arbe- tet fortskrider. 75 Försäkringskassan (2024). Digitalisering på Försäkringskassan. Vägledning 2024:3, version 1, s. 54. 76 SOU 2025:12. 239 Utvecklad förmåga till dataanvändning SOU 2025:108 För att minska felaktiga utbetalningar, förbättra servicen till enskilda och säkerställa att myndighetens beslut är rätt från början bör reger- ingen ge Försäkringskassan i uppdrag att utveckla sitt arbete med att använda data i kärnverksamheten. Försäkringskassans mål och inriktningar på dataområdet behöver kompletteras med en tydlig myndighetsgemensam ambitionshöjning och styrning av arbetet. Vår kartläggning visar att det nuvarande arbe- tet saknar den styrfart och konkretion som behövs. Försäkringskas- sans viktiga roll i samhället och de synnerligen omfattande medel som myndigheten har att förvalta kräver en datahantering som är avse- värt mycket bättre än i dag. Regeringen behöver tydligt signalera att Försäkringskassan har ansvar för att upprätthålla en god datastyrning och datahantering genom att ge myndigheten ett särskilt uppdrag. En effektiv och god datahantering är något som redan ingår i Försäkringskassans kärnuppdrag och som följer av såväl myndighets- förordningen som myndighetens instruktion. Om regeringen vill prioritera detta område högre bör Försäkringskassan ges ett särskilt uppdrag med återrapporteringskrav för att stötta en höjning av myn- dighetens förmåga att hantera data. En löpande återrapportering av uppdraget som vi föreslår skulle även ge regeringen både bättre inblick i hur arbetet med data på myndigheten fortskrider och ökad förståelse för de olika förutsättningar som måste finnas på plats för myndig- heten. Det kan till exempel handla om legala och finansiella förut- sättningar som regeringen behöver få kännedom om för att kunna förbättra. Vi har valt att kalla uppdraget för ett ”datalyft”. Syftet med upp- draget är att lyfta datafrågan från att vara en it-fråga till att bli en fråga om datastyrning på strategisk nivå med praktisk nytta för kärnverk- samheten. Det kräver en utvecklad data- och informationsstyrning. Grunden för att uppnå detta är att Försäkringskassan har ordning och reda på sina data. Myndigheten behöver veta vilka data som behövs, vilka data som finns , vem som ansvarar för dem, hur de får användas och hur livscykelhanteringen ser ut. Den närmare ordningen för hur datahanteringen ska se ut och hur förflyttningen ska ske måste Försäkringskassan själv få utforma och specificera. Därigenom ökar myndighetens möjligheter att använda uppdraget för att stärka redan pågående arbete som ligger i linje med uppdraget. Försäkringskassan har som tidigare nämnts en stor och komplex it-verksamhet (se avsnitt 7.1.6 ovan). Ett nytt regeringsupp- 240 SOU 2025:108 Utvecklad förmåga till dataanvändning drag riskerar därför att leda till oönskade undanträngningseffekter. Genom att uppdraget fokuserar på att strukturera och rapportera arbete som ligger i linje med de ambitioner myndigheten redan själv gett uttryck för borde denna risk minska väsentligt. Återrapporteringen till regeringen behöver vara konkret och redo- visa både prestationer och effekter samt en plan för det som återstår att göra. 7.6.1 En plan för att nå full intern interoperabilitet för data Det saknas en övergripande och konkret plan för hur Försäkrings- kassan ska nå sina mål avseende data och datahantering. Vi föreslår därför att framtagandet av en sådan plan bör vara grunden i datalyftet. Myndigheten bör ta fram en plan för att nå full intern interopera- bilitet för de data som används i kärnverksamheten. Med intern inter- operabilitet menas här att myndighetens data ska kunna användas i hela kärnverksamheten, så länge det inte föreligger juridiska hinder. Arbete med datastyrning är ett kontinuerligt arbete, men för att få en styrande verkan och underlätta uppföljning bör målet att uppnå full intern interoperabilitet vara tidsatt. Det är ett ambitiöst mål som kommer ta tid och behöva prioriteras mot andra arbeten. Vi bedömer att fem år bör vara tillräckligt för att planera och genomföra en för- flyttning utan att undanträngningseffekterna blir för stora. För ett framgångsrikt reformarbete behövs en tydlig inriktning, så att alla involverade vet vilken nytta som ska uppnås och vilka behov som arbetet ska tillgodose. Det behövs också en tydlig handlingsplan så att de involverade vet vilka konkreta mål myndigheten strävar mot och hur dessa prioriteras mot annan verksamhet. Det innebär att led- ningen behöver vara särskilt involverad och delaktig. Tydliga roller och ansvarsområden behöver pekas ut. Vidare behöver arbetet resurs- sättas. Planen bör fokusera på dokumentation av datamängder Planen bör innehålla upprättandet och förvaltning av en informations- hanteringsmodell. Det är en myndighetsgemensam styrmodell för data och en förteckning i vilken myndighetens informationstillgångar 241 Utvecklad förmåga till dataanvändning SOU 2025:108 beskrivs. Planen bör åtminstone innehålla en beskrivning av hur myn- digheten avser att: 1. Ta fram en beskrivning av myndighetens data i en förteckning. Av beskrivningen bör även framgå hur de rättsliga möjligheterna att använda dessa data ser ut och vem som har förvaltningsansvar för respektive datamängd. 2. Tillgängliggöra beskrivningen och sprida kunskap om den inom myndigheten. 3. Etablera en långsiktig styrning och förvaltning av förteckningen. Informationshanteringsmodellen kan bidra till att realisera både För- säkringskassans strategiska ramverk för digital transformation från 2025 och relevanta delar av Försäkringskassans ståndpunkter om digi- talisering i offentlig sektor. 7.6.2 Krav på återrapportering Vi föreslår att återrapporteringen sker i två steg. Det första steget är att förslagsvis efter ett år redovisa planen för Socialdepartementet. Därefter ska Försäkringskassan årligen rapportera hur arbetet enligt planen fortlöper. I rapporteringen bör tydligt framgå vad som har blivit klart och vad som inte har blivit klart under året. Om plane- rade aktiviteter inte har genomförts bör det framgå varför den beslu- tade planen inte efterlevs. Även konsekvenserna av avvikelser från planen bör framgå av rapporteringen. I rapporteringen bör anges hur myndighetens verksamhet har förändrats till följd av arbetet och vilka effekter det har bidragit till. 7.6.3 De viktigaste datamängderna först Försäkringskassan hanterar i hela sin verksamhet mycket stora mäng- der data. För att kunna arbeta effektivt med att öka sin datamognad är det nödvändigt att avgränsa sig till att utveckla arbetet med en han- terlig mängd data åt gången. Myndigheten bör därför lämpligen på- börja arbetet med data knutet till ett visst område, en viss process eller en specifik tjänst. Valet av var arbetet ska börja bör i princip göras så att man tar det viktigaste först. Vad som är viktigast avgörs bland 242 SOU 2025:108 Utvecklad förmåga till dataanvändning annat av målet med myndighetens verksamhet, exempelvis att för- hindra, förebygga och upptäcka felaktiga utbetalningar och bidrags- brott. Hänsyn behöver också tas till vilka datamängder som är mest efterfrågade av andra utanför Försäkringskassan. Kostnadsnytto- analyser bör användas i prioriteringen. Ett annat möjligt kriterium för att avgöra var insatser behöver påbörjas är den interna variationen i digital mognad. Det kan exempelvis vara ändamålsenligt att inleda arbetet där de största utmaningarna finns internt på myndigheten. Ett annat sätt att inleda arbetet kan vara att välja ett relativt enkelt dataset att börja med för att lära sig den valda informationshanter- ingsmodellen och anpassa den till verksamhetens behov. Inkomstuppgifter är ett konkret exempel på en datamängd som vi bedömer som lämplig att prioritera. I dag finns ingen gemensam tolkning av begreppet inkomst, varken juridiskt eller tekniskt på myn- digheten. Informationsbehovet skiljer sig i praktiken mellan förmå- nerna och det är inte ovanligt att olika förmåner gör olika tolkningar och därför behöver olika information. I vår kartläggning har inkomst- uppgifter återkommande beskrivits som en av de mest centrala datamängderna för att förhindra felaktiga utbetalningar. Det är en uppgift som kan användas för att beräkna korrekt nivå på ersättningarna, men också för att upptäcka om den sökande arbetar trots förmån, båda vanliga felkällor i dag. En annan utgångspunkt för prioriteringen skulle kunna vara det arbete som Försäkringskassan genomförde när myndigheten tog fram sin gemensamma informationsmodell (FKGI). 243 8 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens möjligheter att be- handla personuppgifter i sin respektive kärnverksamhet regleras genom bestämmelserna i 114 kap. socialförsäkringsbalken (2010:110) (SFB). Där framgår bland annat att de båda myndigheterna för egen del får behandla personuppgifter för ett antal olika ändamål. Tillåtna ändamål är exempelvis att handlägga ärenden och vidta kontrollåtgärder som syftar till att förebygga, förhindra och upp- täcka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. De nuvarande be- stämmelserna är på olika sätt hårt knutna till ärendehandläggning. De ger därför inte myndigheterna tillräckliga förutsättningar för att kunna använda nya digitala arbetssätt och tekniker som behövs för att komma till rätta med felaktiga utbetalningar. Även ökande för- väntningar på service och effektivitet gentemot enskilda kräver att myndigheterna får bättre möjligheter att hantera personuppgifter. Vi lämnar därför förslag som rör ändamålsbestämmelserna i 114 kap. SFB. Avsikten är att skapa rättsliga förutsättningar för en modern förvaltning som kan tillvarata digitaliseringens möjligheter och i högre grad säkerställa korrekta utbetalningar från socialför- säkringssystemet. Vi lämnar två alternativa förslag på utformning av den primära ändamålsbestämmelsen för personuppgiftsbehandling i 114 kap. 8 § SFB. Det första alternativet (alternativ A) innebär att ersätta den nuvarande bestämmelsen i sin helhet med en ny och brett formu- lerad ändamålsbestämmelse tillsammans med ett uttryckligt stöd för användningen av dataanalys och urval. Det andra alternativet (alternativ B) innebär i stället att göra ett tillägg i bestämmelsen i fråga så att den specifikt tillåter även förebyggande åtgärder. 245 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 Som en följd av dessa ändringar av ändamålsbestämmelserna föreslår vi även ändringar och tillägg i andra delar av 114 kap. SFB och i 28 kap. offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Dessa be- stämmelser är i stort likalydande oavsett om ändamålsbestämmelsen utformas enligt alternativ A eller B. Vi föreslår även ändringar i 114 kap. 11 § SFB avseende möjligheten att behandla känsliga per- sonuppgifter. 8.1 Nuvarande ändamål ger möjligheter Inom ramen för ärendehandläggning och kontrollverksamhet har Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten redan i dag stora möj- ligheter att behandla personuppgifter. Men utanför de ändamål som är angivna i lagen är möjligheterna mer begränsade. Det är i grun- den avsiktligt, men dagens utformning av bestämmelserna försvårar också för myndigheterna att använda nya digitala arbetssätt för att motverka felaktiga utbetalningar. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten måste även ta hänsyn till andra bestämmelser än de som finns i 114 kap. SFB, exempelvis principen om uppgiftsminimering i artikel 5 i EU:s dataskyddsförord- ning. Av den bestämmelsen framgår bland annat att det inte är tillåtet för en personuppgiftsansvarig att samla in fler personuppgifter än vad som behövs för ändamålet med behandlingen. Även andra bestäm- melser än rent dataskyddsrättsliga kan ha relevans i sammanhanget, exempelvis bestämmelser om utredningsskyldighet i förvaltnings- lagen (2017:900) (FL) samt specifika bestämmelser om handlägg- ning av ärenden i SFB. Dessa bestämmelser ger både förutsättningar och ramar för vilka åtgärder myndigheterna ska och får vidta inom ramen för handläggningen av ärenden. I detta avsnitt beskriver vi vad vi anser ryms inom nuvarande ändamålsbestämmelser i 114 kap. 8 § SFB. Bestämmelserna har relativt nyligen setts över i sin helhet.1 Ambitionen från lagstif- tarens sida har varit att ändamålen för personuppgiftsbehandlingen ska vara tydligt avgränsade från varandra och att överlapp mellan dessa ändamål ska undvikas. Det är dock inte alltid lätt att dra en 1 Prop. 2023/24:29 En ny dataskyddsreglering på socialförsäkringsområdet. De nya bestämmel- serna i 114 kap. SFB trädde i kraft den 15 februari 2024. 246 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter skarp gräns mellan ändamålen, vilket ibland kan visa sig i verksam- heten. 8.1.1 Ändamålet handlägga ärenden Enligt FL inleds ett ärende genom enskilds ansökan, anmälan eller annan framställning.2 Ett ärende avslutas regelmässigt genom ett ut- talande från myndighetens sida som är avsett att få faktiska verk- ningar för en mottagare i det enskilda fallet, det vill säga ett beslut. I uttrycket handläggning av ärenden innefattas alla åtgärder som en myndighet vidtar från det att ärendet inleds till dess att det avslutas.3 I förarbetena till lagen (2018:208) om kompletterande bestämmel- ser till EU:s dataskyddsförordning (DSL) har regeringen uttalat att uttrycket handläggningen av ett ärende ska tolkas på samma sätt som enligt FL.4 Vi anser utifrån detta att det blir fråga om handläggning av ett ärende i förvaltningsrättslig mening först när en ansökan (eller anmälan) har kommit in till myndigheten.5 När en ansökan om en förmån har lämnats in till Försäkrings- kassan eller Pensionsmyndigheten inleds ett ärende. Då behandlas personuppgifterna med stöd av ändamålet handlägga ärenden.6 Vår bedömning är att de båda myndigheterna har stora möjligheter att använda sina befintliga uppgiftmängder i ett enskilt ärende. Det finns även förutsättningar för myndigheterna att hämta ytterligare uppgifter från andra aktörer om den enskilde för att bedöma rätten till en förmån. Frågan om vad som innefattas i formuleringen handläggning av ärenden har bland annat behandlats i Försäkringskassans och Pen- sionsmyndighetens hemställan om ändringar i 114 kap. SFB som myndigheterna lämnade till regeringen 2020.7 De båda myndighe- terna ansåg att begreppet handläggning av ärenden bör kunna tol- kas bredare än FL:s definition och innefatta alla moment som kan 2 19 § FL. Barnbidrag betalas ut automatiskt utan att den enskilde behöver ansöka om det. En förutsättning för det är att villkoren för rätten till barnbidrag är uppfyllda. 3 Prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 286. 4 Prop. 2017/18:105 Ny dataskyddslag, s. 194. 5 Ett ärende kan även anses inlett i förvaltningsrättslig mening om myndighetens har inlett ett ärende på eget initiativ. Det vanligaste är dock vara att det är enskild som ansöker om en förmån eller ersättning hos Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten. 6 114 kap. 8 § 3 SFB. 7 Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten (2020). Hemställan om ändringar i 114 kap. SFB och förordning 2003:766 om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administ- ration. Dnr FK 2020/001747 och VER 2020–180. 247 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 bli aktuella vid handläggningen av ett ärende, det vill säga inte bara åtgärder som direkt syftar till att kunna fatta beslut i ett ärende utan samtliga åtgärder i ärendet. I det omfattas exempelvis behandling av personuppgifter i samband med mottagande och inhämtande av hand- lingar och uppgifter, eventuell diarieföring och registrering, bered- ning av ärenden, utredande åtgärder, kommunicering, kommunika- tion med andra tjänstemän inom samma myndighet med anledning av ärendet, praxishantering, upprättande och meddelande av beslut samt verkställande av beslutet och utbetalning av förmån eller er- sättning.8 Befintlig ändamålsbestämmelse i 114 kap. 8 § 3 SFB (hand- lägga ärenden) rymmer enligt vår bedömning de åtgärder som vidtas när ett ärende har inletts hos myndigheterna. I fråga om ärendebegrep- pet och vad som bör anses ingå i handläggning av ett ärende delar vi Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens bedömningar i myn- digheternas hemställan om ändringar i 114 kap. SFB. 8.1.2 Ändamålet vidta kontrollåtgärder Enligt 114 kap. 8 § 4 SFB får Försäkringskassan och Pensionsmyn- digheten behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att vidta kontrollåtgärder som syftar till att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. De kontroller som myndigheterna gör är ofta en integrerad del av ärendehandlägg- ningen. Så är dock inte alltid fallet. Kontrollarbete behöver kunna vidtas även utanför ärendehandläggningen, bland annat i form av data- analyser och urval. Genom användning av dataanalyser och urval går det att nyttja statistiska metoder för att bedöma olika sorters risker för felaktiga utbetalningar och vidta kontrollåtgärder där ris- kerna är som störst.9 Ändamålet vidta kontrollåtgärder tillämpas bland annat när personuppgifter används för att ta fram och utveckla riskprofiler.10 Ändamålet vidta kontrollåtgärder har ett vitt tillämpningsområde. Med uttrycket kontrollåtgärder avses åtgärder som innebär att över- vaka, granska eller undersöka Försäkringskassans och Pensionsmyn- 8 Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten (2020). Hemställan om ändringar i 114 kap. SFB och förordning 2003:766 om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administ- ration, s. 82. 9 Se närmare om kontrollverksamheten i prop. 2023/24:29, s. 36 ff. 10 Prop. 2023/24:29, s. 36 f. 248 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter dighetens handläggning och utbetalningar av förmåner och ersätt- ningar. Kontroll kan avse åtgärder som myndigheten vidtar från det att information hämtas in, genom hela ärendehandläggningspro- cessen, fram till dess att eventuella efterhandskontroller sker.11 Även om vidta kontrollåtgärder är skilt från ärendehandläggning i SFB finns ändå en koppling mellan de olika ändamålen. Vid åtgärder som vidtas i ett enskilt ärende, må vara ett ärende för efterkontroll, så bör ändamålet handlägga ärenden tillämpas. Ändamålet vidta kontrollåtgärder tillämpas framför allt för att hitta de ärenden som ska kontrolleras. Det innebär att det finns en naturlig koppling mellan personuppgiftsbehandling som görs för ändamålet vidta kontrollåtgärder och behandlingar som görs för ändamålet hand- lägga ärenden eftersom myndigheterna behöver söka ut ärenden och individer att faktiskt kontrollera. 8.1.3 Möjligheter att vidta förberedande åtgärder Det behöver inte alltid finnas något aktuellt ärende för att För- säkringskassan och Pensionsmyndigheten ska kunna behandla personuppgifter. Myndigheterna får även vidta vissa förberedande åtgärder. Ändamålet i 114 kap. 8 § 1 SFB möjliggör för Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten att behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att tillgodose behovet av det underlag som krävs för att den registrerades eller någon annans rättigheter eller skyldigheter i fråga om förmåner och ersättningar ska kunna be- dömas eller fastställas.12 Det ändamålet är framåtsyftande och tar sikte på åtgärder inför kommande handläggning av ett ärende. Förarbetena ger ingen när- mare ledning för hur långt bestämmelsen sträcker sig. Vad som där- 11 Jämför SOU 2014:16 Det ska vara lätt att göra rätt - Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, s. 71–74, SOU 2020:35 Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, s. 109–110, SOU 2023:100 Framtidens dataskydd vid Skatteverket, Tullverket och Kronofogden, s. 1014 och SOU 2024:95 Modernt dataskydd vid CSN, s. 100. 12 I 3 § 2 socialförsäkringsregisterlagen (1997:934), numera upphävd, fanns formuleringen förberedande åtgärder för handläggning. Se även prop. 1996/97:155, s. 77. Paragrafens nu- varande lydelse återfinns i 7 § 2 lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration, numera upphävd. Anledningen till ändringen var att regeringen ansåg att ändamålen i en registerförfattning bör preciseras så långt det är möjligt. Det fanns också språkliga skäl till en ändrad ordalydelse. Se prop. 2002/03:135 Behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration, s. 62–63. I betänkandet används for- muleringen förberedande åtgärder eftersom det i mångt och mycket speglar vad det handlar om. Formuleringen är dessutom kort och koncis. 249 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 emot framgår är att en behandling av personuppgifter i flera fall kan vara nödvändig innan en ansökan har lämnats in eller ett ärende är aktuellt. Lagstiftaren har ansett att det i vissa fall är nödvändigt att i förväg hämta in och sedan lagra personuppgifter för kommande behov. Det mest tydliga och praktiska exemplet som anges i för- arbetena är den inhämtning av personuppgifter som sker löpande och strukturerat från folkbokföringen. De behandlingar inom social- försäkringens administration som har ansetts kunna ske med stöd av ändamålet kan i huvudsak delas in i två olika syften. För det första insamling av uppgifter som är nödvändiga för att kunna bedöma eller fastställa rättigheter inom socialförsäkringen. Enligt vår bedömning måste avsikten dock anses vara att de in- samlade uppgifterna ska komma till användning på något sätt i ett enskilt ärende. Det går inte att tolka bestämmelsen så brett att den ger stöd för åtgärder som sker utan att det finns ett samband med handläggningen av ärenden och anhängiggörandet av ett ärende.13 8.1.4 Finalitetsprincipen utgör den yttersta ramen Personuppgifter som behandlas enligt 114 kap. 8 eller 9 §§ SFB får behandlas även för andra ändamål, under förutsättning att uppgif- terna inte behandlas på ett sätt som är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in.14 Detta är ett uttryck för den så kallade finalitetsprincipen. Vid tillämpning av finalitetsprincipen ska myndigheterna beakta det sammanhang inom vilket person- uppgifterna har samlats in, personuppgifternas art, eventuella kon- sekvenser för registrerade av den planerade fortsatta behandlingen och förekomsten av lämpliga skyddsåtgärder.15 Finalitetsprincipen kan alltså inte tillämpas utan avvägningar som i praktiken innebär att de nya ändamålen kommer att behöva ligga mycket nära de ur- sprungliga ändamålen eller kunna ses som en naturlig förlängning av de ursprungliga ändamålen.16 13 Jämför prop. 2002/03:135, s. 62. 14 114 kap. 10 § SFB. 15 Artikel 6.4 i dataskyddsförordningen. 16 Prop. 2023/24:29, s. 50. 250 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter 8.1.5 Redan i dag används dataanalys och urval Dagens teknik ger myndigheter möjlighet att använda dataanalyser på ett mer avancerat sätt än vad som tidigare var möjligt.17 Arbetet kan ske med olika metoder och tekniker, bland annat sådana som innefattar AI. Försäkringskassan har under de senaste åren utvecklat vad som kallas för ”dataanalys och urval” för att i kärnverksamheten före- bygga och hantera felaktiga utbetalningar och motverka bidrags- brott.18 Den personuppgiftsbehandling som krävs för att kunna arbeta med dataanalys och urval sker med stöd av bestämmelserna i 114 kap. SFB, huvudsakligen utifrån ändamålen handlägga ären- den och vidta kontrollåtgärder. I förarbetena till de ändringar som nyligen skett i kapitlet uttalade lagstiftaren att kontrolländamålet bör omfatta den personuppgiftsbehandling som motiveras av både faktiska kontroller och de analyser som krävs för utvecklingen av nya och effektivare metoder för kontroll, så som exempelvis maski- nella riskbaserade analyser och urval.19 Det finns en rad skyddsmekanismer som begränsar användningen av dataanalys och urval. Bland annat måste de grundläggande prin- ciperna för personuppgiftsbehandlingen i dataskyddsförordningen vara uppfyllda. Även bestämmelserna i diskrimineringslagstiftningen måste beaktas. Behandlingarna måste också ske i enlighet med För- säkringskassans respektive Pensionsmyndighetens myndighets- instruktioner. I Försäkringskassans verksamhet används dataanalyser bland annat för att upptäcka och se avvikelser, mönster, samband och riskindikatorer. Urval handlar om att välja ut vissa ärenden genom att använda urvalsmodeller som har utformats utifrån avvikelser, mönster, samband och andra indikatorer som har identifierats med hjälp av dataanalyser. Urvalsmodeller kan användas på data som tillgängliggjorts för ett visst ändamål för att upptäcka exempelvis uppgifter som det kan finnas anledning att anta är felaktiga, det vill 17 I likhet med tidigare utredningar använder vi begreppet dataanalyser i betydelsen att använda digitala verktyg och tekniker för att analysera stora mängder data. Jämför SOU 2023:100 och SOU 2024:95. 18 Regeringen har i tidigare lagförarbeten också förespråkat arbete med urvalsprofilering (se prop. 2007/08:49 Statligt tandvårdsstöd, s. 98, se senast i prop. 2023/24:29, s. 42. I sam- manhanget kan nämnas att Pensionsmyndigheten i dagsläget inte använder dataanalys och urval. 19 Prop. 2023/24:29, s. 39. 251 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 säga urvalsträffar. Sedan granskas och utvärderas urvalsträffarna för att avgöra vilka som bör kontrolleras närmare. Urvalsprofiler används inom flera förmåner på Försäkrings- kassan och bygger på dataanalyser av mönster och samband i hur förmånerna används. Urvalsprofilerna används i stor utsträckning för att styra handläggningen, till exempel för att prioritera ärenden för uppföljning och förnyad utredning. Urvalsprofiler kan även användas för att identifiera ärenden med hög risk för felaktigheter, som väljs ut för ytterligare kontroll innan eller efter utbetalning (med tonvikt på efterkontroller). Riskbaserad urvalsprofilering har framför allt använts av myndigheten för att välja ut ärenden för kontroll efter utbetalning, men it-utveckling har gjort det möjligt att använda riskbaserade kontroller även innan utbetalning i vissa förmåner. I dag arbetar Försäkringskassan med risksättning på olika sätt inom ramen för ändamålen handlägga ärenden eller för att vidta kontrollåtgärder. Exempelvis används mer avancerade dataanalyser, inkluderat AI-modeller, för att göra sannolikhetsbedömningar eller riskvärdering för fel för att identifiera ärenden för efterhandskon- troller. Utfallet av vissa riskprofiler ger ett sannolikhetsmått för fel. Den personuppgiftsbehandling som utförs för att ta fram urvals- profiler stöder sig på kontrolländamålet.20 När urvalsprofilen körs mot ett ärende, och väljer ut detta ärende (utfall) behandlas person- uppgifterna med stöd av ändamålet handlägga ärenden.21 8.2 Myndigheternas instruktioner är tillräckliga Den så kallade legalitetsprincipen innebär att en myndighet endast får vidta sådana åtgärder som den har stöd för i rättsordningen.22 Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens uppgifter och an- svar framgår primärt av respektive myndighets instruktion. Där har de tydligt uppdraget att arbeta mot felaktiga utbetalningar.23 Försäkringskassan ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott.24 Myndigheten ska delta i det 20 114 kap. 8 § 4 SFB. 21 114 kap. 8 § 3 SFB. 22 5 § FL, 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen. 23 Förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan samt förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten. 24 Se 2 § 3 förordning med instruktion för Försäkringskassan. 252 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten.25 Pensionsmyndigheten har motsvarande instruk- tionsenliga uppgifter.26 Vidare ska de båda myndigheterna samverka med Utbetalningsmyndigheten och andra berörda myndigheter, kommuner, regioner och parter för att bedriva en effektiv och rätts- säker verksamhet och särskilt verka för att felaktiga utbetalningar inte görs.27 Det är en bred uppgift att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte sker och att motverka bidragsbrott. Att uppgiften är bred innebär att det finns ett tillräckligt rättsligt stöd (legalitet) i åtgärder och person- uppgiftsbehandlingar som ryms inom dessa uppgifter. Med det menas att de i sammanhanget aktuella personuppgiftsbehandlingarna, exem- pelvis att arbeta med nätverksanalys och annan dataanalys samt att på nya sätt upptäcka avvikelser och bedöma trovärdighet är sådant som ingår i Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens uppdrag och uppgifter. Vi anser därför inte att det behövs någon ändring i myn- digheternas respektive myndighetsinstruktioner. 8.3 Det finns förutsättningar inom gällande rätt för vissa stödåtgärder och insatser riktade mot den enskilde Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har behov av att arbeta mer datadrivet med stöd till den enskilde. Mycket går att göra inom ramen för gällande rätt. I dag arbetar Försäkringskassan ofta i ”stuprör”28 vilket gör att uppenbara fel ibland inte upptäcks och att den enskilde inte alltid kan få rätt stöd i mer komplexa situationer. En enskild kan exem- pelvis vara både sjuk och förälder samtidigt. I dag finns det ingen samlad överblick och Försäkringskassans har i många fall ingen kunskap om att den enskilde eventuellt uppger olika uppgifter i olika sammanhang till myndigheten. 25 2 § 4 förordning med instruktion för Försäkringskassan. 26 2 § 6 förordning med instruktion för Pensionsmyndigheten. 27 5 § 1 förordning med instruktion för Försäkringskassan respektive 6 § förordning med instruktion för Pensionsmyndigheten. 28 Med stuprör menas den uppdelning som gjorts rent organisatoriskt och it-systemmässigt för att anpassa till förmånerna. Läs mer om detta i kapitel 7. 253 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 Flera av de behov som kommit fram i vår kartläggning tar sikte på förberedande åtgärder som behöver vidtas inför handläggningen av ett ärende. Vissa av de behov som Försäkringskassan har lyft kan inrymmas i nuvarande reglering inom ramen för ändamålet ”för- beredande åtgärder”.29 Så bör exempelvis vara fallet vad gäller cen- trering av personuppgifter kring den enskilde, i stället för kring enskilda ärenden, i myndighetens datahantering även om detta inte direkt går att utläsa av bestämmelsen. Pensionsmyndigheten har särskilt lyft frågan om att förifylla ansökningar för att det ska bli rätt från början. Då behöver myndig- heten kunna presentera relevanta uppgifter för den enskilde i en e-tjänst innan en ansökan har gjorts, liknande hur det fungerar med exempelvis inkomstdeklarationen hos Skatteverket. Enligt Pensions- myndigheten räcker det inte att ett förvaltningsrättsligt ärende inleds utifrån någon slags tanke om förfrågningar eller serviceskyldighet. Myndigheten bedömer att det krävs ett ärende för att uppgifts- skyldighet eller sekretessbrytande bestämmelser för myndigheter och andra aktörer ska träda in.30 Ett sätt att lösa detta är att låta en ansökan om pension eller förmån innehålla ett preliminärt ansök- ningssteg för att anhängiggöra ett ärende. Vi bedömer att en sådan utveckling är möjlig att genomföra inom ramen för gällande rätt. 8.4 Det behövs nya möjligheter för datadrivna arbetssätt Digitala verktyg och de data myndigheterna har tillgång till kan, om de används på rätt sätt, vara kraftfulla verktyg för att minska de fel- aktiga utbetalningarna från socialförsäkringen. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kan redan i dag göra mycket inom ramen för gällande rätt, men det finns ytterligare behov som de inte har rättsliga förutsättningar för. Det handlar enligt vår bedömning till övervägande del om personuppgiftsbehandlingar som ligger relativt långt utanför ändamålen ärendehandläggning och kontroll. Inte heller ändamålet som medger personuppgiftsbehandling för ”för- beredande åtgärder” ger tillräckliga möjligheter för modern data- behandling och för att möta de behov myndigheterna uttryckt. 29 Se 114 kap. 8 § 1 SFB. 30 Inom ramen för socialförsäkringsförmåner eller pension enligt SFB. 254 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter Personuppgifter bör inte bara betraktas som underlag för en- skilda ärenden, där en specifik uppgift kan hämtas vid ett givet till- fälle. Det är också en tillgång som kan omvandlas till ny kunskap och användas i andra sammanhang. De personuppgifter som För- säkringskassan och Pensionsmyndigheten har skulle kunna användas för att i mycket högre grad än i dag förebygga och förhindra fel- aktiga utbetalningar om myndigheterna fick möjlighet till nya typer av analyser. Det handlar exempelvis om analyser där ett stort antal personuppgifter används för att upptäcka mönster, avvikelser och samband, eventuellt ihop med annan data. Nedan beskrivs de nya typer av analyser som svårligen ryms inom dagens ändamål i 114 kap. 8 § SFB. 8.4.1 Från enskilt ärende till helhet Nätverksanalyser och annan dataanalys Försäkringskassan har uttryckt ett behov av att kunna göra mer avancerade dataanalyser på sina data som huvudsakligen utgörs av personuppgifter. Ett exempel är nätverksanalyser. Med det avses att analysera sammanhang, mönster och relationer mellan personer, företag och ärenden. Det skulle ge nya möjligheter att upptäcka och förhindra bidragsbrott och felaktiga utbetalningar. Nätverksanalyser gör det möjligt att effektivare studera rela- tionen mellan enskilda och arbetsgivare, vilket är ett behov som framkommit i vår kartläggning. Härvid kan kluster identifieras som avviker från normalbilden, exempelvis om ovanligt många personer från samma arbetsgivare får sjukpenning eller om sjukskrivningarna uppvisar orealistiska mönster. I analysen kan även ingå återkommande fall av felaktiga inkomstunderlag från arbetsgivaren, vilket kan leda till fel storlek på socialförsäkringsförmåner. Andra exempel kan vara att undersöka kombinationer av olika förmåner eller sammanlänkade hushåll vilket kan ge indikationer på att olika personer ansöker om stöd på ett avvikande sätt som tyder på överutnyttjande av välfärdssystemet. Det kan också röra sig om att hitta exempelvis falska eller tveksamma läkarintyg genom att identifiera avvikande mönster kring exempelvis en särskild läkare eller vårdcentral. Om fel upptäcks kan kunskapen föras över till 255 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 andra liknande kluster eller ärenden där intyg är utfärdade av samma läkare eller på liknande sätt. Nätverksanalyser blir kraftfullare om man kan jämföra de fall man är intresserad av mot kontrollgrupper av exempelvis normala arbetsgivarnätverk. I förarbetena till de nuvarande bestämmelserna i 114 kap. SFB uttalar regeringen att det inom kontrolländamålet är möjligt att med hjälp av avancerad analysprogramvara söka efter korrelationer, möns- ter och samband i sådan information som finns lagrad om personer och deras ärenden.31 Detta anser vi dock inte ger tillräckliga förut- sättningar för att genomföra analyser där även uppgifter ingår som saknar koppling till det enskilda ärendet. En ytterligare försvårande omständighet är att exempelvis ut- veckling, testning och utvärdering av analysmetoder och urvals- modeller kräver att personuppgiftsbehandling utförs på ett sätt som ligger helt utanför ärendehandläggningen.32 8.4.2 Kontrolländamålet täcker inte alla åtgärder Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fick under 2024 ut- tryckligt lagstöd för att behandla personuppgifter för att vidta kon- trollåtgärder, vilket myndigheterna tidigare saknat.33 Det är numera möjligt att behandla personuppgifter för att vidta kontrollåtgärder som syftar till att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga ut- betalningar och bidragsbrott.34 Det är dock svårt att med någon bestämdhet hävda att det nya ändamålet täcker de åtgärder som beskrivs i avsnitt 8.4.1 ovan. Syftet med kontrollåtgärden sätter fortfarande tydliga begränsningar. Vår uppfattning är att kontroller enligt det nya ändamålet behöver göras mot eller av ett enskilt ärende. Kontroll anser vi naturligt hör ihop med ett ärende, aktuellt eller avslutat. Enligt vår bedömning är det tveksamt om kontrolländamålet innefattar åtgärder som saknar inslag av kontroll och som vidtas innan en ansökan lämnats in till myndigheten. 31 Prop. 2023/24:29, s. 37. 32 SOU 2023:100, s. 1078. 33 Prop. 2023/24:29. 34 Kontrollverksamheten beskrivs även i Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens hem- ställan om ändringar i 114 kap. SFB. 256 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter 8.4.3 Rättslig osäkerhet försvårar Utöver behoven som beskrivits ovan har vår kartläggning visat att Försäkringskassan inte fullt ut nyttjar de möjligheter som finns att behandla personuppgifter. Mycket ryms inom nuvarande rättsliga ramar och skulle kunna uppnås om myndigheten arbetade mer aktivt med sina data, huvudsakligen personuppgifter (se även kapitel 7). De hinder och svårigheter som beskrivits är oftast knutna till regel- verket för personuppgiftsbehandling och myndighetens tolkning av detta. Hindren kan bero dels på verkliga rättsliga hinder, dels på rättslig osäkerhet eller bristande rättslig styrning och stöd. Med rättslig osäkerhet avses här situationen när en viktig be- stämmelse inte är entydig utan behöver tolkas, men det saknas en tydlig och dokumenterad uppfattning om hur bestämmelsen ska tolkas hos den myndighet som i första hand ska tillämpa bestäm- melsen. Det ligger i sakens natur att osäkerheten kan ha olika skäl. Det kan röra sig om en svårtolkad bestämmelse. Men skälet kan också vara att myndigheten saknar förmågan att samlat analysera och styra hur bestämmelsen ska tolkas. Osäkerheten kring 114 kap. 8 § SFB handlar primärt om vad som gäller för sådan behandling av personuppgifter som ligger utanför ramen för ett ärendes handläggning och kontrollåtgärder. Det finns även en rättslig osäkerhet i vad mån dataanalys och urval får användas i andra sammanhang än för kontrolländamål, framför allt för att förebygga felaktiga utbetalningar. Denna rättsliga osäkerhet hindrar myndigheterna från att använda digitaliseringens möjligheter. Det finns därför ett behov av en tydlig rättslig reglering som ger myndig- heterna förutsättningar för en utökad personuppgiftsbehandling och samtidigt skapar transparens gentemot de enskilda kring hur deras personuppgifter används. Rättslig tydlighet är även viktig för dem vars personuppgifter behandlas av myndigheterna. I dag riskerar det att bli otydligt vad som faktiskt görs med uppgifterna. En ökad rättslig tydlighet kan antas bidra till önskvärd transparens. I dag finns en tolerans i sam- hället där enskilda i högre grad antar och godtar att myndigheterna 257 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 behandlar medborgarnas personuppgifter.35 Många utgår också från att sådan behandling sker med digitaliseringens hjälp och att myn- digheterna nyttjar sina data och ny teknik, såsom AI, för att genom- föra sina uppdrag. En ökad rättslig tydlighet om hur personupp- gifter behandlas kan därför vara till godo utifrån de registrerades rättigheter och för förutsägbarheten i personuppgiftsbehandlingen. 8.5 Två olika vägar för framtida reglering De behov som framkommit i vår kartläggning handlar om att ge Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten bättre förutsätt- ningar för sådan behandling av personuppgifter som syftar till att myndigheternas beslut i högre grad ska bli rätt från början, det vill säga förebyggande åtgärder. Det innefattar även stöd och ökad service till enskilda för att underlätta för dem att göra rätt. Vi bedömer att dessa behov går att lösa på två olika sätt. Det handlar om två olika lagtekniska konstruktioner. Det ena är att ersätta den nuvarande bestämmelsen om personuppgiftsbehandling i 114 kap. 8 § SFB i sin helhet med en ny, brett formulerad ändamåls- bestämmelse tillsammans med ett uttryckligt stöd för användningen av dataanalys och urval (alternativ A). Det andra alternativet är att i stället komplettera nuvarande bestämmelse så att den även specifikt tillåter att förebyggande åtgärder vidtas (alternativ B). Vi förordar en brett formulerad ändamålsbestämmelse tillsam- mans med ett uttryckligt stöd för användningen av dataanalys och urval (alternativ A). Det är en typ av utformning av ändamålsbestäm- melsen som har föreslagits i flera utredningar i närtid och som även finns i lagstiftning som gäller för andra myndigheter. De båda alternativen har olika för- och nackdelar. En brett for- mulerad ändamålsbestämmelse omfattar nuvarande hantering men tar även höjd för framtida behov som ännu inte är kända, medan 35 2021 års bidragsbrottutredning har genomfört en undersökning av attityder om uppgifts- inhämtning (SOU 2023:52 Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen). Bland annat har Skatteverket i sin årliga attitydundersökning funnit att 85 procent av tillfrågade privatper- soner tycker att det är okej att Skatteverket och andra myndigheter delar deras personliga information i syfte att motverka fusk och brott. Även KUT-delegationen redogjorde för att allmänheten tycks ha en mer tillåtande inställning till myndigheternas möjligheter att utbyta information än vad lagstiftningen medger (SOU 2029:59 Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen). Detta kommer även till uttryck i SOU 2024:63 Ökat informationsutbyte mellan myndigheter. 258 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter införandet av ett nytt specifikt ändamål i befintlig bestämmelse är en mindre ändring som bibehåller systematiken i lagtexten. Vi bedömer att en förändring är nödvändig för att möjliggöra moderna och effektiva arbetssätt mot felaktiga utbetalningar i socialförsäkringen. 8.6 Bred ändamålsbestämmelse med dataanalys och urval – alternativ A Vårt förslag: Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska få behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att administ- rera socialförsäkringen och andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av myndigheterna. Myndigheterna ska även få behandla personuppgifter för data- analys och urval i syfte att förebygga, motverka och upptäcka fel i den verksamheten. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten behöver behandla stora mängder personuppgifter i sin verksamhet, däribland känsliga personuppgifter. Behandlingen kan innebära betydande intrång utan samtycke i den personliga integriteten och innebära kartläggning av den enskildes personliga förhållanden, även om syftet är något annat. Delar av verksamheten omfattas därmed av det grundlagsreglerade skyddet för den personliga integriteten, vilket bara får begränsas genom lag (se vidare kapitel 12). Det behöver alltså finnas en lag- reglering för att de båda myndigheterna ska kunna utföra sina upp- drag. Ändamålsbestämmelser kan ge ett tydligt stöd för sådan be- handling som utförs i enlighet med myndigheterna uppdrag och uppgifter. Genom en brett formulerad ändamålsbestämmelse till- sammans med en särskild bestämmelse för dataanalys och urval kan en ökad flexibilitet i Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens personuppgiftsbehandling åstadkommas. Ändamålsbestämmelser i nationell dataskyddsreglering anger den yttre ramen för vilka ändamål som personuppgifter kan komma att behandlas för. De finns i någon form i nästan samtliga nuvarande och nyligen föreslagna registerförfattningar och bidrar till att tydliggöra för den registrerade och andra var de yttersta gränserna går för personuppgiftsbehandlingen. 259 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 I avsnitt 8.4 har vi beskrivit åtgärder som myndigheterna skulle behöva vidta för att effektivare än i dag förhindra felaktiga beslut och utbetalningar. Det rör sig exempelvis om nätverksanalyser, att hitta risker i vissa hushåll eller hos vissa arbetsgivare och sjukskri- vande läkare. Det rör sig också om åtgärder för att utveckla och utvärdera nya analysmetoder och arbetssätt. Det stora flertalet av personuppgifter som behöver behandlas i åtgärderna kommer aldrig att behövas för kontrollen av något enskilt ärende. Relativt nyligen infördes ett nytt ändamål för kontrollåtgärder i 114 kap. 8 § SFB. Det råder emellertid fortfarande en stor osäker- het hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten avseende vad det nya ändamålet omfattar. Osäkerheten förstärks av att det på senare tid tillkommit ny lagstiftning och nya förslag till lagstiftning på närliggande områden där lagstiftaren valt en helt annan modell för att reglera ändamålen för andra myndigheter. Det rör sig om ny lagstiftning på området när det gäller Skatte- verkets verksamhet (folkbokföringen) samt förslag om att få genom- föra dataanalys och urval för såväl CSN som för Kronofogden, Tull- verket och Skatteverket. Vår uppfattning är att det finns skäl att ändra reglerna i 114 kap. SFB med samma utgångspunkter som vid den översyn som nyligen gjorts avseende dataskyddsregelverket för Skatteverket, Tullverket och Kronofogdemyndigheten36 samt för Centrala studiestödsnämnden.37 Det finns ett värde i att regelverket utformas på ett enhetligt sätt för olika myndigheter, med enhetlig struktur, terminologi och sakinnehåll. Omotiverade skillnader för- svårar samverkan och informationsutbyte mellan myndigheter i syfte att effektivisera verksamheten, förbättra servicen och motverka fel- utbetalningar och bidragsbrott. Skillnaderna förvärrar även osäker- heten hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Då SFB:s ändamålsbestämmelser är mer detaljerade och har kvar rester av gamla formuleringar jämfört med nya lagar och förslag, uppstår naturligen intrycket att lagstiftaren inte velat gå samma väg i SFB. Det inbjuder till tolkningen att ändamålsbestämmelserna i SFB inte ger samma möjligheter som annan lagstiftning med helt andra lösningar. Det kan därmed konstateras att den detaljerade regleringen i dagens 114 kap. 8 § SFB minskar flexibiliteten och i det verkliga utfallet faktiskt hindrar Försäkringskassan och Pensionsmyndig- 36 SOU 2023:100. 37 SOU 2024:95. 260 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter heten från att ligga i fas med nya brottsupplägg, dra nytta av nya tekniker, ta på sig nya brådskande uppdrag och hantera oförutsedda händelser vid exempelvis allvarliga kriser. En reglering som likt 114 kap. 8 § SFB avviker från andra närliggande regleringar riskerar också att motverka genomslaget för dataskyddsförordningen efter- som förordningen bland annat syftar till att skapa ett enhetligt skydd för den personliga integriteten inom EU. Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens uppdrag kan för- ändras över tid. Det förekommer att nya uppdrag är av brådskande karaktär. Den befintliga ändamålsbestämmelsen i 114 kap. 8 § SFB kan betraktas som en övergripande sammanfattning av de uppgifter som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har i sin verk- samhet avseende förmåner och ersättningar. Om regeringen ger myndigheterna nya uppgifter som inte ligger inom ramen för de redan angivna ändamålen i bestämmelsen kan det behövas ändringar inte bara i den materiella regleringen utan även i ändamålsbestäm- melsen. Den nuvarande regleringen är därför inte flexibel för för- ändringar i myndigheternas uppdrag. Vidare är dataskyddsförordningens syfte är att skapa ett enhetligt och högt skydd för den personliga integriteten i unionen och att sär- reglering riskerar att motverka dess genomslag. Behovet av nationell och sektorsspecifik dataskyddsreglering har minskat eftersom det redan i dataskyddsförordningen finns bestämmelser om bland annat rättslig grund, uppgiftsminimering, lagringsminimering, ändamåls- begränsningar och olika säkerhetsåtgärder som ska vidtas. Komplet- terande nationella regler bör därför bara omfatta bestämmelser som är motiverade eller nödvändiga.38 Förändringen innebär att Försäkringskassan och Pensions- myndigheten själva behöver formulera de närmare ändamålen för myndigheternas personuppgiftsbehandlingar. Att detaljregleringen kring ändamålen i 114 kap. 8 § SFB tas bort innebär inte att integritetsskyddet för de registrerade försämras. För- säkringskassan och Pensionsmyndigheten är enligt sina instruktioner förvaltningsmyndigheter för socialförsäkringen och andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av myndigheterna. En avgränsning till myndigheternas kärnuppdrag, som också ansluter till tillämpningsområdet för 114 kap. 2 § SFB, skapar en lämplig ram för tillåtna behandlingar. För att leva upp till 38 SOU 2023:100, kap. 5. 261 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 dataskyddsförordningens krav på särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål kommer dock Försäkringskassan och Pensions- myndigheten att behöva formulera mer preciserade ändamål för de specifika behandlingar av personuppgifter som sker i myndigheternas verksamhet. Information om de olika behandlingsändamålen måste komma registrerade till del på ett lämpligt sätt. En brett formulerad ändamålsbestämmelse som rymmer all sådan behandling som föranleds av Försäkringskassans och Pensions- myndighetens uppdrag, skapar utrymme för en mer omfattande informationshantering. Myndigheternas verksamheter präglas av en snabb digital utveckling och det är förenat med svårigheter att förutse samtliga ändamål för vilka personuppgifter kan komma att behöva behandlas. En flexibilitet i ändamålsutformningen ger verk- samheten förutsättningar att hålla jämna steg med teknik- och sam- hällsutvecklingen. Vi föreslår att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska få behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att administrera socialförsäkringen och andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av myndigheterna. I detta in- går att vidta förebyggande åtgärder av olika slag. Förutom ett brett formulerat ändamål bör Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ges uttryckliga möjligheter att använda data- analys och urval i sina verksamheter för kontrolländamål. Syftet ska vara att förebygga, förhindra och upptäcka fel inom respektive verk- samhet. Det ska alltså vara möjligt för myndigheterna att behandla personuppgifter för att använda sådana verktyg även när det saknas koppling till ett visst ärende. Myndigheterna ges då bättre förutsätt- ningar att utföra sina uppdrag och minska felaktigheter i respektive verksamhet. 8.6.1 Den rättsliga grunden för dataanalys och urval behöver förtydligas Vårt förslag: Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens behandling av personuppgifter för att göra dataanalyser och ur- val i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka fel inom sina verksamheter ska tydliggöras. Förtydligandet ska ske genom en särskild ändamålsbestämmelse i 114 kap. 8 § SFB. 262 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter Försäkringskassan och Pensionsmyndighetens rättsliga grund för behandling av personuppgifter för att göra dataanalyser och urval i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka fel inom sina verksam- heter bör tydliggöras. Det bör göras tydligt att det finns en rättslig grund för behandlingen i lag eftersom det är fråga om en behand- ling av integritetskänslig karaktär. I dataskyddsförordningen ställs krav på rättslig grund för att personuppgifter över huvud taget ska få behandlas.39 En uppgift av allmänt intresse eller myndighetsutövning ska fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt.40 Den rätts- liga grunden kan sedan även innehålla bland annat de allmänna vill- kor som ska gälla för den personuppgiftsansvariges behandling, vilken typ av uppgifter som ska behandlas och ändamålsbegränsningar.41 Den rättsliga grunden eller lagstiftningsåtgärden ska vara tydlig och precis och dess tillämpning bör vara förutsägbar för personer som omfattas av den.42 I samband med att dataskyddsförordningen trädde i kraft ut- talade regeringen att den rättsliga grunden för behandling av per- sonuppgifter inom Socialdepartementets verksamhetsområde i de allra flesta fall är fastställd genom någon annan rättsakt än register- författningen.43 När ändamålet för kontrollåtgärder infördes uttalade regeringen att den rättsliga grunden för arbetet med kontroller för att förhindra felaktiga utbetalningar och motverka bidragsbrott finns fastställd i Försäkringskassans instruktion.44 Likaså kan den rättsliga grunden vid ett brett formulerat ändamål anses finnas i respektive myndighet instruktion. Utöver detta finns särskilda krav vad gäller den personliga integriteten. Regeringsformens skydd mot betydande intrång i den person- liga integriteten innebär att vissa åtgärder som utgör sådana intrång måste regleras i lag för att vara tillåtna.45 39 Artikel 6.1. e i dataskyddsförordningen. 40 Artikel 6.3 i dataskyddsförordningen. 41 Artikel 6.3 andra stycket i dataskyddsförordningen. 42 Skäl 41 till dataskyddsförordningen. 43 Prop. 2017/18:171 Dataskydd inom Socialdepartementets verksamhetsområde – en anpassning till EU:s dataskyddsförordning, s. 82. 44 Prop. 2023/24:29, s. 39 f. Se 114 kap. 8 § 4 SFB. 45 2 kap. 6 § andra stycket och 2 kap. 20 och 21 §§ RF. 263 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 Särskilt om dataanalys och urval När Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten använder data- analys och urval behöver myndigheterna kunna analysera och ut- värdera olika datamängder, däribland personuppgifter. För att dataanalyser och urval ska kunna användas på ett effektivt sätt i myndigheternas kontrollverksamheter behöver alltså personupp- gifter kunna behandlas på ett ändamålsenligt sätt. Den rättsliga grunden för detta är uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning. I betänkandet Framtidens dataskydd (SOU 2023:100) beskrivs att dataanalyser och urval inom myndigheternas verksamheter i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka fel innebär att egna verksam- hetsuppgifter samkörs på ett sätt som inte sker när uppgifterna be- handlas för att handlägga enskilda ärenden. Vidare kan sådana upp- gifter komma att sambearbetas med uppgifter som myndigheterna har inhämtat från andra myndigheter, antingen som ett led i ärende- handläggning eller primärt för att göra dataanalyser och urval. Det kan även förekomma behandling av känsliga personuppgifter. De urval som tas fram med hjälp av dataanalyserna kommer i förekom- mande fall att leda till att myndighetsutövning vidtas mot enskilda. Den personuppgiftsbehandling som myndigheternas dataanalyser och urval ger upphov till är sammantaget av sådan karaktär och om- fattning att intrånget i den personliga integriteten kan bli kännbart. Den rättsliga grunden bedöms behöva ha en relativt hög grad av tydlighet, precision och förutsebarhet för att uppfylla kraven i data- skyddsförordningen.46 När det gäller Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens kärnverksamhet finns det inget uttryckligt stöd i SFB för dataanalys och urval.47 En tydlig rättslig grund för den aktuella typen av personuppgifts- behandling bedömer vi är en förutsättning för att den ska uppfylla kravet i dataskyddsförordningen. Den rättsliga grunden behöver därför förtydligas genom ett uttryckligt ändamål. 46 SOU 2023:100, s. 1079 och 1093. 47 Jämför exempelvis bestämmelserna om handläggning av ärenden i 110 kap. SFB. 264 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter 8.6.2 Dataanalys och urval som ett eget självständigt ändamål Dataanalys och urval ska vara ett eget självständigt ändamål. Bestäm- melser om dataanalys och urval har tidigare införts inom andra myndigheters ansvarsområden.48 Inom Regeringskansliet pågår beredning av flera förslag till registerlagstiftningar som innehåller brett formulerade ändamålsbestämmelser där dataanalys och urval dessutom utgör ett eget separat ändamål. Det finns även exempel på reglering av senare datum som innehåller detaljerade ändamåls- bestämmelser med särskilda bestämmelser om dataanalys och urval. I betänkandet Framtidens dataskydd framförs att uttryckliga bestäm- melser om dataanalys och urval bör föras in som särskilda primära ändamål i anslutning till de brett formulerade ändamålsbestämmel- serna som likaså föreslås. Avsikten är att tydliggöra att myndig- heterna har stöd för den behandling av personuppgifter som är nödvändig vid myndigheternas användning av dataanalys och urval i de verksamheter som omfattas av lagarnas tillämpningsområde.49 Utredningen om förbättrat informationsutbyte och en mer ändamåls- enlig lagreglering för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten har kommit till slutsatsen att det mot bakgrund av de integritetsrisker som finns när det gäller dataanalyser och urval behövs en tydlig lag- reglering och att det därför bör framgå av en uttrycklig ändamåls- bestämmelse att Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att göra dataanalyser och urval i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka fel i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.50 Flera utredningar föreslår således den här typen av reglering för att ge stöd för en ny användning av personuppgifter. Det talar för att även Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten bör ges en reglering som tydliggör möjligheten att använda dataanalys och urval. Integritetsskyddsmyndigheten (IMY) ser positivt på att den rättsliga grunden för dataanalys och urval regleras i lag51 En tydlig rättslig grund för den aktuella typen av behandling kan vara en för- utsättning för att den ska uppfylla kraven i dataskyddsförordningen. 48 Exempelvis inom folkbokföringsverksamheten och i Utbetalningsmyndighetens verksamhet. 49 SOU 2023:100, s. 1099. 50 SOU 2025:73 Ny reglering för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, s. 671 f. 51 Integritetsskyddsmyndighetens yttrande över betänkandet Framtidens dataskydd vid Skatte- verket, Tullverket och Kronofogden (SOU 2023:100), dnr IMY-2024-619, och Integritets- skyddsmyndighetens yttrande över Modernt dataskydd vid CSN (SOU 2024:95), dnr IMY-2025-5204. 265 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 Myndigheten framhåller dock vikten av att arbetet med dataanalys och urval avgränsas i omfattning och tid. Med ett uttryckligt stöd för dataanalys och urval kommer För- säkringskassan och Pensionsmyndigheten att ansvara för att det finns rutiner för hur urvalsmodeller ska utformas och hur sök- begrepp får användas vid dataanalyser och urval enligt 114 kap. 8 § SFB. Av sådana rutiner bör framgå hur behandlingarna ska av- gränsas i omfattning och tid. Särskilt om innebörden av att förebygga, förhindra och upptäcka fel i verksamheten Tidigare utredningar har bedömt att det är lämpligt att i lagtexten införa lydelsen ”fel i verksamheten”, i stället för att knyta dataanalys och urval till att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetal- ningar och bidragsbrott.52 Myndigheterna ges då en möjlighet till en bredare tillämpning än att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Samtidigt utformas regler- ingen på ett sätt som gör det möjligt att förutse när personuppgifter kan komma att behandlas för att göra dataanalyser och urval för bland annat kontroll av enskilda. Vi bedömer att samma formulering är lämplig att införa även för Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens användning av data- analys och urval. Den särskilda ändamålsbestämmelsen kommer tillsammans med finalitetsprincipen att utgöra den yttre ramen för tillåten behand- ling av personuppgifter för att göra dataanalyser och urval i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka fel. Den rättsliga grund för behandlingen som framgår av materiell verksamhetsreglering mot- svarar den yttre ramen för vilken behandling som lagligen får ut- föras vid sådana dataanalyser och urval, på samma sätt som vid den övriga personuppgiftsbehandling som myndigheten utför. Vi delar den bedömning som tidigare utredningar gjort om att det inom ramen för bestämmelsen ryms behandling i form av in- hämtning och fortsatt behandling av uppgifter i syfte att utgöra underlag för dataanalyser och urval. Bestämmelsen omfattar även 52 SOU 2024:95, s. 250. 266 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter till exempel uppföljning, utveckling och testning av analys- och urvalsmodeller.53 Begreppet fel i bestämmelsen ska tolkas brett. Det omfattar till exempel avvikelser i förhållande till materiella rättsregler, oegent- ligheter samt felaktigheter som är avsiktliga eller beror på mänsk- liga misstag. Begreppet är mer flexibelt än felaktiga utbetalningar och fungerar även om Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten skulle få nya eller förändrade arbetsuppgifter. 8.6.3 Ändamålsbestämmelsernas placering Vårt förslag: En bestämmelse med ett brett formulerat ändamål ska ersätta nuvarande bestämmelse i 114 kap. 8 § SFB. I samma bestämmelse föreskrivs att personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att göra dataanalys och urval för att före- bygga, förhindra och upptäcka fel i respektive verksamhet. Den brett formulerade ändamålsbestämmelse som vi föreslår bör placeras i nuvarande 114 kap. 8 § SFB som en egen punkt. Den ersätter då de nuvarande specificerade ändamålen i paragrafen, punkterna 1–7. Bestämmelsen om dataanalys och urval placeras i samma lagrum, även den som en egen punkt. 8.7 Ett nytt ändamål (vidta förebyggande åtgärder) ska införas – alternativ B 8.7.1 Rättslig grund för behandling av personuppgifter i det förebyggande arbetet Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten bör ges utökade möj- ligheter att i sina respektive kärnverksamheter behandla personupp- gifter för förebyggande ändamål för att kunna bedöma eller fastställa förmåner och ersättningar. Försäkringskassans och Pensionsmyndig- hetens rättsliga grund för behandling av personuppgifter för att vidta förebyggande åtgärder för att kunna bedöma eller fastställa förmåner och ersättningar framgår av myndigheternas instruktioner. 53 SOU 2024:95, s. 251. 267 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 Den rättsliga grunden för att kunna bedöma eller fastställa för- måner och ersättningar för behandling av personuppgifter för att vidta förebyggande åtgärder ges av Försäkringskassans och Pensions- myndighetens instruktioner. Som vi tidigare konstaterat är det en bred uppgift att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte sker och att motverka bidragsbrott (se avsnitt 8.2 om att nuvarande lydelse i myndigheternas instruktioner är tillräcklig). Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska fatta materiellt korrekta beslut och se till att verksamheterna bedrivs effektivt och i enlighet med gällande rätt. Vidare finns det stöd för sådana åtgärder om syftar dels till att effek- tivisera myndighetens verksamhet (exempelvis med digitaliserings hjälp), dels till att ge stöd och service till enskilda när myndigheten utför sina uppdrag. Det finns i dag inte något uttryckligt ändamål som ger För- säkringskassan och Pensionsmyndigheten möjlighet att behandla personuppgifter i förebyggande syfte för att kunna bedöma eller fastställa förmåner och ersättningar. Det kan exempelvis avse möjlig- heter att genomföra nätverksanalyser eller åtgärder för att upptäcka avvikelser och bedöma trovärdighet. Det kan även avse åtgärder för att kunna föreslå en viss utredningsåtgärd för en handläggare. När personuppgifter behandlas för att vidta förebyggande åt- gärder kan detta inbegripa känsliga personuppgifter om den enskilde. Ett sådant exempel är att uppgifter om hälsa inom ramen för sjuk- penningen används för att göra analyser som gör det möjligt att ut- läsa mönster och samband. Även om sådana mönster och samband inte primärt syftar till att kartlägga en enskilds sjukskrivning kommer uppgiften att behandlas just för att skapa förståelse för hur en sjuk- skrivning normalt utvecklar sig. Den kunskapen om mönster i sjuk- skrivningar kan inom ramen för de förebyggande åtgärderna ge en indikation på att ett visst förhållande i ett ärende exempelvis bör utredas närmare. I samband med att kontrolländamålet infördes i 114 kap. 8 § 4 SFB konstaterades att behandling av stora mängder personuppgifter, bland annat känsliga personuppgifter och uppgifter om enskildas ekonomiska förutsättningar och levnadsomständigheter, för ett nytt ändamål medför risker för den personliga integriteten. Kon- troller kan vara integritetskänsliga i sig. Dataanalyser och urval möjliggör dessutom kartläggning av individer, vilket kan innebära väsentliga intrång i den personliga integriteten. De personuppgifter 268 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter som behandlas hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kan tillsammans skapa en omfattande bild av den enskildes person- liga och ekonomiska förhållanden.54 I likhet med vad regering bedömde vid införandet av kontroll- ändamålet anser vi att det är viktigt att komma till rätta med felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inom socialförsäkringen. Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten, som förvaltar socialförsäkringen, behöver kunna vidta förebyggande åtgärder för att kunna bedöma eller fastställa förmåner och ersättningar. Fördelarna med att kunna behandla personuppgifter för ett förebyggande ändamål får samman- taget anses överväga nackdelarna i form av inskränkningar i och risker för den personliga integriteten. Det dataskyddsrättsliga regel- verket i sin helhet (dataskyddsförordningen, DSL och 114 kap. SFB samt tillhörande förordningar) i kombination med sekretesslagstift- ningen och de begränsningar som följer av den förvaltningsrättsliga regleringen bedöms ge ett tillräckligt skydd för den personliga integ- riteten. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten bör därmed få behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att vidta före- byggande åtgärder. 8.7.2 Ett nytt ändamål avseende förebyggande åtgärder Vårt förslag: I 114 kap. 8 § 1 a SFB ska det införas en bestäm- melse om att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att vidta före- byggande åtgärder för att kunna bedöma eller fastställa förmåner och ersättningar. Vi föreslår att det införs ett nytt ändamål för förebyggande åtgärder för att kunna bedöma eller fastställa förmåner och ersättningar. Det föreslagna ändamålet vidta förebyggande åtgärder avser be- handling av personuppgifter som sker i förebyggande syfte runt ett ärende, i samband med ett ärende eller i anslutning till ett ärende. Åtgärden ska inte avse kontroll och kontrollåtgärder. För att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska kunna handlägga sina respektive ärenden mer effektivt och komma till rätta 54 Prop. 2023/24:29, s. 41. 269 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 med det stora antalet felutbetalningar, men också för att kunna ge enskilda bättre service, vill de båda myndigheterna i sina respektive kärnverksamheter kunna använda sina uppgifter på ett mer struktu- rerat och effektivt sätt än vad som är fallet i dag. I vår kartläggning har det framkommit att myndigheterna dessutom vill kunna få ökad kunskap om personuppgifter och annan data kring den enskilde. Likaså vill myndigheterna göra en förflyttning mot att centrera data och uppgifter kring den enskilde. Ett helt nytt ändamål Enligt dataskyddsförordningen är ett fastställt ändamål en grund- läggande förutsättning för att personuppgifter ska få samlas in och behandlas. I förordningen stadgas att ändamål ska vara särskilda, uttryckligt angivna och berättigade.55 Utifrån det fastställda ända- målet avgörs vilka personuppgifter som får behandlas.56 Den regi- strerade har rätt att få information om ändamålet med behandling.57 Även lämplig säkerhetsnivå bestäms utifrån bland annat behand- lingens ändamål.58 Dataskyddsförordningen ger utrymme för kom- pletterande, nationella regler. Det nya ändamålet vidta förebyggande åtgärder för att kunna bedöma eller fastställa förmåner och ersättningar som vi föreslår avser aktiviteter och åtgärder som inte ryms inom handläggningen av ett ärende.59 Det avser aktiviteter och åtgärder som heller inte utgör kontrollåtgärder som syftar till att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.60 Ändamålet tydliggör att det finns stöd för Försäkringskassan och Pensions- myndigheten att behandla personuppgifter i situationer där det hitintills inte uttryckligen framgått att så får göras. 55 Artikel 5.1 b i dataskyddsförordningen. 56 Artikel 5.1 c i dataskyddsförordningen. 57 Artiklarna 13–15 i dataskyddsförordningen. 58 Artikel 32 i dataskyddsförordningen. 59 114 kap. 8 § 3 SFB. 60 114 kap. 8 § 4 SFB. 270 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter Det förebyggande arbetet möjliggörs genom det nya ändamålet Syftet med det förebyggande arbetet är att optimera användningen av personuppgifter och annan data. Om Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kan vidta förebyggande åtgärder möjliggörs fler sätt att med digitala verktyg bedöma uppgifternas trovärdighet, och handläggarna kan få en impuls om att det kan behövas någon form av åtgärd innan ett beslut kan fattas. Personuppgifter ska vara adekvata, relevanta och inte för om- fattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas.61 Vidare ska uppgifterna vara riktiga och om nödvändigt uppdaterade.62 Alla rimliga åtgärder måste vidtas för att säkerställa att personuppgifter som är felaktiga i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas raderas eller rättas utan dröjsmål. Av det följer att kvaliteteten på personuppgifter regleras redan av dataskyddsförordningen. Genom den ändring som nu föreslås kommer Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att få ett tydligt stöd för att behandla personuppgifter i det datacentriska arbetet. Med stöd av det nya ändamålet kan myndigheterna exempelvis göra jämförelser med andras personuppgifter och annan data och därigenom få ökad kunskap.63 I det arbetet kan verktyg som data- analys och urval användas. Dataanalys och urval kan underlätta arbetet med att exempelvis hitta felaktigheter och avvikelser för att i högre grad säkerställa att beslut och utbetalningar blir rätt från början. Därigenom skapas förutsättningar för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att bland annat förebygga felaktiga ut- betalningar. Ett bidragsbrott innebär i praktiken att någon lämnat oriktiga uppgifter eller underlåter att anmäla ändrade förhållanden. Korrekta uppgifter skapar förutsättningar för korrekta beslut. Förebyggande åtgärder innebär att myndigheterna kan arbeta med datakvalitet på ett mer effektivt sätt, till exempel genom att jämföra personuppgifter från så många olika källor som möjligt. De förebyggande åtgärderna kan även möjliggöra att myndigheterna kan identifiera kluster av ärenden som avviker från normalbilden, exempelvis om ovanligt 61 Artikel 5 c i dataskyddsförordningen. 62 Artikel 5 d i dataskyddsförordningen. 63 Behandling av personuppgifter i samband med kvalitetssäkring får dock till stor del vila på artikel 5 i dataskyddsförordningen. 271 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 många personer från samma arbetsgivare får sjukpenning eller om sjukskrivningarna uppvisar orealistiska mönster. Med förebyggande åtgärder avses även åtgärder som vidtas för att säkerställa att det finns korrekta underlag och uppgifter i ärendet, in- för handläggningen. Vid ansökningstillfället behöver det vara möjligt att sammanställa information om den enskilde i realtid till stöd för handläggaren i ärendehandläggningen. Om en person exempelvis ansöker om sjukpenning vill Försäkringskassan inte bara använda information som rör sjukpenning, utan alla data om den enskilde som finns insamlad hos myndigheten. Informationen som finns behöver alltså användas, analyseras och sammanställas innan ären- det har inletts för att kunna ge systemen eller handläggaren bättre stöd när ärendet väl aktualiseras. Det kan även handla om digitalt stöd i handläggningen där mönster och analyser kan användas för att föreslå eller identifiera behov av en viss utredningsåtgärd till en handläggare (se mer i avsnitt 8.7.1). Dessa exempel visar att ändamålet vidta förebyggande åtgärder kan medföra stora nyttor för myndigheterna för att med digitali- seringens hjälp arbeta mer effektivt och samtidigt förebygga fel- aktiga utbetalningar och bidragsbrott. Personuppgiftsbehandlingen i fråga måste ske även i enlighet med gällande rätt i övrigt. Det innefattar exempelvis förvaltningsrättsliga krav men även diskrimineringsrättsliga hänsyn avseende likabehand- ling. 8.7.3 Utformningen och placeringen av den nya ändamålsbestämmelsen Vårt förslag: Det ska införas ett nytt ändamål om att vidta före- byggande åtgärder för att kunna bedöma eller fastställa förmåner och ersättningar. Det nya ändamålet ska placeras i en ny punkt i 114 kap. 8 § SFB som ska kallas för 1 a. Nedan beskrivs våra bedömningar avseende placeringen av det nya ändamålet förebyggande åtgärder samt några överväganden om den nya bestämmelsens lydelse. 272 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter Det nya ändamålet vidta förebyggande åtgärder Genom att i 114 kap. 8 § SFB införa ett nytt ändamål för förebyg- gande åtgärder får Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten utökade möjligheter att behandla personuppgifter utanför ramen för ett ärende. Det är särskilt i dessa avseenden som Försäkrings- kassans och Pensionsmyndighetens behov av nya förutsättningar för personuppgiftsbehandling har identifierats. I nuvarande bestämmelse i 114 kap. 8 § 1 SFB används begrep- pen bedöma och fastställa samt begreppen förmåner och ersättningar. Det behöver på motsvarande sätt finnas en koppling mellan de före- byggande åtgärderna och såväl förmåner som ersättningar. Den kopp- lingen behöver komma till uttryck i lagtexten. Begreppen bedöma och fastställa tydliggör kopplingen mellan de förebyggande åtgär- derna och förmånerna och ersättningen. Den närmare innebörden är att särskilt betona sambandet mellan Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens kärnuppdrag avseende just förmåner och ersättningar inom ramen för socialförsäkringen och de personupp- giftsbehandlingar som utförs inom ramen för de förebyggande åtgärderna. Det nya ändamålet ska regleras i 114 kap. 8 § 1 a SFB Det förebyggande ändamålet ska regleras i nära anslutning till den första punkten i den befintliga ändamålsbestämmelsen i 114 kap. 8 § 1 SFB. Att reglera det förebyggande ändamålet som en ny 1a-bestämmelse i den första punkten kommer inte i konflikt med övrig systematik och begreppsanvändning i kapitlet. Vi har övervägt att placera det förebyggande ändamålet tillsam- mans med befintligt ändamål i 114 kap. 8 § 1 SFB, samt att i sam- band med detta genomföra en redaktionell förenkling av första punkten. Det blir dock inte tydligt var gränserna mellan det under- lag som avses i nuvarande bestämmelse och de nya, förebyggande åtgärderna som vi föreslår skulle dras mer precist. Ur ett lagtekniskt perspektiv bedömdes den lösningen fungera väl men ur ett tillämp- ningsperspektiv finns en risk att det orsakar svårigheter och obehöv- liga hinder. Vår sammantagna bedömning är att de båda ändamålen inte bör regleras i samma punkt utan att det i stället ska införas en ny punkt 1a i befintlig bestämmelse, det vill säga i 114 kap. 8 § SFB. 273 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 Vi har även övervägt att låta det förebyggande ändamålet i stället komplettera kontrolländamålet i 114 kap. 8 § 4 SFB. I nuläget tar kontrolländamålet endast sikte på sådana åtgärder som sker för vissa uttryckligt angivna syften. För att tillgodose de behov som framkommit fordras i sådana fall en ändring av fjärde punkten så att syftet inte avgränsas till att omfatta felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Det skulle möjliggöra att även service till den enskilde kan innefattas. Vi anser dock att det behöver finnas ett särskilt ända- mål för just kontrollåtgärder som syftar till att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Vi förordar att det i regleringen görs en tydlig åtskillnad mellan ändamålen vid- ta förebyggande åtgärder och vidta kontrollåtgärder. 8.7.4 Dataanalys och urval ska inte vara ett självständigt ändamål Vår bedömning: Det behövs inget självständigt ändamål för data- analys och urval i 114 kap. 8 § SFB. Förutsättningar för att nyttja dataanalys och urval ges med det föreslagna nya ändamålet om förebyggande åtgärder. Dataanalys och urval behöver inte fram- gå explicit i lagtexten. Det är viktigt att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har tillräckliga förutsättningar att använda sig av effektiva metoder i sina förebyggande åtgärder, exempelvis dataanalys och urval. Numera finns det både ett antagande och en förväntan från en- skilda att myndigheter använder digitala verktyg och ny teknik för att ge såväl service som för att genomföra vissa kontroller och upp- följningar. I dag är det svårt att föreställa sig att enskilda i dagens tekniska samhälle skulle kunna tänka sig att myndigheten utför denna uppgift på något annat sätt än automatiserat med olika tek- niska verktyg, exempelvis genom dataanalyser och urval.64 Genom att inte särskilt föreskriva om dataanalys och urval blir regleringen mer teknikneutral. Dataanalys och urval behöver inte framgå explicit i lagtexten för att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska kunna använda sig av det. I samband med att 114 kap. SFB reviderades 2024 ansåg 64 SOU 2024:95, s. 246. 274 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter regeringen att ett kontrolländamål bör omfatta den personuppgifts- behandling som motiveras av både faktiska kontroller och de analy- ser som krävs för utvecklingen av nya och effektivare metoder för kontroll, till exempel maskinella riskbaserade analyser och urval. Enligt regeringen saknas det därför behov av att särskilt reglera ett stöd för behandlingen av personuppgifter vid sådana analysåtgär- der.65 I enlighet med det resonemanget behövs inget förtydligande eller särskilt ändamål om dataanalys och urval för att Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten ska kunna använda sig av data- analys och urval även vid personuppgiftsbehandlingar som utförs inom ramen för det förebyggande ändamålet. Det är dock nödvändigt att på andra vis reglera vad som gäller vid användningen av dataanalys och urval. Exempelvis behövs sär- skilda skyddsregler och tydliga ramar för arbetet med dataanalys och urval (se avsnitt 8.9.). 8.8 Utökade möjligheter att behandla känsliga personuppgifter Vårt förslag: Bestämmelsen i 114 kap. 11 § SFB ska ändras för att det ska vara möjligt att behandla ytterligare kategorier av känsliga personuppgifter och behandla dem i fler situationer. Ändringen innebär att känsliga personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behand- lingen. Det finns skäl att föreslå en mer generell bestämmelse som gör det möjligt att behandla känsliga personuppgifter om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. Om bestämmelsen utformas på det sätt vi föreslår så undviks en snårig och obehövlig detaljreglering där behandlingen av olika typer av känsliga person- uppgifter kopplas till olika ändamål och styrs till att vissa förutsätt- ningar måste vara uppfyllda för att behandlingen ska få ske. Ändringen innebär att behandlingen av känsliga personuppgifter endast får utföras inom ramarna för vad ändamålet med behand- 65 Prop. 2023/24:29, s. 39. 275 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 lingen tillåter. Det nödvändighetskrav som finns i nuvarande be- stämmelse kvarstår. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har inom ramen för sin ärendehandläggning stora möjligheter att behandla känsliga personuppgifter om hälsa.66 Utanför ärendehandläggningen är möj- ligheterna till det dock mer begränsade. I vissa situationer kan personuppgift som indirekt kan röja käns- liga personuppgifter komma att behandlas. Det kan exempelvis handla om personuppgifter som indirekt kan röja en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning, vilket utgör känsliga personupp- gifter. Risken för behandling av personuppgift som indirekt kan röja känsliga personuppgifter har uppmärksammats genom den så kallade Etikos-domen.67 Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har ett behov av att kunna behandla personuppgift som indirekt kan röja känsliga personuppgifter. Ett sådant exempel är i bosättningsbaserade för- måner där myndigheterna inom ramen för kontrolländamålet68 har ett visst behov av att behandla personuppgifter om en make/maka/ partner/sambo på ett sätt som innebär att uppgiften utgör en känslig personuppgift om sexualliv eller sexuell läggning. Det är inte upp- giften om sexualliv eller sexuell läggning som är av intresse för myndigheten men genom att ta fram uppgifter om samboende på en viss adress utifrån den enskildes personnummer (ur vilket upp- gift om kön kan utläsas) kommer uppgiften oundvikligen och in- direkt att behandlas. I kontrollärenden behöver Försäkringskassan använda sig av aktuella uppgifter. Det är möjligt att den enskilde vid kontrolltill- fället är make/maka/partner/sambo, vilket den enskilde inte var vid ansökningstillfället eller under ärendehandläggningen. Det innebär att vissa nya uppgifter om den enskilde kommer att inhämtas från Skatteverket (folkbokföringen). Uppgifterna kommer då inte att ha behandlats enligt 114 kap. 8 § 1–3 SFB tidigare, vilket är ett krav för att behandlingen av känsliga personuppgifter ska vara tillåten enligt dagens regelverk. Det sätter dessutom fokus på skillnaden mellan uppgift om sexuell läggning och sexualliv; i det fall då den försäkrade exempelvis var gift med en viss person under handlägg- 66 114 kap. 11 § SFB. 67 Mål C-184 OT mot Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (EU-domstolen den 1 augusti 2022). 68 114 kap. 8 § 4 SFB. 276 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter ningen av grundärendet och sedan är sambo med en annan person vid kontrollkörningen kan visserligen uppgiften om sexuell läggning anses finnas sedan tidigare även om partnern är en annan, men där- emot är det sannolikt en ny uppgift om dennes sexualliv. Det finns ytterligare behov hos Försäkringskassan relaterade till andra ändamål än kontrolländamålet och som inte handlar om att motverka bidragsbrott eller felaktiga utbetalningar. Ett exempel är att det inom ramen för 114 kap. 8 § 5–7 SFB kan finnas ett behov av att utesluta samkönade par vid undersökning av hur uttaget av föräldraförmåner fördelar sig mellan könen eller för att följa upp om kundbehoven tillgodoses i lika stor utsträckning i myndighetens handläggning gentemot utrikes- och inrikes födda. I arbetet med förebyggande åtgärder kan Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ha behov av att kunna behandla känsliga per- sonuppgifter och personuppgift som indirekt kan röja känsliga per- sonuppgifter. Det är dock svårt på förhand att resonera kring exakt vilka känsliga uppgifter som kan bli aktuella i det förebyggande arbetet. Exempelvis kan det vara möjligt att utläsa sådana uppgifter som är känsliga personuppgifter vid en sammanställning eller sam- bearbetning av uppgifter om en enskilds familjesituation utifrån för- måner inom barn och familj, uppgifter om enskildes arbetsgivare och inkomster, andra förmåner som den enskilde får från myndig- heten samt uppgifter om dennes bostad och vilka som bor där. Det är även möjligt att den typen av urval och dataanalyser som myn- digheterna använder sig av kan medföra att det är möjligt att utläsa känsliga personuppgifter på ett sätt som inte var avsikten inlednings- vis, alltså att det blir tal om en personuppgiftsbehandling som in- direkt röjer känsliga personuppgifter om den enskilde. Samtliga ovan uppräknade exempel kräver en behandling av känsliga personuppgifter som inte är tillåten i dag. Det finns alltså ett antal olika situationer där behandlingen av personuppgift som indirekt kan röja känsliga personuppgifter bedöms vara behövlig och nödvändig. En regeländring som medger att sådana känsliga per- sonuppgifter får behandlas bör därför göras. Samtliga ovannämnda behov omhändertas genom de ändringar som vi föreslår i 114 kap. 11 § SFB samt de föreslagna nya bestämmelserna i 114 kap. 12 a och 12 b §§ SFB (beskrivs närmare i avsnitt 8.9). Försäkringskassan har fört fram behovet av att behandla känsliga personuppgifter, exempelvis uppgifter som är indirekt känsliga, i 277 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 flera sammanhang än vad som är möjligt enligt nuvarande regelverk. Försäkringskassan fick i regleringsbrevet för budgetåret 202469 i uppdrag att identifiera mindre regeländringar för att motverka fel- aktiga utbetalningar. Försäkringskassan inom ramen för reglerings- brevsuppdraget närmare beskrivit behovet i en rapport till reger- ingen.70 Pensionsmyndigheten har inte lyft fram något särskilt, identi- fierat behov som kräver utökad behandling av känsliga personupp- gifter men anser att legala förutsättningar behöver finnas på plats för att möta upp myndighetens eventuellt kommande behov. I fråga om personuppgift som indirekt kan röja känsliga personuppgifter lyfter myndigheten fram problematiken med civilstånd, olika former av ställföreträdare och ombud, medborgarskap och bosättning, vilka samtliga riskerar att i olika sammanhang utgöra känsliga person- uppgifter. Detta finns vissa osäkerheter dels om vad som är tillåtet enligt nuvarande registerlagstiftning, dels uppstår frågan vilka upp- gifter som kan betraktas som känsliga personuppgifter. Pensions- myndigheten instämmer i Försäkringskassans bedömning om att det mot bakgrund av den så kallade Etikos-domen kan finnas behov av ändringar i 114 kap. SFB då begreppet känsliga personuppgifter enligt artikel 9.1 i dataskyddsförordningen ska tolkas brett. Det finns därmed behov av ett förtydligande som ger legalt stöd för att kunna behandla och söka på uppgifter som indirekt utgör känsliga personuppgifter, till exempel civilstånd. Sammantaget finns det ett behov av göra det möjligt för de båda Försäkringskassans och Pensionsmyndigheten att i sin respektive kärnverksamhet få behandla ytterligare kategorier av känsliga per- sonuppgifter än de som är tillåtna i dag och det i flera sammanhang och situationer. Sett till myndigheternas respektive verksamhet kom- mer den omarbetade bestämmelsen i 114 kap. 11 § SFB att bidra till en ökad tydlighet i och med att regleringen blir mindre detaljrik och att det inte sker hänvisningar till olika ändamål. 69 Regleringsbrev 2024 för Försäkringskassan. 70 Försäkringskassan (2024), Rapport – Förslag till mindre regeländringar som kan minska fel- aktiga utbetalningar, göra det enklare för enskilda att göra rätt och effektivisera handläggningen inom socialförsäkringen. FK dnr 2024/002299. 278 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter 8.9 Särskilda skyddsregler för dataanalys och urval Vårt förslag: Vi förslår att det införs särskilda skyddsregler i 114 kap. 12 a och 12 b §§ SFB för dataanalys och urval. Dessa bestämmelser ska gälla generellt, oavsett för vilket ändamål per- sonuppgifter behandlas. Vi föreslår en ny utformning av ändamålsbestämmelsen i 114 kap. 8 § SFB (alternativ A) alternativt införandet av ett nytt ändamål i 114 kap. 8 § 1 a SFB för att vidta förebyggande åtgärder (alterna- tiv B). Vi föreslår även att Försäkringskassans och Pensionsmyn- dighetens möjligheter att behandla känsliga personuppgifter enligt 114 kap. 11 § SFB ska utökas. Dataanalys och urval är en metod som i dag används inom För- säkringskassans kontrollverksamhet och som är tillåten enligt 114 kap. 8 § 4 SFB. Försäkringskassan som Pensionsmyndigheten har ut- tryckt ett behov av att använda dataanalys och urval även i andra fall som omnämns i 114 kap. 8 § SFB. Vi delar den bedömning som görs i betänkandet Modernt dataskydd vid CSN (SOU 2024:95) att upp- gifter, som i sig inte är särskilt känsliga till sin art eller omfattning, vid sambearbetning med andra uppgifter inom myndigheten eller från andra myndigheter kan komma att få en betydligt mer integ- ritetskänslig karaktär än när de behandlas inom till exempel ett en- skilt ärende. En sådan behandling kan dock vara särskilt integritets- känslig om dataanalyserna och urvalen är ämnade att användas för att bland annat kontrollera enskilda.71 Det har flertalet gånger konstaterats att sådan användning av verktygen är en integritetskänslig behandling.72 Det utökade an- vändningsområdet för dataanalys och urval som våra förslag med- ger kräver därför att särskilda skyddsregler införs. 71 SOU 2024:95, s. 350 f. 72 SOU 2024:95. Se även prop. 2023/24:29, s. 41, och SOU 2023:100, s. 1107 och 1109. 279 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 8.9.1 Särskilda begränsningsregler avseende vilka personuppgifter som får behandlas Vårt förslag: I 114 kap. 12 a § SFB ska föreskrivas vilka person- uppgifter som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får behandla vid dataanalys och urval. Det innefattar personuppgif- ter som respektive myndighet förfogar över eller samlar in till följd av verksamheten samt uppgifter som lämnas till myndig- heterna för att fullgöra uppgiftslämnande som sker enligt lag eller förordning. Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om vilka personuppgifter som får behand- las för att göra dataanalyser och urval. En viktig utgångspunkt för våra förslag om ändamålsbestämmelser (alternativ A och B) är att det vid användning av dataanalys och urval måste vara rimligt att låta Försäkringskassan och Pensions- myndigheten använda de uppgiftsmängder som de faktiskt har tillgång till i sina system eller kan få tillgång till, för att på ett så tidigt stadium som möjligt till exempel förhindra felutbetalningar och bidragsbrott, utan att det är fråga om kontroll. Den föreslagna bestämmelsen i 114 kap. 12a § SFB ska tillämpas oavsett om det är fråga om ett brett formulerat ändamålsbestäm- melse med tillägg av särskilda bestämmelser för dataanalys och urval (alternativ A) eller det nya förslagna ändamålet vidta före- byggande åtgärder (alternativ B). Den föreslagna brett formulerade ändamålsbestämmelsen med tillhörande reglering för dataanalys och urval (alternativ A) kommer sätta ramarna för personuppgiftsbehandlingen. Detsamma gäller vid införandet av ett nytt ändamål avseende att vidta förebyggande åt- gärder (alternativ B). Genom förslagen skapas möjlighet att göra dataanalys och urval. Sådan behandling är särskilt känslig utifrån ett integritetsperspektiv. Vidare föreslår vi ett uttryckligt stöd för be- handling av olika slags känsliga personuppgifter och andra person- uppgifter av känsligt slag. Därför finns ett behov av nya skyddsregler och nya bestämmelser om sekretess. Det bör införas särskilda be- gränsningsregler som avgränsar vilka uppgiftsmängder som kan omfattas av behandlingen. 280 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter De personuppgifter som kan komma att behandlas De personuppgifter som kommer att behandlas för ett förebyggande ändamål ska vara uppgifter som på något sätt är knutna till, relaterar till eller på logiskt sätt hör till respektive myndighets kärnverksam- het. Det handlar alltså inte om uppgifter som finns inom de särskilt avgränsade statistikverksamheterna, HR-funktionerna eller någon annan rent administrativ del av myndigheterna. Den insamling av uppgifter som myndigheterna gör behöver förhålla sig till befintliga regelverk och principer för vad som gäller för uppgiftsinsamling från andra aktörer. Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens möjlighet att hämta in personuppgifter hör ofta samman med myndigheternas ärendehandläggning (inbegripet kontrollärenden). Exempelvis finns det inom ramen för myndig- heternas utredningsskyldighet möjlighet att efterfråga ytterligare uppgifter från andra aktörer. Det är vanligtvis inom ramen för myndighetens handläggning av olika typer av ärenden som andra myndigheters sekretessbrytande uppgiftsskyldighet blir tillämplig, vilket möjliggör för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att hämta in nya uppgifter. De föreslagna alternativa ändamåls- bestämmelserna (alternativ A och B) ger inte ensamt Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten någon ny möjlighet att samla in personuppgifter. Personuppgifter som myndigheterna i olika sammanhang samlar in över tid kan dock bidra till att bygga upp kunskap om tillväga- gångssätt eller mönster i otillbörligt nyttjande av socialförsäkringen. Bestämmelserna innebär alltså inte att myndigheterna får hämta in stora mängder personuppgifter av olika slag för att hela uppgiftsmas- san eller vissa uppgifter i den eventuellt kan komma till användning, exempelvis vid analys eller när man utvecklar en specifik urvalsmodell. Redan de grundläggande principerna i dataskyddsförordningen har till syfte att hindra ett sådant förfarande. I vissa fall kan tillgången till personuppgifter behöva begränsas Vi föreslår en bestämmelse som upplyser om regeringens restkom- petens. Av bestämmelsen ska framgå att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer med stöd av 8 kap. 7 § RF kan meddela föreskrifter om vilka personuppgifter som får behandlas 281 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 för dataanalyser och urval. Regeringen kan på så vis begränsa till- gången till personuppgifter. Det kan exempelvis bli aktuellt om någon av myndigheterna får ett nytt uppdrag som innebär att myn- digheten ges möjlighet att samla in nya kategorier av personupp- gifter som regeringen bedömer inte bör få användas för att göra övergripande analyser och urval. 8.9.2 Särskilda skyddsregler om integritetshöjande åtgärder Vårt förslag: Det ska införas bestämmelser om integritetshöjande åtgärder som syftar till att skydda enskilda. Vid personuppgifts- behandling för att göra dataanalys och urval ska Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten dokumentera avvägningen mellan det avsedda resultatet med åtgärden och intrånget i en- skildas personliga integritet. Även de metoder och sökbegrepp som används för att ta fram urval ska dokumenteras. All doku- mentation ska göras på ett sådant sätt att det möjliggör kontroll i efterhand. Det ska regleras i 114 kap. 12 b § SFB. I förordningen (2024:14) om behandling av personuppgifter vid Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten införs en ny be- stämmelse som innebär att det vid dataanalys och urval ska finnas särskilda rutiner. Tidigare utredningar anser inte att det finns ett behov av att särskilt reglera proportionalitetsprincipen i anslutning till begränsnings- reglerna eller på annat vis låta principen komma till explicit uttryck i författning.73 Vi delar den uppfattningen. Det följer redan av andra författningar, såsom FL och dataskyddsförordningen att Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten behöver se till att åtgärden är nöd- vändig och proportionerlig vid personuppgiftsbehandling för att göra dataanalyser och urval. Liknande bestämmelser som vi nu föreslår har utretts och före- slagits tidigare.74 Kravet på dokumentation innebär att dokumentera avvägningen mellan det avsedda resultatet med åtgärden och in- trånget i enskildas personliga integritet. Försäkringskassans respek- tive Pensionsmyndighetens proportionalitetsbedömning ska alltså 73 SOU 2023:100, s. 1157 ff. och SOU 2024:95, s. 354 f. 74 SOU 2023:100, SOU 2024:95 och prop. 2022/23:41. 282 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter komma till uttryck i dokumentationen. Även de metoder och sök- begrepp som används för att ta fram urval ska dokumenteras. All dokumentation ska göras på ett sådant sätt att det möjliggör kon- troll i efterhand.75 För att upprätthålla skyddet av den personliga integriteten är det således viktigt att det i efterhand går att kon- trollera myndigheternas proportionalitetsbedömningar samt vilka metoder och sökbegrepp för urval som har använts. Det ska genom dokumentationen gå att följa upp att behandlingen endast avser personuppgifter som får behandlas vid dataanalyser och urval samt att personuppgifterna används för rätt ändamål och inte behandlas under längre tid än vad som behövs.76 I betänkandet Modernt dataskydd vid CSN beskrivs att myndig- heten behöver dokumentera det avsedda resultatet med åtgärden, det vill säga vad dataanalyserna och urvalen förväntas leda till för resultat. Vidare ska proportionalitetsbedömningen dokumenteras samt de omständigheter som ska dokumenteras ska gå att utläsa ur dokumentationen i efterhand. Det är inte möjligt att på förhand ange exakt vilka omständigheter som ska dokumenteras då det skiljer sig från fall till fall. Det viktiga är att det i efterhand går att kontrol- lera den gjorda avvägningen mellan de olika intressena.77 I samman- hanget är det viktigt att ramarna för en dataanalys- och urvalsaktivitet tydliggörs, eftersom det annars är oklart i vilka fall kravet på doku- mentation inträder. Exempelvis är det relevant med tydlighet av- seende syftet med dataanalys- och urvalsaktiviteten samt tidsramarna för när det behandlingen ska avslutas (och personuppgiftsbehand- lingen upphöra). Vi lämnar dock inget förslag till hur sådana avgräns- ningar ska göras. Vidare konstateras i betänkandet Framtidens dataskydd att doku- mentationskravet inte är tänkt att tolkas så att en urvalsmodell som bygger på AI-teknik behöver förklaras i detalj. Det ska dock vara möjligt att i efterhand kontrollera vilka metoder och tekniker som har använts vid utvecklingen av en sådan urvalsmodell, vilka typer av uppgifter som har använts för att träna och utforma modellen, vilket syfte den har, vilket resultat den gett i form av urvalsträffar samt andra liknande omständigheter.78 Samma bedömningar görs 75 SOU 2023:100, s. 1162. 76 SOU 2023:100, s. 1163 och SOU 2024:95, s. 354 f. 77 SOU 2024:95, s. 356 f. 78 SOU 2023:100, s. 1165. 283 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 avseende dokumentationskravet för motsvarande personuppgifts- behandling hos CSN.79 Avseende krav på rutiner har tidigare utredningar föreslagit att det ska regleras i förordning att det inom respektive myndighet ska finnas rutiner för hur urvalsmodeller ska utformas och hur sök- begrepp får användas vid dataanalyser och urval.80 Det bör även in- föras för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Vi anser att sådana bestämmelser ska införas i förordningen (2024:14) om be- handling av personuppgifter vid Försäkringskassan och Pensions- myndigheten. Ett krav på sådana rutiner säkerställer att myndig- heterna på förhand noggrant överväger vilka sökbegrepp som är tillåtna och som därmed bör användas vid dataanalyser och urval samt att urvalsmodeller utformas på ett sätt som är i enlighet med dataskyddsregleringen. På detta sätt utgör rutiner en begränsning för den behandling som får utföras, vilket syftar till att minska riskerna för obefogat intrång i den personliga integriteten. Genom att det kommer att vara möjligt att i efterhand följa upp vilka sökbegrepp och metoder för urval som har använts vid dataanalyser och urval kommer det även vara möjligt att kontrollera att fastställda rutiner har följts.81 I betänkandet Modernt dataskydd vid CSN beskrivs sär- skilt att det är lämpligt att det är myndigheterna som ska utforma rutinerna i fråga. Detta då det är svårt att på förhand förutse vilka närmare behov som finns vid myndighetens arbete med dataanalyser och urval.82 Kraven på dokumentation och rutiner innebär att såväl För- säkringskassan som Pensionsmyndigheten måste formulera och sammanställa sina överväganden avseende den behandling av per- sonuppgifter som kommer att utföras vid dataanalyser och urval. Det innebär att det i större utsträckning i efterhand kommer att gå att kontrollera att behandlingen är författningsenlig och i enlighet med dataskyddsförordningens krav. Detta minskar också i sig ris- kerna för en ogenomtänkt, omotiverad eller oproportionerlig be- handling av personuppgifter. Den dokumentation som ska göras ska ge en tydlig bild av den helhetsbedömning som myndigheterna har gjort.83 Så som bestämmelsen föreslås utformas kommer det 79 SOU 2024:95, s. 355 f. 80 SOU 2023:100, s. 1175 och SOU 2024:95, s. 361. 81 SOU 2023:100, s. 1175. 82 SOU 2024:95, s. 361. 83 SOU 2023:100, s. 1188. 284 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter dock krävas att man inom respektive myndighet i förväg noga tänker igenom användningsfallen och dokumenterar dem. Vi lämnar inget förslag på hur en dataanalys- och urvalsaktivitet ska avgränsas i omfattning och tid. Det lämnas i stället till Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten att avgöra. Att behandlingarna i fråga avgränsas i både omfattning och tid på ett lämpligt vis är dock särskilt viktigt. Myndigheterna måste i sin egenskap av personupp- giftsansvariga själva bedöma om en viss behandling av personupp- gifter är nödvändig och proportionerlig. 8.9.3 Frågan om gallring och längsta tid för personuppgiftsbehandling Vår bedömning: Bestämmelserna om gallring i 114 kap. 15 § SFB och principen om lagringsminimering i artikel 5.1 e i dataskydds- förordningen är tillräckliga för sådan personuppgiftsbehandling som sker i samband med dataanalys och urval enligt 114 kap. 8 § SFB. Det behövs ingen ytterligare reglering. En viktig del av integritetsskyddet är att personuppgifter inte be- handlas under en längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. I fråga om dataanalys och urval behöver det finnas relevanta och adekvata regler för hur länge de personuppgifter Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har behandlat får finnas kvar och användas. Detta är särskilt viktigt i det fall personuppgifter som behandlas utan att ha någon direkt koppling till ett ärende hos myndigheterna. Dessutom kan det handla om personuppgifter om andra individer än den som är föremål för åtgärden. Behandlingen kan även omfatta känsliga personuppgifter och uppgifter som i övriga anses integritets- känsliga. Personuppgifter får inte förvaras i en form som möjliggör identi- fiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvän- digt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas (principen om lagringsminimering).84 I 114 kap. 15 § SFB finns en bestämmelse 84 Artikel 5.1 e i dataskyddsförordningen. 285 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 om gallring.85 Denna bestämmelse är tillämplig oavsett vilket av ändamålen i 114 kap. 8 § SFB som ligger till grund för behandlingen. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten bör inte få be- handla personuppgifter när en dataanalys- och urvalsaktivitet har avslutats.86 Om aktivitetens ramar i fråga om omfattning och tid är otydliga är risken stor att myndigheterna inte upphör med behand- lingen i rätt tid. Detta är något som måste uppmärksammas i det praktiska arbetet. En särskild utmaning är också att avgöra upp- komsten av allmänna handlingar. Det avgör nämligen vilket regel- verk som ska tillämpas om och när uppgifterna väl ska tas bort. Begränsningen i 114 kap. 15 § SFB ligger i att den bestämmelsen omfattar personuppgifter som finns i allmänna handlingar. Inne- börden av bestämmelsen är att allmänna handlingar som huvudregel ska gallras. I den mån personuppgifterna inte ingår i allmänna hand- lingar gäller i stället artikel 5.1 e i dataskyddsförordningen. Detta innebär att det inte behövs någon särskild bestämmelse i 114 kap. SFB om längsta tid för behandlingen. I övrigt är det upp till myndigheterna att inom ramen för de sär- skilda rutinerna reglerar avgränsningar för behandlingarna i omfatt- ning och tid. 8.9.4 En följdändring i 114 kap. 1 § SFB Med anledning av att nya bestämmelser i 114 kap. 12 a och 12 b §§ SFB föreslås, föreslår vi även en redaktionell ändring i 114 kap. 1 § SFB. Ändringen syftar till att säkerställa att de särskilda bestämmel- serna om dataanalyser och urval (12 a och 12 b §§) framgår av be- stämmelsens uppräkning av kapitlets innehåll. 85 En bestämmelse om gallring innebär att arkivrättslig gallring ska ske, vilket i praktiken får samma effekt som att personuppgiften inte längre får behandlas i dataskyddsrättslig mening. 86 I dag har Försäkringskassan har ett tillämpningsbeslut om gallring av personuppgifter i urvalsprofiler. Enligt detta beslut får uppgifterna gallras med olika frister som sträcker sig från sju dagar till fem år. (Försäkringskassans beslut med dnr 019857-2018.) 286 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter 8.10 Ändringar i offentlighets- och sekretesslagen 8.10.1 Det finns ett behov av nya sekretessbestämmelser Vårt förslag: Det ska införas nya bestämmelser i 28 kap. offentlig- hets- och sekretesslagen. Vi presenterar två olika förslag på hur den nya ändamålsbestämmelsen ska utformas i 114 kap. SFB. Beroende på utformningen av ändamålsbestämmelsen ska sekre- tessbestämmelserna utformas olika. De nya sekretessbestäm- melserna ska placeras i anslutning till befintliga bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen om skydd för enskildas per- sonliga och ekonomiska förhållanden i socialförsäkringen. Det finns behov av att skydda vissa uppgifter om enskilds personliga förhållanden vid användningen av dataanalys och urval vid ett brett formulerat ändamål (alternativ A). Nuvarande regelverk täcker inte behovet av sekretesskydd för enskilda vid användningen av data- analyser och urval vid införandet av en brett formulerad ändamåls- bestämmelse. Det finns även ett behov av att skydda vissa uppgifter om enskilds personliga förhållanden som kan förekomma i det nya ändamålet om förebyggande arbetet (alternativ B). Nuvarande regel- verk täcker inte behovet av sekretesskydd för enskilda vid använd- ningen av förebyggande åtgärder. Om en ny sekretessbestämmelse införs i offentlighets- och sekre- tesslagen innebär det att allmänhetens grundlagsfästa rätt att ta del av allmänna handlingar begränsas. En avvägning måste därför göras mellan behovet av sekretess och allmänhetens intresse av insyn i fråga om de aktuella uppgifterna. Intresset av insyn gör sig dock i allmän- het inte lika starkt gällande i förhållande till uppgifter om en enskilds personliga förhållanden som avseende uppgifter om myndigheternas verksamhet. Vi bedömer att behovet av skydd för aktuella uppgifter väger tyngre än behovet av insyn i Försäkringskassans respektive Pensionsmyndighetens verksamhet och att en ny sekretessbestäm- melse bör införas som ska utformas i enlighet med vad som presen- teras nedan. Regeringen har ansett att bestämmelser om sekretess utgör lämp- liga och särskilda skyddsåtgärder i dataskyddsrättlig mening, efter- som sådana bestämmelser har utformats noggrant efter en avvägning 287 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 mellan behovet av skydd för vissa uppgifter och intresset av insyn.87 Vi föreslår förändringar i det regelverk som reglerar personuppgifts- behandlingen hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. De nya behandlingar som därmed möjliggörs kräver åtgärder som skyddar enskildas uppgifter på ett tillräckligt sätt. I befintliga regelverk finns det vissa regler som skyddar mot att enskildas uppgifter sprids eller delas på ett otillbörligt vis, exempelvis i dataskyddsregelverken. Exempelvis finns i artiklarna 25 och 32 i dataskyddsförordningen krav på inbyggt dataskydd, på dataskydd som standard samt krav på att vidta lämpliga tekniska och organisa- toriska skyddsåtgärder för att säkerställa en lämplig säkerhetsnivå. Den föreslagna sekretessregleringen till skydd för enskildas person- liga och ekonomiska förhållanden utgör utöver detta en betydelsefull skyddsåtgärd i syfte att minska spridningsrisken. Sekretessregler- ingen möter också det krav på skydd som ställs när känsliga person- uppgifter behandlas. Den nya paragrafen som vi föreslår bör placeras i 28 kap. OSL. Den bestämmelsen reglerar sedan tidigare vad som gäller för skydd för enskilda i socialförsäkringen. Vidare föreslår vi att sekretess för uppgifterna ska gälla i 50 år. 8.10.2 Det behövs ingen ytterligare reglering för skydd av vissa allmänna intressen Vår bedömning: Det finns inget behov av ytterligare bestäm- melser till skydd för vissa allmänna intressen, varken vid en brett formulerad ändamålsbestämmelse (alternativ A) eller vid in- förandet av ett nytt specifikt ändamål avseende förebyggande åtgärder (alternativ B). Befintlig bestämmelse i 17 kap. 1 b § OSL ger ett tillräckligt skydd även för eventuella nya behand- lingar som kan komma att genomföras, detta oavsett utform- ningen av ändamålsbestämmelsen i 114 kap. 8 § SFB. Det finns sekretessbestämmelser i 17 kap. OSL till skydd för myn- digheters verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn. Bestämmelsen i 17 kap. 1 b § OSL innebär att sekretess gäller för 87 Se prop. 2017/18:105, s. 116. Jämför även prop. 2017/18:298 Behandling av personuppgifter för forskningsändamål, s. 113 f. och SOU 2024:95 s. 390 f. 288 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter uppgift om metoder, modeller och riskfaktorer som hänför sig till dataanalyser och urval för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar, om det kan antas att det allmännas syfte med verksamheten motverkas om uppgiften röjs. Frågan är hur denna bestämmelse kan bli tillämplig för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten den personuppgiftsbehandling som kan före- komma, framför allt det arbete som består i dataanalys och urval. I kammarrättspraxis har sekretessbestämmelsen tillämpats så att den har ansetts omfatta riskprofiler som utvecklas och används löpande i Försäkringskassans verksamhet med kontroll eller granskning av förmånsärenden samt utfallet av en riskprofil som visar på ett be- hov av att granska ett ärende. Profilerna och uppgifterna som hän- för sig till arbetet med dem har ansetts utgöra sådana uppgifter om förberedelse för granskning som avses i 17 kap. 1 § OSL, och det har enligt Kammarrätten i Stockholm kunnat antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgifterna röjs. Upp- gifterna har alltså bedömts omfattas av sekretess, så länge de an- vänds i verksamheten.88 Sekretess gäller för uppgift om metoder, modeller och riskfaktorer som hänför sig till åtgärderna, om det kan antas att det allmännas syfte att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalning med sådana analyser och urval motverkas om uppgiften röjs. Nuvarande bestämmelse i 17 kap. 1 b § OSL anses vara tillräck- lig. Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens verksamhet av- seende dataanalys och urval som syftar till att motverka felaktiga ut- betalningar får alltså anses omfattas av denna sekretessbestämmelse. Det finns därför ingen anledning att föreslå ytterligare sekretess- bestämmelser till skydd för det allmänna utifrån våra förslag om ändringar i 114 kap. SFB. 8.10.3 Sekretess till skydd för enskildas intressen vid ett brett formulerat ändamål (alternativ A) Vårt förslag: Det ska införas absolut sekretess vid användningen av dataanalyser och urval till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. 88 SOU 2023:100, s. 1244. Se även Kammarrätten i Stockholms domar den 4 februari 2022 i mål nr 8358-21 och 8359-21. 289 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 Vi redogör i avsnitt 8.6 för vårt förslag om att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska få en ny brett formulerad ändamåls- bestämmelse och ett tydligare rättsligt stöd för att behandla person- uppgifter för att göra dataanalyser och urval bland annat för använd- ning som innebär kontroll av enskilda. Sådan verksamhet förekommer redan i dag men förslagen kommer i högre utsträckning kunna med- föra att det behandlas stora mängder uppgifter om enskildas person- liga och ekonomiska förhållanden även utanför just sådan verksamhet som i dag omfattas av kontrolländamålet i 114 kap. 8 § 4 SFB. I data- analyser och urval kan det röra sig om mindre integritetskänsliga uppgifter så som namn, adress och andra kontaktuppgifter. Andra uppgifter kan vara mer integritetskänsliga, till exempel uppgifter om hälsa och beviljade förmåner. Även om vissa av de uppgifter som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten behandlar är mindre känsliga kan de tillsammans och genom en användning av dataanalyser och urval komma att ge myndigheten möjlighet att skapa en mer om- fattande bild av enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Tidigare utredningar som har föreslagit nya förutsättningar för dataanalys och urval har även föreslagit motsvarande förändringar avseende en sekretessbestämmelse med rakt skaderekvisit i offent- lighets- och sekretesslagen som vi föreslår. För CSN respektive Skatteverket, Tullverket och Kronofogdemyndigheten, Utbetal- ningsmyndigheten och för Skatteverkets folkbokföringsverksam- het har det förslagits motsvarande bestämmelser. Det anses ända- målsenligt att nya, digitala arbetssätt som kan innebära risker för både enskilda och för det allmänna skyddas på ett likvärdigt sätt i förvaltningen. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kommer också vid dataanalys och urval att kunna behandla uppgifter som har hämtats in från andra myndigheter. När sådana uppgifter kommer in till myn- digheten blir det att betrakta som allmänna handlingar om kriterierna för detta är uppfyllda och det inte finns något tillämpligt undantag.89 Detsamma gäller handlingar med uppgifter om enskilda som är att anse som upprättade hos myndigheten. Det är svårt att på ett mer precist sätt göra uttalanden om vilka typer av sammanställningar som kan komma att anses vara förvarade hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten i samband med utförandet av dataanalyser och urval. Vi kan dock konstatera att 89 Enligt förutsättningarna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. 290 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter den digitala teknik som finns i dag, och som kan förutses komma att utvecklas inom en snar framtid, med stor sannolikhet innebär att omfattande integritetskänsliga sammanställningar om enskilda kommer att kunna göras med rutinbetonade åtgärder. Avseende frågan om konkurrens mellan sekretessbestämmelser beskrivs detta närmare i avsnitt 2.4.8. Mot denna bakgrund finns det enligt vår mening skäl att införa en mycket stark sekretessbestämmelse för uppgifter vid Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten vid dataanalyser och urval. Överväganden om nivån av skydd som behövs i den nya sekretessbestämmelsen till skydd för enskildas intressen Vi föreslår att uppgifterna ska skyddas av absolut sekretess. I vissa fall gäller absolut sekretess vilket framgår genom att sekretessbestämmelsen saknar skaderekvisit. Vid en brett formu- lerat ändamålsbestämmelse förordar vi att det ska införas absolut sekretess för uppgifter om enskildas intressen. Vi delar de bedömningar som gjorts i betänkandet Ett modernt dataskydd vid CSN.90 Det är svårt att på ett mer precist sätt göra uttalanden om vilka typer av sammanställningar som kan komma att anses vara förvarade vid Försäkringskassan respektive Pensions- myndigheten i samband med införandet av ett bredare ändamål samt när förutsättningar ges för att använda dataanalys och urval. Det kan dock konstateras att den teknik som finns i dag, och som kan förut- ses komma att utvecklas inom en snar framtid, med stor sannolikhet innebär att omfattande integritetskänsliga sammanställningar om enskilda kommer att kunna göras med rutinbetonade åtgärder. Mot bakgrund av detta samt uppgifternas art anser vi att det behövs absolut sekretess. Tidigare utredningar med förslag till motsvarande reglering för andra myndigheter och befintligt regelverk för Skatteverkets folk- bokföringsverksamhet bedömer att absolut sekretess bör införas vid motsvarande utformning av ändamålsbestämmelsen.91 Vi gör samma bedömning avseende Försäkringskassans och Pensions- myndighetens behov av sekretesskydd. 90 SOU 2024:95, s. 395 f. 91 Se SOU 2023:100, SOU 2024:95 och prop. 2022/23:41. 291 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 8.10.4 Sekretess till skydd för enskildas intressen vid förebyggande åtgärder (alternativ B) Vårt förslag: Sekretess ska gälla vid förebyggande åtgärder som avses i 114 kap. 8 § 1 a SFB för uppgift om en enskilds person- liga eller ekonomiska förhållanden. Det finns behov av sekretess till skydd för enskildas intressen vid sådana förebyggande åtgärder som föreslås för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Att vidta förebyggande åtgärder är en ny och annan typ av verksamhet för myndigheterna varför vi be- dömer att enskilds uppgifter särskilt behöver skyddas i dessa sam- manhang. Det finns sekretess för uppgifter om enskilda i socialförsäkringen när uppgiften ingår i ett ärende.92 Befintliga sekretessbestämmelser i 28 kap. 1–3 §§ OSL täcker emellertid inte de förebyggande åtgär- derna och den personuppgiftsbehandling som kan förekomma inom ramen för dessa åtgärder.93 Dessa bestämmelser, främst 28 kap. 1 § OSL är avgränsade till att omfatta enskildas uppgifter där de förekom- mer i ärenden och handläggningen. De förebyggande åtgärderna innebär att uppgifter om enskilda kommer att hanteras även utan- för den ordinarie ärendehandläggningen, varvid dessa bestämmelser inte är tillämpliga. De förebyggande åtgärderna i sig kan sägas utgöra verksamhet eller aktiviteter hos Försäkringskassan och Pensions- myndigheten och kan exempelvis innebära större sammanställningar av uppgifter om enskilda som förebyggande åtgärd. Insynsintresset avseende uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som behandlas vid Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten bör inte vara lika stort som i förhållande till myndigheternas verksamhet eller uppgifter i myndigheternas beslut. Förebyggande åtgärder innebär inte heller i sig myndighetsutövning. Det är heller inte fråga om någon ärendehandläggning i FL:s mening. Vid förebyggande åtgärder kan som nämnts en mängd uppgifter 92 28 kap. 1 § OSL. 93 Uppgifterna kommer heller inte skyddas av den så kallade registersekretessen i 22 kap. 1 § 1 OSL. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning regeringen med- delar föreskrifter om det, i annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen. 292 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter sambearbetas och stora sammanställningar kan göras med rutin- betonade åtgärder. Om sådana sammanställningar, till exempel en lista med urvalsträffar eller en lista över de uppgifter om enskilda som har behandlats vid en viss dataanalys, kan bli offentliga upp- kommer stora risker för enskildas personliga integritet. Det kan antas att en stor del av befolkningen skulle uppleva det som integ- ritetskränkande att sådana uppgifter skulle bli offentliga. Även om vissa enskilda uppgifter till sin art är harmlösa kan sambearbetningen av uppgifter ge myndigheterna tillgång till en både mer detaljerad och bredare bild av enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Integritetsintresset är således påtagligt i detta sammanhang. Vi be- dömer att det väger tyngre än behovet av den insyn som ett lägre sekretesskydd skulle ge. Även om de aktuella uppgifterna om enskilda var för sig framstår som mindre integritetskänsliga kan de tillsammans ge Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten tillgång till en både mer detaljerad och bredare bild av den enskildes personliga och ekonomiska för- hållanden. De sambearbetningar av stora uppgiftsmängder som kommer att göras vid förebyggande åtgärder innebär att integritets- intresset är påtagligt för uppgifterna. Vidare kan de sammanställ- ningar som kan göras med hjälp av de digitala verktygen som kan antas komma att användas i de förebyggande åtgärderna i vissa fall innebära betydande integritetsrisker om de skulle bli offentliga. Mot denna bakgrund anser vi att uppgifterna behöver ges ett sekre- tesskydd. Det bör därför införas särskilda sekretessbestämmelser till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Föreslagen lydelse av 28 kap. 1 b § första stycket OSL innebär att vissa uppgifter om den enskilde skyddas av sekretess om upp- giften förekommer i myndigheternas användning av förebyggande åtgärder enligt 114 kap. 8 § 1 a SFB. Bestämmelsen andra stycke tar sikte på när myndigheterna använder sig av dataanalys och urval, oavsett vilket ändamål i 114 kap. 8 § SFB som ger stöd för behand- lingen. Vid användningen av dataanalys och urval är det oftast andra stycket som kommer att vara tillämpligt. De förebyggande åtgär- derna är dock inte begränsade till enbart dataanalys och urval. Vi ser därför ett behov av att införa sekretess särskilt för de förebyggande åtgärderna. Det kan uppstå situationer där de föreslagna sekretessbestäm- melserna kommer att bli tillämpliga på uppgifter om enskildas per- 293 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 sonliga eller ekonomiska förhållanden som förekommer i samband med de förebyggande åtgärderna, samtidigt som samma uppgift kan förekomma någon annanstans i Försäkringskassans eller Pensions- myndighetens verksamhet varvid andra sekretessbestämmelser blir tillämpliga. I sammanhanget kan eventuellt frågor kring konkurrens mellan sekretessbestämmelser uppkomma både vid alternativ A och alternativ B. I 7 kap. 3 § OSL finns en bestämmelse som reglerar sådan konkurrens. Där anges att om flera sekretessbestämmelser är tillämpliga på en uppgift hos en myndighet och en prövning i ett enskilt fall resulterar i att uppgiften inte är sekretessbelagd enligt en eller flera bestämmelser samtidigt som den är sekretessbelagd enligt en eller flera andra bestämmelser, ska de senare bestämmelserna ha företräde, om inte annat anges i denna lag. Det behövs särskilt skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden vid dataanalys och urval Vårt förslag: I den nya bestämmelsen ska det införas ett andra stycke som föreskriver att sekretess gäller vid dataanalyser och urval hos Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens verk- samhet som avses i 114 kap. 8 § SFB, för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Användningen av just dataanalys och urval bedöms vara en särskilt integritetskänslig verksamhet. Verksamheten innebär sambearbet- ningar av uppgifter om enskilda. Resultatet av sambearbetningen kan bli nya uppgifter som av olika skäl bör skyddas. Vidare kommer användningen av dataanalys och urval sannolikt att öka, särskilt med den digitala utveckling som pågår i samhället och på myndigheterna. Det finns därför ett behov av skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska uppgifter i all verksamhet där det före- kommer dataanalyser och urval på Försäkringskassan eller Pensions- myndigheten, oavsett syftet med dataanalyserna och urvalen. Det finns förutsättningar enligt gällande rätt för användningen av dataanalys och urval utifrån befintlig ändamålsbestämmelse i 114 kap. 8 § SFB. Som beskrivs ovan kan användningen av den typen av metoder komma att utvecklas och användas alltmer fram- över. Att särskilt skydda enskildas intressen vid användning av dessa 294 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter metoder, oaktat för vilket ändamål som behandlingen sker, är ett proportionerligt skydd för den enskilde. Vidare bör resultaten av sådana urval och dataanalyser som huvudregel inte kunna tillgäng- liggöras utanför myndigheten. I avsnitt 8.10.3 redogör vi för skälen till att uppgifterna vid an- vändningen av dataanalyser och urval till skydd för enskildas person- liga och ekonomiska förhållanden ska skyddas av absolut sekretess. Tidigare utredningar med förslag till motsvarande reglering för andra myndigheter och befintligt regelverk för Skatteverkets folkbokför- ingsverksamhet bedömer att absolut sekretess bör införas vid mot- svarande utformning av ändamålsbestämmelsen.94 Vi gör samma be- dömning avseende Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens behov av sekretesskydd. Överväganden om nivån av skydd som behövs i den nya sekretessbestämmelsen till skydd för enskildas intressen Vårt förslag: Vi föreslår att det ska införas en bestämmelse om sekretess med ett rakt skaderekvisit vid verksamhet som avses i 114 kap. 8 § 1 a SFB (förebyggande åtgärder). Vid bedömningen av vilken styrka sekretessen bör ha måste en lämp- lig avvägning mellan skydds- och offentlighetsintressena göras. Den föreslagna sekretessregleringen är en viktig skyddsåtgärd i den per- sonuppgiftsbehandling som förslagen medför, varför ett adekvat skydd för uppgifterna är viktigt. När det gäller avvägningen av vilken sekretessnivå som ska gälla bör inte mer sekretess än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen åstadkom- mas. Bestämmelser om sekretess innehåller ofta skaderekvisit som anger sekretessens styrka. Om en bestämmelse har ett rakt skade- rekvisit finns en presumtion för offentlighet medan ett omvänt skaderekvisit innebär en presumtion för sekretess. Vid ett rakt kvalificerat skaderekvisit är huvudregeln att uppgifterna ska vara offentliga och att sekretess endast gäller i undantagsfall. Ett sådant rakt skaderekvisitet innebär att skadebedömningen i huvudsak ska göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Om upp- 94 Se SOU 2023:100, SOU 2024:95 och prop. 2022/23:41. 295 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 giften genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös bör den normalt kunna lämnas ut trots sådan sekretess. Endast om det av omständigheterna framgår att en sådan uppgift kan vara känslig i det enskilda fallet behöver en noggrannare sekretessprövning göras. Om uppgiften däremot typiskt sett är känslig är utgångspunkten att uppgiften omfattas av sekretess.95 Eftersom det finns skäl att anta att de uppgifter som aktualiseras vid myndigheternas förebyggande åtgärder i stor utsträckning kom- mer att vara uppgifter som typiskt sett får anses vara känsliga, kan sådana uppgifter skyddas med sekretess även vid tillämpning av ett rakt skaderekvisit. Om metoder och modeller om Försäkringskassans och Pensions- myndighetens förebyggande åtgärder blir kända kan det anses mot- verka möjligheten att arbeta med metoderna och modeller i fråga. Användandet av ett rakt skaderekvisit anses även vara tillräckligt för Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens del. Det raka skaderekvisitet innebär alltså att sekretess kan gälla i den utsträckning det behövs, samtidigt som insynen i myndig- heternas verksamhet inte inskränks mer än nödvändigt. Ett rakt skaderekvisit framstår mot denna bakgrund som en lämplig avväg- ning mellan skyddsintresset och insynsintresset även för de nu aktuella uppgifterna. 8.10.5 Sekretess till skydd för uppgifter om juridiska personer Regeringen har föreslagit ett utökat sekretesskydd hos Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten för uppgifter om enskildas affärs- och driftförhållanden.96 Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 december 2025. Vi bedömer att de lagändringar som presenterats avseende 28 kap. 4 § OSL är tillräckliga utifrån våra förslag om änd- ringar i 114 kap. SFB. Det går i dagsläget inte att med säkerhet veta vilka uppgifter om juridiska personer som kan komma att förekomma hos Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten. Det skulle exempelvis kunna bli aktuellt att på olika sätt vidta utredningsåtgärder eller använda data- analys och urval för att upptäcka företag som används som brotts- 95 Prop. 2008/09:150 Offentlighets- och sekretesslag, s. 348. 96 Prop. 2024/25:179 Bättre verktyg för kontroll – uppgiftsinhämtning inom socialförsäkringen och ekonomiskt bistånd. 296 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter verktyg. Ett företag och en arbetsgivare kan i maskopi med den en- skilde till olika myndigheter uppge falska och oriktiga uppgifter för att på olika vis få ta del av stöd och förmåner. Ett sådant exempel är lämnandet av osanna inkomstuppgifter i arbetsgivardeklarationen för att få en högre SGI än vad den enskilde egentligen har rätt till. Det finns ingen enhetlig definition av begreppet enskilds affärs- och driftsförhållanden. Vid utlämnandeärenden är det exempelvis vanligt att myndigheter och domstolar använder sig av en vid tolk- ning. Begreppet får anses ha en vidsträckt betydelse. Begreppet kan sägas träffa det som på olika sätt beskriver verksamheten och som en konkurrent kan dra nytta av. Den utvidgning av 28 kap. 4 § OSL som regeringen föreslagit be- dömer vi dock som tillräcklig även om det inte är helt klart i dags- läget vilka uppgifter som kan komma i fråga hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Närmare ledning i omfattningen av en- skildas affärs- och driftsförhållanden hos myndigheterna lämnas till rättstillämpningen. 8.10.6 Sekretess för uppgifter om enskild om de förekommer hos domstol Vårt förslag: Om en domstol får en uppgift som är sekretessregle- rad i 28 kap. 1 b § från Försäkringskassan eller Pensionsmyndig- heten, ska sekretessbestämmelsen bli tillämplig på uppgiften även hos domstolen. Det ska regleras i 28 kap. 5 a § offentlighets- och sekretesslagen. Bestämmelsen innebär en primär sekretessbestämmelse hos en dom- stol för det fall den tar emot en uppgift som är sekretessreglerad enligt 28 kap. 1 b § OSL från Försäkringskassan eller Pensions- myndigheten. Bestämmelsen innebär att uppgiften behåller det sekretesskydd den hade hos myndigheten som den kommit från. Uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållan- den bedöms vara skyddsvärda och ska därför omgärdas av sekretess när de förekommer i Försäkringskassans och Pensionsmyndig- hetens verksamhet. Uppgifternas status som skyddsvärda förändras inte för att de överförs till domstol. Det är behövligt att uppgifterna 297 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 bibehåller sitt erforderliga sekretesskydd även om de förekommer hos domstol. Vi har övervägt olika placeringar av bestämmelsen om överföring av sekretess. Att placera bestämmelsen i en ny 5 a § har minst in- verkan på befintlig struktur i 28 kap. OSL och är därför den för- ordade placeringen av bestämmelsen. Att bestämmelsen placeras i 28 kap. OSL motiveras av att bestämmelsen inte passar in i syste- matiken 11 kap. OSL (om överföring av sekretess). Genom att bestämmelsen finns i 28 kap. OSL blir sekretessregleringen kring dataanalys och urval dessutom mer samlad. I sammanhanget kan noteras att det redan finns vissa bestämmel- ser om överföring av sekretess till exempelvis tillsynsmyndigheter.97 Befintliga bestämmelser bedöms ge ett tillräckligt skydd för upp- gifterna. 8.10.7 Hur länge ska sekretessen gälla? Vårt förslag: Vi föreslår att sekretess för uppgifterna ska gälla i femtio år. Det finns skäl att införa tidsfrister för den sekretess som föreslås. Uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden hålls i allmänhet hemliga i maximalt 20 år.98 När det gäller uppgifter om enskildas personliga förhållanden förekommer sekretessperioder upp till 70 år.99 I en jämförelse med övriga bestämmelser om sekretess på socialförsäkringens område gäller sekretess i 70 år100, 50 år101 respek- tive 20 år102. Det förekommer alltså olika tidsgränser för sekretes- sen inom socialförsäkringen. Vid en sammantagen bedömning anser vi att den grundprincip som gäller för sekretesstidens längd vad gäller enskildas ekonomiska förhållanden bör gälla för sådana uppgifter även här. Sekretessen föreslås gälla i 50 år. 97 Se bland annat 11 kap. 1 § OSL 98 SOU 2023:100, s. 1232, se även prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 87. Se även prop. 2022/23:41, s. 48 och Bohlin, Alf (2015), Offentlighetsprincipen, 9 u, s. 182. 99 SOU 2023:100, s. 1232, se även Bohlin, Alf (2015), Offentlighetsprincipen, 9 u, s. 182. 100 Jämför exempelvis 28 kap. 1 och 1 a §§ OSL. 101 Jämför exempelvis 28 kap. 3 § OSL. 102 Jämför exempelvis 28 kap. 4 § OSL. 298 SOU 2025:108 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter 8.10.8 Tystnadsplikten ska ha företräde framför meddelarfriheten Vårt förslag: Tystnadsplikten som följer av den nya sekretess- bestämmelsen avseende uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden ska ha företräde framför meddelarfri- heten. Meddelarfriheten regleras i tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen. Rätten att meddela uppgifter till grundlagsskyd- dade medier för offentliggörande och publicering går i regel före den tystnadsplikt som sekretess innebär. Det innebär att det i vissa fall är möjligt att straffritt lämna ut normalt sekretessbelagda uppgifter för publicering i till exempel tryckt skrift, radio eller tv. Meddelar- friheten har sin grund i att de vanliga sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretess- intressena på de berörda områdena. Det innebär att önskemålet om insyn i ett särskilt fall kan vara starkare än det sekretessintresse som har föranlett den aktuella sekretessbestämmelsen. Det kan vidare förhålla sig så att en regel om skydd till exempel för ett enskilt in- tresse ibland på ett olämpligt sätt hindrar insyn i en myndighets sätt att fullgöra sina uppgifter. Offentlighetsprincipen skulle inte fullt ut förverkligas om de offentliga funktionärerna i sådana situa- tioner var förhindrade att bidra med uppgifter till den allmänna debatten. Reglerna om meddelarfrihet är alltså avsedda att motverka sådana icke önskade resultat av sekretessregleringen. Bestämmelser om tystnadsplikt kan dock genom föreskrifter i offentlighets- och sekretesslagen ges företräde framför meddelarfriheten.103 Intresset av att offentliggöra uppgifter motiveras främst av be- hovet av insyn i och granskning av Försäkringskassans respektive Pensionsmyndighetens verksamhet. Uppgifterna hänför sig dock inte till ett ärende som innefattar myndighetsutövning. Vidare kommer tjänstepersoner på de båda myndigheterna inte vara för- hindrade att informera om missförhållanden vid dataanalyser och urval, till exempel vid misstanke om att urval görs på grundval av etnicitet på ett sätt som inte är tillåtet. Det förhållandet att tyst- nadsplikten ges företräde framför meddelarfriheten hindrar endast 103 Se SOU 2023:100, avsnitt 15.2.3. 299 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter SOU 2025:108 en myndighets anställda från att lämna uppgifter om enskilda. Det innebär att en anställd inte skulle få lämna uppgifter om vilka en- skilda som omfattas av en urvalsträff eller liknande. Vi bedömer mot denna bakgrund att den tystnadsplikt som följer av de föreslagna sekretessbestämmelserna ska ha företräde framför meddelarfriheten. 8.11 Överväganden om ikraftträdande Vårt förslag: Ändringarna i 114 kap. SFB ska träda i kraft 1 januari 2027. Ändringarna i offentlighet- och sekretesslagen (2009:400) samt förslag ändring i förordningen (2024:14) om behandling av personuppgifter vid Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten föreslås träda i kraft 1 januari 2027. Det är angeläget att våra förslag om ändringar i socialförsäkrings- balken samt ändringar i andra författningar realiseras så snart som möjligt. Ändringarna i 114 kap. SFB, offentlighets- och sekretess- lagen samt i förordningen om behandling av personuppgifter vid Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska träda i kraft 1 januari 2027. Våra författningsförslag bedöms inte kräva övergångsbestäm- melser. 300 9 Ett nationellt frånvaroregister I detta avsnitt lämnas förlag på införandet av ett nationellt register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet (nedan frånvaroregistret). Ett sådant register ska fylla olika syften och tillgodose behov från flera myndigheter. Uppgifter om frånvaro och närvaro kan bidra till att förhindra felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen, bland annat genom att det möjliggör rutinmässig och automatisk kontroll av om ett barn har varit frånvarade från utbildningsverksamhet under den tid då dennes vårdnadshavare ansökt om eller haft en föräldrapenning- förmån, vilket inte är möjligt i dag. Vidare kan uppgifterna i registret ge en indikation på att barnfamiljer vistas eller bor utomlands och samtidigt felaktigt har förmåner, ersättningar och bidrag. Registret gör det även möjligt att få en överblick över barns och elevers skol- gång på ett sätt som inte finns i dag. Det kan handla om att upptäcka omfattande frånvaro, vilket inte minst kan hjälpa ett barns eller en elevs hemkommun och socialtjänst. Registret kan även bidra till bättre kunskap i arbetet för högre närvaro i skolan. Frånvaroregistret kommer att innebära en omfattande insamling av barns och ungas personuppgifter. I vissa fall innefattar behand- lingen känsliga personuppgifter. Det är därför viktigt att registret omgärdas av ett starkt integritetsskydd och erforderlig sekretess. 9.1 Behovet av ett frånvaroregister är stort Vår kartläggning visar att det finns en stor samhällsnytta med det frånvaroregister vi föreslår. För barnens bästa handlar det om att främja närvaron i skolan och att förebygga att barn far illa eller ham- nar i utanförskap. Stora statsfinansiella besparingar kan också uppnås med hjälp av uppgifterna i registret genom att förhindra och före- 301 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 bygga felaktiga utbetalningar av allmänna medel, särskilt från social- försäkringen. Den sammantagna behovsbilden vi beskriver i detta avsnitt moti- verar att individuppgifter om frånvaro och närvaro samlas i ett från- varoregister och tillgängliggörs för ett fåtal utvalda myndigheter. 9.1.1 Frånvaroregistret kan ge stor samhällsnytta Ökad kunskap om barns och elevers frånvaro kan stärka arbetet för barns rätt till utbildning och bidra till att rätt insatser och stöd kan sättas in. Det kan även motverka att oseriösa aktörer i skolväsende fortsatt får ekonomisk ersättning för elever som inte längre deltar i undervisningen. Förebyggande arbete mot omfattande frånvaro, barn som riskerar att fara illa och barn och ungdomar i kriminalitet Forskning visar att frånvaro från skola har en negativ påverkan på barns och elevers prestationer och gör det svårare för dem att eta- blera sig på arbetsmarknaden i vuxen ålder.1 En rapport från Social- styrelsen visar att det är åtta till tio gånger vanligare med allvarlig kriminalitet i ung vuxen ålder bland barn och elever som gick ut års- kurs nio med låga eller ofullständiga betyg. För barn och elever som utifrån sin socioekonomiska bakgrund redan löper högre risk att hamna i utanförskap i vuxen ålder är goda utfall i skolan en kraftig skyddsfaktor.2 Statens skolverk (nedan Skolverket) har genomfört en kartläggning som visar att drygt 15 procent av eleverna i förskoleklass och grund- skolan under höstterminen 2023 hade en total frånvaro på mellan 15 och 29 procent. Fyra procent av eleverna hade över 30 procents 1 Sarah Cattan, Daniel A Kamhöfer, Martin Karlsson, Therese Nilsson, The Long-Term Effects of Student Absence: Evidence from Sweden, The Economic Journal, Volume 133, Issue 650, 2023, s. 888–903. 2 Socialstyrelsen (2010). Social rapport 2010. I en rapport från MUFC (2022), Utanförskap och unga – En socioekonomisk analys av värdet av främjande öppen fritidsverksamhet för unga, be- döms utanförskap årligen kosta samhället miljardbelopp. Kostnaden för ett års utanförskap hamnar på omkring en halv miljon kronor för en enskild individ. Den kostnaden tar endast hänsyn till minskat produktionsvärde och kostnader i form av försörjning. Därutöver till- kommer kostnader för olika samhällsinsatser (vård, socialtjänst, rättsväsendet med flera) be- roende på utanförskapets karaktär. En enskild i allvarligt utanförskap kan komma att kosta samhället uppemot 30 miljoner kronor över en livstid. 302 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister frånvaro.3 En hög frånvaro riskerar att göra det svårt för dessa elever att fullgöra sin utbildning. Det i sin tur kan få stora negativa konse- kvenser för deras framtidsutsikter. Skolverket framhåller vikten av att huvudmännen registrerar och följer upp elevernas närvaro. Det är nämligen viktigt att tidigt fånga upp elever med ogiltig frånvaro, arbeta förebyggande och tidigt kunna sätta in rätt insatser för dessa elever. Eftersom det i dag inte finns något nationellt register över frånvaro saknas det kunskap om hur omfattande frånvaron är. Det går heller inte att bedöma hur frånvaron skiljer sig mellan regioner, skolformer och huvudmän. Vi har fört dialog med flera aktörer om vilka nyttor och risker som ett frånvaroregister innebär för barnen och eleverna i fråga. Riks- förbundet Attention4 ser särskilt positivt på tidiga insatser till barn med omfattande frånvaro.5 Förbundet anser att en ökad tillgång till data kan användas för att tidigt upptäcka barn som far illa. Det kan även förhindra felaktiga utbetalningar och därmed även skydda famil- jer från att bli återbetalningsskyldiga. Förbundet framför dock att nyttorna måste vägas mot annat. Bland annat integritetsaspekter av att samla uppgifterna, vilka som har tillgång till uppgifterna och i vilket syfte. Barnombudsmannen6 beskriver för oss att dagens avsak- nad av tillförlitlig statistik över frånvaro försvårar arbetet med att följa upp barns rätt till utbildning enligt artikel 28 i FN:s konven- tion, nedan kallad barnkonventionen.7 Myndigheten poängterar att barnrättsperspektivet måste beaktas i avvägningen av nyttorna med ett frånvaroregister. Funktionsrätt Sverige8 är angelägna om att det tas fram nationell frånvarostatistik. De förespråkar däremot inte att uppgifter samlas in på individnivå.9 3 Skolverket (2024). Nationell kartläggning av elevfrånvaro. Skolverket rapport 2024:12, s.16 f. 4 Riksförbundet Attention är en intresseorganisation för personer med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. 5 Skrivelse till oss från Riksförbundet Attention 2025-05-27. 6 Skrivelse till oss från Barnombudsmannen 2025-06-16. Dnr 2025-0217. 7 FN:s konvention om barnets rättigheter. Barnkonventionen gäller som svensk lag, se lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. 8 Funktionsrätt i Sverige är en intresseorganisation för personer med kroniska sjukdomar och funktionsnedsättningar. 9 Skrivelse till oss från Funktionsrätt Sverige 2025-06-04. 303 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Nationell statistik kan stärka arbetet med att förebygga frånvaro I Sverige saknas tillförlitlig nationell statistik över skolfrånvaro. Sam- tidigt visar kartläggningar från Skolverket (som kort redogjorts för ovan) att frånvaro är ett omfattande problem. Nationell statistik över hur frånvaron fördelar sig mellan kommu- ner, huvudmän och skolor skulle göra det möjligt att vidta fler åtgär- der i syfte att främja närvaro och förebygga frånvaro. Exempel på det är såväl nationella som lokalt riktade insatser. Nationell statistik är viktig för att kunna agera kunskapsbaserat mot frånvaro, upp- muntra regelbunden närvaro och främja arbetet med trygghet och studiero i skolan. I betänkandet Bättre förutsättningar för trygghet och studiero (SOU 2025:8) beskrivs att nationell frånvarostatistik ytterst syftar till att garantera elevernas rätt till utbildning och skolgång. Nationell statistik över frånvaro kan även få stor användning inom analys- och forskningsverksamhet. Med hjälp av sådan statistik skulle Socialstyrelsen exempelvis kunna sambearbeta uppgifterna med pati- entdataregistret för att analysera frånvaro hos elever med funktions- nedsättning, och Skolverket skulle kunna kombinera med data från sina elevenkäter för att förstå skolnärvarons samband med trygghet och studiero i skolan. Inom forskningen kan det handla om att utvärdera effekten av insatser för att främja närvaro. Vidare kan longitudinella studier göras av hur barns frånvaro påverkar deras framtida förutsättningar. Upptäcka och förhindra att barn far illa Ett frånvaroregister kan vara ett viktigt verktyg för skolenheter, huvudmän och kommuner i att tidigt fånga upp elever med upprepad eller långvarig frånvaro. Omfattande frånvaro är inte bara problema- tiskt med hänseende till elevers utbildning. Det kan även innebära en risk för psykisk ohälsa och framtida utanförskap. Omfattande från- varo kan dessutom indikera att ett barn riskerar att fara illa. Social- tjänsten har ett särskilt ansvar för ett förebyggande för att förhindra att barn och unga far illa.10 10 18 kap. 2 § socialtjänstlagen (2025:400). Med detta avses ett förebyggande arbete när det gäller barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Socialtjänstens arbete är även av uppsökande karaktär. Prop. 2024/25:89 En förebyggande socialtjänstlag – för ökade rättigheter, skyldigheter och möjligheter, avsnitt 23.2 se även prop. 2012/13:10 Stärkt stöd och skydd för barn och unga, s. 96. 304 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Flera utredningar och rapporter visar att skolfrånvaro utgör ett stort problem i Sverige. För den enskilde eleven kan frånvaro leda till stora svårigheter. Frånvarande elever löper stor risk att inte uppnå kunskapskraven.11 En utredning har fått i uppdrag att analysera och föreslå hur skollagens (2010:800) bestämmelser om ledighet, fullgö- rande av skolplikten på annat sätt samt upphörande av skolplikten vid varaktig vistelse utomlands kan förändras.12 Ett frånvaroregister kan vara ett komplement och en hjälp att full- göra de krav som huvudmännen har redan i dag, nämligen att utreda och rapportera frånvaro enligt skollagen.13 Skolan är skyldig att inleda en utredning vid upprepad eller omfattande frånvaro. Vid misstanke om att barn far illa är skolan även skyldig att göra en orosanmälan till socialtjänsten. Det saknas ofta en upparbetad rutin och samverkan mellan skolor och socialtjänsten, vilket bland annat förts fram av Jäm- ställdhetsmyndigheten.14 Med tillgång till uppgifter i ett frånvaroregis- ter skulle en kommun och socialtjänst få bättre förutsättningar att upptäcka barn som är i behov av olika insatser. Uppgift om frånvaro kan vara en indikator på att barn och elever lever med hedersrelaterad problematik i hemmet.15 I situationer där barn förs utomlands är skolan en särskilt viktig aktör. Skolan kan i ett tidigt skede upptäcka barn som riskerar att utsättas för hedersrela- terad brottslighet.16 När ett barn förs till utlandet eller hålls kvar utomlands i en heders- relaterad kontext blir utrikesförvaltningen inkopplad. Mellan år 2018 och 2024 hanterade utrikesförvaltningen sådana ärenden gällande 723 barn.17 Att tidigt fånga upp dessa barn kan förhindra att de senare förs utomlands för bland annat barn- eller tvångsäktenskap eller köns- stympning. Det finns i dagsläget ingen nationell statistik över antalet barn som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck eller förs utom- lands i en sådan kontext. Mörkertalet är troligen stort.18 11 SOU 2016:94 Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera. 12 Dir. 2025:77 Tydligare regler vid undantag för skolplikten. 13 7 kap. 19 a–22 §§ skollagen (2010:800). 14 SOU 2025:8 Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan, s. 209. 15 SOU 2016:94, s. 164. 16 Länsstyrelser Östergötland (2024). Myndighetsgemensam vägledning vid hedersrelaterad brottslighet. Vägledning 2024:8, s. 75 f. 17 Statistik från Utrikesdepartementet gällande ärenden vid familjerelaterat tvång i utlandet mellan 2018–2024. 18 Skolverket (2021). Utredning om ett nationellt frånvaroregister. Dnr 5.1.3-2021:1738, s. 13. 305 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Verktyg för att främja den lokala samverkan och förhindra att barn rekryteras in i organiserad brottslighet Att barn och unga rekryteras in i organiserad brottslighet är ett växande problem. Under 2023 inrättade regeringen en samverkans- struktur på nationell, regional och lokal nivå. Denna struktur kallas Bob-råden (Bob – barn och unga i organiserad brottslighet). Syftet är att stärka det lokala operativa arbetet med barn och unga som riske- rar att begå eller begår grova brott med koppling till organiserad brottslighet. Regeringen konstaterar att barn och unga i riskzon för att hamna i organiserad brottslighet ofta kan identifieras tidigt och att många av riskfaktorerna är väl kända.19 Frånvaro från skola är en sådan riskfaktor. Polismyndigheten har i en skrivelse till oss beskrivit att ett nationellt frånvaroregister kan användas i exempelvis socialtjänstens samverkan med Polismyndig- heten för att tidigt identifiera barn och unga i riskzonen för kriminali- tet.20 Registret kan även nyttjas som underlag för samverkan mellan polis, socialtjänst, skola och andra samhällsaktörer. Motverka kriminella aktörer i skolväsendet Kriminella aktörer infiltrerar och utnyttjar välfärdssystemet genom att bedriva exempelvis utbildningsverksamhet. Brister i kontrollsyste- men gör det möjligt att begå ekonomisk brottslighet. Det kan ske genom att fakturera för tjänster som inte utförs eller som är av mycket lägre kvalitet än avtalat. Samtidigt kan vinster döljas eller föras ut ur verksamheten utan att de beskattas. För att motverka detta behöver tillstånds- och tillsynsmyndigheternas resurser, uppdrag och verktyg ses över. De kan då upptäcka och förhindra mer ekonomisk brotts- lighet. Det finns även behov av ökad oberoende insyn i bolag som finansieras av offentliga medel.21 Utredningen om stärkt trygghet och studiero i skolan22 beskriver att det finns incitament för fristående skolor att inte anmäla till kommunen när elever varit långvarigt frånvarande från skolan, exem- pelvis när de befinner sig utomlands. På så sätt kan de fortsatt få eko- 19 Regeringsbeslut Uppdrag att fortsätta utveckla stödet till arbetet med barn och unga som riskerar att begå eller begår grova brott med koppling till organiserad brottslighet. Ju2025/00846. 20 Skrivelse till oss från Polismyndigheten 2025-06-04. 21 Ekobrottsmyndigheten (2025). Ekonomisk brottslighet, Ekobrottsmyndighetens lägesbild 2025. 22 SOU 2025:8. 306 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister nomisk ersättning för dessa elever. Skolinspektionen framför i rappor- teringen av regeringsuppdraget Stärkt tillsyn och tillståndsprövning i syfte att motverka kriminella eller olämpliga aktörer i skolväsendet att de är i behov av fler underrättelser och riskindikatorer från kommu- nerna än de får i dag.23 Det handlar bland annat om att upptäcka huvudmän som får ersättning för elever som inte längre går på skolan. Kommuner som betalar ut ersättning till enskilda huvudmän har små förutsättningar för att upptäcka felaktiga utbetalningar av grund- belopp. Med tillgång till frånvarouppgifter för samtliga barn i hem- kommunen får kommunerna bättre förutsättningar att upptäcka så- dana felaktiga utbetalningar. Ett frånvaroregister skulle inte hindra oseriösa aktörer att medvetet rapportera in felaktiga uppgifter, men det skulle försvåras. Det skulle då krävas att skolpersonalen som skö- ter frånvarorapporteringen är i bedrägligt samförstånd med huvud- mannen och att de systematiskt registrerar oriktiga uppgifter för dessa elever. Alternativt att någon med behörighet går in och felaktigt justerar uppgifter innan de rapporteras in. Det är även en väsentlig skillnad mellan att som i dag underlåta att rapportera elever som sak- nas och att medvetet och systematiskt förfalska uppgifter för enskilda barn. Det senare kräver en medveten handling snarare än underlåtelse. Det är osannolikt att dessa brottsupplägg skulle kunna fortgå i någon större omfattning om rätt aktörer fick tillgång till uppgifter från ett frånvaroregister. 9.1.2 Ett frånvaroregister kan minska felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen Försäkringskassan har framfört ett behov av elektronisk tillgång till uppgifter om barn och elevers frånvaro och närvaro i utbildnings- verksamhet. Sådana uppgifter kan användas för att förebygga, för- hindra och upptäcka felaktiga utbetalningar. Uppgifterna kan fram- för allt användas för att på säkrare grund kunna pröva och bedöma rätten till ersättning inom föräldrapenningförmånerna. Uppgift om långvarig och sammanhängande frånvaro från utbildningsverksamhet kan även användas som indikation för att upptäcka barnfamiljer som 23 Skolinspektionen (2024). Återrapportering av regeringsuppdrag om stärkt tillsyn och tillstånds- prövning i syfte att motverka att kriminella eller olämpliga aktörer verkar i skolväsendet. Rapport 2024:2408, s. 21 f. 307 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 vistas eller bor utomlands och samtidigt felaktigt uppbär förmåner, ersättningar och bidrag. Felaktiga utbetalningar vid arbete trots förmån Inom föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning förekommer att enskilda ansöker om ersättning för en period då de inte har vårdat barnet utan i stället arbetat. I många fall har barnet varit närvarande i utbildningsverksamheten. Tillfällig föräldrapenning Försäkringskassan genomför varje år slumpvisa kontroller inom till- fällig föräldrapenning. Då kontrolleras de uppgifter vårdnadshavarnas angett i sin ansökan bland annat mot arbetsgivarna. Fram till 2025 gjorde Försäkringskassan även kontroller om barnens frånvaro mot utbildningsverksamheterna. Resultat från Försäkringskassans slump- visa kontroller under 2024 visar att i cirka 7,4 procent av samtliga ärenden fanns det någon avvikelse i uppgift från utbildningsverk- samhet som inte överensstämde med uppgifterna i ansökan. I över hälften av dessa ärenden (4,6 procent av samtliga ärenden) var avvi- kelse i uppgift från utbildningsverksamhet jämfört med ansökan den enda felkällan i ärendet. Med elektronisk tillgång till uppgifter i ett frånvaroregister hade det varit möjligt för Försäkringskassan att inför beslut om tillfällig föräldrapenning automatiserat kontrollera uppgift från utbildnings- verksamhet i samtliga ärenden. Myndigheten bedömer att ett sådant arbetssätt potentiellt kan förhindra felaktiga utbetalningar inom till- fällig föräldrapenning motsvarande mellan 250 och 485 miljoner kronor årligen, redan innan utbetalning.24 24 Försäkringskassans beräkningar baseras på resultatet från de slumpkontroller som genom- förs årligen. Beräkningarna utvecklas närmare i avsnitt 13.3.1. 308 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Föräldrapenning Försäkringskassan gör slumpvisa kontroller även inom föräldrapen- ning. Då kontrolleras emellertid inte uppgifter mot utbildningsverk- samheterna. Det finns därför inga underlag som visar hur ofta det förekommer att ett barn är närvarande i utbildningsverksamhet för samma tid som den enskilde (vårdnadshavaren) får ersättning. I de omfattningsstudier som Försäkringskassan har genomfört avseende år 2021 uppskattar myndigheten de felaktiga utbetalningarna inom föräldrapenning till 935 miljoner kronor. Det handlar om fall när den enskilde inte har vårdat barnet. Felen som uppstår här inne- fattar både situationer när en vårdnadshavare inte har avstått från arbete och situationer när ett barn har varit närvarande i utbildnings- verksamhet. Regelverket för föräldrapenning skiljer sig mot tillfällig föräldra- penning genom att ansökningar oftast gäller anspråk framåt i tiden. Det finns därför inga frånvarouppgifter att kontrollera mot vid ansök- ningstillfället. Däremot skulle det vara möjligt för Försäkringskassan att göra kontroller mot frånvaroregistret innan utbetalning. Myndig- heten har begränsade möjligheter med nuvarande lagstiftning att hindra utbetalningar, även om det kommer en impuls om att ersätt- ningen kan vara felaktig. I promemorian Åtgärder för att förhindra felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen och förenklad admini- stration inom föräldrapenningen lämnas förslag som syftar till att lösa detta problem.25 Ändringen föreslås träda i kraft från och med den 1 juli 2026.26 Vi anser att det är angeläget att förslaget genomförs. Eftersom Försäkringskassan inom föräldrapenning inte gör kon- troller mot utbildningsverksamhet är det svårt att säga exakt hur mycket felaktiga utbetalningar som skulle kunna förhindras med ett frånvaroregister. Med hjälp av uppgifterna i registret skulle sannolikt omfattande felaktiga utbetalningar kunna förhindras. För att få en ungefärlig uppfattning om omfattningen har Försäkringskassan läm- nat ett estimat utifrån resultatet från omfattningsstudierna inom för- äldrapenning. Myndigheten utgår i sin beräkning från antagandet att kontroller mot utbildningsverksamhet inom föräldrapenning skulle indikera samma omfattning av fel som inom tillfällig föräldra- penning. Detta skulle motsvara 25 procent av de felaktiga dagarna. 25 Socialdepartementet (2025). Åtgärder för att förhindra felaktiga utbetalningar inom social- försäkringen och förenklad administration inom föräldrapenningen. Promemoria. Dnr S2025/01246. 26 Läs mer om förslaget i kapitel 6. 309 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Omfattningen av fel som kan förhindras med uppgift från utbild- ningsverksamhet beräknas då uppgå till 300 miljoner kronor årligen inom föräldrapenning.27 Denna summa är dock mycket osäker. Det finns en begränsning i antalet dagar med föräldrapenning som en vårdnadshavare kan ta ut för ett barn. Att föräldrapenning betalas ut felaktigt för dagar där vårdnadshavaren inte har vårdat bar- net innebär att färre dagar med ersättning kan nyttjas korrekt. Det påverkar målet med den ekonomiska familjepolitiken och syftet med föräldrapenning. Det innebär även att den enskilde både tar emot ersättning felaktigt samtidigt som barnets omvårdnad i utbildnings- verksamhet bekostas av det allmänna. Felaktiga utbetalningar vid vistelse eller bosättning utomlands Under 2021 genomförde Försäkringskassan en analys av felaktiga utbetalningar till barnfamiljer som inte bor i Sverige.28 I studien upp- skattas att mellan 6 000 och 12 000 barn varje år har flyttat och be- finner sig utomlands utan att familjen har anmält ändrad folkbok- föring.29 Det innebär en betydande risk för felaktiga utbetalningar, särskilt barnbidrag. I omfattningsstudierna som Försäkringskassan genomförde under 2023 uppskattade myndigheten att omkring 580 miljoner kronor be- talades ut felaktigt till personer som långvarigt vistas eller har bosatt sig utomlands utan att anmäla det till någon myndighet. Av denna summa handlade 470 miljoner kronor om utbetalningar till barn- familjer.30 Att ett barn har varit frånvarande under en längre och samman- hängande period kan indikera att familjen långvarigt vistas eller har bosatt sig utomlands. Kommunerna är aktörer med goda förutsätt- 27 Underlag från Försäkringskassan avseende hur många felaktiga utbetalningar vårt förslag till ett frånvaroregister skulle kunna förhindra inom föräldrapenningförmånerna. Myndig- hetens beräkningar baseras på resultatet från de slumpkontroller som genomförs årligen. Beräkningarna utvecklas närmare i avsnitt 13.3.1. 28 Försäkringskassan (2021). Felaktiga utbetalningar till barnfamiljer som inte bor i Sverige. PM 2021:1. 29 Om en barnfamilj inte går att nå, och kommunen eller barntandvården har information om att familjen har flyttat utomlands, görs inte alltid en orosanmälan till socialtjänsten. Försäkrings- kassan konstaterar därför i samma rapport att det övre intervallet närmare 12 000 barn är en mer trolig skattning. 30 Barnbidrag, bostadsbidrag, tillfällig föräldrapenning, föräldrapenning och underhållsstöd. Under 2024 var 86 procent av hushållen som mottog bostadsbidrag hushåll med barn. Se För- säkringskassan (2025). Socialförsäkringen i siffror 2025, s. 39. 310 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister ningar att tidigt upptäcka detta. Det gäller både genom de krav som följer av skollagen för barn i skolpliktig ålder och genom orosanmäl- ningar (främst från regionerna) avseende yngre barn som inte går att få tag på.31 En kommun är enligt lag skyldig att under vissa förutsättningar lämna underrättelser till Försäkringskassan.32 Om det finns anled- ning att anta att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd har beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp, ska den myndighet som har fattat beslutet under- rättas om detta.33 Underrättelseskyldigheten gäller inte om det finns särskilda skäl.34 Om en barnfamilj vistas utomlands under lång tid eller har bosatt sig där utan att underrätta någon myndighet bör det kunna upptäckas och Försäkringskassan underrättas. Det finns dock vissa problem kopplade till tillämpningen av lagen. Dels saknas goda förutsätt- ningar att upptäcka barnfamiljer med barn som inte ännu uppnått skolpliktig ålder,35 dels uppstår en fördröjning i tid innan Försäk- ringskassan får impulsen. Detta innebär att pengar kan komma att betalas ut felaktigt under en längre tid. I dag omfattas inte regionerna av denna underrättelseskyldighet. Barntandvården och barnavårdscentralen (BVC) är aktörer som kan upptäcka familjer med yngre barn som inte längre befinner sig i landet. Om regionerna inte gör en orosanmälan till socialtjänsten har en kommun sämre förutsättningar att upptäcka förhållandet och lämna underrättelse om det till Försäkringskassan. Det gäller särskilt barn som inte har uppnått skolpliktig ålder. När det handlar om barn som deltar i förskoleverksamhet har förskolan ingen anledning att göra 31 7 kap. 19 a–22 §§ skollagen. 32 Enligt 110 kap. 31 § socialförsäkringsbalken (SFB) ska myndigheter på begäran lämna upp- gifter till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten som avser en person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av SFB. Kommunerna har även en upp- giftsskyldighet till bland andra Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten om uppgiften behövs myndigheternas författningsreglerade verksamhet för att säkerställa korrekta besluts- underlag för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen enligt 2 § lagen (2024:307) om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbets- livet. Det finns inte samma uppgiftsskyldighet för utbildningsverksamhet som drivs av en enskild huvudman. 33 3 § lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen. 34 3 § andra stycket lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen. 35 Försäkringskassan (2024). Lägesbild – Försäkringskassans allvarligaste risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott 2023. PM 2024:4, s. 20. 311 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 en orosanmälan om de känner till att familjen vistas utomlands och det saknas andra skäl för en orosanmälan. I Subventionsbrottsutred- ningens slutbetänkande lämnades förslag om att regionerna ska om- fattas av underrättelseskyldigheten.36 Även om förslaget förverkligas kommer det faktum att regionernas kontakt med barn och familjer är förhållandevis sporadisk innebära att sådana underrättelser kan komma att lämnas till Försäkringskassan långt efter det att barn- familjen lämnat landet. Under 2023 ledde underrättelser från kommuner till att Försäk- ringskassan upptäckte och ställde återkrav på omkring 90 miljoner kronor, varav 95 procent av ärendena rörde vistelse eller bosättning utomlands.37 Sammantaget bedömer vi att nuvarande underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar inte är tillräcklig för att komma åt proble- matiken med felaktiga utbetalningar vid långvarig vistelse eller bo- sättning utomlands. Därför skulle uppgifter från frånvaroregistret vara till stor nytta. Med ett frånvaroregister där uppgifter registreras på ett systematiskt och enhetligt sätt bör de flesta fall där barn sannolikt inte längre befinner sig i landet kunna identifieras relativt snabbt. Försäkringskassan har under utredningens gång gett uttryck för behov av vissa uppgiftsmängder för att kunna påvisa utlandsvistelse eller bosättning utomlands. Det handlar exempelvis om positioner- ingsuppgifter, digitala markörer och register för identifiering vid kontakt med det allmänna (se avsnitt 6.). Ett frånvaroregister kan till viss del tillgodose detta behov med andra medel. Försäkringskassan föreslås få utökade utredningsbefogenheter Bestämmelserna i socialförsäkringsbalken ger endast stöd för Försäk- ringskassan att begära in uppgifter om den enskilde själv. Myndig- heten saknar därför legalt stöd att begära in en uppgift från en för- 36 SOU 2024:4 Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag. 37 Underlag från Försäkringskassan. Övriga fem procent handlar om andra typer av fel, exem- pelvis oriktiga uppgifter om samboendeskap, eller att den enskilde inte har nedsatt arbets- förmåga men ändå har sjukpenning. 312 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister skola eller skola för att få uppgift om den enskildes barn har varit eller inte varit i verksamheten.38 Det finns förslag om lagändringar som ska ge Försäkringskassan utökade möjligheter att inhämta uppgifter om såväl den försäkrade som en annan fysisk person samt om juridiska personer.39 Lagändring- arna föreslås träda i kraft den 1 december 2025. Dessa föreslagna lagändringar krävs för att Försäkringskassan ska ha rättsliga förutsättningar att efterfråga uppgifter i frånvaro- registret. 9.1.3 Andra lösningar för att tillgängliggöra uppgifterna löser inte problemet Vi har övervägt om det kan finnas alternativa lösningar som kan ge tillgång till frånvaro- och närvarouppgifter men där insamlingen av uppgifter om barn och elever är mindre omfattande än i frånvaro- registret. Tillgång till frånvarouppgifter direkt ”från källan” Ett alternativ till att samla uppgifter om barns och elevers frånvaro och närvaro i ett statligt register är att de myndigheter som är i behov av uppgifterna i stället hämtar dem elektroniskt direkt från sko- lorna och huvudmännen vid behov. Det kan vara en mindre integ- ritetsinskränkande lösning jämfört med att uppgifterna samlas i ett centralt register. I en sådan infrastruktur hade samtliga huvudmän (offentliga och enskilda) kunna hålla frånvaro- och närvarouppgifter sammanställda och strukturerade enligt en gemensam standard. Uppgifterna hade sedan på begäran kunnat lämnas ut digitalt till de aktörer som efter- frågat dem En sådan lösning förutsätter dock att de myndigheter som ska ta del av uppgifterna har kännedom om vilken skola och huvudman 38 110 kap. 14 § 1 och 31 § SFB. Se även JO-beslut den 29 oktober 2021 (dnr 1974–2020), JO- beslut den 13 mars 2020 (dnr 7011-2018) och JO-beslut 2008/09, s. 345 samt förslag om utökade möjligheter till uppgiftshämtning i SOU 2023:52 Ett stärkt och samlat skydd av välfärden. 39 Prop. 2024/25:179 Bättre verktyg för kontroll – uppgiftshämtning inom socialförsäkringen och ekonomiskt bistånd. 313 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 som har uppgifterna för varje enskilt barn. För detta krävs en ny uppgiftssamling som kan liknas vid ett adressregister med uppgifter om vilka barn och elever som har en placering vid vilken förskole- eller skolenhet. Uppgift om i vilken skola eller förskola ett barn närvarar i ska förvisso anges vid ansökan av tillfällig föräldrapenning, men det kan i dag göras i fritext. Försäkringskassan har heller ingen möjlig- het att följa upp om den uppgiften är korrekt eller inte. I ett förfarande där Försäkringskassan hämtar frånvaro- och när- varouppgifter direkt från skolornas it-system behöver myndigheten antingen själv hålla, eller ges tillgång till, en sammanställning över vilka skolor eller förskolor samtliga barn i Sverige har en placering vid. Alternativt att myndigheten vid ansökan tillhandahåller ett kom- plett register över landets utbildningsverksamheter för den sökande att välja från. I en sådan lösning skulle Försäkringskassan behöva säkerställa att samtliga huvudmän efterlever sina skyldigheter i att tillgängliggöra uppgifter i sina it-system. De skulle också kontinuer- ligt behöva hålla uppgifterna uppdaterade om vid vilken utbildnings- verksamhet ett barn närvarar. Att hämta uppgifter vid behov direkt från skolorna försvårar också att registret används för att upptäcka utlandsvistelse. I avsnitt 9.4.12 lämnar vi förslag om att Utbetalningsmyndigheten på begäran ska kunna ta del av uppgifter ur frånvaroregistret för urvalsanalyser för att upptäcka enskilda som under längre tid vistas eller har bosatt sig utomlands och därigenom felaktigt får ersättningar och bidrag från välfärdssystemet. Om frånvaro- och närvarouppgifter ska kunna an- vändas för att upptäcka felaktiga utbetalningar vid utlandsvistelse, i en lösning där uppgifter hämtas ”från källan”, skulle detta kräva att Utbetalningsmyndigheten kontinuerligt ställer frågor om historisk frånvaro och närvaro för samtliga barn där föräldrarna uppbär ersätt- ningar och bidrag. I princip har de flesta vårdnadshavare med yngre barn barnbidrag. Myndigheten skulle då i praktiken ställa frågor om samtliga barn i Sverige till samtliga skolor och huvudmän. Det skulle innebära en sammanställning av en mängd uppgifter som i allt väsent- ligt vore att likställa med ett nationellt frånvaroregister. I den typen av lösning är det inte heller möjligt att tillgodose övriga behov på samma sätt som ett samlat nationellt frånvaroregister. Det gäller särskilt sådana åtgärder och insatser som syftar till att främja barnens bästa. 314 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Sammantaget bedöms en lösning där uppgifter hämtas direkt från källan vara administrativt tyngre för både huvudmännen och myndig- heterna som har behov av uppgifterna. Lösningen tillgodoser inte heller det samlade behovet och de nyttor som vår kartläggning har identifierat. Elektroniskt intyg vid vård av sjukt barn Under 2008 infördes krav på intyg om att ett barn varit frånvarande från skola eller förskola vid ansökan om tillfällig föräldrapenning. Kravet avskaffades redan vid årsskiftet 2012/2013 då det ansågs vara för administrativt betungande både för vårdnadshavare och persona- len i förskola och skola.40 I dag finns frånvarouppgifter vid de flesta skolor och förskolor redan sammanställda i elektronisk form. En alternativ lösning till ett frånvaroregister, som kan tillgodose åtminstone ett av de behov som framkommit i vår kartläggning, vore att återinföra frånvarointy- get. Ett sådant intyg skulle i dag i huvudsak kunna lämnas digitalt, med mindre administrativ belastning för både skolpersonal och en- skilda som ansöker om tillfällig föräldrapenning. Det skulle krävas en utveckling av de system som i dag innehåller uppgifter om frånvaro för att tillgängliggöra uppgifterna elektroniskt. En sådan lösning tillgodoser endast ett av de identifierade behoven avseende endast en försäkringsförmån, nämligen att förhindra fel- aktiga utbetalningar på grund av att enskilda ansöker om tillfällig föräldrapenning för tid då barnet varit närvarande i utbildningsverk- samhet. Lösningen ger inga ökade förutsättningar att upptäcka barn- familjer som befinner sig utomlands inom Försäkringskassans övriga försäkringsförmåner. Det tillgodoser inte heller övriga behov som framkommit i vår kartläggning som handlar om att främja skolnär- varo och förhindra att barn hamnar i utanförskap eller kriminalitet. Denna lösning medför också samma problematik som lyfts ovan avse- ende att hämta uppgifter direkt från källan. Försäkringskassan be- höver veta till vilken utbildningsverksamhet myndigheten ska rikta sin begäran om digitalt intyg. 40 Inspektionen för socialförsäkring (ISF) (2013). Slopat frånvarointyg – Kontroll och uttag av tillfällig föräldrapenning. Rapport 2013:19, s. 15. 315 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Ett digitalt frånvarointyg hade inte nödvändigtvis behövt förenas med en skyldighet att tillgängliggöra uppgifter. En frivillig anslut- ning hade varit möjlig där incitamentet för anslutning är en minskad administrativ börda för både huvudmän och skolenheter samt för vårdnadshavare. Men i den mån skolor och förskolor inte frivilligt väljer att ansluta sig, innebär ett återinförande av frånvarointyget en kraftigt ökad administrativ börda både för skolpersonal och de en- skilda som ansöker om ersättning, vilket var anledningen till att in- tyget tidigare avskaffades. Sammantaget bedömer vi inte nyttan med att införa ett digitalt frånvarointyg vara tillräckligt stor i förhållanden till kostnaderna. Ingen av lösningarna möter upp den samlade behovsbilden Sammanfattningsvis är vår bedömning att ingen av de alternativa lösningarna tillgodoser det samlade behovet som framkommit i vår kartläggning. Både avseende behovet att upptäcka och förhindra fel- aktiga utbetalningar inom ett stort antal av Försäkringskassans för- måner och avseende andra samhällsnyttor som nämnts ovan. 9.1.4 Några internationella exempel Det finns liknande frånvaroregister som det vi föreslår i ett antal länder i Europa. I avsnittet beskrivs några exempel på frånvaroregis- ter som förekommer i andra medlemsstater inom EU. Danmark I Danmark finns ”Lærer-elevregister for grundskolen” (LER-Grund- skole) där data om lärares och elevers aktiviteter länkas samman på klass- och lektionsnivå. Där finns data om vad som lärs ut, av vem och till vem, vilket kan kombineras med annan data. Registret om- fattar hela den danska grundskolan från årskurs 0 till 10.41 Data samlas dock bara in för analys- och forskningsändamål. Kvaliteten på data bedöms i dagsläget inte vara tillräckligt god för att kunna ligga till grund för åtgärder på individnivå. 41 Danmarks statistik (2023). Statistikdokumentation for Lærer-elevregister for grundskolen 2023. 316 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Data samlas in veckovis direkt från skolornas digitala system. I Danmark underlättas detta av att utbildningsdepartementet ställer krav på skolornas digitala system, bland annat att alla skolor ska an- vända vissa gemensamma digitala komponenter, exempelvis för in- loggning och identifikation (UniLogin) och för kommunikation (AULA) vilket underlättat införandet av registret. För gymnasie- skolan finns inte samma enhetlighet.42 Nederländerna I Nederländerna är alla grundskolor och gymnasier skyldiga att rapportera in problematisk frånvaro till regeringens undervisnings- tjänstemyndighet (Dienst Uitvoering Onderwijs, DUO) via en portal. Detta är dock bara obligatoriskt för elever med mer än 16 timmars frånvaro under en fyraveckorsperiod eller om frånvaron av andra skäl anses som problematisk. Exempel på andra skäl är om det finns misstanke om att rapportering av ogiltig frånvaro görs som sjukfrån- varo eller om skolan av andra skäl bedömer frånvaron som oroande. Dessa data sammanställs sedan till ett undervisningsregister (Register Onderwijsdeelnemers) tillsammans med annan individdata så som adress, skolresultat och id-nummer. Skolorna har krav på sig att ha system på plats för att registrera frånvaro men kvaliteten på data skiljer sig åt mellan skolor, bland annat eftersom de fortfarande har stor frihet att själva välja hur från- varo ska registreras. Exempelvis får de bestämma vilka tidsenheter som används och hur giltig respektive ogiltig frånvaro ska definieras. Det nederländska registret används för att upptäcka elever med pro- blematisk frånvaro och möjliggör insatser på individnivå. Data an- vänds också för nationell statistik och forskning.43 42 Statistiska centralbyrån (SCB) (2024). Förutsättningar för att samla in nya skoldata från system- leverantörer. A2023/1960. 43 Karel et al. (2022). The Recording, Reporting, and Use of School Attendance Data by School Personnel in The Netherlands: Toe the Line or Take a New Path? Orbid Scholae, Vol 16 No 2, s. 137–156. 317 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Belgien I regionen Flandern i Belgien registreras frånvaro och närvaro två gånger per dag för alla elever inom förskola och grundskolan, en gång på förmiddagen och en gång på eftermiddagen. Dessa data överförs automatiskt och direkt till det flamländska utbildningsministeriets databas Discimus tillsammans med elevernas unika skol-ID-nummer. Discimus drivs av myndigheten för undervisningstjänster (Agentschap voor Onderwijsdiensten, AGODI). Skolor måste rapportera in från- varodata senast inom 7 arbetsdagar. I registret kombineras frånvaro- data med annan data om eleverna, så som inskrivning till utbildnings- verksamhet, betyg och bakgrundsinformation samt annan information om elevernas skolgång. Registret används bland annat för att följa skolresultat och frånvaro, bedöma resursbehov för skolorna och för att se om elever har rätt till vissa bidrag. De som rapporterar in data har också möjlighet att få ut sammanställningar om sina elever från registret och eleverna själva kan få ut sina betyg från registret via por- talen ”min undervisning” (Mijn Onderwijs).44 Frånvaro registreras med olika koder beroende på skäl för frånvaro.45 9.2 Nuvarande lagstiftning och tidigare utredningar på området Skolor har redan i dag en skyldighet enligt lag att känna till elevers frånvaro och närvaro från utbildningsverksamheten och vidta åtgär- der för att främja närvaro. Även förskolor behöver varje dag ha full- god överblick över vilka barn som är närvarande respektive frånva- rande i verksamheten.46 9.2.1 Skolplikt och närvaro i de obligatoriska skolformerna Barn som är bosatta i Sverige har skolplikt.47 Vilka barn som anses vara bosatta i Sverige regleras närmare i skollagen.48 44 Flanders utbildningsministerium. DISCIMUS – Uitwisseling van leerlingengegevens. Circular NO/2012/01 of 07/03/2012. Hämtad 2025-06-30. 45 Flanders utbildningsministerium. Afwezigheidscodes in Discimus. Hämtad 2025-06-30. 46 7 kap. 2, 17, 22 §§ skollagen och 6 kap. 2 § föräldrabalken (se även NJA 1984 s. 764 och JO:s ämbetsberättelse 1977/78 s. 344). 47 7 kap. 2 § första stycket skollagen. 48 29 kap. 2 § skollagen. 318 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister En elev i förskoleklassen, grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan eller sameskolan ska delta i den verksamhet som anord- nas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli.49 Skyldigheten att delta gäller samtliga elever. Även elever som inte har skolplikt, men frivilligt utnyttjar sin rätt till ut- bildning i någon av de angivna skolformerna, är således skyldiga att delta så länge som de väljer att gå kvar.50 Det finns en anmälningsskyldighet när en elev är frånvarande från skolan.51 Om en elev på grund av sjukdom eller av någon annan orsak inte kan delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, ska hindret snarast anmälas till skolenheten. Rektorn får besluta hur anmälningsskyldigheten ska fullgöras. Det finns ett delat ansvar mellan vårdnadshavare, huvudman52 och hemkommun avseende skyldigheten för en elev att fullgöra sin skol- gång.53 Huvudmannen ska se till att eleverna i huvudmannens verk- samhet fullgör sin skolgång. När en elev börjar eller slutar vid en skolenhet med en annan huvudman än hemkommunen ska huvud- mannen snarast lämna uppgift om detta till hemkommunen. Hem- kommunen ska se till att skolpliktiga barn som inte deltar i kommu- nens verksamhet får föreskriven utbildning på något annat sätt. Det innebär att hemkommunen ska hålla sig underrättad om var och hur barnet får föreskriven utbildning samt ingripa om barnet inte får sådan utbildning. Det är dock inte hemkommunens uppgift att kontrollera att barnet deltar i utbildningen vid en fristående skola där barnet är elev.54 I dag finns inte uppgifter om samtliga barns och elevers frånvaro sammanställda i ett centralt register. Det innebär dock inte att uppgif- terna i fråga inte finns. Uppgifter om varje elevs frånvaro och när- varo i skolan registreras redan i dag hos respektive huvudman och hemkommun. Det delade ansvaret mellan huvudman och hemkom- mun innebär att det ska finnas en kännedom hos hemkommunen, både om var ett barn fullgör sin skolplikt och om det finns en pågå- ende utredning om elevens frånvaro och närvaro. Samtliga huvud- 49 7 kap. 17 § skollagen. 50 Se Eriksson, skollagen (2010:800), 7 kap. 17 §, Karnov (JUNO) 2025-04-23. 51 4 kap. 8 § skolförordningen (2011:185). 52 Inom skolväsendet finns det olika huvudmän med ansvar för utbildningen, enligt 2 kap. 2–5 §§ skollagen. Huvudmän kan vara kommuner och enskilda men i vissa fall även staten och regioner. 53 7 kap. 20–22 §§ skollagen. 54 Prop. 1985/86:10 Om en ny skollag m.m., s. 90. 319 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 män känner till hur varje enskild elev hos huvudmannen fullgör sin skolgång. 9.2.2 Närvaro i förskolan, fritidshemmet och annan pedagogisk omsorg Barn som är bosatta i Sverige och som inte börjat någon utbildning för fullgörande av skolplikten ska erbjudas förskola.55 Varje kommun ska erbjuda utbildning i fritidshem för elever i kommunens förskole- klass, grundskola och anpassad grundskola. Utbildning i fritidshem för elever i specialskola och sameskola erbjuds av staten. Vidare ska en hemkommun erbjuda utbildning i fritidshem även till de elever som går i en skola med en enskild huvudman i de fall huvudmannen inte erbjuder sådan utbildning.56 Fritidshemmet kompletterar den obliga- toriska utbildningen som ges. Det finns alternativ till förskola och fritidshem. Om barnets vård- nadshavare önskar det ska kommunen sträva efter att i stället erbjuda ett barn pedagogisk omsorg.57 Pedagogisk omsorg kan vara ett familje- daghem. Sådan omsorg kan också ges i flerfamiljslösningar eller i annan pedagogisk verksamhet som inte är förskola eller fritidshem.58 Huvudmän för förskolor, skolor och fritidshem ansvarar för att barn och elever som deltar i verksamheten får den tillsyn de behöver. Den som har vårdnaden om ett barn har enligt föräldrabalken59 till- synsansvar för barnet. Behovet av tillsyn beror på barnets ålder, ut- veckling och övriga omständigheter. Det finns inga bestämmelser i skollagen eller tillhörande förord- ningar om utbildningsverksamhetens tillsynsansvar för barn och elever. Men när ett barn är i förskolan, skolan eller fritidshemmet går tillsynsansvaret över från barnets vårdnadshavare till huvud- mannen som har det yttersta ansvaret för verksamheten. Det framgår av praxis från Högsta domstolen samt beslut från Skolinspektionen 55 8 kap. 3–7 §§ skollagen. 56 14 kap. 2–3 §§ skollagen. 57 25 kap. 2 § skollagen. 58 Se Eriksson, skollagen (2010:800) 25 kap. 2 §, Karnov 2025-04-03 (JUNO), prop. 2009/ 10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 526 f. och prop. 2008/09:115 Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar, s. 22. 59 6 kap. 2 § föräldrabalken. 320 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister och Justitieombudsmannen (JO).60 Att kravet på tillsyn varierar be- roende på barnets ålder, mognad och övriga omständigheter innebär i de flesta fall att ansvaret för tillsynen är större för exempelvis barn som går i förskolan.61 I praktiken realiseras tillsynsansvaret i verk- samheten bland annat genom att barnets närvaro på något sätt anteck- nas eller registreras när barnet kommer och när barnet lämnar. Det finns inga formkrav för hur närvaron ska hanteras och heller inga krav på registrering eller att i övrigt informera exempelvis hem- kommunen om barnets närvaro, till skillnad från vad som gäller för obligatoriska skolformer. Det får dock antas att det på enhetsnivå finns en god kunskap redan i dag om barnens närvaro eller frånvaro på individnivå. Delar av förskolan föreslås bli obligatoriska Regeringen har tillsatt en utredning som bland annat ska se över hur det kan införas en så kallad språkförskola. Språkförskolan ska vara obligatorisk för barn som visar påtagliga brister i språkutveck- lingen i svenska på grund av att de inte i tillräcklig utsträckning expo- neras för svenska i sin hemmiljö.62 Vidare har regeringens nationella samordnare för integration lämnat förslag om att förskolan ska bli obligatorisk för alla barn från tre års ålder.63 Om förskolan, eller delar av den, blir obligatorisk i enlighet med de olika förslag som finns talar för att förskolans huvudmän bör om- fattas av rapporteringsskyldigheten till frånvaroregistret. 9.2.3 Närvaro i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan Utbildningen i gymnasieskolan består av nationella program som är yrkesprogram eller högskoleförberedande program. I gymnasieskolan finns också utbildning i form av introduktionsprogram och vidare- utbildning i form av ett fjärde tekniskt år.64 60 NJA 1984 s. 764 och JO:s ämbetsberättelse 1977/78, s. 344, Skolinspektionens beslut 2013-08-30 (dnr 41–2013:1861) och Skolinspektionens beslut 2018-05-18 (dnr 41–2017:10970), Skolverkets beslut 2008-07-09 (dnr 51–2008:799). 61 Skolverkets webbplats. Tillsynsansvaret – Skolverket. Hämtad 2025-04-23. 62 Dir. 2024:113 En likvärdig förskola med obligatorisk språkförskola. 63 SOU 2025:76 Det handlar om oss – så bryter vi utanförskapet och bygger en starkare gemenskap. 64 15 kap. 7 § skollagen. 321 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 En elev i gymnasieskolan ska delta i den utbildningsverksamhet som anordnas, om eleven inte har giltigt skäl att utebli.65 Utbild- ningen på nationella program och introduktionsprogram ska bedri- vas som heltidsstudier.66 Även i gymnasieskolan finns ett ansvar för att ha kännedom om vilka elever som är närvarande samt omfattningen av eventuell från- varo hos elever. Om en elev i gymnasieskolan utan giltigt skäl uteblir från den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbild- ningen, ska rektorn se till att elevens vårdnadshavare samma dag in- formeras om att eleven har varit frånvarande. Om eleven är borta vid upprepade tillfällen eller om det rör sig om en längre frånvaro ska rektorn se till att frånvaron skyndsamt utreds om det inte är obehöv- ligt. Detta gäller oavsett om det är fråga om giltig eller ogiltig från- varo.67 Om en elev är sjuk eller av någon annan orsak inte kan delta i skol- arbetet ska det anmälas till skolan.68 Elevernas betyg ska dokumenteras i en så kallad betygskatalog. Eleverna ska få ett utdrag ur betygskatalogen minst två gånger per läsår. Utdraget ska innehålla uppgift om omfattning av den ogiltiga frånvaro som eleven haft under terminen.69 Om det saknas underlag för att kunna bedöma elevens kunskaper på grund av elevens frånvaro ska betyg inte sättas.70 Centrala studiestödsnämnden (CSN) har föreskriftsrätt avseende vad som utgör heltidsstudier och rätten till studiehjälp.71 CSN definie- rar heltidsstudier som att eleven studerar på heltid enligt författning eller kursplan eller motsvarande som gäller för utbildningen och del- tar i den verksamhet som ingår i utbildningen, om han eller hon inte har giltigt skäl att utebli. Om den studerande har några enstaka tim- mars frånvaro utan giltigt skäl under en månad anses den studerande ändå studera på heltid.72 CSN har riktlinjer om vilken frånvaro som bör rapporteras till dem.73 65 15 kap. 16 § skollagen. 66 16 kap. 17–18 §§ och 17 kap. 6 § skollagen. 67 15 kap. 16 § skollagen. Om det finns särskilda skäl behöver elevens vårdnadshavare inte informeras samma dag. 68 12 kap. 1–2 §§ gymnasieförordningen (2010:2039). 69 8 kap. 9 § gymnasieförordningen. 70 15 kap. 27 § skollagen. 71 2 kap. 4 § studiestödsförordningen (2000:655). 72 2 kap. 2 § Centrala studiestödsnämndens föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2001:6) om studiehjälp (CSNFS 2011:4). 73 CSN:s webbplats. Gymnasieskola – så rapporterar du uppgifter till CSN. Hämtad 2025-09-09. 322 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister 9.2.4 Skolverkets roll i dag Skolverket är en förvaltningsmyndighet med ansvar för att styra och stödja den svenska förskolan, skolan och vuxenutbildningen. Skolverket arbetar för att alla barn och elever ska få en utbildning som är likvärdig och av god kvalitet i en trygg miljö.74 I uppdraget ingår bland annat att sätta ramar för hur utbildningen ska bedrivas och bedömas, till exempel genom att ta fram kursplaner, ämnesplaner, föreskrifter och allmänna råd, samt att genomföra fördjupade studier och ta fram statistik om förskolan och skolan. Skolverket ska göra vissa uppgifter om skolenheter tillgängliga för allmänheten i ett nationellt informationssystem.75 Syftet är att informationen ska göra det möjligt att jämföra olika skolenheter. Myndigheten får meddela föreskrifter om på vilket sätt uppgifterna ska lämnas.76 Skolverket har tagit fram föreskrifter om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet.77 Uppgifter ska lämnas till Statis- tiska centralbyrån (SCB), såvida inte Skolverket anger annat för viss uppgiftsinsamling.78 Alla som bedriver skolverksamhet är skyldiga att lämna uppgifter på det sätt och enligt de definitioner som gäller enligt föreskrifterna. SCB sköter insamlingen och granskar de upp- gifter som ges in. Uppgifter som framstår som orimliga kontrolleras med uppgiftslämnaren. Kvaliteten i de lämnade uppgifterna bedöms som hög på både kommunnivå och riksnivå. Det är alltid uppgifts- lämnaren som svarar för att de lämnade uppgifterna är korrekta.79 9.2.5 Det finns förslag om att definiera giltig och ogiltig frånvaro I dag finns det ingen författningsreglerad definition av vad som är giltig respektive ogiltig frånvaro. I betänkandet Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan80 föreslås att en sådan definition ska 74 1 § förordningen med instruktion för Statens skolverk. 75 1 § förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet. 76 14 § förordningen om ett nationellt informationssystem för skolväsendet. 77 Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2011:142) om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. 78 1 § andra stycket Skolverkets föreskrifter om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. 79 Skolverkets webbplats. Sök statistik om förskola, skola och vuxenutbildning – Skolverket. Hämtad 2025-05-21. 80 SOU 2025:8. 323 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 införas i skolförfattningarna. Följande definition föreslås i 4 kap. 8 § skolförordningen. En elev har giltigt skäl att vara frånvarande från den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen på grund av sjukdom eller på grund av beviljad ledighet för enskilda angelägenheter. Från- varo av annat skäl är ogiltig. Utredningen menar att dagens situation där det är upp till varje skola att själva definiera vad som är giltig respektive ogiltig frånvaro medför en risk för olikvärdighet i skolsystemet. Tydliga definitioner skulle också öka möjligheten till uppföljning och kontroll samt möjliggöra ett mer systematiskt arbete mot skolfrånvaro. Att skilja på giltig och ogiltig frånvaro innebär dock en utmaning för skolorna eftersom detta kräver korrekt information om varför eleven är borta. Anmäld frånvaro kan ändå vara ogiltig, exempelvis om en elev sjukanmäler sig trots att eleven inte är sjuk. Om det finns misstanke om det måste skolan på något vis utreda och försöka få klarhet i hur det faktiskt förhåller sig för att kunna rapportera från- varon korrekt. Därmed kan det bli en betydligt större uppgift för skolorna att på ett tillförlitligt sätt rapportera in giltig och ogiltig frånvaro jämfört med att i stället rapportera in anmäld och oanmäld frånvaro, vilket är en enklare omständighet att bedöma. Om en elev har upprepad eller längre frånvaro ska rektorn utreda frånvaron skyndsamt och anmäla detta till hemkommunen. Rektorns skyldighet att se till att upprepad eller längre frånvaro utreds gäller oavsett om frånvaron är giltig eller inte. Det är därför vanligt före- kommande att skolorna i sin egen rapportering använder sig av anmäld och oanmäld och inte själva skiljer på giltig och ogiltig frånvaro. Ett krav på att rapportera in giltig och ogiltig frånvaro skulle därför kunna leda till behov av ändrade arbetssätt. Mot bakgrund av att det nyligen har föreslagits en definition av giltig respektive ogiltig frånvaro i författningarna ser vi inga behov av att lämna några förslag i det hänseendet. För att minska felaktiga utbetalningar från socialförsäkringssyste- met behövs ingen mer detaljerad information än om barnet varit från- varande eller närvarande. För de övriga behov som vi uppmärksammat i vår kartläggning är vår bedömning att sammanlagd frånvaro är en tillräcklig uppgift. En omfattande frånvaro kan vara problematisk oavsett orsak. 324 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Bland remissinstanserna till den tidigare nämnda utredningen81 var det dock flera remissinstanser som tillstyrkte utredningens för- slag om att införa en definition. Enligt dem skulle det ge mer träff- säker information i arbetet mot problematisk frånvaro och minska risken för att skolor rapporterar på olika sätt. Samtidigt framförs av vissa remissinstanser att detta kunde vara utmanande ur ett integri- tetsperspektiv och att det kunde öka den administrativa bördan för inrapporterande aktörer. Redan i dag finns det en teknisk standard för att skilja mellan olika typer av frånvaro vid utbyte av frånvarodata (SS 12 000), det vill säga om den är anmäld respektive giltig eller ogiltig.82 För det fall förslaget om en definition av giltig respektive ogiltig frånvaro realiseras blir det Skolverkets uppgift att, om nödvändigt, uppdatera sina föreskrifter för rapportering i enlighet med definitionen.83 Så som vårt förslag om ett frånvaroregister är utformat behöver inte begreppet frånvaro definieras för att registret ska fylla sitt syfte. 9.2.6 Ett register för statistik över elevers frånvaro har föreslagits tidigare Frågan om ett nationellt frånvaroregister har berörts i regeringens redovisning av vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av de riksdagsskrivelser som har överlämnats under år 2020.84 Riks- dagen har tillkännagett för regeringen att regeringen ska se över möj- ligheterna att införa ett nationellt frånvaroregister.85 Som en följd av det har frågan utretts både av Skolverket och av Utredningen om stärkt trygghet och studiero i skolan.86 Behov av tillgång till nationell statistik om skolfrånvaro har även framförts i olika sammanhang av både intresse- och samarbetsorganisationer och andra myndigheter.87 81 SOU 2025:8. 82 Standarden SS 12 000 har tagits fram av en arbetsgrupp inom Svenska institutet för standar- der. Skolverket är ordförande i arbetsgruppen. 83 Beroende på hur en sådan definition blir kan det även föranleda ett behov av att utveckla den tekniska standarden, vilket sköts av en teknisk kommitté hos Svenska institutet för standarder (SIS) och Skolverkets forum för informationshantering inom skolväsendet. 84 Regeringens skrivelse 2020/21:75 Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2020. 85 Regeringens skrivelse 2020/21:75, s. 233. 86 Dir. 2023:154 Varaktigt förbättrad trygghet och studiero i skolan. 87 Jämställdhetsmyndigheten (2023). Ogiltig frånvaro för jämställdheten – En uppföljning av det jämställdhetspolitiska delmålet om en jämställd utbildning. Rapport 2023:16, s. 73, Riks- förbundet Attention, Verksamhetsberättelse för 2019, s. 14 och Funktionsrätt Sverige, Debatt: Nationell statistik ökar närvaron i skolan. 325 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Det är tydligt att det finns ett samhällsbehov av ett frånvaroregister. Tidigare utredningar har främst undersökt frågan utifrån behovet av att kartlägga problematiken kring elevers frånvaro. De har inte beaktat det samlade behovet av ett sådant register. De samlade beho- ven handlar bland annat om att uppmärksamma problematisk från- varo i skolan, att upptäcka barn som riskerar att fara illa och att för- hindra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet. När den samlade behovsbilden beaktas med särskilt fokus på att förhindra felaktiga utbetalningar och säkerställa korrekta beslut, fram- står det enligt vår bedömning som tydligt att ett frånvaroregister på nationell nivå bör införas och utformas på ett sätt som tillgodoser ett flertal behov. Skolverkets förslag Skolverket har i enlighet med ett regeringsuppdrag under år 2021 ut- rett möjligheterna att införa ett nationellt frånvaroregister.88 Syftet med ett sådant register var främst att analysera och kartlägga giltig respektive ogiltig frånvaro inom de obligatoriska skolformerna.89 Skolverket framför även att ett register där all frånvaro och närvaro måste registreras ger huvudmännen bättre möjligheter att upptäcka frånvaro i tid och vidta eventuella åtgärder. Myndigheten anser att uppgifter bör samlas in på individnivå bland annat för att kunna koppla individer till socioekonomiska bakgrundsvariabler och genom- föra longitudinella studier. De uppgifter som Skolverket anser bör ingå i ett sådant register är: • elevens personnummer, • skolform, • skolenhetskod • årskurs, • antal timmar giltig frånvaro, HT/VT, • antal timmar ogiltig frånvaro, HT/VT, och • antal timmar erbjuden undervisningstid, HT/VT. 88 Skolverket (2021). Utredning om ett nationellt frånvaroregister. Dnr 2021:1738. 89 Förskoleklassen, grundskola, grundsärskola, specialskolan och sameskolan. 326 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Enligt Skolverkets förslag ska ovanstående uppgifter samlas in per termin. Vidare föreslås att uppgifterna ska samlas in inom ramen för myndighetens statistikverksamhet och därmed omfattas av statistik- sekretess.90 Skolverket lämnar inga konkreta författningsförslag. Myndig- heten konstaterar att om det bedöms ändamålsenligt att samla in uppgifterna inom ramen för Skolverkets statistikverksamhet kan det finnas författningsstöd genom redan befintliga lagar och förord- ningar, med justering av de föreskrifter som styr insamlingen. Vidare konstaterar Skolverket att ett nationellt frånvaroregister kommer kräva en reglering av en uppgiftsskyldighet för de som ska lämna uppgifterna. Själva uppgiftsinsamlingen behöver regleras, antingen genom en egen förordning eller genom tillägg i den befintliga regler- ingen om uppgiftsinsamling. Om insamlingen av uppgifterna kommer att ske genom en särskild förordning bedömer Skolverket att det behövs kompletterande bestämmelser om sekretess.91 Myndigheten föreslår att datainsamlingen ska följa den befintliga struktur som finns för majoriteten av myndighetens statistikinsamlingar och där- igenom regleras i dess föreskrifter om uppgiftsinsamling från huvud- männen inom skolväsendet.92 Utredningen om stärkt trygghet och studiero i skolan Utredningen om stärkt trygghet och studiero i skolan lämnar i sitt slutbetänkande förslag om ett nationellt frånvaroregister som om- fattar de obligatoriska skolformerna samt gymnasieskolan och den anpassade gymnasieskolan. Utredningen föreslår att Skolverket ska upprätta ett nationellt frånvaroregister om elevers giltiga och ogiltiga frånvaro utifrån de definitioner av frånvaro som utredningen föreslår. Uppgifterna ska samlas in av SCB inom ramen för den officiella skol- statistiken, så som övrig statistik på området samlas in i dag.93 Utredningen förslår att Skolverket genom sina föreskrifter (SKOLFS 2011:142) om uppgiftsinsamling från huvudmännen 90 24 kap. 8 § OSL. 91 Skolverket (2021). Utredning om ett nationellt frånvaroregister. Dnr 2021:1738. 92 Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2011:142) om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. 93 Utredningen föreslår en ändring i förordningen om ett nationellt informationssystem för skolväsendet. 327 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 inom skolväsendet ska tydliggöra att frånvarouppgifterna samlas in från huvudmännen en gång per skoltermin. Enligt förslaget ska uppgifterna publiceras i det nationella informa- tionssystemet för skolväsendet. Utredningen lämnar det därför öppet för Skolverket att avgöra huruvida frånvarouppgifter från vissa skol- former (exempelvis specialskola och sameskola) i stället ska samlas in aggregerat, för att inte röja personuppgifter från skolor med ett fåtal elever. SCB genomför att pilotprojekt för insamling av skoldata direkt från systemleverantörer SCB har tidigare undersökt möjligheterna att samla in registerdata om skolverksamhet direkt från systemleverantörer. SCB konstaterade då att de tekniska förutsättningarna för detta var goda. Emellertid be- hövdes mer statlig styrning av it-systemen inom skolsektorn för att göra insamlingen mer modern och mindre betungande.94 Nu pågår ett efterföljande pilotprojekt i vilket SCB ska testa att samla in bland annat frånvarodata direkt från leverantörerna av sådana system. Erfarenheterna från SCB:s uppdrag och pilotprojekt kommer vara viktiga att beakta i utvecklingen av frånvaroregistret. 9.3 Systemstöd för frånvarorapportering finns redan i dag Införandet av ett nationellt frånvaroregister underlättas av att de flesta huvudmän redan använder digitala system för frånvaro och närvarohantering. Det finns även en nationell teknisk standard för informationsutbyte i skolan. Uppgifterna borde därför i de flesta fall kunna rapporteras in automatiskt. 94 SCB (2024). Förutsättningar för att samla in nya skoldata från systemleverantörer. Dnr A2023/1960. 328 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister 9.3.1 Frånvarorapporteringen sker huvudsakligen i inköpta it-system I dag ställs det allt högre krav på förmågan att arbeta digitalt, så även på utbildningsområdet. Digitala systemstöd för exempelvis olika register, processer och beslutsförfaranden är en del av huvudmännens och enheternas vardag. Till stöd för detta är det vanligt att huvud- männen köper in it-system som tillhandahåller olika typer av tjänster. Det kan vara it-tjänster för undervisning, men också för sådant som schemaläggning, uppföljning av kunskapsmål, rapport och utredning av kränkande behandling eller närvaro- och frånvarorapportering. It-tjänsterna i fråga levereras av en eller flera olika systemleverantö- rer som finns på marknaden. It-systemleverantörerna är ofta per- sonuppgiftsbiträden till huvudmännen och behandlar personupp- gifter för huvudmännens räkning.95 För att ett frånvaroregister ska vara genomförbart kommer avtalen mellan it-leverantörer och huvudmännen sannolikt behöva anpassas. It-leverantörerna kommer säkerligen behöva genomföra viss teknisk utveckling av plattformar och tekniska lösningar för att möjliggöra huvudmännens rapportering till frånvaroregistret. Det är viktigt att samtliga parter (huvudmän och it-leverantörer) hittar former och avtalsvillkor som möjliggör för huvudmännen att fullgöra sina nya rättsliga skyldigheter. 9.3.2 Hög anslutningsgrad till digitala system för frånvarorapportering De flesta huvudmän använder i dag digitala system för att registrera barns och elevers frånvaro och närvaro. Hur stor andel av dessa huvud- män som redan använder digitala system har betydelse för hur stora förändringar införandet av ett frånvaroregister totalt sett skulle inne- bära för landets alla huvudmän. I det här avsnittet beskriver vi för vad som i nuläget är känt om anslutningsgraden. I konsekvensutred- ningen beskrivs kostnaderna för utvecklingen av befintliga digitala system (se avsnitt 13.3.4 och 13.3.6). SKR genomförde 2024 en huvudmannaenkät för förskolan där samtliga kommuner fick besvara ett antal frågor, bland annat om 95 Personuppgiftsbiträde är den som behandlar personuppgifter för en personuppgiftsansvarigs räkning. 329 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 registrering av närvaro. Enkäten hade en svarsfrekvens på 84 procent och visar att 98 procent av kommunerna som svarade använder ett digitalt system för att registrera närvaro96. Endast cirka en procent uppger sig sakna ett gemensamt system. Det behöver inte innebära att sådana uppgifter inte registreras elektroniskt.97 Under 2021 undersökte Skolverket hur stor andel av huvudmännen inom grund- och grundsärskola som tillhandahöll ett digitalt system för registrering av frånvaro.98 Kartläggningen visade att 84 procent av huvudmännen inom grundskola och 92 procent av huvudmännen inom grundsärskola tillhandhöll digitala system för sådan registrering. Myndigheten uppger i sin rapport att det främst är huvudmän med endast en skolenhet som inte tillhandahåller sådana digitala system och att flera av dem har pågående arbete med att utveckla sin registre- ring och uppföljning av frånvaro. Att enkäten avser huvudmän innebär också att anslutningsgraden sett till andelen skolor är högre än de redovisade siffrorna, eftersom huvudmän kan ha fler än en skolenhet. Kartläggningen visar även att de åtta största leverantörerna av digitala system för frånvarorappor- tering täcker in uppemot 95 procent av landets samtliga elever i dessa skolformer.99 Tidigare undersökningar har visat att det framför allt är bland fri- stående huvudmän med endast en skolenhet där det finns huvudmän som saknar digitala system för registrering av frånvaro respektive närvaro. De allra flesta fristående huvudmän som bedriver förskola, uppemot 95 procent av aktörerna, har endast en skolenhet. Våra dialoger med enskilda huvudmän visar att det är vanligt före- kommande med digitala system även hos mindre huvudmän med endast en förskoleenhet. Det är i synnerhet bland de allra minsta huvudmännen, med ett fåtal barn, där digitala system helt saknas. Det är likväl viktigt att ta hänsyn till små huvudmän och säkerställa att ett frånvaroregister inte innebär orimliga merkostnader för dem. Därför föreslår vi att Skolverket ska få i uppdrag att utveckla ett webb- gränssnitt där huvudmän som saknar digitala system kan rapportera uppgifter till frånvaroregistret, se avsnitt 9.4.17. 96 96 procent av huvudmännen uppger använda sig av ett digitalt upphandlat system och 2 procent använder ett eget digitalt system. 97 SKR (2024). SKR:s huvudmannaenkät förskola 2024. 98 Skolverket (2021). Nationell kartläggning av elevfrånvaro Rapport 2021:10. 99 Skolverket (2021). Nationell kartläggning av elevfrånvaro Rapport 2021:10. 330 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister 9.3.3 Det finns goda tekniska förutsättningar för ett nationellt frånvaroregister Sammantaget visar vår kartläggning att det finns goda tekniska för- utsättningar för att införa ett nationellt frånvaroregister. I dag regi- streras som tidigare nämnts nästan samtliga barns och elevers från- varouppgifter från utbildningsverksamhet i digitala system. Frånvaroregistret är tänkt att vara en nationell sammanställning av uppgifter som redan finns lokalt. Om uppgifterna rapporteras direkt från huvudmännens digitala system behöver inte lärarnas administration och arbetsbörda påverkas av införandet. SCB har bedömt att de tekniska förutsättningarna för att samla in uppgifter om frånvaro och närvaro på ett automatiserat sätt från systemleveran- törerna med API-lösningar är goda. Visserligen är marknaden för just frånvarosystem mer uppdelad än marknaden för andra skolsy- stem. Marknaden är dock koncentrerad till framför allt fem leveran- törer vars system sammantaget täcker omkring 80 procent av landets elever i grundskola och förskoleklass.100 Det finns en nationell standard för informationsutbyte av skol- data där frånvaro- och närvaro ingår: SIS-standarden SS 12000. Skol- verket är ordförande för kommittén som ansvarar för standarden och rekommenderar att den ska användas. Även branschorganisa- tionen Swedish Edtech Industry, som samlar systemleverantörerna, har tillsammans med sina medlemmar tecknat en avsiktsförklaring om att följa denna standard. Vad gäller just elevers frånvaro och när- varo tycks det vara få aktörer som ännu i praktiken implementerat standarden.101 Det föreslagna registret kan därför påskynda en bred implementering. Standarden avser just datautbyte och kommer i fråga först när ett behov av datautbyte finns. För att standarden ska kunna implemen- teras i praktiken är det en förutsättning att frånvarohanteringssyste- met som används har möjlighet att sammanställa data på ett sätt som är förenligt med standarden. Oaktat om det finns en standard eller inte så innebär själva överförandet av uppgifter mellan skolornas 100 SCB (2024). Förutsättningar för att samla in nya skoldata från systemleverantörer. Dnr A2023/1960. 101 SCB (2024). Förutsättningar för att samla in nya skoldata från systemleverantörer. Dnr A2023/1960. Möte med SCB 2025-05-14, samt möte med branschorganisationen Swedish Edtech Industry och några av deras medlemmar 2025-06-04. 331 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 it-system och Skolverket en ny arbetsuppgift som kan kräva en ökad it-kapacitet. 9.4 Våra förslag och överväganden I detta avsnitt beskrivs utredningens förslag och överväganden om införandet av ett nationellt frånvaroregister. 9.4.1 Det bör införas ett nationellt frånvaroregister på individnivå Vårt förslag: Det ska införas ett nationellt frånvaroregister med uppgifter på individnivå om barns och elevers frånvaro och när- varo från utbildningsverksamhet. Vi föreslår att det införs ett nytt register över barn och elevers från- varo och närvaro i utbildningsverksamhet. För att tillgodose det sam- lade behovet behöver frånvaroregistret vara en sammanställning av frånvarouppgifter på individnivå. För att komma till rätta med felaktiga utbetalningar av föräldra- penningförmånerna behöver de uppgifter som vårdnadshavare anger i ansökan kunna kontrolleras innan utbetalning. Det behövs därför uppgifter om barnet eller elevens faktiska frånvaro från utbildnings- verksamhet och den sökandes frånvaro från sitt arbete. Till viss del är detta möjligt redan i dag. Uppgift om den sökandes frånvaro från arbete som kan ge rätt till tillfällig föräldrapenning eller föräldra- penning rapporteras in av arbetsgivare till Skatteverket i samband med arbetsgivardeklarationerna. Försäkringskassan har tillgång till dessa uppgifter. Eftersläpningen i tid av uppgifterna innebär dock att de främst kommer kunna användas till efterhandskontroller. Uppgifter om barn och elevers frånvaro och närvaro finns lokalt hos utbildningsverksamheterna. Uppgifterna finns dock inte samlat. Genom att sammanställa de data som redan finns på lokal nivå till ett nationellt register kan Försäkringskassan automatiskt kontrollera uppgifter mot utbildningsverksamhet, och därigenom förhindra om- kring 550 och 785 miljoner kronor årligen i felaktiga utbetalningar inom föräldrapenningförmånerna. Därutöver kan uppgifterna även 332 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister indikera att barnet (och familjen) inte längre befinner sig i Sverige, vilket kan påverka rätten till andra förmåner som barnbidrag, under- hållsstöd och bostadsbidrag. Den ökade kunskapen om barns och elevers frånvaro som ett natio- nellt register innebär, möjliggör även åtgärder för ökad närvaro i sko- lan. Denna kunskap gör det möjligt att upptäcka fler barn med om- fattande frånvaro som kan vara i behov av insatser. Även barn som riskerar att fara illa kan upptäckas. Kunskapen underlättar även för tillsyn och riktade stödinsatser till skolenheter och huvudmän. För att dessa nyttor ska kunna realiseras behöver frånvarouppgif- terna registreras för varje aktuell individ och dag. Aggregerad statistik kan användas kunskapsbyggande för att stärka arbetet mot frånvaro och möjliggöra systematisk uppföljning och åtgärder. Men aggrege- rad statistik tillgodoser inte behoven av att kunna upptäcka och rikta individuella insatser för barn och elever med hög problematisk från- varo eller som riskerar att fara illa. Aggregerad statistik kan inte användas för att garantera de enskilda elevernas rätt till utbildning och skolgång, även om det kan användas för att utforma och utvär- dera mer generella insatser. Att data samlas in på individnivå är också en förutsättning för att kunna jämföra olika elevgrupper utifrån exem- pelvis kön, ålder, funktionsnedsättningar med mera. Detta möjliggör mer träffsäkra insatser mot omfattande frånvaro. Utan data på individ- nivå är det inte heller möjligt att fånga upp enskilda elever med om- fattande frånvaro. Det begränsar också möjligheterna att följa grupper över tid. Den stora nyttan med individdata motiverar ett register med upp- gifter på individnivå. 9.4.2 Frånvaroregistret ska regleras i en ny lag Vårt förslag: Frånvaroregistret ska regleras i en ny lag om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksam- het. Vi föreslår även nya bestämmelser i ett antal befintliga författ- ningar. Vi föreslår att frånvaroregistret ska regleras i en ny lag om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet (nedan förkortat lagen om frånvaroregister). Till den nya lagen ska 333 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 det även finnas en kompletterande förordning. Det finns ett behov av att reglera frånvaroregistret i lag. Skälen till detta är flera och be- skrivs i detta avsnitt. En ny lag om frånvaroregistret Huvudmän för utbildningsverksamhet har ett ansvar att dels veta vilka barn eller elever som har en placering i utbildningsverksamheten, dels att veta om barnet eller eleven har närvarat eller inte. Detta följer av huvudmännens ansvar över barn och elev under den tid de vistas i utbildningsverksamheten.102 Att uppgifter om frånvaro och närvaro ska samlas in av en statlig myndighet, hållas i ett nationellt register och att uppgifter ur registret kan lämnas ut till vissa utpekade aktörer är däremot någonting nytt. Vi föreslår en ny nationell infrastruktur för frånvaro- och när- varouppgifter. Infrastrukturen består av rapporterande huvudmän för utbildningsverksamhet, registerhållande myndighet (Skolverket) och vissa utpekade aktörer som har rätt att ta del av uppgifter från registret. Den personuppgiftsbehandling som frånvaroregistret innebär be- höver ha stöd i lag (läs mer om detta i avsnitt 9.4.13). Lagen om från- varoregister reglerar vad som gäller för personuppgiftsbehandlingen i frånvaroregistret. Skolverkets ska ha ansvar för registret. Myndig- hetens ansvar innefattar även att ta fram föreskrifter om hur rappor- teringen ska gå till samt standarder för rapporteringen. Föreskrifterna syftar till att skapa interoperabilitet i hela kedjan: från att en uppgift om att ett barn är frånvarande från en viss verksamhet samlas in till att samma uppgift kan delas med exempelvis Försäkringskassan. Det behövs även ändringar i vissa befintliga författningar Utöver att det ska införas en ny lag om frånvaroregister behövs det nya bestämmelser i ett antal olika befintliga författningar. I dagsläget finns hos varje huvudman någon form av förteckning över vilka barn och elever som deltar i utbildningsverksamheten (mer 102 Närmare om de olika utbildningsverksamheternas ansvar för att veta om ett barn eller en elev är i verksamheten beskrivs i avsnitt 9.2. För exempelvis grundskolan följer det av skol- plikten medan det i förskolan följer av verksamhetens tillsynsansvar över barnet. 334 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister om hur detta går till i praktiken kan läsas om i avsnitt 9.2 och 9.3). Den rapporteringsskyldighet vi föreslår för samtliga huvudmän är en ny uppgift för dem. Legalitetsprincipen innebär att myndigheter endast får vidta sådana åtgärder som de har stöd för i rättsordningen.103 Den nya arbetsuppgiften att rapportera in uppgifterna till Skolverket be- höver därför stöd i lag. Vi föreslår att rapporteringsskyldigheten till frånvaroregistret ska följa av skollagen (29 kap.), se avsnitt 9.4.4. I övrigt ska huvudmännen följa de föreskrifter som Skolverket ska ta fram och som närmare bestämmer hur uppgifterna ska struktu- reras och hur rapporteringen i övrigt ska gå till. Att Skolverket är ansvarig för frånvaroregistret ska anges särskilt i lagen om frånvaroregistret med tillhörande förordning. Utöver det ska myndigheten i sin instruktion ges i uppgift att ansvara för registret (läs mer i avsnitt 9.4.3) 9.4.3 Skolverket ska ansvara för frånvaroregistret Vårt förslag: Skolverket ska i sin instruktion få i uppgift att an- svara för frånvaroregistret. Skolverket är förvaltningsmyndighet för skolväsendet. Myndigheten ska genom sin verksamhet främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barns utveckling och lärande och till förbättrade kunskapsresultat för elever.104 Skolverket har även vissa uppgifter inom ramen för upp- följning, utvärdering och statistik.105 Myndigheten har redan i dag vissa uppgifter som innebär uppgiftsinsamling från huvudmän inom skolväsendet.106 Vi anser därför att Skolverket ska vara ansvarig myn- dighet för frånvaroregistret. Legalitetsprincipen framgår av grundlagen, vilken anger att den offentliga makten utövas under lagarna.107 Principen innebär att myn- digheters maktutövning i vidsträckt mening måste ha stöd i någon av de källor som tillsammans bildar rättsordningen. Regeringen har 103 5 § förvaltningslagen (2017:900) (FL), läs mer om legalitetsprincipen nedan. 104 1 § förordningen med instruktion för Statens skolverk. 105 2 § förordningen med instruktion för Statens skolverk. 106 Jämför även 26 kap. skollagen. 107 1 kap. 1 § regeringsformen (RF). 335 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 uttalat att det inte ska förkomma någon offentlig verksamhet i Sverige av vikt för samhällets funktioner som saknar stöd i författning eller i beslut som har meddelats i enlighet med regeringsformens (RF) bestämmelser. Av förvaltningslagen (2017:900), FL, följer att en myndighet endast får vidta sådana åtgärder som har stöd i rättsord- ningen.108 Bestämmelsen ger uttryck för legalitetsprincipen och tar sikte på de källor som tillsammans bildar rättsordningen i vidsträckt mening. Skolverket ansvarar för ett nationellt informationssystem för skol- väsendet. Det innefattar att göra vissa uppgifter om skolenheter till- gängliga för allmänheten i ett nationellt informationssystem.109 För varje skolenhet som ska ingå ska det i informationssystemet finnas uppgifter om hur många lärare det finns i förhållande till antalet elever, andel legitimerade lärare, tillgång till speciallärare eller specialpeda- gog, förelägganden från Statens skolinspektion och huvudmannens juridiska form.110 Att ansvara för ett nationellt frånvaroregister anser vi emellertid vara väsensskilt och av helt annan karaktär jämfört med ansvaret för informationssystemet. Det är därför inte lämpligt att reglera frånvaroregistret i förordningen (2014:1041) om ett natio- nellt informationssystem för skolväsendet. Nuvarande bestämmelser om informationssystemet skulle inte heller ge Skolverket tillräckligt författningsstöd för att ansvara för registret. Att ansvara för ett frånvaroregister innebär en ny uppgift för Skol- verket. Skolverket har i dag ingen instruktionsenlig uppgift eller något annat uppdrag som innebär ansvar för ett sådant register. Att ansvara för frånvaroregistret inbegriper utveckling av ett från- varoregister, löpande insamling av frånvarouppgifter, förvaltning av registret samt utlämnande av uppgifter från registret. Det är därför behövligt att införa en ny uppgift för Skolverket i förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk. Vi har övervägt andra placeringar av ansvaret för frånvaroregistret. Exempelvis kan ansvaret för registret placeras hos SCB. Vi anser dock inte att det är lämpligt att SCB ansvarar för ett sådant registret ut- ifrån myndighetens ansvarsområde i övrigt. SCB ansvarar bland annat för att utveckla, framställa och sprida officiell statistik och annan stat- lig statistik samt för att samordna systemet för den officiella statisti- 108 5 § FL. 109 1 § förordningen (2014:1041) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet. 110 2 § förordningen om ett nationellt informationssystem för skolväsendet. 336 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister ken.111 SCB får i princip bara samla in data för statistikändamål. Myn- digheten kan därför inte samla in data för bredare ändamål än statistik. Behovet av ett frånvaroregister är dock betydligt mer omfattande än enbart statistik. Vi bedömer därför att det inte är lämpligt att SCB ansvarar för frånvaroregistret. 9.4.4 En ny uppgiftsskyldighet för vissa huvudmän i utbildningsverksamhet Vårt förslag: Huvudmän som bedriver viss utbildningsverksamhet ska vara skyldiga att rapportera in uppgifter om barns och elevers frånvaro och närvaro till frånvaroregistret. Regleringen av huvud- männens uppgiftsskyldighet ska placeras i 29 kap. skollagen. Redan i dag åligger det huvudmän inom utbildningsväsendet att dokumentera barns och elevers frånvaro och närvaro från utbild- ningsverksamheten (se mer i avsnitt 9.2). Denna skyldighet framgår av skollagen. Det är lämpligt att nya skyldigheter för huvudmännen regleras i skollagen. Bestämmelserna om rapporteringsskyldighet till frånvaroregistret ska därför placeras i skollagen. I dag finns bestämmelser om uppgiftsskyldighet för huvudmän i skollagen.112 Bestämmelsen om rapporteringsskyldighet för huvud- män i utbildningsverksamhet till frånvaroregistret ska placeras i an- slutning till dessa bestämmelser. Vi föreslår en ny bestämmelse i 29 kap. 19 c § skollagen. Den nya bestämmelsen ska hänvisa till att det i lagen om frånvaroregister finns bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter om frånvaro och närvaro till Skolverket. Att rapportera uppgifter om frånvaro och närvaro till Skolverket är en ny uppgift för huvudmän för utbildningsverksamhet. Redan i dag registrerar lärare och annan personal i utbildningsverksamhet frånvaro och närvaro. Uppgifterna registreras på lokal nivå på själva utbildningsenheten eller hos huvudmannen. Frånvaro- och närvaro- rapportering är alltså inte en ny uppgift i sig. Att uppgifterna ska föras över till frånvaroregistret får inte anses vara alltför artskilt från vad som redan åligger huvudmännen. 111 1 § förordningen (2016:822) med instruktion för Statistiska centralbyrån. 112 29 kap. 19 a och b §§ skollagen. 337 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Viss it-utveckling kommer att behövas för att möjliggöra huvud- männens digitala rapportering till frånvaroregistret. Närmare be- skrivningar av dessa förutsättningar samt de tekniska och seman- tiska förutsättningarna för rapporteringen finns i avsnitt 9.3 och i konsekvensutredningen i kapitel 13. Vilka huvudmän som ska rapportera uppgifter till frånvaroregistret I 2 kap. skollagen finns regler om huvudmän och ansvarsfördelning i skolväsendet. Huvudmannen ansvarar för att utbildningen genom- förs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar.113 Vissa huvudmän kommer att omfattas av rapporteringsskyldigheten, andra inte. Kommuner är huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, gymnasieskola, anpassad gymnasieskola, kom- munal vuxenutbildning och fritidshem.114 I vårt förslag ska förskola, förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, fritidshem, gymnasie- skola och anpassad gymnasieskola ingå i frånvaroregistret. Kommu- nala huvudmän kommer därför vara skyldiga att rapportera uppgifter till frånvaroregistret. En region får vara huvudman för gymnasieskola, anpassad gym- nasieskola och kommunal vuxenutbildning i den utsträckning som anges i skollagen.115 I vårt förslag ska gymnasieskola och anpassad gymnasieskola ingå i frånvaroregistret. Regionala huvudmän kommer därför att omfattas av rapporteringsskyldigheten till registret. Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan samt för- skoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola.116 Vissa av skolformerna som statliga huvudmän kan ansvara för föreslår vi ska omfattas, närmare bestämt specialskolan och sameskolan. Statliga huvudmän kommer därför vara skyldiga att rapportera uppgifter till frånvaroregistret. Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola och anpassad grundskola, gymnasieskola, 113 2 kap. 8 § skollagen. 114 2 kap. 2 § skollagen. 115 2 kap. 3 § skollagen. 116 2 kap. 4 § skollagen. 338 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister anpassad gymnasieskola, fritidshem och annan pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola och fritidshem.117 Vissa av de skol- former som enskilda huvudmän kan ansvara för föreslår vi ska om- fattas. Enskilda huvudmän kommer därför vara skyldiga att rappor- tera uppgifter från dessa skolformer till frånvaroregistret. Sammanfattningsvis kommer kommuner, staten, regioner och en- skilda huvudmän som bedriver utbildningsverksamhet inom vissa utbildningsformer samt annan pedagogisk omsorg som ges enligt 25 kap. 2 § skollagen att omfattas av rapporteringsskyldigheten till frånvaroregistret. Rapporteringsskyldigheten ska omfatta de flesta formerna av utbildningsverksamhet Vårt förslag: Rapporteringsskyldigheten ska omfatta uppgifter om närvaro respektive frånvaro för barn och elever med en pla- cering i förskola, annan pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem, förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, specialskola, sameskola, fritidshem, gymnasieskola och anpassad gymnasieskola. Rapporteringsskyldigheten ska inte gälla för sådan undervis- ning som ges vid lovskola, i vissa särskilda utbildningsformer eller vid annat sätt att fullgöra skolplikten. Vår behovskartläggning visar att det finns en stor samhällsnytta med att samla uppgifter om frånvaro och närvaro för barn och elever som deltar i skolpliktig undervisning. Kartläggningen visar också på stora nyttor med att även samla in uppgifter för yngre barn som inte ännu börjat i skolpliktig verksamhet, utan i stället deltar i frivillig utbild- ningsverksamhet. Det handlar framför allt om att upptäcka och före- bygga att barn far illa och hamnar i utanförskap, men även att för- hindra stora belopp av felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen. Med utgångspunkt i behovsbilden föreslår vi att skyldigheten att rapportera in uppgifter om frånvaro och närvaro ska gälla för samtliga huvudmän som bedriver verksamhet inom förskola, annan pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem, förskole- 117 2 kap. 5 § skollagen och 25 kap. 2 och 10 §§ skollagen. 339 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 klass, grundskola, anpassad grundskola, specialskola, sameskola, fritidshem, gymnasieskola och anpassad gymnasieskola. I vissa fall ges undervisningen i en rapporteringsskyldig skolform genom fjärrundervisning.118 Det förekommer även att undervisningen ges genom distansundervisning i vissa rapporteringsskyldiga skolfor- mer.119 Om elevens undervisning ges i en av de uppräknade, rappor- teringsskyldiga skolformerna ska frånvarouppgifter rapporteras till Skolverket. I vissa fall kommer även frånvaro från utbildning som be- drivs som fjärrundervisning eller distansundervisning att ingå i från- varoregistret. Särskilt om anpassad grundskola och specialskola Under läsåret 2024/2025 var 17 200 elever placerade i anpassad grund- skola och 790 elever i specialskola. Det saknas i dag kunskap och statistik om utbildningssituationen, bland annat frånvaro, för barn och elever med en funktionsnedsättning. Avsaknaden av sådan kun- skap och statistik har uppmärksammats av Specialpedagogiska skol- myndigheten (SPSM).120 Bättre kunskap inom området kan möjlig- göra insatser och reformer för att främja närvaron hos denna grupp med barn och elever. Skälen till skolfrånvaro är komplexa, och ofta samspelar flera orsaker kopplade till såväl den pedagogiska miljön som de individuella förutsättningarna. Elever med funktionsnedsätt- ning är en grupp som kan ha större risk för skolfrånvaro än andra elever.121 Det rör sig även om en grupp av barn och elever som oftare kan vara frånvarande av sådana skäl som kan ge vårdnadshavaren rätt till tillfällig föräldrapenning, såsom sjukdom eller vårdkontakter och läkarbesök. Sammantaget anser vi att det saknas skäl till att frånvarouppgifter för elever i dessa skolformer inte skulle omfattas av frånvaroregistret. Det finns tvärtom anledning att låta dem ingå. Framför allt för att främja närvaron hos denna grupp elever. Uppgift om att barn eller elever har en placering i specialskola eller anpassad grundskola kan röja uppgift om hälsa, vilket är en 118 Enligt 21 kap. skollagen. 119 Enligt 22 kap. skollagen. 120 Se problembeskrivning i remissvar till SOU 2025:8 från SPSM (1 STY-2025/233). 121 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2025). Skolans insatser för att främja närvaro och förebygga frånvaro för alla elever, s. 20. 340 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister känslig personuppgift i dataskyddsförordningens mening. För att Skolverket ska kunna behandla känsliga personuppgifter i frånvaro- registret krävs ytterligare lagstöd. I avsnitt 9.4.13 lämnas förslag som innebär att Skolverket kommer ha stöd för behandling av känsliga personuppgifter som rör bland annat hälsa. Vi föreslår även att upp- giften om en elevs placering ska skiljas från uppgiften om en elevs identitet i frånvaroregistret. Det kommer dock krävas en inledande momentan behandling hos Skolverket innan dessa uppgifter skiljs från varandra varvid stöd för behandlingen är nödvändigt (läs mer om detta i avsnitt 9.4.14). Särskilt om sameskolan Frånvaro- och närvarouppgifter som rör sameskolans barn och elever ska ingå frånvaroregistret. Det innebär att staten blir rapporterings- skyldig huvudman. Vi har övervägt om det är lämpligt att låta same- skolan ingå i frånvaroregistret utifrån att det kan vara möjligt att från barnets eller elevers skolplacering, tillsammans med andra uppgifter, utläsa uppgift om etniskt ursprung. Utifrån att uppgiften om eleven och elevens skolplacering ska skiljas från varandra i frånvaroregistret kommer det inte vara möjligt att i registret se uppgifter som kan inne- bära att barnets eventuella tillhörighet till det samiska folket kan ut- läsas. Det finns inga skäl att utesluta sameskolan från rapporteringen utan den bör ingå i frånvaroregistret på samma sätt som övrig utbild- ningsverksamhet. Särskilt om fritidshem Det är vanligt att yngre barn i skolpliktig ålder har en placering i fri- tidshem. Bland barn i åldrarna sex till nio år har cirka 83 procent placering i fritidshem. För barn mellan tio och tolv år är motsvarande siffra 20 procent.122 I syfte att säkerställa korrekta utbetalningar av föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning finns behov av frånvaro- uppgifter även från fritidshem. Skälet till det är att Försäkringskassan behöver heltäckande uppgifter om barnets frånvaro och närvaro under en hel dag. Myndigheten behöver även uppgifter för dagar utan skolpliktig undervisning, exempelvis under skollov. 122 Skolverket (2023). Elever och personal i fritidshem – Läsåret 2022/23. Dnr 2023:531. 341 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Under en ordinarie skoldag kan barn närvara i fritidshem både före och efter skoltid. Det finns dock en tydlig semantisk skillnad i vad frånvaro står för beroende på om det avser obligatorisk eller frivillig verksamhet. Fritidshem är inte obligatoriskt. Det finns därmed skäl som talar för att fritidshem ska rapportera uppgifter med andra defi- nitioner på samma sätt som andra frivilliga skolformer som förskola och annan pedagogisk omsorg. Vår bedömning i frågan finns i av- snitt 9.4.6. Särskilt om gymnasieskola och anpassad gymnasieskola Behovet av att samla in uppgifter om frånvaro för elever i gymnasie- skola och anpassad gymnasieskola är inte lika stort som för barn och elever i övriga skolformer. Vi anser dock att de behov som framkom- mit är tillräckligt stora för att motivera att även dessa två skolformer ska omfattas av rapporteringsskyldighet till frånvaroregistret. Tidigare utredningar har bedömt att ett nationellt frånvaroregis- ter utöver de obligatoriska skolformerna även ska omfatta gymnasie- skola och anpassad gymnasieskola.123 Skälen till detta är framför allt behovet av nationell statistik. Skolnärvaro är viktigt för alla elevers kunskapsutveckling, och frånvaro kan få allvarliga konsekvenser även på gymnasial nivå. Vidare konstateras att närvaroplikten gäller även i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan. Som beskrivs i avsnitt 9.1.1 kan uppgift om frånvaro vara en in- dikation för barn och elever som lever med hedersvåld och förtryck och som riskerar att föras utomlands i en sådan kontext. Detta gäller även för barn och elever som studerar vid gymnasie- och anpassad gymnasieskola. Det finns således även nyttor för att upptäcka och förebygga gymnasieelever från att fara illa. CSN har framfört behov av tillgång till uppgifter om frånvaro från gymnasieskola och anpassad gymnasieskola. CSN:s behov redo- görs för i avsnitt 9.4.12. 123 SOU 2025:8, avsnitt 5.2.3. 342 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Rapporteringsskyldigheten ska inte omfatta lovskola, särskilda utbildningsformer eller annat sätt att fullgöra skolplikten Det finns ett antal utbildningsformer som är särskilt reglerade.124 Här återfinns bland annat internationella skolor, utbildning vid särskilda ungdomshem, utbildning för unga på kriminalanstalt, utbildning vid folkhögskola som motsvarar kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare, utbildning för barn och elever som vårdas på sjukhus eller en institution som är knuten till sjukhus, utbildning i hemmet eller på annan lämplig plats samt annat sätt att fullgöra skolplikten. Det har inte framkommit att det finns något behov av frånvaro- uppgifter från de särskilda utbildningsformerna på liknande sätt som det finns för övriga utbildningsformer. Eftersom samhällsnyttan framstår som låg gällande frånvaroruppgifter för elever med placer- ing i en särskild utbildningsform, bedömer vi att en rapporterings- skyldighet inte motiverad för dessa skolformer. Lovskola som huvud- mannen ska erbjuda ska inte omfattas av skyldigheten att rapportera till frånvaroregistret.125 Uppgiftsskyldigheten avser de barn och elever som huvudmannen har i sin verksamhet Skyldigheten att rapportera uppgifter om barns och elevers frånvaro och närvaro till frånvaroregistret har en koppling till vilka barn och elever som är placerade vid en viss utbildningsverksamhet. En elev i förskoleklassen, grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen om eleven inte har giltigt skäl att utebli.126 Skyldigheten att delta gäller samtliga elever. Även elever som inte har skolplikt men som frivilligt utnyttjar sin rätt till utbildning i någon av de angivna skolformerna är skyldiga att delta så länge som de väljer att gå kvar.127 Skyldighet att delta i utbildningen träffar inte enbart skolpliktiga elever, utan skyldigheten träffar en bredare personkrets. Det är därför rimligt att huvudmännens skyldighet att rapportera gäller för samtliga barn och elever som har en placering vid en av huvudmannens enheter. 124 Se 24 kap. skollagen. 125 Se 10 kap. 23 a–d §§ skollagen. 126 7 kap. 17 § skollagen. 127 Eriksson, skollagen (2010:800), 7 kap. 17 §, Karnov (JUNO) 2025-06-07. 343 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 För förskolan eller annan pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem finns ingen motsvarighet till denna skyl- dighet. Däremot finns det tydliga regler om hur och på vilken enhet ett barn efter beslut ska placeras. Det bör alltså inte finnas någon oklarhet om var barnet i fråga har sin placering om vårdnadshavaren har valt att ha sitt barn i förskolan. Det kan förvisso sedan inträffa att en vårdnadshavare ändå väljer att inte låta sitt barn delta i verk- samheten. Ofta förekommer det dock att det finns kommunala rikt- linjer som anger hur mycket frånvaro ett barn kan ha och fortsatt behålla sin plats i en förskola. Vidare finns det en mycket stor frihet för vårdnadshavare att besluta om vistelsetid i förskolan utifrån famil- jens behov: heltid eller deltid. För samtliga huvudmän ska rapporteringen till frånvaroregistret göras för de barn och elever som är inskrivna och har en placering i huvudmannens utbildningsverksamhet. 9.4.5 Rättsverkan av registrering av frånvaro Vår bedömning: Det finns ingen rättsverkan av registreringen av barn och elever i frånvaroregistret. Med rättsverkan avses här en rättslig konsekvens av en viss omstän- dighet eller sakförhållande. Ett sådant exempel är konsekvenser i form av straff för ett visst brott.128 Ett annat exempel är att omständig- heten ger upphov till rättigheter eller skyldigheter för den enskilde. Vi bedömer att enbart det faktum att ett barn eller en elev före- kommer i frånvaroregistret saknar rättsverkan för barnet, eleven eller dennes vårdnadshavare. Skolverket kommer att lämna ut uppgifter om att ett barn eller en elev har varit frånvarande eller närvarande till vissa mottagare som särskilt pekas ut i de föreslagna författningarna om frånvaroregister. Den myndighet som får ta del av en uppgift kommer att kunna an- vända uppgiften i sin verksamhet. Beroende på vilken myndighet som har fått ta del av uppgiften kan den komma att användas för olika syften och i olika sammanhang. Uppgiften kan exempelvis användas till stöd för att bedöma om en vårdnadshavare har rätt till 128 Eklund, Stephanie och Rembe, Annika, Juridiska ord och begrepp, Stockholm: Karnov Group Sweden AB (2011). 344 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister tillfällig föräldrapenning eller som en av flera uppgifter som kan ligga till grund för bedömning av behov av insatser från socialtjänsten. Att en uppgift om frånvaro eller närvaro används i en myndighets författningsreglerade verksamhet innebär dock inte att uppgiften i sig har någon rättsverkan. Uppgiften kommer i de flesta fall enbart vara en indikator på att ett visst förhållande föreligger. Till exempel kan en omfattande och sammanhängande frånvaro från utbildnings- verksamhet för en skolpliktig elev indikera att eleven och vårdnads- havarna långvarigt vistas eller bor utomlands. Det är den beslutande myndigheten, exempelvis Försäkrings- kassan, som inom ramen för sin ärendehandläggning avgör hur en uppgift om frånvaro från frånvaroregistret ska användas. Vissa typer av uppgifter kan ligga till grund för ett beslut. Andra slags uppgifter indikerar att ett visst förhållande föreligger men behöver komplette- ras eller jämföras med andra uppgifter för att myndigheten ska kunna fatta ett beslut. Om en enskild anser att en felaktig frånvaro- eller närvarouppgift från registret legat till grund för ett beslut som gått vederbörande emot kan hen begära omprövning av beslutet hos Försäkringskassan. Det finns även en möjlighet för den enskilde att överklaga Försäk- ringskassans beslut. Sammantaget bedömer vi inte att registreringen av en uppgift eller förekomsten av en uppgift i frånvaroregistret har någon rättsverkan för den enskilde. 9.4.6 Det ska framgå av förordning vilka uppgifter som ska finnas i frånvaroregistret Vårt förslag: Frånvaroregistret ska för varje enskilt barn eller elev innehålla uppgift om hemkommun, namn och personnummer. För de obligatoriska skolformerna samt för gymnasieskola och anpas- sad gymnasieskola ska antalet frånvarotimmar per dag rapporteras. För förskola, fritidshem och annan pedagogisk omsorg som er- bjuds i stället för förskola och fritidshem ska antalet närvaro- timmar per dag rapporteras. Detta ska framgå i förordningen (2027:000) om register över barns och elevers frånvaro och när- varo i utbildningsverksamhet. 345 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Det ska regleras i förordning att frånvaroregistret ska innehålla vissa uppgifter Frånvaroregistret får endast innehålla sådana personuppgifter som är nödvändiga för att uppnå syftet med registret. Det anges i 1 kap. 2 § i lagen om frånvaroregistret. Vi föreslår ett att regeringen ska besluta om vilka personuppgifter som får finnas i registret. Skolan är ett område där förändringar av regler och andra omstän- digheter kan ske snabbt, vilket innebär att det i framtiden kan upp- stå behov av att fler och andra slags uppgifter samlas in i frånvaro- registret. Det bör därmed finnas en viss flexibilitet i regleringen. Av denna anledning föreslår vi att det ska regleras i förordning vilka uppgifter som ska rapporteras till Skolverket. Uppgifter som möjliggör att den enskilde säkert kan identifieras, exempelvis barnets eller elevens personnummer, är nödvändiga i ett register med uppgifter på individnivå. I avsnitt 9.4.13 behandlas frågan om vilka personuppgifter som får behandlas i registret. Ett antal andra uppgifter behöver också finnas i frånvaroregistret för att registret ska kunna tillgodose de behov som framkommit i vår kartläggning. För att säkerställa att frånvaroregistret tillgodoser behoven ska det i förslaget till förordning om frånvaroregister framgå vilka uppgifter som måste finnas i registret. Frånvaroregistret ska innehålla uppgifter om vilken kommun som är barnets eller elevens hemkommun, barnets eller elevens namn samt personnummer. Därutöver ska registret innehålla uppgifter om antal timmar av frånvaro från obligatorisk utbildningsverksamhet och antal timmar av närvaro i frivillig utbildningsverksamhet. Olika utbildningsverksamheter ska rapportera in olika uppgifter Det finns skäl som talar för att olika utbildningsverksamheter ska lämna olika uppgifter. Som beskrivs i avsnitt 9.2.5 bedömer vi inte att det är lämpligt att vi lämnar ett förslag om en definition av från- varo. Utifrån vad som framkommit i vår kartläggning anser vi inte heller att det krävs för att tillgodose behoven. Men det finns en grund- läggande semantisk skillnad mellan innebörden av begreppet frånvaro inom olika former av utbildningsverksamhet. I de obligatoriska skolformerna behöver definitionen av frånvaro vara tydlig. Eleven ska enligt skolplikten delta i undervisning under 346 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister en viss tid under vissa dagar. I vissa frivilliga skolformer, exempelvis gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan, finns en skyldighet att närvara även om eleven inte har skolplikt. Den tid som eleven inte närvarat har eleven frånvaro. Övriga samhällsbehov som vår kartlägg- ning identifierat handlar också tydligt om uppgifter avseende från- varo från skolpliktig (eller närvaropliktig) skoltid. För barn och elever i de obligatoriska skolformerna ska frånvaroregistret därför innehålla uppgift om frånvaro. Frånvaron i sig kan ha olika orsaker, exempelvis sjukdom, beviljad ledighet eller skolk. Inom förskola, fritidshem och annan pedagogisk omsorg som er- bjuds i stället för förskola och fritidshem är det inte lika tydligt vad en uppgift om frånvaro står för. Det kan självklart definieras, men det frivilliga deltagandet i sig introducerar en komplexitet i begreppet. I skolpliktig verksamhet ska eleven delta i undervisning under sär- skilda tider på specifika dagar. För all tid som eleven inte är närva- rande i verksamheten under dessa tider är barnet frånvarande. En kommun ska erbjuda barn som fyllt ett år förskola i den om- fattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete, studier eller om barnet har ett eget behov på grund av familjens situa- tion i övrigt. Även barn vars föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga med ett annat barn ska erbjudas omsorg i förskola, om minst 3 timmar per dag eller 15 timmar i veckan. Alla barn ska erbjudas förskola under minst 525 timmar per år från och med höstterminen då barnet fyller tre år. Det är således många faktorer som påverkar hur många timmar ett barn har rätt att delta i frivillig utbildningsverksamhet, exempelvis barnets ålder, föräldrarnas arbetssituation eller familjens situation i övrigt med mera. Samtidigt innebär tillsynsansvaret att det lokalt finns mycket god kännedom om barnets närvaro och i verksamheten. Vi har övervägt olika alternativ. Ett alternativ är att definiera frånvaro som avvikelser från barnets schemalagda närvarotid. Med den definitionen kan vårdnadshavare påverka hur många frånvarotimmar som registreras genom sin egen schemaläggning av barnets närvarotider, exempelvis genom att schema- lägga barnet under tider eller dagar där vårdnadshavaren inte har för avsikt att lämna barnet i verksamheten. Det öppnar alltså upp för att manipulera en frånvarouppgift och ge sken av att barnet skulle när- varat. Ett andra alternativ är att all tid som barnet inte närvarar i verk- samheten definieras som frånvaro, från verksamhetens öppning till 347 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 stängning. Hur många timmar av frånvaro ett barn får skulle med en sådan definition bero på verksamhetens öppettider, vilket kan skilja sig mellan olika huvudmän. Det skulle även innebära att de allra flesta barn i sådan verksamhet får flera timmars registrerad frånvaro för varje dag. I en sådan lösning är uppgift om frånvaro svårtolkad. Ett tredje alternativ är att registrera uppgift om närvaro i verk- samheter med frivilligt deltagande. Avsaknad av närvaro ger indirekt uppgift en om frånvaro. För Försäkringskassans behov inom föräldra- penningförmånerna är uppgift om antal timmar närvaro per dag en tillräcklig uppgift för att bedöma rimligheten i uppgifterna som den enskilde angivit på ansökan. I de fall ett barn varit frånvarande under en hel dag kommer uppgift om närvaro att påvisa att barnet inte delta- git i verksamheten, genom att ingen uppgift om närvaro finns regi- strerad. Om barnet endast varit frånvarande under en del av dagen kan uppgift om hur många timmar barnet närvarat i verksamheten användas för att bedöma rimligheten i hur många timmar ersättning som exempelvis en vårdnadshavare ansöker om tillfällig föräldra- penning. Även om frånvaroregistret hade innehållit fler uppgifter på en högre detaljnivå hade en enskilds anspråk om exempelvis tillfällig föräldrapenning ändå sällan exakt motsvarat uppgifterna om såväl frånvaro som närvaro i samtliga ärenden. Den enskilde kan exem- pelvis ha behövt avstå mer av sin arbetstid än den registrerade från- varon på grund av restid mellan arbetet och utbildningsverksam- heten. Mot bakgrund av vad som anförs ovan föreslår vi att frånvaro- registret för förskola, fritidshem och annan pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola och fritidshem, ska innehålla uppgift om barns närvaro. För obligatoriska skolformer, gymnasieskola samt anpassad gymnasieskola ska frånvaroregistret däremot inne- hålla uppgift om frånvaro. Frånvaro och närvaro ska rapporteras som timmar per dag Som beskrivs i avsnitt 5.3 finns det stora problem inom föräldra- penningförmånerna med att enskilda ansöker om ersättning för samma tid som de har arbetat. Försäkringskassans slumpmässiga kontroller inom tillfällig föräldrapenning visar att det i uppemot 348 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister 7,4 procent av alla ärenden finns avvikelse i uppgift från utbildnings- verksamhet som inte överensstämde med uppgifterna i ansökan. Med uppgifter från frånvaroregistret kan myndigheten inför varje beslut om tillfällig föräldrapenning, och inför utbetalning av för- äldrapenning kontrollera om barnet faktiskt har varit frånvarande den aktuella dagen (se avsnitt 9.1.2). Kontrollerna förutsätter att upp- gifter om antal timmar av frånvaro och närvaro registreras per dag. Övriga behov som framkommit i vår kartläggning visar att upp- gifter inte behöver samlas in på en högre detaljnivå än så. Behovet av uppgifter i registret behöver vägas mot kostnader och den personliga integriteten Försäkringskassan har uttryckt behov av tillgång till vissa specifika uppgifter i ett frånvaroregister. Det rör bland annat uppgift om huru- vida utbildningsverksamheten varit stängd eller om barnet i fråga haft en ledig dag enligt schema den aktuella dagen. Försäkringskassan anser även att samtliga uppgifter om frånvaro behöver ställas mot vilken närvaro som är planerad, exempelvis antal timmar erbjuden undervisning. Det skulle innebära insamling av fler uppgifter som dessutom kräver bedömningar innan registrering kan ske. Det skulle innebära en ökad administrativ börda för lärare och övrig personal. Behovet av antalet uppgifter och deras detaljeringsgrad behöver ställas i relation till de ökade kostnader som registreringen och rapporteringen skulle medföra. En sådan utökad uppgiftsinsamling till frånvaroregistret skulle medföra utökade kostnader för huvudmännen på ett sätt som inte är skäligt i förhållande till nyttan med uppgifterna i Försäkrings- kassans verksamhet. Därutöver innebär den utökade uppgiftsinsamlingen att fler per- sonuppgifter om barn och elever sannolikt behöver rapporteras till Skolverket. De uppgiftsmängder vi föreslår ska finnas i frånvaro- registret är avvägda utifrån de behov som finns i samhället och hos de myndigheter som får ta del av uppgifter från registret. Att samla in ytterligare personuppgifter bedöms inte vara ett proportionerligt intrång i barns och elevers personliga integritet. Som framgår i avsnitt 9.4.5 bedömer vi att registreringen av från- varo och närvaro i frånvaroregistret saknar rättsverkan. I den mån 349 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 uppgifter från registret används i Försäkringskassans verksamhet kommer det att utgöra bedömningsunderlag. 9.4.7 Skolverket ska få meddela föreskrifter avseende rapporteringen Vårt förslag: Skolverket får meddela föreskrifter om hur rappor- teringen till frånvaroregistret ska genomföras och hur uppgifterna ska vara strukturerade. Ett frånvaroregister innebär många avvägningar och utmaningar för att uppnå teknisk och semantisk interoperabilitet i rapporteringen. Lagstiftningen bör vara teknikneutral och inte peka ut en särskild teknisk lösning eftersom teknikutvecklingen är dynamisk och snabb. Därför bör reglering på mer specifik och teknisk nivå ges i Skol- verkets föreskrifter. Som framgår i avsnitt 9.3.3 finns det en natio- nell standard för informationsutbyte i skolan kallad SS 12 000. Stan- darden innehåller bland annat rekommendationer om överföring av data om elevers frånvaro. Om rapporteringen följer en gemensam standard, snarare än att regleras i lag eller förordning, blir frånvaro- registret mer flexibelt och anpassningsbart för framtiden, framför allt med beaktande av den tekniska utvecklingen. Skolverket ska utfärda föreskrifter som närmare bestämmer hur rapporteringen ska genomföras Det är inte lämpligt att i lag eller förordning närmare reglera detaljer kring hur rapportering ska gå till eller beskriva hur uppgifterna ska struktureras vid rapporteringen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska därför bemyndigas att besluta om ytter- ligare föreskrifter som reglerar hur rapporteringen ska genomföras. Vi föreslår att Skolverket ska kunna utfärda föreskrifter om hur rapporteringen ska fullgöras. Myndighetens föreskrifter ska reglera hur uppgifterna som rapporteras in ska vara strukturerade, vilka format som ska godkännas och hur överföringen ska gå till. Utöver den tek- niska standarden behöver föreskrifterna vara tillräckligt tydliga även 350 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister vad gäller definitioner, så att tillämpningsproblem och onödig osäker- het inte uppstår för den som ska rapportera uppgifterna. För att säkerställa att rätt uppgifter rapporteras in till frånvarore- gistret behöver Skolverket säkerställa en lämplig behörighetsstyrning så att enbart den utbildningsverksamhet där ett barn eller en elev har sin placering kan rapportera eller ändra uppgifter för barnet eller eleven i fråga. Loggning kan behöva ske för att exempelvis möjlig- göra felsökning. Skolverkets föreskrifter och standard för inlämning ska särskilt beakta integritetsskyddet När uppgifterna förekommer i frånvaroregistret föreslår vi ett antal olika skyddsåtgärder för dem (se avsnitt 9.4.14). Det är även viktigt att de personuppgiftsbehandlingar som sker hos huvudmännen om- gärdas av tillräckligt skydd och det genom lämpliga organisatoriska och tekniska säkerhetsåtgärder. Att sammanställa och rapportera uppgifter från huvudmän till Skolverket innebär en personuppgiftsbehandling. Personuppgifts- behandlingar sker således innan uppgifterna finns i frånvaroregist- ret. För dessa behandlingar är huvudmännen personuppgiftsansva- riga. Huvudmännen måste därför själva tillse att deras inrapportering och it-system är tillräckligt säkra. Vi bedömer att Skolverket genom sina föreskrifter och standar- den för rapportering (SS 12 000) bör ha möjlighet att ställa vissa krav i syfte att uppnå ett fullgott integritetsskydd. Föreskrifter om att använda standarden SS 12 000 skulle kunna användas för att för- bättra integritetsskyddet även hos huvudmännen. Vi föreslår att en uppräkning av vilka uppgifter som minst ska finnas i frånvaroregistret ska regleras i en förordning om frånvaro- register. Skolverkets bemyndigande avser att närmare reglera hur uppgifterna ska rapporteras. I samband med att föreskrifter utfär- das eller ändras ska en myndighet beakta och redogöra för konse- kvenserna av föreskrifterna. Skolverket bör särskilt beakta att det ska vara proportionerligt och förutsägbart för huvudmännen hur uppgifterna samlas in. Frekventa ändringar av hur rapporteringen ska gå till riskerar att bli onödigt betungande för huvudmännen. 351 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Semantisk interoperabilitet ska uppnås genom Skolverkets föreskrifter För att nyttorna med ett frånvaroregister ska realiseras krävs ingen särskild distinktion mellan olika typer av frånvaro. Vi bedömer att nyttan kan realiseras genom att samla in uppgifter om frånvaro oaktat orsaken till frånvaro. Vidare anser vi inte att det är lämpligt att i lag definiera vilka uppgifter som ska rapporteras till Skolverket. För att uppnå semantisk interoperabilitet behöver frånvaro och närvaro dock registreras och rapporteras utifrån en standardiserad definition. Det har nyligen lämnats förslag om att införa en definition av från- varo i skolförordningen.129 Om det realiseras kan det komma att på- verka vilka typer av frånvaro som ska rapporteras till Skolverket ut- ifrån beslutade definitioner. Myndigheten har i sådana fall möjlighet att anpassa den faktiska inrapporteringen och sina föreskrifter efter den beslutade definitionen av frånvaro. 9.4.8 Frånvaro- och närvarouppgifter ska rapporteras varje vecka Vårt förslag: Rapportering till frånvaroregistret ska ske veckovis. Detta ska regleras i förordning. Uppgifter i frånvaroregistret behöver finnas tillgängliga för Försäk- ringskassan före utbetalning för att säkerställa korrekta utbetalningar inom föräldrapenningförmånerna. Försäkringskassan uppger i under- lag till oss att frånvarouppgifter behöver samlas in och tillgänglig- göras i registret åtminstone veckovis. En frekvent rapportering ställer högre krav på Skolverket att ajour- hålla registret och skulle leda till en högre administrativ börda, särskilt för små huvudmän utan digitala system. En veckovis rapportering möjliggör för Försäkringskassan att årligen stoppa felaktiga utbetal- ningar på mellan 550 och 785 miljoner kronor från föräldrapenning- förmånerna. Detta motiverar att uppgifter rapporteras veckovis till registret. Att rapportera frånvaro- och närvarouppgifter till Skolverket är ett nytt arbetsmoment för huvudmännen. Det kommer att krävas 129 Förslaget presenterades i SOU 2025:8. 352 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister någon form av it-utveckling och central hantering hos huvudmännen och leverantörerna av it-system för att genomföra och möjliggöra det nya arbetsmomentet. Så som vi föreslår att frånvaroregistret ska utformas, med de tekniska förutsättningar som finns, påverkar regist- ret inte den som faktiskt registrerar uppgifterna (lärare och perso- nal). Frånvaro- och närvaroregistrering sker redan dagligen inom utbildningsverksamhet. Om detta sker direkt i digitala system, vilket är normen, påverkar inte rapporteringsfrekvensen mellan de digitala frånvarosystemen och Skolverkets frånvaroregister den administra- tiva bördan för lärare och annan personal i utbildningsverksamhet. Frekvensen kan dock få stor påverkan för små enskilda huvudmän som i dag saknar digitala system för hantering av frånvaro och när- varo. För dessa huvudmän föreslår vi i avsnitt 9.4.17 att Skolverket ska utveckla ett webbgränssnitt för att underlätta för rapportering till registret. Att reglera i förordning hur frekvent uppgifter ska rapporteras till frånvaroregistret skapar en tydlighet för rapporteringsskyldiga aktörer. Då rapporteringsfrekvensen kan påverka kostnaderna för de rapporteringsskyldiga aktörerna är det inte lämpligt att detta re- gleras på föreskriftsnivå. Att frånvaro- eller närvarouppgifter ska rapporteras veckovis inne- bär att en uppgift om frånvaro eller närvaro för en specifik kalender- dag måste rapporteras till Skolverket senast inom sju kalenderdagar. Vad händer om en huvudman inte fullgör sin rapporteringsskyldighet? Vi har övervägt om det bör finnas någon form av sanktioner eller liknande för huvudmän som underlåter att rapportera frånvaro- och närvarouppgifter till Skolverket. Vi bedömer att det inte är proportio- nerligt med några sanktioner eller möjligheter att utdöma vite vid utebliven rapportering. Huvudmännen inom skolväsendet är i dag skyldiga att lämna in vissa uppgifter för statistik till Skolverket.130 Insamlingen sköts av SCB och en stor majoritet av huvudmännen lämnar de föreskrivna uppgifterna. Statistiken har i dagsläget under 130 Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2011:142) om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. 353 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 en procents bortfall, även om det krävs en del påminnelser.131 Insam- lingen sker dock endast en gång per år. Skolinspektionen har tillsynsansvar över viss utbildningsverksam- het. Kommunerna har tillsynsansvar över annan utbildningsverksam- het.132 Det bör vara möjligt för kommunerna respektive Skolinspek- tionen att i tillsyn framföra kritik mot en huvudman som inte fullgör sina skyldigheter att rapportera frånvaro- och närvarouppgifter till Skolverket enligt skollagen. Vidare kan regeringen framöver välja att rikta statsbidrag till huvud- män som syftar till att uppnå ökad närvaro och som därvid grundar sig på data från frånvaroregistret. 9.4.9 Kvalitet på data i frånvaroregistret och krav på rapporterande huvudmän Uppgifter i frånvaroregistret behöver hålla en god kvalitet. Om kvali- teten på uppgifterna inte är tillräcklig kan det leda till felaktigheter på olika vis när uppgifterna sprids inom den offentliga förvaltningen. Uppgifterna behöver i så hög utsträckning som möjligt vara korrekta. Vårdnadshavaren kan bidra till kvaliteten på uppgifter om från- varo och närvaro från utbildningsverksamhet, åtminstone i verksam- heter med digitala rapporteringssystem. Vårdnadshavaren får noti- fikationer om barnet varit frånvarande från obligatorisk skoltid. I förskolan är det inte ovanligt att vårdnadshavare i realtid ser när deras barn checkas in och checkas ut. En felaktig uppgift om att barnet varit frånvarande bör därmed uppmärksammas av vårdnads- havaren och meddelas skolan. På samma sätt bör vårdnadshavaren snabbt upptäcka när ens barn inte är registrerat som närvarande i frivillig utbildningsverksamhet. Rimligen kontaktar då vårdnads- havaren någon berörd i verksamheten för att säkerställa att barnet faktiskt är där. Uppgifterna om frånvaro och närvaro har därför i många fall en inbyggd kvalitetssäkring. Uppgifterna i frånvaroregist- ret kommer därför hålla en hög kvalitet. I vår kartläggning har framförts att det kan finnas en risk för att en vårdnadshavare är hotfull mot lärare eller personal i utbildnings- 131 SCB och Skolverket (2025). Statistikens framställning – Grundskolan: elever per 15 oktober och SCB och Skolverket (2025). Statistikens framställning – Förskola: barn och personal per 15 oktober. 132 26 kap. skollagen. 354 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister verksamhet för att förmå denne att registrera en osann uppgift om frånvaro eller närvaro. Att Försäkringskassan använder uppgifter i frånvaroregistret inför beslut om exempelvis tillfällig föräldrapen- ning kan antas utgöra ett incitament för att vilja påverka vad som rapporteras av lärare och personal. Frånvaro- eller närvarouppgift är dock inte en uppgift som med enkelhet kan förfalskas, ofta träffar ett barn eller en elev flera lärare och personal under en dag. Vidare har inte lärare och personal någon direkt påverkan på ett beslut om utbetalning av ersättning från socialförsäkringen. Att det är olika aktörer som rapporterar in uppgifter respektive beslutar om utbetal- ning av ersättning får anses minska risken för hot mot lärare och per- sonal. Vi bedömer därför att risken att hotbilden mot lärare och skol- personal skulle öka till följd av registret i sig som låg, även om risken inte helt kan uteslutas. Det är avgörande vilken form och struktur som frånvaro- och när- varouppgifterna har vid rapportering till registret. Som vi har beskri- vit tidigare finns det i dag goda tekniska och semantiska förutsätt- ningar för att rapportera in uppgifter till frånvaroregistret. Vidare föreslår vi att Skolverket ska få utfärda föreskrifter som närmare be- skriver och detaljerar hur uppgifterna ska vara strukturerade. Skolverket samlar in uppgifterna men har ingen reell möjlighet att veta om en viss frånvaro- eller närvarouppgift speglar ett verkligt för- hållande eller inte. Myndigheter som använder sig av frånvaro- och närvarouppgifterna behöver förhålla sig till det faktum att uppgifterna i registret håller den kvalitet som den rapporterande huvudmannen har möjliggjort. Uppgift om frånvaro och närvaro beskriver ett någorlunda binärt förhållande. Antingen har barnet eller eleven varit frånvarande eller så har barnet eller eleven varit närvarande i utbildningsverksamheten. Om frånvaroregistret enligt vårt förslag inte gör någon skillnad på olika skäl för frånvaro blir uppgiften i sig inte en avancerad datamängd eller särskilt utmanande utifrån perspektivet om datakvalitet. 355 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 9.4.10 Frånvaroregistrets förenlighet med barns och ungas rättigheter Vår bedömning: Vi bedömer att frånvaroregistret kan bidra till sådan förbättrad uppföljning av frånvaro och närvaro som bör genomföras enligt FN:s barnrättskommitté. Frånvaroregistret kan även bidra till rätt insatser och stöd till barn och elever med funktionsnedsättning. Barnkonventionen utgår från att barn är i behov av särskilt skydd och stöd. Barnkonventionen innebär att ett barnrättsbaserat synsätt ska genomsyra all verksamhet som berör barn. Det barnrättsbase- rade synsättet bör komma till uttryck redan i kommittéväsendets arbete.133 Barns rätt till utbildning framgår av barnkonventionen. Rätten till undervisning framgår även i Europeiska konventionen för mänsk- liga rättigheter.134 Vidare ska det vid alla åtgärder som rör barn, oav- sett om de vidtas av offentliga myndigheter eller privata institutioner, vara så att barnets bästa kommer i främsta rummet.135 Rätten till utbildning kommer även till uttryck i RF och i skollagen. Artikel 3 i barnkonventionen består av tre punkter, varav den första brukar kallas för en av konventionens grundprinciper. Av den första punkten136 framgår att vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa.137 Genom barnkonventionen erkänns ett barns rätt till utbildning.138 Det är även reglerat vad utbildningen ska syfta till.139 FN:s barnrättskommitté har gett rekommendationer till Sverige om att förbättra uppföljningen av frånvaro i skolan.140 Rekommen- dationerna inbegriper att minska och förebygga antalet barn som är frånvarande från skolan. Vidare bör en nationell strategi antas för att förhindra att barn lämnar eller är frånvarande från skolan. Dess- 133 Ekonomistyrningsverket och Barnombudsmannens metodstöd för att beakta barns rättig- heter i konsekvensutredning. Se även prop. 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, s. 74 och 95. 134 Artikel 2 i Europeiska konventionen för mänskliga rättigheter. 135 Artikel 24.2 i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna. 136 Artikel 3.1 i barnkonventionen. 137 SOU 2020:63 Barnkonventionen och svensk rätt, s. 163. 138 Artikel 28 i barnkonventionen. 139 Artikel 29 i barnkonventionen. 140 CRC/C/SWE/CO/6–7. Kommittén för barnets rättigheter, Sammanfattande slutsatser och rekommendationer om Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport. 356 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister utom behöver riktlinjer utvecklas för att identifiera, registrera och hantera skolfrånvaro. Sverige bör även regelbundet samla in data om barn som lämnar eller är frånvarande från skolan som kan användas som underlag vid genomförandet av åtgärder på området. Funktionsrättsperspektivet I FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsätt- ning anges i fråga om rätt till utbildning att konventionsstaterna ska säkerställa ett sammanhållet utbildningssystem på alla nivåer och livslång lärande. Det ska ske på lika villkor och utan diskriminer- ing.141 Innebörden av detta är bland annat att en person med funk- tionsnedsättning likt andra ska få tillgång till en inkluderande och kostnadsfri grundutbildning av god kvalitet och till undervisning som följer efter grundutbildningen. Av FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor framgår att en stat ska vidta alla lämpliga åtgärder för att avskaffa diskriminering av kvinnor för att tillförsäkra dem samma rättigheter som män när det gäller utbildning.142 Här framgår exem- pelvis att en stat ska säkerställa samma möjligheter att delta aktivt i idrott och gymnastikundervisning. Ytterligare en konvention av be- tydelse är Unescos konvention mot diskriminering inom undervis- ningen. I dag saknas till stor del nationell statistik för grupper med funk- tionsnedsättning. Det får stora konsekvenser när det gäller möjlig- heten att sätta in rätt insatser och stöd inom ett flertal samhällsom- råden. Sverige har tidigare fått kritik i detta avseende från både FN:s Barnrättskommitté och från Kommittén för rättigheter för perso- ner med funktionsnedsättning.143 Specialpedagogiska skolmyndigheten har i en rapport lyft att många elever med hög frånvaro har svårigheter med neuropsykia- triska funktionsnedsättningar.144 Myndigheten framför även att det inte finns någon säker statistik. Autism- och aspergerförbundet och Riksförbundet Attention har i en skrivelse till Utbildningsdeparte- 141 Artikel 24 i konventionen. 142 Artikel 10 i konventionen. 143 CRC/C/SWE/CO/6–7 och Myndigheten för delaktighet (2024) Sammanfattande kom- mentarer avseende Sveriges kombinerade andra och tredje periodiska rapport. 144 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2024). NPF-relaterad problematik i grundskolan. 357 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 mentet och Socialdepartementet 2021 särskilt pekat på behovet av nationell statistik om barn och elever med funktionsnedsättningar i skolan.145 Vårt förslag om att införa ett frånvaroregister har förutsättningar att tillgodose behovet av sådan statistik som såväl FN:s Barnrätts- kommitté som vissa svenska myndigheter och organisationer identi- fierat. Statistik och kunskap om frånvaro hos barn och elever med en funktionsnedsättning kan antas bidra till att tidiga och lämpliga insatser kan vidtas för att främja dessa barns närvaro i utbildnings- verksamhet. 9.4.11 Vissa uppgifter ska föras över till Skolverkets statistikverksamhet Vårt förslag: Uppgifter som är nödvändiga för den officiella sta- tistiken ska föras över till den särskilda verksamheten hos Skol- verket som framställer officiell statistik. Det finns stora samhällsnyttor i att tillgängliggöra statistik över från- varon i landets skolor. Som vi beskrivit tidigare kan nationell statistik stärka arbetet med att förebygga frånvaro och främja närvaro. Vi delar de bedömningar om nyttan med statistik över frånvaro från utbildningsverksamhet som görs i betänkandet Bättre förutsätt- ningar för trygghet och studiero i skolan.146 I betänkandet beskrivs att Sverige bör införa ett nationellt frånvaroregister redan av det skälet att alla länder som i likhet med Sverige har undertecknat barnkonven- tionen åtar sig att särskilt vidta åtgärder för att uppmuntra regelbun- den närvaro i skolan. FN:s barnrättskommitté har 2023 rekommenderat Sverige att minska och förebygga antalet barn som är frånvarande från skolan. Kommittén skriver att Sverige bör utveckla riktlinjer för att identi- fiera, registrera och hantera skolfrånvaro. Sverige bör regelbundet samla in data om barn som är frånvarande från skolan som underlag vid genomförandet av åtgärder på området. Vidare kan nationell statistik över elevernas skolfrånvaro bidra till likvärdiga och jämför- 145 Skrivelse till Utbildningsdepartementet och Socialdepartementet från Autism- och asperger- förbundet och Riksförbundet Attention 2021. 146 SOU 2025:8, s. 198 f. 358 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister bara närvarodata på enhetsnivå, huvudmannanivå och på nationell nivå. Data kan bidra i arbetet med att analysera vilka insatser som ger resultat för ökad närvaro. Statistik om nationell frånvaro kan därvid jämföras med uppgifter om exempelvis elever i behov av särskilt stöd. På så sätt kan ökad kunskap uppnås angående vilka elevgrupper som har omfattande frånvaro. Nationell statistik om frånvaro kan där- med vara till nytta för såväl barn, elever, skolor som lärare.147 Uppgifterna i frånvaroregistret föreslås raderas årsvis (se 9.4.13 om längsta tid för behandling) men genom att de förs över till stati- stikverksamheten möjliggörs analyser och jämförelser över tid. Stati- stiken kommer även kunna användas för analyser och jämförelser mellan olika skolformer, skolenheter och huvudmän, såväl enskilda som kommunala, när så är möjligt utan att röja enskilda individer. Skolverket är statistikansvarig myndighet för officiell statistik om skolväsendet. Den officiella statistiken ska finnas tillgänglig för allmän information, utredningsverksamhet och forskning, tillgodose användarnas informationsbehov och förväntningar samt utgå från vissa kvalitetskriterier.148 Skolverket tar även fram annan statistik än den officiella, till exempel inom ramen för sitt uppdrag att följa samhällsutvecklingen på skolområdet.149 Myndigheten har också i uppdrag att göra vissa uppgifter om skolenheter tillgängliga för all- mänheten för att underlätta jämförelser och informerade skolval.150 Vi föreslår att uppgifter ur registret ska föras över mellan olika verksamhetsgrenar inom Skolverket, det vill säga från verksamhet som ansvarar för och håller frånvaroregistret till myndighetens sär- skilda verksamhet för framställning av officiella statistik. Efter över- föringen omfattas uppgifterna av regelverket som gäller för den offi- ciella statistiken.151 Uppgifter i den officiella statistiken får inte sammanföras med andra uppgifter i syfte att utröna enskildas identitet.152 Vidare skyddas 147 SOU 2025:8, s. 200. 148 Enligt lagen (2001:99) om den officiella statistiken och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 149 Skollagen och förordningen med instruktion för Statens skolverk. Riksrevisionen (2022). Skolverkets statistikuppdrag – information, uppföljning och utvärdering. RiR 2022:23. 150 Förordningen om ett nationellt informationssystem för skolväsendet. 151 Lagen om den officiella statistiken och förordningen om den officiella statistiken. 152 6 § lagen om den officiella statistiken. 359 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 uppgifterna av absolut sekretess när de förekommer i verksamhet för den officiella statistiken.153 9.4.12 Det ska särskilt regleras vilka som ska få tillgång till uppgifter ur registret Våra förslag: Enbart de myndigheter som regeringen beslutat ska kunna ta del av uppgifter ur frånvaroregistret. Försäkrings- kassan, CSN, Skolinspektionen, Utbetalningsmyndigheten samt kommunala nämnder för verksamhet som bedrivs enligt skollagen och verksamhet som bedrivs enligt socialtjänstlagen ska ha möjlig- het att ta del av uppgifter ur registret. Uppgifter ur frånvaroregistret får lämnas ut till utpekade kommu- nala och statliga myndigheter för de i lagen angivna syftena. Syf- tena är flera och föreslås regleras uttömmande i 1 kap. 2 § i lagen om frånvaroregister. Med utgångspunkt i de syften som räknas upp är det naturligt att tillgång till uppgifter ges till Försäkringskassan, Ut- betalningsmyndigheten, Skolinspektionen, CSN samt vissa verksam- heter i ett barns eller en elevs hemkommun. För att begränsa tillgången till uppgifterna ska det anges i förord- ning vilka kommunala och statliga myndigheter som ska kunna ta del av dem. En tydlig reglering ger transparens avseende vilka som får ta del av uppgifterna. Vidare bidrar en uttrycklig reglering till att det finns en rättslig grund för de utpekade mottagarna att ta del av upp- gifterna (se även avsnitt 9.4.13). För att skydda den personliga integriteten får uppgifterna inte spridas mer än nödvändigt. I vår kartläggning har det framkommit att det enbart är Försäkringskassan som har behov av uppgifter från frånvaroregistret på daglig basis. För övriga myndigheter kan behovet tillgodoses med uppgifter månadsvis, terminsvis eller årsvis. Det finns heller inte behov av uppgifter från registret på individnivå för samtliga myndigheter som bereds tillgång. Närmare om respektive myndig- hets behov av tillgång till uppgifter följer nedan i detta avsnitt. 153 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL). 360 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Myndigheterna ska kunna ta del av uppgifterna på begäran Vårt förslag: Uppgifter ur frånvaroregistret ska tillgängliggöras på begäran. Vi föreslår att det uppgiftslämnande som ska vara möjligt från från- varoregistret ska göras på begäran från de myndigheter som får ta del av frånvaro- och närvarouppgifter ur registret. Syftet med att utlämnandet sker på begäran är att det är motta- gande myndighet som kommer att ha bäst kunskap om vilken eller vilka uppgifter som är behövliga att ta del av. Uppgiftslämnandet har en nära koppling till de i lagen uppräknade syftena med frånvaro- registret. Vidare föreslås att det, utifrån syftet med frånvaroregist- ret, ska begränsas i förordningen om frånvaroregistret vilka myndig- heter som kan ta del av uppgifterna. En begäran kan avse en frånvarouppgift för ett barn eller elev en viss tidsperiod eller tidpunkt. En begäran om att ta del av uppgifter behöver dock inte avse en viss frånvaro- eller närvarouppgift om ett barn eller en elev. För vissa myndigheter är uppgifter om enskilda barn eller elever inte behövliga. Vissa myndigheter har i stället behov av att få uppgifter om hur frånvaron eller närvaron har sett ut på en viss enhet eller hos en viss huvudman under en viss tidsperiod. Vid en sådan begäran finns det inget behov av att uppgifter om de enskilda barnen eller eleverna ska delas från frånvaroregistret. Den myndig- het som begär att ta del av uppgifter från frånvaroregistret ska få de uppgifter som behövs utifrån myndighetens verksamhet. Närmare om respektive myndighets behov av uppgifter beskrivs här nedan. Försäkringskassan ska kunna ta del av uppgifter från frånvaroregistret Vår bedömning: Försäkringskassans behov av uppgifter avser frånvaro- eller närvarouppgift om ett enskilt barn eller en elev för att användas i ett ärende hos myndigheten. Försäkringskassan behöver elektronisk tillgång till frånvaro- och när- varouppgifter om barn och elever för att säkerställa korrekta utbetal- ningar inom föräldrapenningförmånerna. Myndigheten ska på begäran 361 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 kunna ta del av uppgifter från frånvaroregistret inför beslut om till- fällig föräldrapenning och föräldrapenning. I vissa fall kan Försäk- ringskassan även ha ett behov av uppgiften för att göra efterhands- kontroller. Med uppgifter från frånvaroregistret kan Försäkringskassan upp- skattningsvis förhindra mellan 550 och 785 miljoner kronor i felak- tiga utbetalningar årligen. Med elektronisk tillgång till uppgifter om barns och elevers från- varo från utbildningsverksamhet är det möjligt för Försäkringskassan att automatiserat kontrollera uppgift från utbildningsverksamhet inom tillfällig föräldrapenning. Försäkringskassan bedömer att ett sådant arbetssätt potentiellt kan förhindra felaktiga utbetalningar till ett belopp av mellan 250 och 485 miljoner kronor årligen inom tillfällig föräldrapenning. Vårt förslag gör det även möjligt att inför utbetalning av föräldra- penning stämma av om ett barn varit närvarande i frivillig eller obliga- torisk utbildningsverksamhet. Försäkringskassan bedömer att ett sådant arbetssätt potentiellt kan förhindra felaktiga utbetalningar av föräldrapenning upp till 300 miljoner kronor årligen. Som framgår i avsnitt 9.1.2 är emellertid beräkningen inom föräldrapenning osäker. För Försäkringskassans del behöver uppgifterna rapporteras till Skolverket minst veckovis för att uppgifterna ska kunna vara dem tillhanda inför beslut och utbetalning. Den enskilde kan ansöka om dessa ersättningar 90 dagar i efterhand.154 Utbetalningsmyndigheten ska kunna ta del av uppgifter från frånvaroregistret Vår bedömning: Utbetalningsmyndighetens behov avser upp- gifter ur frånvaroregistret för dataanalyser och urval som syftar till att upptäcka enskilda som befinner sig utomlands. Uppgifter i frånvaroregistret kan användas för att upptäcka barn- familjer som befinner sig utomlands och felaktigt uppbär ersätt- ningar och bidrag från välfärdssystemet. Utbetalningsmyndigheten 154 Det kan noteras att det finns ett förslag om minskad ansökningstid för tillfällig föräldra- penning till 30 dagar som för närvarande bereds, jämför förslag i SOU 2022:31 Rätt och lätt – ett förbättrat regelverk för VAB. 362 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister har kapacitet och rättsliga förutsättningar att genomföra analyser för att identifiera felaktiga utbetalningar och därefter lämna under- rättelser till utbetalande myndigheter. Försäkringskassan uppskattar att uppemot 12 000 barn flyttat och befinner sig utomlands varje år utan att familjen anmält detta eller meddelat ändrad folkbokföring.155 Försäkringskassan betalar uppskattningsvis ut 580 miljoner kronor felaktigt varje år till enskilda som på grund av vistelse eller bosättning utomlands inte längre har rätt till vissa ersättningar och bidrag. Uppemot 470 miljoner kro- nor av den totala omfattningen avser familjeförmåner. Utlandsvis- telser kan även utgöra en risk för felaktiga utbetalningar hos andra myndigheter inom välfärdssystemet, exempelvis Arbetsförmed- lingen.156 Att ett barn är frånvarande från alla former av utbildningsverk- samhet under en längre period kan vara en indikator för att barnet och dennes vårdnadshavare inte längre befinner sig i landet. Utbetalningsmyndigheten ska förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet, bland annat genom att göra dataanalyser och urval.157 Myndigheten har möjligheter att sam- bearbeta uppgifter för att upptäcka felaktiga utbetalningar och bi- dragsbrott. Genom detta förfarande går det att upptäcka misstänkt felaktiga utbetalningar som beslutande myndigheter har svårt att få fram information om. Utbetalningsmyndigheten kan sedan lämna underrättelser till berörda myndigheter. Uppgifter om barn och elever har ett högt skyddsvärde. Det gäller inte minst uppgift om frånvaro. Det finns flera skäl som talar för att enbart Utbetalningsmyndigheten ska kunna ta del av uppgifter ur frånvaroregistret för att upptäcka barnfamiljer och enskilda som be- finner sig utomlands och felaktigt uppbär ersättningar och bidrag. Myndigheten har analysresurser och en överblick över ärenden som andra myndigheter saknar. 155 Försäkringskassan (2021). Felaktiga utbetalningar till barnfamiljer som inte bor i Sverige. PM 2021:1. 156 Arbetsförmedlingen (2024). Motverka felaktiga utbetalningar till företag – Slutrapport enligt regleringsbrev 2024, s.19. 157 1 § och 2 § 2 förordningen (2023:461) med instruktion för Utbetalningsmyndigheten. 363 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Uppgifter om barns och elevers frånvaro som Utbetalningsmyn- digheten tar del av kommer att omfattas av absolut sekretess.158 Upp- gifterna kommer således att få ett mycket högt skydd.159 Vi bedömer att endast Utbetalningsmyndigheten ska kunna ta del av uppgifter ur frånvaroregistret i syfte att upptäcka enskilda som befinner sig utomlands och felaktigt uppbär ersättningar och bidrag. Av integritetsskäl är det inte lämpligt att andra myndigheter inhäm- tar uppgifter i detta syfte. Uppgifterna ska lämnas ut på begäran av Utbetalningsmyndigheten. Kommunala nämnder för verksamhet som bedrivs enligt skollagen och verksamhet som bedrivs enligt socialtjänstlagen ska kunna ta del av uppgifter från frånvaroregistret Vår bedömning: Kommunala nämnder för verksamhet som be- drivs enligt skollagen samt socialtjänsten har behov av uppgifter om enskilda barns och elevers frånvaro från utbildningsverk- samhet. Bättre förutsättningar för uppföljning av elevers frånvaro Att kartlägga och följa upp elevers frånvaro och närvaro är en viktig del i att tidigt uppmärksamma frånvaromönster som kan komma att utvecklas till omfattande frånvaro. Huvudmän använder sig av olika system för rapportering och uppföljning av frånvaro. De olika syste- men ger olika förutsättningar för att följa upp frånvaron av huvud- mannens elever. Exempelvis saknar vissa system en funktionalitet för att följa uppgifterna över tid.160 Hemkommunen har ett särskilt ansvar för att elever fullgör sin skolplikt. I dag är det exempelvis möjligt att familjer flyttar och att eleven byter skola till en skola i den nya hemkommunen för att, av olika anledningar, komma undan nödvändiga insatser från skola och socialtjänst. Skälet till det kan vara en omfattande skolfrånvaro. 158 40 kap. 7 d § OSL. 159 Inom Utbetalningsmyndigheten finns för övrigt ett integritetsskyddsråd som utövar insyn i de åtgärder som myndigheten vidtar för att säkerställa integritetsskyddet i verksam- heten, se 10 § förordningen med instruktion för Utbetalningsmyndigheten. 160 Skolverket (2021). Nationell kartläggning av elevfrånvaro. Rapport 2021:10, s. 97. 364 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Med ett centralt och nationellt register över frånvaro och närvaro där kommunen har tillgång till uppgifter om frånvaro för elever med placering i de egna kommunala skolorna, ges samtliga kommuner samma förutsättningar att följa upp frånvaron för sina elever. Socialtjänsten När en skolpliktig elev har upprepad eller längre frånvaro ska hem- kommunen enligt skollagen vid behov samordna insatser med sam- hällsorgan, organisationer eller andra som berörs.161 Med ett från- varoregister får samtliga kommuner lika förutsättningar att tidigt uppmärksamma elever vars frånvaromönster tyder på att det behövs insatser för att främja närvaron, oavsett hos vilken huvudman de har sin placering. Det kan exempelvis handla om att tidigt samordna insatser mellan hälso- och sjukvård och socialtjänsten. En systematisk frånvarouppföljning kan bli ett viktigt verktyg för att motverka utanförskap och ohälsa hos barn och unga. Uppfölj- ningen är enligt Skolverket en viktig del i skolans arbete att motverka rekrytering till kriminella nätverk.162 Att tidigt få kunskap om elever som riskerar att hamna i utanförskap eller kriminalitet möjliggör för kommunen att tidigt samordna insatser med bland annat social- tjänsten. Frånvaroregistret ger även kommunen och socialtjänsten bättre förutsättningar att tidigare upptäcka barn som kan ha förts utomlands. Kartläggningar visar att det i dag i hög utsträckning saknas upparbe- tade rutiner för samverkan mellan skolan och socialtjänsten avseende barn som lever med hedersvåld och förtryck och som riskerar att föras bort i en sådan kontext.163 Det finns ingen nationell statistik över hur många barn som varje år förs utomlands. Mörkertalet anses vara stort. 161 7 kap. 21 § skollagen. 162 Skolverkets webbplats. Skolans arbete med att motverka rekrytering till kriminella nätverk. Hämtad 2025-09-24. 163 Länsstyrelsen (2019). Nationell kartläggning Bortförda personer i en hederskontext samt barn som uppges vara gifta – under 2019. 365 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 En möjlighet för barnets hemkommun att tidigare upptäcka behov av insatser och åtgärder till barn och unga Det föreligger sekretess mellan olika kommuners socialtjänst. Det innebär att socialtjänsten i en ny hemkommun inte kan ta del av upp- gifter från den tidigare hemkommunen. Det är inte heller möjligt för en tidigare hemkommun att kontakta en ny hemkommun för att informera om den enskildes kontakter med socialtjänsten. I sam- band med att vårdnadshavare flyttar till en annan kommun avslutas socialtjänstens insatser. Det finns en problematik med enskilda som sätter i system att flytta för att undvika insatser från socialtjänsten. När en elev byter skola är den skola som eleven lämnar skyldig att lämna över uppgifter om eleven till den nya skolan. Det gäller både när en elev byter skolenhet inom samma skolform och när en elev byter till en skolenhet inom en annan skolform. Det som ska överlämnas är uppgifter som behövs för att underlätta övergången för eleven.164 Uppgifter kan lämnas utan hinder av sekretess om vissa förutsättningar är uppfyllda.165 Det finns förslag om att uppgiftsläm- nandet ska utvidgas till uppgifter som rör eleven om det på grund av konkreta omständigheter finns risk för att eleven kommer att utöva brottslig verksamhet eller utsättas för brott, och uppgifterna behövs i den mottagande skolenhetens verksamhet för att förebygga eller förhindra detta.166 Som nämnts ovan är omfattande frånvaro en indikation på att ett barn eller en elev behöver insatser från skola och socialtjänst. Att få sådan kunskap kan medföra att kommunen dit barnet eller eleven flyttar har möjlighet att reagera och agera på ett tidigt stadium. Till- gång till sådana uppgifter bör dock hanteras med viss restriktivitet. Det bör handla om att det finns skäl för att begära uppgifterna i fråga. Rätt insats i rätt tid från skola och socialtjänst kan förhindra såväl utanförskap som kriminalitet. Det ger även förutsättningar för att barnet eller eleven kan få sin rätt till utbildning tillgodosedd. Det finns en risk att barnet kan befinna sig i den nya hemkommu- nen en längre tid innan samma problematik uppmärksammas, varvid vårdnadshavarna kanske byter kommun igen. Det är ett skäl till att 164 3 kap. 4 b och 12 j §§ skollagen. 165 23 kap. 2 § OSL. 166 SOU 2024:87 Ökat uppgiftsutbyte i det brottsförebyggande arbetet – skolans och socialtjänstens behov. 366 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister ge beslutande nämnder för verksamhet som bedrivs enligt skollagen samt socialtjänsten tillgång till uppgifter från frånvaroregistret. För det här ändamålet bedömer vi att socialtjänsten inte behöver tillgång till uppgifter om hur frånvaron sett ut varje enskild dag. Det bör vara tillräckligt att kunna ta del av uppgifterna sammanslaget för en månad eller för en termin för att det ska vara möjligt för myndig- heterna att agera i tid och säkerställa tidiga insatser. Skolinspektionen ska kunna ta del av uppgifter från frånvaroregistret Vår bedömning: Skolinspektionens behov avser uppgifter ur frånvaroregistret på huvudmannanivå eller enhetsnivå. Skolinspektionen har behov av uppgifter från frånvaroregistret. Myn- digheten ser stora nyttor med aggregerade uppgifter, alltså samman- slagna eller sammanställda uppgifter om frånvaro eller närvaro på enhets- och huvudmannanivå. Sådana uppgifter kan användas av myn- digheten för att välja vilka huvudmän som ska granskas. Vidare kan information om en viss enhet eller huvudman vara till nytta för Skol- inspektionen vid tillsyn eller kvalitetsgranskning av utbildningsverk- samheten vid enheten eller huvudmannen. För dessa ändamål bedömer vi att det inte är nödvändigt att Skol- inspektionen ska kunna ta del av uppgifter om enskilda barn och ele- vers frånvaro och närvaro. Skolverket bör därför före utlämnandet sammanställa uppgifterna på enhets- eller huvudmannanivå. Vilka statistiska mått och indikatorer sammanställningen ska avse får tas fram i dialog mellan Skolinspektionen och Skolverket i sam- band med begäran om uppgifter från frånvaroregistret. CSN ska kunna ta del av uppgifter från frånvaroregistret Vår bedömning: CSN:s behov avser uppgifter om enskilda elever som deltar i undervisning vid gymnasieskolor och anpassade gym- nasieskolor. 367 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 CSN har ett behov av uppgifter från frånvaroregistret. Det finns gymnasieskolor som aldrig rapporterar ogiltig frånvaro till myndig- heten på det sätt som ska ske. Uppgift om omfattande frånvaro för en elev kan vara en parameter som föranleder att CSN vidtar utred- ningsåtgärder. Det kan leda till att myndigheten upptäcker och åter- kräver fler felaktiga utbetalningar av studiehjälp. Uppgifter från frånvaroregistret skulle även kunna utgöra ett underlag för CSN vid bedömning av bosättning inför beslut om studiemedel för utlandsstudier, och därigenom bidra till korrekta utbetalningar från studiestödsverksamheten. Ett frånvaroregister kan även innebära effektiviseringsnyttor för CSN. Myndigheten uppger dock att det hade behövts att registret innehöll fler uppgifter än vad vi föreslår för att dessa effektiviserings- nyttor ska kunna realiseras. Bland annat behöver registret i sådana fall innehålla uppgifter om huruvida gymnasieskolan utrett och be- dömt frånvaro som giltig eller ogiltig, uppdelat på varje enskild lek- tion under en dag. Vidare behöver registret innehålla uppgift om gymnasieskolans bedömning om eleven anses, eller inte anses, bedriva studier på heltid på grund av sin frånvaro. Att även låta sådana upp- gifter ingå i rapporteringen till frånvaroregistret skulle innebära omfattande krav på administration för lärare och personalen inom samtliga gymnasieskolor. Vårt föreslag på hur frånvaroregistret ska utformas tillgodoser inte CSN:s samtliga behov av uppgiftsmängder. Utifrån de nyttor som beskrivits av myndigheten (se avsnitt 13.3.3) anser vi inte att det är proportionerligt att samla in sådana detaljerade uppgiftsmängder från gymnasieskolorna med hänsyn till den stora administrativa börda det skulle innebära för skolpersonalen. Det finns fler myndigheter som ser nyttan med frånvaroregistret men som inte behöver ha tillgång till uppgifterna Vi har haft kontakt med ett antal myndigheter i syfte att utröna om de skulle behöva uppgifter ur ett frånvaroregister. Polismyndigheten har i en skrivelse och i dialog med oss beskrivit att ett nationellt frånvaroregister kan användas för tidig identifiering av barn och unga i riskzon för kriminalitet.167 Det kan även vara ett underlag för samverkan mellan polis, socialtjänst, skola med flera. 167 Skrivelse till oss från Polismyndigheten 2025-06-04. 368 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Polismyndigheten uppger dock att de inom ramen för samverkan med socialtjänsten har möjlighet att i sådana fall ta del av de frånvaro- uppgifter som är relevanta. Polismyndigheten anser att det är tillräck- ligt med de sekretessbrytande bestämmelser som redan finns mellan socialtjänsten, skolan och Polismyndigheten för att sådan samverkan och uppgiftsdelning ska fungera. Polismyndigheten behöver därför inte egen tillgång till uppgifterna från frånvaroregistret. Säkerhetspolisen har i vår dialog inte uttryckt behov av tillgång till uppgifter från ett frånvaroregister. 9.4.13 Behandling av personuppgifter i frånvaroregistret Frånvaroregistret behöver särskilt stöd i lag Vårt förslag: Vi bedömer att frånvaroregistret innebär ett sådant intrång i den personliga integriteten som behöver stöd i lag. Det ska därför införas genom en lag om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet. Lagen ska även kompletteras med en förordning. Med frånvaroregister ska enligt lagen avses en rikstäckande samling personuppgifter om barns och elevers frånvaro och när- varo i utbildningsverksamhet hos en central statlig myndighet. När det gäller eventuellt behov av införande av svensk reglering som kompletterar dataskyddsförordningen behöver RF:s grundläggande bestämmelser till skydd för den personliga integriteten beaktas. Det finns särskilda krav vad gäller den personliga integriteten. RF:s skydd mot betydande intrång i den personliga integriteten innebär att vissa åtgärder som utgör sådana intrång måste regleras i lag för att vara tillåtna.168 Av förarbetena kan tre faktorer utläsas som är av bety- delse för om det är fråga om ett betydande integritetsintrång; upp- gifternas karaktär, omfattning av uppgifter som behandlas och ända- mål med behandlingen. Som huvudregel har regeringen bedömt att det inte krävs lagform för personuppgiftsbehandling på utbildningsområdet eftersom denna personuppgiftsbehandling generellt inte utgör ett sådant betydande intrång i den personliga integriteten att det krävs lagreglering enligt 168 2 kap. 6 § andra stycket och 2 kap. 20 och 21 §§ RF. 369 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 RF.169 Vi delar den bedömningen avseende den personuppgiftsbe- handling som ska utföras av huvudmännen inom skolväsendet. Redan i dag åligger det huvudmän inom skolväsendet att dokumentera barns och elevers frånvaro och närvaro (inbegripet att registrera och i vissa fall även spara uppgifterna). Det kommer dock att innebära en ny uppgift för huvudmännen att rapportera dessa uppgifter till den myn- dighet som ska ansvara för registret. För detta krävs stöd i lag, läs mer om det i avsnitt 9.4.13 under rubriken Rättslig grund för behand- ling av personuppgifter. Avseende annan utbildningsverksamhet förekommer omfattande samlingar av personuppgifter, exempelvis i studiestödsverksamhet vid CSN. Behandling av personuppgifter på dessa områden är regle- rad på lagnivå.170 Konstitutionsutskottet har i flera lagstiftningsären- den som rör myndigheters personuppgiftsbehandling framhållit att målsättningen bör vara att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll ska regleras särskilt i lag. Av förarbetena framgår också att regeringen vid flera tillfällen har instämt i denna bedömning.171 Regeringen anser att det inom andra delar av utbildningsområdet än i den skollagsreglerade verk- samheten kan behöva införas kompletterande bestämmelser i vissa avseenden, exempelvis för behandling av känsliga personuppgifter enligt artikel 9 i dataskyddsförordningen.172 Frågan är om det behövs en särskild reglering av frånvaroregistret med anledning av uppgifternas karaktär, omfattning av uppgifter som behandlas och ändamål med behandlingen. Sammanfattningsvis bedö- mer vi att frånvaroregistret innebär ett sådant intrång i den person- liga integriteten som behöver stöd i lag. Ett sådant register kommer innebära en omfattande behandling av personuppgifter och kommer att omfatta samtliga barn och elever som deltar i viss utbildnings- verksamhet. Det finns även en skolplikt i Sverige, varför deltagandet i utbildningen inte är frivilligt. Det innebär det att barn och elever inte kan välja bort att ha sina uppgifter i registret. Vidare kommer det i frånvaroregistret vara möjligt att behandla känsliga personupp- gifter om exempelvis hälsa (se mer om detta under rubriken Känsliga personuppgifter kommer att behandlas i frånvaroregistret. Barns och elevers uppgifter är därutöver särskilt skyddsvärda. Uppgifterna i 169 Prop. 2017/18:218 Behandling av personuppgifter på utbildningsområdet, s. 113. 170 Se till exempel studiestödslagen (1999:1395). 171 Jämför prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 183. 172 Prop. 2017/18:218, s. 118 f. 370 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister registret kommer att användas av olika myndigheter för att de i sina respektive verksamheter behöver uppgifter om barn och elevers från- varo och närvaro. Frånvaroregistret kommer att innebära att det går att ta reda på om ett barn eller en elev varit på plats eller inte och när. Frånvaroregistret behöver särskilt regleras i lagform. Denna regler- ing ska införas i lagen om frånvaroregister. Generella överväganden om frånvaroregistret Våra förslag: Lagen om frånvaroregister ska tillämpas vid Skol- verkets behandling av personuppgifter i det nationella registret över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverk- samhet. Lagen om frånvaroregistret ska innehålla definitioner av ett antal ord och uttryck. Det ska särskilt regleras att syftet med frånvaroregistret är att ge kunskap om barns och elevers frånvaro för att möjliggöra insatser och åtgärder för ökad närvaro i skolan, tillsyn mot enhe- ter eller huvudmän samt ge stöd till enheter och huvudmän för sådana åtgärder som kan främja närvaro samt upptäcka barn och elever som riskerar att fara illa. Registret syftar även till att säker- ställa korrekta utbetalningar av förmåner, bidrag, ersättningar och stöd enligt lag eller förordning. Lagens tillämpningsområde Den personuppgiftsbehandling som det innebär att ta fram och hålla frånvaroregistret innebär flera nya personuppgiftsbehandlingar för flera olika aktörer. Personuppgiftsbehandlingen kan liknas vid en kedja från det att en uppgift om frånvaro eller närvaro finns hos en huvudman för skolväsendet till det att den rapporteras in till Skol- verket och sedan finns i frånvaroregistret hos Skolverket varifrån upp- giftenäven kan lämnas ut. I övrigt består behandlingen av att radera uppgifterna i själva registret och föra över uppgifter till statistikverk- samheten. Personuppgiftsbehandlingen kommer att ske inom fyra områden: 371 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 • Huvudmän ska rapportera uppgifter om barns och elevers frånvaro och närvaro till frånvaroregistret. Huvudmännen kommer att behöva söka fram befintliga uppgifter som de själva har, sam- manställa uppgifterna och skicka över dem till Skolverket (rappor- tering). • Skolverket håller frånvaroregistret. Denna hantering innefattar flera olika typer av personuppgiftsbehandlingar, företrädesvis in- samling, registerföring, utlämnande och överlämnande av frånvaro- och närvarouppgifter. Därutöver handlar det om radering av upp- gifterna. • De myndigheter som på begäran ska kunna ta del av uppgifterna i frånvaroregistret kommer genomföra ett antal olika personupp- giftsbehandlingar. Främst handlar det om att begära ut uppgif- terna från Skolverket, ta emot uppgifterna när de har inkommit till den egna myndigheten och sedan behandla dem där, exempel- vis för ärendehandläggning. • Skolverket behöver även behandla frånvaro- och närvarouppgif- terna för statistikändamål. Skolverket behöver i övrigt kunna lämna ut statistikuppgifter, exempelvis till aktörer som ska bedriva forsk- ning. Lagen om frånvaroregister ska innehålla i huvudsak dataskyddsrättslig reglering som stöd för den personuppgiftsbehandling som register- hållningen innebär. Skolverket föreslås vara ansvarig för registret. Myndigheten kommer att vara personuppgiftsansvarig för behand- lingen av personuppgifterna i registret. Av den anledningen ska Skol- verkets roll framgå explicit av registerförfattningen. I förordningen om frånvaroregister ska det uttryckligen regleras vilka myndigheter som kan ta del av uppgifterna i frånvaroregistret. Den personuppgiftsbehandling som sker hos respektive myndighet måste ha erforderligt stöd i respektive myndighets befintliga, författ- ningsreglerade verksamhet. Vi bedömer att det inte krävs författ- ningsändringar för att myndigheterna ska kunna ta emot och inom ramen för sitt redan författningsreglerade uppdrag behandla upp- gifter om barns och elevers frånvaro eller närvaro. Det är upp till varje myndighet att säkerställa att personuppgiftsbehandlingen sker i enlighet med gällande rätt. 372 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Ord och uttryck i lagen Lagen om frånvaroregister behöver innehålla definitioner av vissa ord och uttryck. Vi föreslår att ord och uttryck i den föreslagna lagen ska ha samma betydelse som i skollagen. I våra förslag används begreppen frånvaro och närvaro. Med närvaro menas att ett barn eller en elev deltar i den utbildning eller undervis- ning som ges vid den utbildningsverksamhet där barnet eller eleven har en placering. Med frånvaro menas att ett barn eller en elev inte del- tar i den verksamhet som anordnas för att ge avsedd utbildning vid den utbildningsverksamhet där barnet eller eleven har en placering. I våra förslag används även begreppen närvarouppgift och frånvaro- uppgift. Med närvarouppgift menas en uppgift som anger att ett barn eller en elev varit närvarande i utbildningsverksamhet vid en viss tid- punkt. Med frånvarouppgift menas en uppgift som anger att ett barn eller en elev varit frånvarande från utbildningsverksamheten vid en viss tidpunkt. I våra förslag används begreppet utbildningsverksamhet. Med utbildningsverksamhet menas sådan verksamhet som regleras i skol- lagen och som är skyldig att rapportera uppgifter till frånvaroregist- ret. Utbildningsverksamhet syftar till att samtliga rapporteringsskyl- diga verksamheter ska omfattas, även de som inte är en skolform i skollagens mening.173 Syftet med ett frånvaroregister Det ska särskilt regleras vad frånvaro- och närvarouppgifterna ska användas till. Syftet sätter den ytterst ramen för varför personupp- gifterna i frånvaroregistret ska behandlas. Frånvaroregistret fyller flera syften utifrån samhällets behov av frånvaro- och närvarouppgifter. Vi föreslår att det ska vara tydligt och transparent varför personuppgifterna behandlas. För att åstad- komma denna tydlighet föreslås inledningsvis i lagen en uttömmande uppräkning av för vilka syften uppgifterna får behandlas. Nedan beskriver vi de olika syftena med registret. 173 Annan pedagogisk omsorg som ges i stället för förskola eller fritidshem enligt 25 kap. 2 § skollagen. 373 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Ge kunskap om barns och elevers frånvaro för att möjliggöra insatser och åtgärder för ökad närvaro i skolan Som vi tidigare beskrivit är närvaro i skolan en grundläggande rättig- het för barn och elever. Närvaro är även en grund för enskildas möj- ligheter att i framtiden delta i samhällslivet och arbetslivet. Att upp- täcka, förebygga och förhindra en omfattande frånvaro är av stor vikt för att det enskilda barnets rätt till utbildning ska möjliggöras. Behovet av barns och elevers frånvaro- och närvarouppgifter är angeläget, vilket vi beskriver i avsnitt 9.1.1 och 9.4.12. Hemkommu- nen har ett särskilt ansvar för att elever fullgör sin skolplikt. Från- varoregistret kan ge elevens hemkommun tillräckliga förutsättningar att se elevens frånvarohistorik för att i ett tidigare skede sätta in åtgärder för att förebygga frånvaro. Det kan på sikt gagna elevens möjligheter att delta i utbildningsverksamheten. Att frånvarouppgifter följer med en elev när denne byter hemkom- mun kan antas ha en preventiv effekt för vårdnadshavare som upp- repade gånger byter hemkommun i syfte att undvika insatser från utbildningsnämnder och socialtjänst. Vetskapen om att en flytt av bostad inte kommer att förhindra det offentliga från att erbjuda stöd eller vidta nödvändiga åtgärder kan medföra en högre benägenhet att stanna kvar i hemkommunen och acceptera det stöd och de åtgärder som erbjuds. Det har i vårt kartläggningsarbete framförts en farhåga att kun- skap om en historisk frånvarouppgift skulle kunna vara stigmatise- rande för en elev. Det kan finnas ett behov för en elev av att få en nystart i vissa sammanhang. Utifrån de rättigheter som barn har i övrigt och hur utbildningsverksamheten är tänkt att fungera är vår bedömning att en hemkommun som bedriver en utbildningsverk- samhet med god kvalitet inte kommer att låta historisk frånvaro ligga en elev till last om denne önskar förändra sitt beteende. Upp- gifter ur frånvaroregistret föreslås dessutom raderas årsvis. Det kan finnas skolenheter eller skolhuvudmän som behöver sär- skilt stöd i form av extra medel för att vidta sådana insatser eller åt- gärder som kan främja skolnärvaro. Det kan innebära någon form av statsbidrag som särskilt riktas mot att främja hög skolnärvaro och motverka hög skolfrånvaro. Om en huvudman eller enhet för ut- bildningsverksamhet ska ta del av ett sådant statsbidrag kan Skol- 374 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister verket välja att använda sig av uppgifterna i frånvaroregistret för att bedöma rätten till ett sådant bidrag. Tillsyn av utbildningsverksamhet och huvudmän Skolinspektionen måste ha rätt förutsättningar för att kunna utföra sina uppgifter, exempelvis bedriva tillsyn mot en viss skolenhet eller huvudman där särskilt omfattande problem med frånvaro har identi- fierats. Det ska därför vara möjligt för Skolinspektionen att kunna ta del av sammanställningar om frånvaro från Skolverket. I dessa fall behövs inte specifika uppgifter om vilka barn eller elever som har varit frånvarande. Det handlar i stället om uppgifter på en aggregerad nivå. Behovet av informationen kan uppkomma inför eller under en tillsyn eller en kvalitetsgranskning. Upptäcka barn och elever som riskerar att fara illa barn Socialtjänsten behöver kunna ta del av uppgifter i frånvaroregistret. Socialtjänsten finns i alla kommuner och ska verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden. Många familjer får hjälp av socialtjänsten. I praktiken kan det exempelvis handla om att stötta i situationer där någon av vårdnadshavarna mår psykiskt dåligt eller har ett missbruk av något slag. Socialtjänsten ska också ge stöd och hjälp till barn och föräldrar som utsätts för våld eller övergrepp. Uppgifter om frånvaro från utbildningsverksamhet kan vara en indikation på att det behövs insatser från socialtjänsten. Det är därför behövligt att socialtjänsten kan ta del av sådana uppgifter för att upp- täcka barn som far illa och bedriva den lagstadgade uppsökande verk- samhet som socialtjänsten har som sitt uppdrag. Regeringen har gett ett antal myndigheter i uppdrag att inrätta en omfattande samverkansstruktur för ett sammanhållet arbete med barn och unga som riskerar att begå eller begår grova brott, i miljöer kopplade till organiserad brottslighet (se ovan om samverkansstruk- turen Bob-råden).174 Socialtjänsten har ett ansvar att samverka med skolan och Polismyndigheten. Inom ramen för den samverkan kan 174 Uppdrag att fortsätta utveckla stödet till arbetet med barn och unga som riskerar att begå eller begår grova brott med koppling till organiserad brottslighet. Ju2025:00864. 375 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 en uppgift om ett barns frånvaro från utbildningsverksamhet indikera att barnet riskerar att fara illa. Skolväsendet kommer genom ny lagstiftning att involveras i arbe- tet för att motverka brottsligheten och öka säkerheten inom skolan i högre utsträckning och mer systematiskt än i dag. Nya bestämmel- ser (6 a kap. skollagen) trädde i kraft den 1 juli 2025. Behovet av att skydda såväl barn och elever som personal i skolan mot brott är uppenbart. Bestämmelserna är väl förenliga med skolans värdegrunds- uppdrag.175 Säkerställa korrekta utbetalningar av förmåner, bidrag, ersättningar och stöd enligt lag eller förordning. En uppgift om att ett barn eller en elev inte har befunnit sig i utbild- ningsverksamhet kan på olika sätt göra det möjligt att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar av förmåner, bidrag, ersättningar och stöd. Vi har i avsnitt 9.4.12 beskrivit att Försäkringskassan har ett behov av uppgifter om frånvaro från frånvaroregistret för att säkerställa korrekta utbetalningar inom socialförsäkringen. Försäkringskassan behöver få tillgång till uppgifterna för att på säkrare grund kunna pröva och bedöma rätten till ersättning inom föräldrapenningförmå- nerna. Uppgiften kommer att kunna användas såväl inom handlägg- ningen som inom kontrollverksamheten för att kontrollera en utbetal- ning. I avsnitt 9.4.12 beskriver vi att CSN har behov av uppgifter i frånvaroregistret för elever i gymnasie- och anpassad gymnasieskola. Uppgifter i frånvaroregistret kan exempelvis utgöra ett underlag för CSN vid bosättningsbedömningar inför beslut om studiemedel för utlandsstudier, och därigenom bidra till korrekta utbetalningar från studiestödsverksamheten. Som vi beskriver i avsnitt 9.4.12 kan uppgifterna även göra stor nytta för statsförvaltningen i stort för att bidra till korrekta utbetal- ningar av förmåner, bidrag, ersättningar och stöd. Om Utbetalnings- myndigheten får förutsättningar för att kunna använda uppgifterna i sina analyser finns det ett stort antal utbetalande myndigheter i väl- färdssystemet som kan förhindra felaktiga utbetalningar till enskilda 175 Prop. 2024/25:160 Skolor mot brott, s. 32. 376 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister som vistas eller bor utomlands och inte längre har rätt till utbetal- ningar. Personuppgiftsansvar Vårt förslag: Det ska införas en bestämmelse i lagen om frånvaro- register som föreskriver att Skolverket är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför enligt den lagen med tillhörande förordningar och föreskrifter. Vad som menas med personuppgiftsansvarig framgår av dataskydds- förordningen.176 Det är tillåtet att i nationell lagstiftning peka ut vem som är personuppgiftsansvarig, vilket också är vanligt förekommande i registerförfattningar. Det är naturligt att den myndighet som ansvarar för registret också ska vara personuppgiftsansvarig för behandlingen av person- uppgifterna i registret. Skolverket föreslås bli den myndighet som ska ha ansvaret. Det bör framgå av en särskild bestämmelse i lagen om frånvaroregister. Bestämmelsen bör föreskriva att Skolverket är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför enligt den föreslagna lagen med tillhörande för- ordningar och föreskrifter. I utbildningsverksamhet är det verksamhetens huvudman som är personuppgiftsansvarig. Det betyder att huvudmannen ansvarar för att dataskyddsreglerna följs och att personuppgifter hanteras på ett korrekt sätt. Huvudmän för utbildningsverksamhet har redan i dag ett ansvar för att dokumentera barns och elevers frånvaro och närvaro (se även avsnitt 9.2). Huvudmän för utbildningsverksamhet kommer vara personuppgiftsansvariga för den behandling som rappor- teringen till Skolverket innebär. I lagen behövs inte någon bestäm- melse som föreskriver att huvudmän för utbildningsverksamhet är personuppgiftsansvariga för den behandling av personuppgifter som de utför inom ramen för rapporteringen av frånvarouppgifter till Skol- verket. 176 Artikel 4.7 i dataskyddsförordningen. Personuppgiftsansvarig är normalt en juridisk per- son, offentlig myndighet, institution eller annat organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter. Avgörande för placeringen av personuppgiftsansvaret är vem som har rätt att bestämma ändamål och medel för behandlingen. 377 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Skolverket är ansvarig för Sveriges officiella statistik om skol- väsende och barnomsorg. Det behöver inte införas någon bestäm- melse i lagen om frånvaroregister som föreskriver att myndigheten är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som innefattar statistik. Skolverkets ansvar för säkerheten Den personuppgiftsansvarige har enligt dataskyddsförordningen skyl- dighet att säkerställa att behandlingen av personuppgifter sker på ett säkert sätt.177 Redan av de grundläggande principerna för person- uppgiftsbehandling följer att personuppgifter ska behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för uppgifterna.178 För att åstad- komma detta ska den personuppgiftsansvarige använda sig av lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder.179 I dataskyddsförordningen finns särskilda bestämmelser om säker- het i samband med behandlingen av personuppgifter.180 Den person- uppgiftsansvarige ska med beaktande av den senaste utvecklingen, genomförandekostnaderna och behandlingens art, omfattning, sam- manhang och ändamål samt riskerna för fysiska personers fri- och rättigheter, vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställa en säkerhetsnivå som är lämplig i förhållande till risken. När det är lämpligt inbegriper detta bland annat pseudonymisering och kryptering av personuppgifter, förmågan att fortlöpande säker- ställa konfidentialitet, tillgänglighet och motståndskraft hos behand- lingsystemen och tjänsterna samt ett förfarande för att regelbundet testa, undersöka och utvärdera effektiviteten hos de tekniska och organisatoriska åtgärder som ska säkerställa behandlingens säkerhet. Skolverket har ett ansvar för säkerheten vid behandlingen av per- sonuppgifterna i frånvaroregistret. När någon annan myndighet tar del av uppgifterna i frånvaroregist- ret gäller motsvarande krav. Varje myndighet som tar del av uppgifter därifrån måste därför göra en analys av hur skyddet för den registre- rade kan upprätthållas så att inte uppgifter otillbörligt sprids. Det blir 177 I grunden regleras detta genom artikel 24 i dataskyddsförordningen. 178 Artikel 5.1 i dataskyddsförordningen, Detta är inbegripet exempelvis skydd mot obehörig eller otillåten behandling och mot förlust, förstörning eller skada genom olyckshändelse. 179 Artikel 24 i dataskyddsförordningen. Regleringen om den personuppgiftsansvariges ansvar i artikel 24 kan sägas utgöra en utveckling av principen om ansvarsskyldighet i artikel 5.2. 180 Artikel 32 i dataskyddsförordningen. 378 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister särskilt viktigt eftersom registret kan innehålla känsliga och skyddade personuppgifter. I dataskyddsförordningen ställs även krav på inbyggt dataskydd och dataskydd som standard.181 Genomförandet av dessa mekanismer och metoder varierar beroende på behandlingen i det enskilda fallet, till exempel vad det är fråga om för slags personuppgifter och i vilket sammanhang de behandlas. Kraven gäller både vid fastställande av vilka medel som behandlingen utförs med och vid själva behand- lingen. Detta ska göras med lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder, till exempel pseudonymisering, så att kraven i förordningen uppfylls och de registrerades rättigheter skyddas. Lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder ska också vidtas för att säkerställa att endast sådana personuppgifter behandlas som är nödvändiga för varje specifikt ändamål med behandlingen. Åtgärderna ska bland annat avse hur många personuppgifter som behöver behandlas, behandlingens omfattning, tiden för lagring och deras tillgänglighet. Det finns även ett uttryckligt krav på vissa behörighetsbegräns- ningar.182 Ändamål för behandling av personuppgifter i frånvaroregistret Vårt förslag: Skolverket ska få behandla personuppgifter i registret över barns och elevers frånvaro från utbildningsverksamhet om det är nödvändigt för de syften som räknas upp i 1 kap. 2 § lagen om frånvaroregister. Det behövs särskilda ändamålsbestämmelser Det är möjligt att argumentera för att befintlig reglering redan ställer upp tillräckliga begränsningar av för vilka ändamål som myndigheterna får behandla personuppgifter för att uppnå ett adekvat integritets- skydd. Dessa regleringar är framför allt den generella dataskydds- regleringen, tillsammans med övriga bestämmelser i FL, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) och myndighetsförordningen (2007:515) som begränsar myndigheters möjligheter att behandla 181 Artikel 25 i dataskyddsförordningen. 182 Artikel 25.2 i dataskyddsförordningen. 379 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 personuppgifter. Utifrån det perspektivet går det att ifrågasätta om det finns något faktiskt behov av att i ytterligare sammanhang, det vill säga i Skolverkets registerförfattning för frånvaroregistret, reglera för vilka ändamål myndigheten får behandla personuppgifter. Vi har dock redan konstaterat att personuppgiftsbehandlingen i registret omfattas av det grundlagsreglerade skyddet för den personliga integ- riteten.183 Utgångspunkten är därför att den reglering som vi föreslår behöver ske i form av lag. Vi bedömer att Skolverkets behandling av personuppgifter är nödvändig för att myndigheten ska kunna utföra samhällsviktiga uppgifter avseende det nationella frånvaroregistret. Att införa en ändamålsbestämmelse i lag innebär att ramen fastställs för behand- lingen i ett informationssystem med ett stort antal uppgifter. Mot denna bakgrund är det nödvändigt att i lagen om frånvaroregister införa bestämmelser som tillåter Skolverket att behandla personupp- gifter för vissa ändamål. Vidare är sådana bestämmelser nödvändiga för att uppfylla RF:s krav på lagstöd för viss behandling och data- skyddsförordnings krav på angivna ändamål eller kategorier av be- handling vid vissa begränsningar av enskildas rättigheter. Redan i dag behandlar Skolverket personuppgifter för olika ända- mål, exempelvis att tillhandahålla ett nationellt informationssystem för skolan.184 Myndigheten har inga befintliga ändamålsbestämmel- ser eller stöd för sådan personuppgiftsbehandling som ansvaret för frånvaroregistret innebär. Skolverket behöver en ny ändamålsbestäm- melse för att kunna ansvara för frånvaroregistret med de personupp- giftsbehandlingar detta innebär. Särskilt om utformningen av ändamålsbestämmelsen Med hänsyn till den snabba digitala utvecklingen och svårigheten att förutsäga myndigheters framtida behov av personuppgiftsbehandling, anser vi att ändamålsbestämmelsen ska utformas i en bredare form. Bestämmelsen ska sedan kompletteras med specificerade ändamål som fastställs av myndigheten själv inför varje enskild behandling. En bredare utformning av ändamålet ger ett större utrymme att be- handla personuppgifter för de ändamål som myndighetens uppdrag 183 2 kap. 6 § andra stycket RF. 184 Enligt förordningen om ett nationellt informationssystem för skolväsendet. 380 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister förutsätter. En ökad flexibilitet i ändamålsutformningen ger verksam- heten förutsättningar att hålla jämna steg med samhällsutvecklingen.185 Utifrån vårt förslag till en brett formulerad ändamålsbestämmelse måste Skolverket uppfylla de krav på ändamålet med behandlingen som ställs i dataskyddsförordningen. Skolverket måste för varje typ av personuppgiftsbehandling göra en behovsanalys för att bedöma om behandlingen ligger inom myndighetens uppdrag och även for- mulera ett specifikt ändamål för denna behandling. Varje vidarebe- handling av personuppgifter måste bedömas mot bakgrund av den ursprungliga behandlingen. Detta kan innebära ett initialt arbete för myndigheten, men har fördelen att de närmare ändamålen för behand- lingen kan utvecklas i takt med myndighetens uppdrag. Med begreppet behandling i föreslagen bestämmelse menas såväl insamlingen av personuppgifter som efterföljande hantering. Det omfattar även utlämnande av personuppgifter till annan myndighet eller organisation, när det framgår av lag eller förordning att utläm- nande ska eller får ske. Den traditionella uppdelningen i primära och sekundära ändamål är därför inte nödvändig, vilket överensstämmer med dataskyddsförordningens reglering. Finalitetsprincipen ska inte komma till uttryck i registerförfattningen Finalitetsprincipen är reglerad i dataskyddsförordningen. Det saknas därför skäl att ange principen i lagen om frånvaroregister. Utgångs- punkten bör vara att finalitetsprincipen alltid kan tillämpas, om inte lagstiftaren uttryckligen i lag angett att den inte är tillämplig i ett visst fall. Liknande bedömningar har även gjorts av vissa andra utredningar som föreslagit en brett formulerad ändamålsbestämmelse för person- uppgiftsbehandlingen.186 185 eSamverkansprogrammet (2022), En modern registerförfattning. ES2022-06. 186 Jämför SOU 2023:100 Framtidens dataskydd vid Skatteverket, Tullverket och Kronofogden. 381 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Rättslig grund för behandling av personuppgifter Vårt förslag: Den nya lagen om frånvaroregister ska utformas på ett sådant sätt att samtliga berörda aktörer får erforderlig rättslig grund för den personuppgiftsbehandling som frånvaroregistret innebär. I dataskyddsförordningen ställs krav på rättslig grund för att per- sonuppgifter överhuvudtaget ska få behandlas.187 Den rättsliga grunden ska vidare vara tydlig och precis och dess tillämpning bör vara förutsägbar för personer som omfattas av den. Den rättsliga grunden kan sedan även innehålla bland annat de allmänna villkor som ska gälla för den personuppgiftsansvariges behandling, vilken typ av uppgifter som ska behandlas och ändamålsbegränsningar.188 Huvudmän för utbildningsverksamhet behöver ha rättslig grund för den personuppgiftsbehandling som rapporteringen till det natio- nella frånvaroregistret innebär. Den rättsliga grunden för rapporter- ing till frånvaroregistret ska framgå i lag. Bestämmelsen om rappor- teringsskyldigheten ska placeras i skollagen. Skolverket behöver ha rättslig grund för den personuppgiftsbe- handling som det innebär att hålla frånvaroregistret. Detta inbegri- per att lämna ut uppgifter från registret. Den behandling som myn- digheterna eventuellt genomför därefter behöver ha rättslig grund i respektive myndighets författningsreglerade uppdrag. I normalfallet utgör en myndighets uppdrag enligt författning, instruktion eller regleringsbrev en rättslig grund för behandling av personuppgifter.189 All verksamhet som myndigheter ska bedriva, inom ramen för sin befogenhet, anses vara av allmänt intresse. Vissa myndigheter har av riksdagen eller regeringen getts befogenhet att bedriva viss uppdragsverksamhet. Även denna typ av verksamhet är motiverad av ett allmänt intresse.190 Av dataskyddsförordningen framgår att den rättsliga grunden bör vara tydlig och precis och dess tillämpning förutsägbar för dem som 187 Detta framgår bland annat av artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen. Det vill säga upp- giften av allmänt intresse eller myndighetsutövningen, ska fastställas i enlighet med unions- rätten eller en medlemsstats nationella rätt (artikel 6.3 i dataskyddsförordningen). 188 Artikel 6.3 andra stycket i dataskyddsförordningen. 189 Jämför artikel 6.1 e dataskyddsförordningen. 190 eSamverkansprogrammet (2022). En modern registerförfattning. ES2022-06. Se även prop. 2019/20:106, s. 37 och prop. 2017/18:105 Ny dataskyddslag, s. 53–54 och s. 56–59. 382 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister omfattas av den, i enlighet med rättspraxis vid Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.191 Vilken grad av tydlighet och precision som krävs i fråga om den rätts- liga grunden för att en viss behandling av personuppgifter ska anses vara nödvändig måste bedömas från fall till fall, utifrån behandlingens karaktär. En behandling av personuppgifter som inte utgör någon egentlig kränkning av den personliga integriteten kan ske med stöd av en rättslig grund som är allmänt hållen. Ett mer kännbart intrång kräver att den rättsliga grunden är mer preciserad vilket medför att intrånget blir förutsebart.192 Frånvaroregistret innebär att flera olika myndigheter kommer att behandla personuppgifter Det är ett antal olika myndigheter som kommer att behöva en tillräck- ligt tydlig och precis rättslig grund för den personuppgiftsbehandling som frånvaroregistret innebär. För att infrastrukturen ska fungera behöver varje behandling som krävs för registret ha ett stöd i rätts- ordningen enligt legalitetsprincipen och en rättslig grund i data- skyddsrättslig mening. Huvudmän behöver ha en rättslig grund för att rapportera upp- gifter till frånvaroregistret. Skolverket behöver på motsvarande sätt ha en rättslig grund för samtliga personuppgiftsbehandlingar som innefattas i att hålla registret. Nedan beskrivs våra bedömningar avseende den rättsliga grunden för respektive behandling. Rättslig grund i skollagsreglerad verksamhet Personuppgifter om barn och elever behandlas i skolväsendet för administrativa ändamål för att kunna planera, genomföra och följa upp elevernas utbildning. Detta innefattar bland annat behandling av barnets eller elevens personuppgifter i samband med registrering av dennes frånvaro respektive närvaro. I förskola och pedagogisk omsorg behöver personalen i respek- tive verksamhet kunna notera när ett barn kommit respektive gått 191 Skäl 41 i dataskyddsförordningen. 192 Jämför prop. 2017/18:218, s. 122. 383 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 för dagen. I praktiken innebär det att beroende av val av it-lösning kan det administrativa systemet i fråga vara integrerat med funktio- ner för det dagliga pedagogiska och administrativa arbetet för lärare och personal med till exempel närvarohantering. Det finns här ingen skillnad mellan olika typer av huvudmän inom skolväsendet. Huvud- män för fristående förskolor och skolor behöver behandla samma uppgifter som offentliga huvudmän.193 Vad som gäller för personuppgiftsbehandling hos huvudmän för utbildningsverksamhet framgår i 26 kap. skollagen. Regeringen har bedömt att tillhandahållande, anordnande och be- drivande av utbildning och annan pedagogisk verksamhet är en i svensk rätt fastställd uppgift av allmänt intresse. Den behandling av personuppgifter som är nödvändig för att utöva verksamhet som grundas på nämnda föreskrifter kan därmed ske med stöd av den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse i artikel 6.1 e i data- skyddsförordningen.194 Huvudmän har således redan erforderlig rättslig grund enligt skol- lagen för den personuppgiftsbehandling som utförs när närvaro res- pektive frånvaro för barn och elever dokumenteras. Att rapportera in uppgifter om barns och elevers frånvaro och närvaro till Skolverket är däremot en ny uppgift för huvudmännen. Även denna uppgift behöver en rättslig grund för att personuppgifts- behandlingen som den innebär ska vara laglig. Det ska därför framgå av skolförfattningarna att huvudmän har att genomföra en sådan rapportering. Den rättsliga grunden för rapportering till frånvaro- registret ska framgå i lag. De bestämmelser om uppgiftsskyldighet som föreslås i skollagen om att rapportera uppgifter till frånvaroregistret bedöms ge huvud- männen erforderlig rättslig grund för denna personuppgiftsbehandling. Rättslig grund för Skolverket Skolverket föreslås få en ny instruktionsenlig uppgift att ansvara för frånvaroregistret. Myndighetens nya uppgift bedöms ge erforderlig rättslig grund för personuppgiftsbehandlingen. Närmare regler om 193 Prop. 2017/18:218, s. 55 ff. 194 Prop. 2017/18:218, s. 57. 384 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister hur och för vilka ändamål personuppgifterna får behandlas framgår av lagen om frånvaroregister. De två regleringarna tillsammans, det vill säga Skolverkets instruk- tion och lagen om frånvaroregister, ger en tillräckligt tydlig och speci- fik rättslig grund utifrån personuppgiftsbehandlingens art och karaktär. Vi bedömer att det krävs en reglering i den förslagna lagen och förordningen om utlämnande av uppgifter mellan Skolverket och de aktuella myndigheterna som ska kunna ta del av uppgifter från frånvaroregistret. Känsliga personuppgifter kommer att behandlas i frånvaroregistret Vårt förslag: I lagen om frånvaroregister ska det införas en be- stämmelse som anger att Skolverket får behandla känsliga per- sonuppgifter som rör ett barns eller en elevs placering i utbild- ningsverksamhet och hälsa, om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet i 2 kap. 5 § lagen om frånvaroregister. Skolverket har ett behov av att behandla känsliga personuppgifter för att kunna ansvara för frånvaroregistret I vår kartläggning har det framkommit att Skolverket har behov av stöd för den behandling av känsliga personuppgifter som det kan inne- bär att ansvara för det frånvaroregistret. Vi bedömer att Skolverket även behöver stöd för att behandla känsliga personuppgifter som rör barns eller elevs placering i utbildningsverksamhet och hälsa. Våra närmare överväganden framgår nedan. Placering i viss utbildningsverksamhet eller utbildning med viss inriktning Uppgift om placering i viss utbildningsverksamhet skulle i sig kunna avslöja något om elevens hälsa.195 Samtliga elever som går i anpassad grundskola, specialskola eller anpassad gymnasieskola har en funk- 195 Se 11 kap. 2 § skollagen för att bedöma om en elev har en intellektuell funktionsnedsätt- ning och beslut inför en sådan placering i exempelvis anpassad grundskola. 385 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 tionsnedsättning. Uppgiften om att en elev går i en sådan skola utgör därför en känslig personuppgift om hälsa eftersom skolans inrikt- ning och namn avslöjar att eleven har en funktionsnedsättning. Att behandla sådana uppgifter är inte syftet med registret men placeringen i sig kan ändå anses säga någonting om elevens hälsa. Det finns skolor där uppgiften om elevens placering i skolan kan avslöja etniska tillhörighet eller religiösa övertygelse. Det aktualiseras vid en placering i en skola med konfessionell inriktning.196 Vidare kan en placering avslöja uppgifter om etnisk tillhörighet. Så kan exem- pelvis vara fallet om ett barn eller en elev går i sameskolan. Barn till samer får fullgöra sin skolplikt i sameskolan i stället för i grundskolan årskurs 1–6.197 Även andra barn får fullgöra den delen av sin skolplikt i sameskolan, om det finns särskilda skäl.198 Enligt förarbetena till skollagen gäller det exempelvis om ett barn från en ort med sameskola, men utan kommunal grundskola, annars skulle behöva åka till en annan ort med kommunal grundskola.199 Same- skolans syfte är att ge en utbildning med samisk inriktning som i övrigt motsvarar utbildningen i årskurserna 1–6 i grundskolan.200 Utbildningsdatautredningen ansåg, med hänsyn till sameskolans inriktning och att den främst är öppen för barn till samer, att uppgiften om att ett barn går i samskolan är en uppgift som avslöjar etniskt ur- sprung och därmed är en känslig personuppgift.201 Regeringen har dock till skillnad från Utbildningsdatautredningen bedömt att man inte kan dra den slutsatsen. Bestämmelsen om att även andra barn än barn till samer får fullgöra delar av sin skolplikt i sameskolan om det finns särskilda skäl medför att man inte enbart genom skolans in- riktning och namn kan utläsa elevens etniska ursprung. I samman- hanget framför regeringen att Datainspektionen (nuvarande Integ- ritetsskyddsmyndigheten) har ansett att enbart en uppgift om att en person går på en skola som har konfessionell inriktning inte ensamt torde avslöja personens religiösa eller filosofiska övertygelse.202 196 Se 1 kap. 3 och 7 a–d §§ skollagen. 197 Det bör noteras att det har beslutats om ändring som innebär att skolplikten får fullgöras i sameskolan till och med årskurs. Ändringarna träder i kraft 2026-07-01. 198 7 kap. 7 § skollagen. 199 Prop. 2009/10:165, s. 701. 200 13 kap. 2 § skollagen. 201 Dir. U 2016:03. Utredningen fick i uppdrag att föreslå kompletterande regleringar för behandling av personuppgifter inom utbildningsområdet, med undantag för forskningsverk- samhet. Syftet var att möjliggöra en ändamålsenlig behandling av personuppgifter inom utbildningsområdet samtidigt som den ska skydda den enskildes fri- och rättigheter. 202 1 kap. 7 § skollagen. 386 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Som motivering har Datainspektionen bland annat angett att skol- väsendet ska vara icke-konfessionellt och att en fristående skola ska vara öppen för alla elever, oavsett religiös eller filosofisk övertygelse. Uppgift om att en elev går i en skola med konfessionell inriktning behöver inte per automatik avslöja elevens religiösa eller filosofiska övertygelse.203 Regeringen anser därför att enbart en uppgift om att ett barn går i sameskolan inte ensam torde avslöjar elevens etniska ur- sprung. Däremot kan denna uppgift tillsammans med andra upp- gifter göra det.204 Vi gör i princip ingen annan bedömning är den regeringen har gjort avseende om en placering i sig är en känslig personuppgift. Vi kan dock konstatera att uppgiften om placering vid exempelvis sameskolan i frånvaroregistret kommer att behandlas tillsammans med andra upp- gifter som tillsammans kan medföra att barnets eller elevens etniska ursprung framgår. Ett exempel på en sådan uppgift är barnets eller elevens namn. Våra förslag syftar till att särskilt skydda uppgifter om var ett barn eller en elev har sin placering i utbildningsverksamhet. Främst för två syften; att inte behandla fler personuppgifter eller känsliga per- sonuppgifter än nödvändigt och att säkerställa att barn med skyddade personuppgifter inte röjs på så sätt att vistelseort kan utläsas ur från- varoregistret. En särskild bestämmelse om behandling av känsliga personuppgifter ska införas i lagen om frånvaroregister Skolverkets behandling av personuppgifter, som även innefattar käns- liga personuppgifter, kan innebära ett betydande intrång i enskildas personliga integritet. Frågan är om behandling av känsliga person- uppgifter i frånvaroregistret bör regleras i den föreslagna lagen och hur regleringen i sådana fall bör se ut. Vår bedömning är att lagen (2018:218) om kompletterande be- stämmelser till EU:s dataskyddsförordning (DSL)205 inte ger till- räckligt tydliga rättsliga förutsättningar för Skolverkets behandling 203 Datainspektionen (2016), 2016-12-06, dnr 316–2016. 204 Prop. 2017/18:218, s. 132 f. 205 Lagen (2018:218) om kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (DSL). Bestämmelserna i 2 och 33 §§ i DSL sätter endast ramarna för behandlingen av känsliga per- sonuppgifter utifrån dataskyddsförordningens bestämmelser, vilket kan kräva komplette- rande författningar. 387 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 av personuppgifter. Det motiverar införandet av en bestämmelse i lagen om frånvaroregister som tydliggör att en behandling av känsliga personuppgifter är tillåten. En sådan bestämmelse bidrar till ökad transparens för den registrerade och allmänheten i övrigt. En bestäm- melse som förtydligar att Skolverket får behandla vissa kategorier av personuppgifter som avses i artikel 9.1 dataskyddsförordningen om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen, bör därför införas i lagen om frånvaroregister. Någon uttrycklig hän- visning till undantagen i artikel 9.2 behövs inte. Samma bedömning har regeringen gjort i andra lagstiftningsärenden.206 Att behandlingen måste vara nödvändig innebär att den alltid måste vara motiverad utifrån den rättsliga grunden och behövas för att Skolverket ska kunna utföra sina uppdrag på ett korrekt, rätts- säkert och effektivt sätt. Det förhindrar att myndigheten behandlar uppgifterna utan att det finns en legitim grund för behandlingen. Så länge det finns ett legitimt behov för Skolverket att behandla person- uppgifterna borde dock inte dataskyddsförordningen begränsa myndighetens behandling av känsliga personuppgifter. I lagen om frånvaroregister kommer det även finnas reglering för andra slags säkerhetsåtgärder, såsom sökbegränsningar och begränsad tillgång till uppgifter. Det bör begränsas vilka kategorier av känsliga personuppgifter som får behandlas i frånvaroregistret Om en behandling av känsliga personuppgifter är tillåten enligt något av undantagen i artikel 9.2 a–j i dataskyddsförordningen får alla typer av känsliga personuppgifter behandlas så länge det är tillåtet enligt artikel 5 och 6 i dataskyddsförordningen. Det finns inga be- gränsningar vad gäller vilka typer av känsliga personuppgifter som får behandlas. Det finns däremot inga hinder mot att reglera sådana begränsningar i nationell rätt.207 Vi föreslår att det uttryckligen bör regleras vilka känsliga personuppgifter som får behandlas i frånvaro- registret, vilket utgör en begränsning av vilka uppgifter som får be- handlas. Mot bakgrund av att det i registret kommer att behandlas 206 Se till prop. 2018/19:118 Reglering av mikrosimuleringsmodellen Fasit, s. 33 och prop. 2022/23:34 Utbetalningsmyndigheten, s. 132. Jämför även SOU 2024:95 Modernt dataskydd vid CSN, s. 287 f. och SOU 2023:100, s. 687. 207 Se artikel 6.2 och 6.3 samt skäl 10 i dataskyddsförordningen. 388 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister personuppgifter om barn är en sådan begränsning av vilka uppgifter som får behandlas av Skolverket behövlig. Skolverket får i frånvaroregistret endast behandla känsliga per- sonuppgifter som rör ett barns eller en elevs placering i en utbild- ningsverksamhet och uppgifter om hälsa- Behandlingen får endast ske om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålen som anges i den nya lagen. I lagen ska det införas vissa sökbegränsningar Vårt förslag: Sökningar i frånvaroregistret får inte utföras i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personupp- gifter. Sökning är en form av behandling som omfattas av dataskyddsförord- ningens bestämmelser, i de fall en sökning innefattar personuppgifter. Sökningar som avslöjar och sammanställer känsliga personuppgifter innebär särskilda risker för den personliga integriteten. En bestäm- melse om sökbegränsningar i en registerförfattning kan därför vara ett viktigt och ändamålsenligt sätt att begränsa dessa risker.208 I förarbetena till DSL uttalas att en sökning som avslöjar och sammanställer känsliga personuppgifter är en åtgärd som i sig inne- bär en integritetskränkning. Företeelsen ligger nära det som ursprung- ligen har motiverat förbudet mot behandling av känsliga person- uppgifter, nämligen möjligheten att kartlägga personer på grundval av exempelvis etnicitet. Med en sökbegränsning uppnås därmed ett skydd av just de intressen som bestämmelserna om känsliga per- sonuppgifter ska värna.209 Som skyddsåtgärd måste en bestämmelse om sökbegränsningar utformas på ett sådant sätt att den enskildes personliga integritet be- aktas. Syftet med en sökbegränsning är dock inte att omöjliggöra sådana sökningar som behövs för att en myndighet ska kunna utföra sina arbetsuppgifter. En avvägning måste därför göras mellan å ena sidan intresset av effektivitet i Skolverkets verksamhet och å andra sidan risken för integritetsintrång. 208 SOU 2024:95, s. 319. Jfr även exempelvis prop. 2019/20:106, Stärkt integritet i Rätts- medicinalverkets verksamhet, s. 48. 209 Se prop. 2017/18:105, s. 90, 91 och 195. 389 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 I ett flertal lagstiftningsärenden på senare tid har införts eller före- slagits bestämmelser om sökförbud som utgår från syftet med en sökning.210 En sådan utformning av en sökbegränsning innebär att det är förbjudet att göra sökningar i syfte att få fram ett urval av per- soner grundat på känsliga personuppgifter. Det är med andra ord inte tillåtet att utföra sökningar som innebär en kartläggning av per- soner på grundval av uppgifter om till exempel religiös åskådning. Om syftet med sökningen inte är att identifiera ett urval av perso- ner grundat på känsliga personuppgifter är den däremot tillåten, även om känsliga personuppgifter används vid en sökning. En sådan be- stämmelse om skyddsåtgärd är tillåten enligt artikel 6.2 och 6.3 i EU:s dataskyddsförordning. En särskild fråga i sammanhanget är om en uppgift om frånvaro i sig är en känslig personuppgift om hälsa. Om uppgift om frånvaro i sig är en känslig personuppgift kan Skolverket vara förhindrad att söka ut den uppgiften, varvid syftet med registret i går förlorat. I så- dana fall kan inte Skolverket efter begäran från Försäkringskassan lämna ut en uppgift om en elev har varit frånvarande eller inte en viss tidpunkt. Ett barns eller en elevs frånvaro kan bero på ett antal olika skäl, varav ett hänför sig barnets eller elevens hälsa. Förutom vistelse i hemmet på grund av sjukdom kan det även röra sig om besök till läkare eller tandläkaren, vilka också är uppgifter om hälsa. Vidare kan frånvaro bero på beviljad ledighet från verksamheten eller skolk det vill säga olovlig frånvaro. I förskolan kan frånvaro även bero på att en vårdnadshavare av någon anledning väljer att hämta barnet tidi- gare på dagen eller hålla barnet hemma under en eller flera dagar utan sjukdom. Frånvaro kan vara en uppgift om hälsa, men behöver inte vara det. Mot bakgrund av att det av frånvaron i sig inte går att utläsa eller ta reda på uppgift om barnets eller elevens hälsa bedömer vi inte att en uppgift om frånvaro är en känslig personuppgift. 210 Se till exempel 3 kap. 3 § dataskyddslagen, 2 kap. 3 § lagen om Rättsmedicinalverkets behandling av personuppgifter och 1 kap. 10 § lagen om behandling av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten samt SOU 2023:100, s. 701. 390 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Behandlingen av känsliga personuppgifter är proportionerlig och förenlig med dataskyddsförordningen Vårt förslag innebär att Skolverket jämfört med dagens reglering kommer att få behandla känsliga personuppgifter i ett nytt samman- hang. Frånvaroregistret innebär i sig en helt ny uppgiftssammanställ- ning där även känsliga personuppgifter kommer kunna ingå. Skol- verket ska dock genomföra personuppgiftsbehandlingen i enlighet med dataskyddsförordningen, DSL med tillhörande förordning samt de författningar vi föreslår för frånvaroregistret. Uppgifterna ska också raderas årvis av Skolverket. Vidare föreslås att det i förordning ska finnas en angiven begränsning av vilka myndigheter som har rätt att ta del av uppgifter ur registret samt för vilka syften det får ske. Dessutom föreslås särskild reglering om att Skolverket ska an- vända integritetshöjande metoder och tekniker vid personuppgifts- behandling i registret. Mot bakgrund av det stora behovet av ett frånvaroregister (se mer i avsnitt 9.1) framstår riskerna med behandlingen som proportio- nerliga i förhållande till nyttorna. Reglering kring vilka personuppgifter som ska finnas i frånvaroregistret Våra förslag: Frånvaroregistret ska endast innehålla sådana per- sonuppgifter som är nödvändiga för att uppnå syftet med registret. Regeringen får meddela föreskrifter om vilka personuppgifter som får finnas i registret. Bestämmelser om vilka personuppgifter som får behandlas ska inte kunna hindra en myndighet från att utföra sina uppdrag eller följa tillämpliga regelverk. Det bör därför sällan komma i fråga att räkna upp vilka personuppgifter som får behandlas i en författning som styr hur uppgifterna ska hanteras. Dataskyddsförordningens prin- ciper om bland annat ändamålsbegränsning och uppgiftsminimering, i kombination med myndighetens uppdrag enligt författningar och regeringsbeslut, bör utgöra ramarna för vilka uppgifter som får be- handlas. 391 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 I lagen om frånvaroregister kommer det uttryckligen att framgå vad registret är avsett för. Det angivna ändamålet kan tillsammans med krav på nödvändighet för att få behandla personuppgifterna sägas utgöra den yttre ramen för vilka personuppgifter som får samlas in och finnas i registret. Vi har inte för avsikt att i lag reglera vilka uppgifter som kan eller ska förekomma i frånvaroregistret. Vi har ändå funnit det nödvändigt att göra vissa bedömningar avseende vilka uppgifter som kan komma att behandlas i registret. Som beskrivs här ovan bedömer vi att vissa känsliga personuppgifter kommer att behöva behandlas. Det är även möjligt att uppgifter om vid vilken utbildningsverksamhet ett barn eller en elev är placerad kommer att behöva framgå, om än momen- tant i samband med rapporteringen. Vidare är det sannolikt så att någon form av identifikator behöver finnas. Vanligast förekommande är personnummer eller samordnings- nummer. Särskilt om behandling av personnummer och samordningsnummer i frånvaroregistret Vår bedömning: Det är motiverat att behandla personnummer och samordningsnummer i frånvaroregistret. Personnummer och samordningsnummer räknas inte som känsliga personuppgifter i dataskyddsförordningens mening, men anses vara extra skyddsvärda.211 Uppgifterna har ändå getts en särställning genom att medlemsstaterna getts möjlighet att införa särskilda villkor för behandlingen.212 Dessa identifikationsuppgifter får enligt DSL behandlas utan sam- tycke endast när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beak- tansvärt skäl.213 Regleringen i DSL innebär att en intresseavvägning mellan behovet av behandlingen och de integritetsrisker som den innebär ska göras. Omständigheter som bör tillmätas betydelse vid intresseavvägningen är exempelvis om det eftersträvade syftet med 211 Med personnummer och samordningsnummer avses detsamma som i folkbokföringslagen (1991:481). 212 Artikel 87 i dataskyddsförordningen. 213 3 kap. 10 § DSL. Se även prop. 2017/18:105, s. 101 f. 392 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister behandlingen kan uppnås på annat sätt, behandlingens omfattning och om den förutsätter samkörning av register.214 För att kunna identifiera vem som har varit frånvarande eller närva- rande i utbildningsverksamhet registreras sådana uppgifter per individ. För att kunna särskilja och använda uppgifterna behöver uppgifterna utgå från barnet eller eleven i fråga. För detta behöver personnummer och samordningsnummer som identitetsbeteckning användas. Det är nödvändigt att behandla personnummer och samordningsnummer i frånvaroregistret. Det finns barn och elever som deltar i undervisningen men som inte har personnummer eller samordningsnummer Skolplikten har en nära koppling till folkbokföringen i landet.215 Det finns dock ett antal personkretsar som räknas upp i skollagen där barnet eller eleven anses bosatt även om det inte finns en folkbok- föring. Det kan exempelvis handla om att barnet eller eleven är famil- jemedlem till en person som tillhör en främmande makts beskick- ning eller har rätt till utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag till följd av EU-rätten, avtalet om Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet (EES) eller avtalet mellan Europeiska unionen och Schweiz om fri rörlighet för personer.216 Det kan finnas barn och elever i verksamheten som varken har ett personnummer eller samordningsnummer. Det kan därför uppstå svårigheter om frånvaroregistret endast tillåter personnummer och samordningsnummer som enda identitetsbeteckningar. Ett alternativ är att inte låta dessa barn och elever omfattas av rapporteringen. Vi förordar dock att Skolverket tar fram en lösning för att kunna rapportera uppgifter även i de fall då det saknas en etablerad identitetsbeteckning, det vill säga personnummer eller samordningsnummer. Den exakta utformningen av en sådan lös- ning bör myndigheten vara bäst lämpad att bestämma om. 214 Prop. 2017/18:105, s. 199, Westman, lagen (2018:218) med kompletterade bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning 3 kap. 10 §, Karnov 2025-05-19 (JUNO). 215 29 kap. 1 § första stycket skollagen. 216 29 kap. 2 § andra stycket skollagen. 393 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Registrerades rättigheter Våra förslag: Om en frånvaro- eller närvarouppgift är felaktig ska huvudmannen rapportera den rättade uppgiften till Statens skolverk. Det ska inte vara möjligt att bli raderad från frånvaroregistret. Artikel 21.1 i dataskyddsförordningen om rätten att göra invänd- ningar ska inte gälla vid sådan behandling av personuppgifter som är tillåten enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. I dataskyddsförordningen finns bestämmelser om ett antal rättig- heter för registrerade som syftar till att ge den registrerade ökad kontroll över sina personuppgifter. Barn har samma rättigheter till skydd för sina personuppgifter som vuxna. Det innebär att även barn har rätt att till exempel få in- formation om personuppgiftsbehandlingen, få tillgång till sina upp- gifter, få uppgifter rättade eller borttagna och att få skadestånd vid felaktig behandling. Dessa rättigheter kan utövas av barnet självt eller av en vårdnadshavare beroende på barnets ålder. Rätten att få sina personuppgifter raderade ska inte gälla personuppgifter i frånvaroregistret Enligt dataskyddsförordningen har den registrerade som huvudregel rätt till radering av sina personuppgifter (”rätt att bli bortglömd”).217 Det finns dock några undantag. Radering kan till exempel nekas om det är nödvändigt för att uppfylla en rättslig förpliktelse eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighets- utövning.218 Undantagen blir ofta tillämpliga om den personuppgifts- ansvariga är en myndighet eller utför en uppgift av allmänt intresse. Att hålla frånvaroregistret är en uppgift av allmänt intresse. Vi bedömer utifrån det att rapporteringen till frånvaroregistret, före- komsten av personuppgifter i registret och eventuella behandling hos offentliga aktörer som har fått ta del av uppgifter från registret, 217 Artikel 17.1 i dataskyddsförordningen. 218 Artikel 17.3 b i dataskyddsförordningen. 394 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister är situationer där sådant undantag råder. Det ska såldes inte vara möjligt att få sina personuppgifter raderade från frånvaroregistret. Rätten att göra invändningar mot behandlingen Den registrerade har enligt dataskyddsförordningen rätt att invända mot behandling av personuppgifter när det rör sig om sådan behand- ling som bedömts nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighets- utövning.219 Den behandling som omfattas av tillämpningsområdet för lagen om frånvaroregister är företrädelsevis sådan behandling. Det är ett barn (eller i vissa fall dennes vårdnadshavare om denne företräder barnet) som är föremål för bestämmelser om de registrera- des rättigheter. Detta gäller för samtliga rättigheter enligt dataskydds- förordningen. En huvudman för utbildningsverksamhet kan inte göra invändningar mot personuppgiftsbehandlingen. Rättelse av uppgifter i registret Enligt dataskyddsförordningen har den registrerade rätt att utan onö- digt dröjsmål få felaktiga personuppgifter som rör honom eller henne rättade.220 Det kan hända att felaktiga eller missvisande personupp- gifter behöver rättas i frånvaroregistret. Med rättelse avses att fak- tiskt rätta de personuppgifter som behandlas i registret, exempelvis namn eller personnummer. Med rättelse avses också att en uppgift om frånvaro eller närvaro rättas om den inte stämmer överens med barnets eller elevens faktiska frånvaro eller närvaro från utbildnings- verksamheten.221 Det är möjligt att det uppstår ett scenario där ett barns eller en elevs registrerade frånvarouppgift blir känd för barnet eller vårdnadshavaren i samband med ett annat ärende. Exempelvis kan det framkomma i ett ärende om tillfällig föräldrapenning att barnet eller eleven varit frånvarande men inte registrerats som från- varande från utbildningsverksamheten under den tid som vårdnads- havaren ansökt om ersättning för. I ett sådant sammanhang kan det finnas ett behov av att kunna rätta uppgiften i registret. 219 Artikel 21 i dataskyddsförordningen. 220 Artikel 16 i dataskyddsförordningen. 221 Registeruppgifterna utgör allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningens mening. 395 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Varje aktör ansvarar för den personuppgiftsbehandling som denne har att utföra inom ramen för sin verksamhet. I infrastrukturen för frånvaroregistret är olika aktörer personuppgiftsansvariga för olika delar av nödvändiga behandlingar, även om ansvaret för registret i sig ligger hos Skolverket. Om felet i registret beror på Skolverket är det myndigheten som ska rätta uppgiften i registret. Om felet där- emot beror på felaktigheter i rapporteringen från huvudmannen är det där uppgiften ska rättas, i enlighet med vad som gäller för huvud- mannens personuppgiftsansvar. Om en huvudman får kännedom om att en närvaro- eller frånvaro- uppgift är felaktig ska uppgiften rättas. Den rättade uppgiften ska rapporteras till Skolverket. Myndigheten får utforma närmare före- skrifter och anvisningar om hur detta ska gå till. Det kan uppfattas som omständligt för den enskilde att behöva vända sig till utbildningsverksamheten där barnet har sin placering för att rätta uppgiften. Men det är endast huvudmannen som kan utreda frågan om uppgiften är riktig eller ej. Den enskilde har sanno- likt fått kännedom om att uppgiften är felaktig för att den används i ett ärende hos en annan myndighet, exempelvis Försäkringskassan. Det blir därför särskilt viktigt att huvudmännen för utbildningsverk- samhet och Skolverket är noggranna och tydliga när de utformar informationen till de registrerade om personuppgiftsbehandlingen samt vart de registrerade ska vända sig. I övrigt ska en begäran om rättelse till en myndighet hanteras på sätt som IMY. Det ska inte införas några särskilda möjligheter i lagen om frånvaroregister om överklagbarhet av beslut om att inte rätta en uppgift. Om rättelsen ska göras hos en myndighet kan den enskilde, om denne är missnöjd med myndighetens återkoppling, begära att få ett skriftligt och motiverat beslut från myndigheten. Beslutet är möjligt att överklaga till domstol. Om myndigheten inte svarar på en sådan begäran kan den enskilde lämna in ett klagomål till IMY. Om den enskilde är missnöjd med en enskild huvudmans hantering av en begäran om rättelse kan den enskilde lämna in ett klagomål till IMY.222 Vi har utrett om en rättelse av uppgift i frånvaroregistret även bör föranleda att myndigheter som tidigare tagit del av den specifika upp- giften bör aviseras om att en rättelse har skett. Sammantaget bedöms ett sådant förfarande vara administrativt betungande och kostsamt 222 I övrigt kan konstateras att IMY kommer att ha tillsynsansvar över den personuppgiftsbehand- ling som frånvaroregistret innebär. 396 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister samtidigt som nyttan är liten. För att ett aviseringsförfarande ska göra det möjligt att upptäcka en felaktig utbetalning behöver flera händelser uppstå samtidigt. Det handlar om att utbildningsverksam- heten initialt rapporterar en felaktig uppgift som den enskilde sedan får kännedom om och därefter felaktigt ansöker om ersättning för den perioden. Därefter behöver utbildningsverksamheten i efterhand upptäcka och rätta den felaktiga uppgiften i frånvaroregistret. Vi be- dömer att det är osannolikt att det kommer förekomma i en sådan utsträckning som motiverar ett aviseringsförfarande. Vidare kommer det vara möjligt för Försäkringskassan, i den mån myndigheten vill kontrollera eventuella rättelser av en enskild uppgift, att begära in uppgiften igen. Längsta tid för behandling Vårt förslag: Personuppgifter ska inte få behandlas under längre tid än vad som behövs med hänsyn till ändamålet med behand- lingen. En bestämmelse om längsta tid för behandling ska införas i den förordningen om frånvaroregister. Uppgifter i frånvaro- registret ska som senast raderas årsvis. Det har i flera olika sammanhang konstaterats att begreppen beva- rande och gallring uteslutande bör hänföra sig till den arkivrättsliga regleringen. Det har även konstaterats att det finns vissa fundamen- tala skillnader i innebörden av begreppsbildningen i den dataskydds- rättsliga och den arkivrättsliga regleringen. Till skillnad från arkiv- regleringen gäller regleringen för personuppgiftsbehandling inte enbart uppgifter i allmänna handlingar. Utgångspunkten i register- författningar är dessutom den omvända i förhållande till arkivlagen, alltså att gallring är huvudregel och bevarande av personuppgifter är undantag.223 Flera utredningar har nyligen bedömt att det är svårt att se gallringsregler som rena dataskyddsregler, då syftet inte alltid är att skydda enskildas personliga integritet.224 Vi håller med om denna bedömning. När samma begrepp används på ungefär samma sätt, men ändå med vissa grundläggande skillnader kan det medföra tolknings- 223 SOU 2024:95, s. 374. 224 Jämför SOU 2023:100, s. 872 och 873 samt SOU 2024:95, avsnitt 12.5. 397 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 problem i tillämpningen av de olika regelverken. Mot denna bak- grund och med hänvisning till tidigare förarbetsuttalanden är det vår bedömning att bestämmelser som reglerar gallring och bevarande enbart bör förekomma i arkivrättsliga sammanhang.225 Vi delar den bedömning som görs i betänkandet Modernt dataskydd vid CSN (SOU 2024:95) om att sådana bestämmelser inte bör tillämpas ut- ifrån integritetshänsyn utan som en nödvändig del i att hantera arkiv- tillväxten och underlätta användningen av arkiven. När syftet är att skydda den personliga integriteten, och regleringen endast omfattar personuppgifter, bör i stället den yttersta gränsen för hur länge per- sonuppgifter får behandlas anges. På så sätt säkerställs en tydlig skillnad mellan dataskydds- och arkivrättsliga regler, vilket också underlättar tillämpningen av de olika regelverken. Sedan ikraftträdandet av dataskyddsförordningen och dataskydds- direktivet har det skett en viss förändring i begreppsanvändningen på området. Regeringen har uttalat att gallring enligt det arkivrätts- liga regelverket syftar till att begränsa arkivens omfattning, bland annat för att därmed öka deras tillgänglighet, medan gallring enligt register- författningarna syftar till att skydda enskildas personliga integritet. Begreppen längsta tid för behandling och upphörande av behand- ling ska användas när bestämmelserna tar sikte på skyddet för den personliga integriteten och ändamålen med behandlingen. Att per- sonuppgifter upphör att behandlas innebär inte nödvändigtvis att handlingarna gallras. Det innebär enbart att de inte längre är tillgäng- liga i verksamhetssystemet. Allmänna handlingar som inte ska gallras med stöd av gällande regelverk ska bevaras i enlighet med arkivlag- stiftningens krav.226 Längsta tid för behandling ska regleras i förordning Av de grundläggande principerna för personuppgiftsbehandlingen som kommer till uttryck i dataskyddsförordningen framgår bland annat att personuppgifter inte får finnas i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är 225 SOU 2024:95, s. 375. 226 Prop. 2022/23:34, s. 149 f. Jämför även prop. 2017/18:269 Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning samt 20 § lagen (2021:319) om Transportstyrelsens olycksdatabas och 7 kap. 8 § lagen (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden. 398 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas.227 Personuppgifter ska således inte behandlas om det inte längre finns ett behov av det. Det ska införas en bestämmelse i förordningen om frånvaroregist- ret om att personuppgifter inte ska få behandlas under längre tid än vad som behövs med hänsyn till ändamålet med behandlingen. Den föreslagna bestämmelsen återger den grundläggande principen om att endast uppgifter som behöver behandlas ska behandlas. Bestäm- melsen möjliggör samtidigt behandling under den tid som behandling är nödvändig, till exempel för att vidta närvarofrämjande åtgärder eller lämna ut sådana sammanställningar av frånvaro som Skolinspek- tionen kan använda inför beslut om att genomföra en tillsyn mot en viss huvudman. Frånvaroregistret är i sig en integritetskänslig sammanställning över barns och elevers personuppgifter. Registret är nationellt och täcker de flesta former av utbildningsverksamhet som erbjuds i Sverige. Det innebär att i stort sett samtliga barn och elever i landet kommer att finnas i frånvaroregistret. Av dessa skäl är det särskilt viktigt att registret omgärdas med ett tillräckligt skydd för den personliga integ- riteten. Att införa en bestämmelse om längsta tid för behandling är en sådan åtgärd som kan skydda barns och elevers personliga integritet. I vissa tidigare utredningar har regeringen bedömt att frågan om längsta tid för behandling ska komma till uttryck i lag.228 Vi bedömer inte att det är behövligt att längsta tid för behandling regleras på lag- nivå. Vi har övervägt om Skolverkets ska få utfärda föreskrifter om längsta tid för behandling i frånvaroregistret. Ett skäl till att längsta tid för behandling skulle regleras i föreskrift är att myndigheten då kan anpassa beslutad tidsfrist för behandling till hur lång tid som upp- gifterna behövs hos vissa myndigheter. Mot bakgrund av det om- fattande behovet av att skydda barns och elevers integritet på ett tyd- ligt sätt i frånvaroregistret bedömer vi dock att det är mer lämpligt att regeringen beslutar om längsta tid för behandlingen och att det ska regleras i förordningen om frånvaroregistret. Att reglera längsta tid för behandlingen ger en tydlig transparens och förutsägbarhet för de registrerade (barn och elever) vars uppgifter behandlas i regist- ret. Vidare är en tydlig tidsfrist för behandlingen en åtgärd som bidrar till att det finns ett tillräckligt integritetsskydd i frånvaroregistret. 227 Artikel 5.1 e i dataskyddsförordningen. 228 Jämför prop. 2022/23:34. 399 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Uppgifter i frånvaroregistret ska raderas årsvis Den yttersta tidsfristen för behandlingen ska anges i förordningen om frånvaroregistret. En sådan tidsfrist syftar ytterst till att säker- ställa barns och elevers personliga integritet och att deras person- uppgifter inte behandlas längre än vad som är nödvändigt. Vi har sökt ledning i olika förarbeten och tillämpningar avseende hur lång en sådan tidsfrist bör vara. Vi har bland annat övervägt att anhängiggöra tidsfristen till preskriptionstiden för vissa kontroll- ärenden och brottsutredningar, men bedömt att tio år är en oskäligt lång tid för personuppgifterna att förekomma i frånvaroregistret. Vi har i stället valt att utgå från de behov som har framkommit i våra dialoger med de myndigheter som har behov av uppgifterna i från- varoregistret. Skolinspektionen har behov av att kunna se frånvaro- uppgifter från en huvudman under en viss sammanhängande tids- period för att kunna använda sammanställningen som underlag inför en tillsyn; några månader, terminsvis eller läsårsvis. Uppgifter om frånvaro och närvaro under ett läsår är tillräckligt för att hemkom- munen och socialtjänsten ska kunna ge lämpligt stöd och insatser till barnet eller eleven i fråga. Vidare är uppgifter under ett år tillräck- ligt för att Utbetalningsmyndigheten ska kunna göra analyser som visar på om ett barn eller en elev har varit frånvarande i en sådan om- fattning att det kan indikera på att familjen har flyttat utomlands. För- säkringskassan har framfört att det kan finnas behov av att ha tillgång till uppgifter under en längre tid. Det kan vara exempelvis i kontroll- ärenden som görs efter ett år eller vid sådana undantagsfall där vård- nadshavare har möjlighet att ansöka om tillfällig föräldrapenning mer än 90 dagar efter att vårdnadshavaren var hemma med barnet. Vi be- dömer inte att det är proportionerligt att uppgifterna i frånvaroregist- ret ska behandlas under längre tid än ett år för att tillmötesgå enbart dessa behov. Att genomföra kontroller av utbetalningar av tillfällig föräldrapenning som är äldre än ett år kan visserligen behöva göras men frånvarouppgiften i registret kommer inte att ha förändrats från beslutstillfället, varför det är oklart vad som faktiskt ska kontrolle- ras med hjälp av uppgiften i fråga. Att behandla personuppgifter i frånvaroregistret för att hantera vissa ärenden som kan inkomma i undantagsfall bedöms inte vara proportionerligt i förhållande till in- trånget i den personliga integriteten. Det finns ingenting som hindrar Försäkringskassan från att handlägga och utreda ett sådant ärende 400 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister som inkommer senare än 90 dagar efter att vårdnadshavaren var hemma med barnet även utan uppgifter från frånvaroregistret, på samma sätt som samtliga ärenden om tillfällig föräldrapenning hand- läggs i dag. Vi bedömer att de behov som finns hos myndigheterna som ska beredas tillgång till uppgifter ur frånvaroregistret kan tillgodoses om uppgifterna finns tillgängliga i ett år. Vi bedömer därför att det är lämpligt att uppgifterna raderas årsvis ur frånvaroregistret. Det finns flera sätt att säkerställa att uppgifterna om frånvaro och närvaro raderas årsvis. Det är möjligt att raderingen görs vid årsskiftet, att den görs läsårsvis eller att den görs löpande varje månad för upp- gifter som är ett år gamla. Vi bedömer att Skolverket närmare bör be- döma hur det ska utföras i praktiken. 9.4.14 Behov av integritetshöjande åtgärder I dataskyddsförordningen finns flera bestämmelser som tar sikte på skydds- och säkerhetsåtgärder. Sådana bestämmelser ska tillämpas vid all behandling av personuppgifter i syfte att skydda enskildas person- liga integritet. Dataskyddsförordningen tillåter kompletterande eller specificerande reglering i nationell rätt. I avsnittet beskriver vi våra förslag om vissa krav på skyddsåtgärder och andra särskilda bestäm- melser för att balansera det integritetsintrång som behandling av personuppgifter i frånvaroregistret kan medföra. Den personuppgiftsansvarige har enligt dataskyddsförordningen skyldigheter för att säkerställa att behandlingen av personuppgifter sker på ett säkert sätt, mer om detta finns att läsa i avsnitt 9.4.13. An- svaret innefattar både tekniska och organisatoriska åtgärder. Tekniska åtgärder är sådana åtgärder som syftar till att ge god data- eller system- säkerhet medan organisatoriska åtgärder omfattar sådant som styr- dokument, processer och rutiner. Det kan vara nödvändigt att införa ytterligare bestämmelser i registerförfattning som syftar till att skydda de registrerades integ- ritet. Det handlar om andra integritetshöjande åtgärder än exempel- vis ändamålsbegränsningar. Vilka åtgärder som är behövliga beror bland annat på personuppgifternas känslighet, detaljeringsgrad, an- talet registrerade, den potentiella spridningen uppgifterna kan komma att få, med mera. Exempelvis kan det handla om en uttrycklig sök- 401 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 begränsning med innebörden att det är förbjudet att göra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på personuppgifter som avslöjar etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening eller som rör sexualliv eller sexuell läggning.229 I frånvaroregistret kommer det att finnas uppgifter om barn och unga. Personuppgifter om barn anses särskilt skyddsvärda i data- skyddsförordningen eftersom barn kan ha svårare att förutse riskerna med att lämna ifrån sig uppgifter och att förstå vilken rätt till skydd för sina uppgifter som de har. Vidare kan det finnas känsliga person- uppgifter. Det kommer att vara möjligt att identifiera enskilda barns och elevers frånvaro från utbildningsverksamheten genom dennes personnummer eller samordningsnummer, vilket är särskilt skydds- värda uppgifter. Vi bedömer att det finns skäl att särskilt införa integritetshöjande åtgärder till syfte att skydda personuppgifterna på ett tillräckligt sätt. Det behöver vara tydligt vilka åtgärder som bedöms vara nödvändiga för att säkerställa ett gott integritetsskydd. Vi föreslår att frågan om tillgång till uppgifter och åtkomstbegräns- ning hos Skolverket ska regleras i lagen om frånvaroregister samt att vissa åtgärder som Skolverket ska vidta ska regleras i förordningen om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildnings- verksamhet. När Skolverket har lämnat ut uppgifter från frånvaroregistret är det den mottagande myndigheten som är personuppgiftsansvarig för den behandling som då tar vid. Vi har identifierat att det finns vissa ytterligare åtgärder som bör kunna vidtas hos de myndigheter som kan ta del av uppgifterna från registret för att ytterligare säkerställa ett tillräckligt integritetsskydd. Vi gör även vissa överväganden avse- ende vilken myndighet som bör kunna ta del av uppgifterna för att använda dem till dataanalyser och urval. Integritetshöjande tekniker Integritetshöjande teknik är ett samlingsbegrepp för teknik eller metoder som stärker integritetsskyddet. De olika teknikerna har olika styrkor och svagheter och ingen teknik innebär ett fullständigt skydd. 229 eSamverkansprogrammet (2022). En modern registerförfattning. ES2022-06. 402 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Tekniken kan komplettera befintligt skydd eller minska riskerna så att de blir färre eller mindre allvarliga.230 Vissa integritetshöjande tekniker fokuserar på att modifiera data på ett sätt som gör det svårare att identifiera uppgifter om den en- skilde eller på att skapa nya data som inte är personuppgifter. Exem- pel på detta är användandet av syntetiska data, differentiell integritet och att generalisera data.231 Ett annat sätt att höja integritetsskyddet är att använda kryptering. Olika typer av kryptering kan användas för olika ändamål. Det finns kryptering som kan användas för att skydda uppgifter när de överförs eller lagras. Det finns också annan typ av kryptering, till exempel så kallad homomorfisk kryptering, som kan användas för att skydda uppgifterna även från behöriga. Denna typ av kryptering möjliggör för användaren att göra dataanalys trots att användaren inte kan förstå de enskilda datapunkterna eftersom data är krypterade.232 Integritetshöjande åtgärder hos Skolverket Med anledning av att frånvaroregistret utgör en sammanställning av en mängd uppgifter som av olika skäl är skyddsvärda är det särskilt viktigt att uppgifterna förenas med ett erforderligt skydd. Tillgång till uppgifterna ska särskilt regleras Vårt förslag: I lagen om frånvaroregister ska regleras att tillgången till personuppgifter ska begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Åtkomsten till person- uppgifter ska kontrolleras och följas upp regelbundet. Ur ett dataskyddsrättsligt perspektiv ska en fysisk person som utför arbete endast göra det enligt instruktion från den personuppgifts- ansvarige.233 Den personuppgiftsansvarige har ett ansvar för att an- ställda och andra uppdragstagare inte behandlar personuppgifter utöver vad den personuppgiftsansvarige har bedömt lämpligt. Vidare 230 Integritetsskyddsmyndigheten (2025). Integritet och ny teknik 2020–2024. Dnr 2024-2570, s. 19. 231 Integritetsskyddsmyndigheten (2025). Integritet och ny teknik 2020–2024. Dnr 2024-2570, s. 20. 232 Integritetsskyddsmyndigheten (2025). Integritet och ny teknik 2020–2024. Dnr 2024-2570, s. 20. 233 Artikel 29 i dataskyddsförordningen. 403 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 är utgångspunkten att personuppgifter inte ska spridas till fler än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen.234 Det finns ett antal registerförfattningar av senare datum där det föreslagits att åtkomsten till personuppgifter ska begränsas.235 Van- ligen anges i bestämmelsen att tillgången till personuppgifter ska be- gränsas till det som var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. För Utbetalningsmyndigheten anges också att åt- komsten till personuppgifter ska kontrolleras och följas upp regel- bundet. Även i betänkandet Framtidens dataskydd vid Skatteverket, Tullverket och Kronofogden (SOU 2023:100) har liknande reglering föreslagits för Skatteverket, Tullverket och Kronofogden. Begränsning av tillgången till personuppgifter är en viktig åtgärd för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. Skyldigheten för personuppgiftsansvariga att på olika sätt begränsa tillgången till personuppgifter följer redan av dataskydds- förordningen. Vi bedömer dock, i likhet med vad tidigare utred- ningar bedömt, att det av integritetsskäl ska finnas bestämmelser i lagen om frånvaroregister som tydliggör att tillgången till person- uppgifter ska begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.236 Innebörden av den föreslagna bestämmelsen är att det ska finnas ett berättigat behov av åtkomst till personuppgifter. Anställda och andra uppdragstagare vid Skolverket ska inte ges obegränsad till- gång till samtliga personuppgifter i frånvaroregistret. Uttrycket var och en inkluderar såväl tillsvidareanställd personal som personer med en tidsbegränsad anställning. Även personer som i övrigt kan sägas delta i verksamheten omfattas. Det ska finnas ett reellt behov eller så ska behovet kunna förutses i verksamheten. Det är dock tillräck- ligt att det finns ett potentiellt behov av åtkomst till personuppgifter för att sådan tillgång ska medges. Anställda och andra uppdragstagare får ha åtkomst till sådana uppgifter som det är tänkbart att veder- börande behöver utifrån sina arbetsuppgifter. 234 Jämför artikel 5.1 i dataskyddsförordningen. 235 Exempelvis i lagen (2020:421) om Rättsmedicinalverkets behandling av personuppgifter och lagen (2023:457) om behandling av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten. 236 Se exempelvis SOU 2024:95. 404 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Särskilt om krav på rutiner och kontroller av åtkomst Det föreslås i lagen om frånvaroregister att tillgången till person- uppgifter ska kontrolleras och följas upp regelbundet. Kravet utgör en skyddsåtgärd i syfte att begränsa intrånget i en- skildas personliga integritet. Det är av betydelse för att Skolverket ska kunna upptäcka och åtgärda obehörig åtkomst. Liknande regler- ing finns även i andra, modernare, registerförfattningar.237 Enligt vårt förslag ska kontroller genomföras systematiskt och återkom- mande och inte bara när myndigheten av någon orsak har fått anled- ning att misstänka att obehörig åtkomst har förekommit. Kontroll kan exempelvis ske genom uppföljning av loggar, det vill säga av åt- komsthistoriken. Det bör dock vara upp till Skolverket att närmare bestämma formerna för sådan kontroll. Vi vill i sammanhanget poängtera att förekomsten av bestämmelser om tillgång till person- uppgifter i lagen om frånvaroregister inte innebär att myndigheten kan bortse från övriga krav på lämpliga säkerhetsåtgärder som före- skrivs i dataskyddsförordningen. Skolverket ska använda integritetshöjande tekniker och metoder Vårt förslag: Det ska regleras i förordningen om frånvaroregister att Skolverket ska använda integritetsvänliga tekniker för att skydda uppgifterna i frånvaroregistret. Integritetshöjande teknik är som framgår ovan viktiga verktyg som skapar förutsättningar för ett starkare integritetsskydd, men det är inte tillräckligt för att säkerställa ett bra dataskydd. Även organisa- toriska åtgärder, som exempelvis rutiner och utbildning, är av stor betydelse eftersom skyddet i praktiken är beroende av den mänskliga faktorn.238 Enligt dataskyddsförordningen ska den personuppgiftsansvariga vidta tillräckliga tekniska och organisatoriska säkerhetsåtgärder.239 Vi bedömer att det är lämpligt att, utöver vad som redan gäller i data- 237 Se exempelvis 1 kap. 11 § lagen om behandling av personuppgifter vid Utbetalningsmyndig- heten. 238 Integritetsskyddsmyndigheten (2025). Integritet och ny teknik 2020–2024, s. 19. 239 Jämför artikel 25 i dataskyddsförordningen om inbyggt dataskydd och dataskydd som standard. 405 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 skyddsförordningen, särskilt reglera i förordning att Skolverket ska beakta integritethöjande tekniker och metoder i frånvaroregistret. Att närmare besluta om vilka tekniker och metoder som är be- hövliga är Skolverket mest lämpad att göra. Det kommer vara myn- digheten som ytterst sätter upp de tekniska och organisatoriska för- utsättningarna för frånvaroregistret. Uppgiften om ett barns eller en elevs placering i en viss utbildningsverksamhet ska skiljas från övriga uppgifter om barnet eller eleven Vårt förslag: I frånvaroregistret ska Skolverket skilja uppgiften om ett barns eller en elevs placering i utbildningsverksamhet från uppgifter som kan identifiera det enskilda barnet eller eleven. Vi föreslår att Skolverket ska skilja på uppgifterna om ett barn eller en elev och dennes placering vid en utbildningsverksamhet från upp- gifter som kan identifiera det enskilda barnet eller eleven. Avsikten är att separationen av uppgifter ska ske omedelbart efter att de har lämnats in till Skolverket av en rapporteringsskyldig huvudman. Vi föreslår att det i lag och förordning är begränsat vilka myndig- heter som har möjlighet att ta del av uppgifter från frånvaroregist- ret. Begränsningen är i sig ett skydd mot att uppgifterna sprids men det finns skäl att ytterligare skydda uppgifterna i frånvaroregistret. Som tidigare redogjorts för kan just uppgiften om placering i en utbildningsverksamhet vara en känslig personuppgift, i vart fall till- sammans med andra personuppgifter. En uppgift om placering i en viss utbildningsverksamhet kan innebära att uppgifter om religiös övertygelse framgår om placering är i en skola med konfessionella inslag. En uppgift om placering kan även innebära att en uppgift om etnisk tillhörighet framgår, exempelvis vid en placering i sameskola eller i en judisk skola tillsammans med barnets eller elevens namn. Vidare kan en uppgift om var ett barn eller en elev har sin placering vara särskilt känslig för barn med skyddade personuppgifter, då det är en uppgift som eventuellt kan röja barnets vistelseort (se mer i av- snittet om skyddade personuppgifter). Vi har i vårt kartläggningsarbete inte fått kännedom om att någon myndighet har behov av uppgiften om ett visst barns eller elevs pla- 406 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister cering i utbildningsverksamhet. Det kan däremot finnas behov av att på olika vis kunna sammanföra uppgifter igen, om än momentant innan uppgifterna återigen skiljs från varandra. I vissa fall finns det ett behov hos Skolverket att kunna koppla samman en viss elev med en viss placering, exempelvis för att avgöra om en huvudman full- gjort sin rapporteringsskyldighet till frånvaroregistret eller inte. Skolinspektionen kan behöva aggregerade eller sammanställda upp- gifter om frånvaro och närvaro från en viss utbildningsverksamhet. Det medför att uppgiften om placering inte kan raderas från från- varoregistret. I dessa fall kommer uppgifterna sammanställas på en- hets- eller huvudmannanivå, men där ska uppgifter om enskilda barn eller elever inte kunna utläsas eller delas från frånvaroregistret. För det fall uppgiften om placering behövs för att exempelvis kunna sammanställa uppgifter på enhets- eller huvudmannanivå bör Skolverket beakta om det finns integritetshöjande tekniker som kan användas. Det finns till exempel tekniska möjligheter att tilldela löp- nummer eller annan beteckning som medför att placeringen inte framgår eller är möjlig att ta del på ett sådant sätt att den enskilde kan kopplas samman med placeringen i fråga. I övrigt bör det vara Skolverket som är mest lämpad att bedöma hur själva separeringen av uppgifter ska genomföras i praktiken och hur det ska gå till tekniskt. Utifrån uppgifternas höga skyddsvärde, att det inte finns något behov av uppgiften och att det går att med tekniska metoder dölja uppgiften i fråga bedömer vi att det uttryckligen ska framgå att upp- gift om placeringen i utbildningsverksamhet i registret ska skiljas från uppgifter om barnet eller eleven. Särskilt om skyddade personuppgifter i frånvaroregistret och hos huvudmännen Vår bedömning: Det är särskilt viktigt att uppgifter om var i landet som barn eller elever med skyddade personuppgifter vistas och bor inte röjs. En uppgift som kan röja vistelseort är barnets eller elevens placering i utbildningsverksamhet. Vårt förslag om att skilja uppgiften om barnets eller elevens placering i utbild- ningsverksamhet från övriga uppgifter om barnet medför ett gott skydd även för barn och elever med skyddade personuppgifter. 407 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Ett barn kan behöva skyddas till följd av att vårdnadshavaren lever under hot eller förföljelse. Men barnet kan i vissa lägen även behöva skyddas från vårdnadshavarna. Skyddet för barnets uppgifter kan åstadkommas på olika sätt. En person kan få så kallat skyddade personuppgifter om hen är utsatt för våld eller hot. Då skyddar Skatteverket uppgifterna, som namn och adress, i folkbokföringsregistret. Det finns tre olika typer av skydd. Vilket skydd en person får beror på dennes situation. Van- ligtvis handlar det om sekretessmarkering eller skyddad folkbok- föring. Skatteverket kan fatta beslut om en sekretessmarkering. Det gör det svårare för andra att få tillgång till den enskildes personuppgifter i folkbokföringsregistret. Den omfattar den enskildes samtliga person- uppgifter. Sekretessmarkeringen fungerar endast som en varnings- signal om att göra en noggrann sekretessprövning innan uppgif- terna lämnas ut. Skatteverket kan även fatta beslut om skyddad folkbokföring om den enskilde riskerar att bli utsatt för brott, förföljelse eller allvarliga trakasserier. Detta är en omfattande skyddsåtgärd där personen ofta behöver flytta och personens adress i folkbokföringen inte längre stämmer överens med var personen faktiskt bor. En person kan i vissa fall få fingerade personuppgifter. Detta be- slutas av Polismyndigheten och innebär att en person får ett nytt namn och ett nytt personnummer. När det gäller barn och elever med sekretessmarkering eller skyddad folkbokföring kan särskilda åtgärder behöva vidtas i från- varoregistret för att säkerställa ett tillräckligt skydd för uppgifterna. Fingerade personuppgifter bör kunna behandlas som vilka uppgifter som helst i registret utan att någon ytterligare åtgärd eller särskilt skydd ska behövas för uppgifterna. Enligt Skatteverkets vägledning för hantering av skyddade per- sonuppgifter240 rekommenderas att begränsa det antal personer som har möjlighet att ta del av skyddade personuppgifter i it-system samt markera tydligt i systemen om personuppgifterna är skyddade. Vidare bör det tas fram rutiner för uppföljning av att uppgifterna hanteras på ett säkert sätt inom verksamheten samt rutiner för hur verksam- 240 Skatteverkets webbplats. Vägledning för hantering av skyddade personuppgifter. Hämtad 2025-06-12. Se även E-samverkansprogrammet (2023). Skyddade personuppgifter – myndig- heternas hantering. Dnr ES2023-12. 408 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister heten ska agera om de skyddade personuppgifterna skulle röjas. Skol- verket beskriver att en säker hantering av skyddade personuppgifter bland annat bygger på att det finns tydliga rutiner för hur skyddade personuppgifter ska hanteras, att tillgången till skyddade personupp- gifter begränsas, att de som ska hantera uppgifterna har goda kun- skaper om skyddsåtgärderna och de tillämpliga bestämmelserna om sekretess och tystnadsplikt.241 Det är av särskild vikt att uppgifter om barn och elever med skyd- dade personuppgifter kan hanteras säkert i frånvaroregistret. Ett röj- ande av uppgifter som exempelvis kan avslöja var barnet eller eleven befinner sin geografiskt kan få mycket allvarliga konsekvenser för den det berör. Därför måste såväl Skolverket som de myndigheter som bereds tillgång till uppgifterna i registret ha en godtagbar säkerhets- hantering om utlämnandet gäller ett barn eller en elev med skyddade personuppgifter. Vi bedömer att det är av stor vikt att Skolverket tar fram rutiner för hur uppgifterna ska hanteras i frånvaroregistret. Det är även nödvändigt att säkerställa att det finns tillräckliga säker- hetsrutiner och it-säkerhet som garanterar att uppgifterna inte röjs. Ett sätt att åstadkomma detta är att ha någon form av märkning hos Skolverket redan vid det tillfälle då en uppgift om frånvaro och närvaro rapporteras om ett barn eller en elev. För att åstadkomma en sådan märkning förutsätts dock tillgång till information från Skatteverket (Navet) om att ett barn har skyddade personuppgifter. Flera av Skolverkets it-system gör den typen av slagningar mot Navet i dag för att hantera denna typ av flaggning. Att tydligt låta det framgå i myndighetens it-system att barnet i fråga har skyddade personupp- gifter kan i sig, tillsammans med rutiner och kunskap, bidra till att skyddet kan upprätthållas. Skolverket har när det gäller digitala nationella prov en lösning för personer med skyddade personuppgifter. När Skolverket får kännedom från Skatteverket om att en individ har skyddade person- uppgifter pseudonymiseras uppgifterna. I praktiken innebär det att uppgifterna ”tvättas” så att de inte finns i klartext. Det bör vara möjligt att ta till vara den kunskapen och tekniken även för skyddade personuppgifter i frånvaroregistret. För det fall skyddade personupp- gifter är pseudonymiserade är det centralt att uppgifterna separeras från nycklarna i fråga. 241 Skolverkets webbplats. Hantering av personuppgifter (GDPR). Hämtad 2025-06-12. 409 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Om ett barn har skyddade personuppgifter är det ofta barnets vistelseort som behöver skyddas, alltså var barnet bor. Kännedom om att barnet har en placering i en skola i en mindre kommun eller är placerad hos en liten enskild huvudman kan riskera att helt röja barnets vistelseort. Ett sätt att kunna säkerställa att vistelseorten inte röjs är att barnets eller elevens placering i en viss utbildningsverksam- het skiljs från uppgifterna om barnet eller eleven i frånvaroregistret. En uppgift om vid vilka tillfällen och tidpunkter som ett barn eller elev har deltagit i undervisningsverksamhet eller varit frånva- rande kan knappast röja var barnet vistas eller bor. Huvudmännen har ansvar för att fullgöra rapporteringen på ett fullgott sätt. Skolverket bör dock ta ett visst ansvar för att rapporter- ingen av skyddade personuppgifter fungerar. Det innebär att myndig- heten behöver beskriva och informera om hur rapporteringen ska fullgöras. Vid behov kan myndigheten även i föreskrift reglera hur rapportering ska ske. En utmaning i sammanhanget är att alla huvudmän inte har rutiner eller förutsättningar för att hantera barn och elever med skyddade per- sonuppgifter i sina it-system. Det är inte ovanligt att uppgifter om dessa elever hanteras i särskild ordning, ofta på papper och i pärmar som hålls separerade och inlåsta. För att rapporteringsskyldigheten ska kunna fullgöras behöver uppgifterna finnas i de it-system var- ifrån uppgifterna ska rapporteras in till Skolverket. Huvudmännen behöver ställa krav på systemleverantörerna av de it-system som han- terar skyddade uppgifter. Det innebär att systemen måste vara utfor- made så att de skyddar uppgifterna mot obehörig åtkomst, manipula- tion och förlust. Detta inkluderar tekniska åtgärder som kryptering, åtkomstkontroll och säkra lagringslösningar, samt administrativa rutiner och policys för hur uppgifterna ska hanteras. Skolverket har god kunskap om hur barns och elevers skyddade uppgifter ska och får hanteras. Myndigheten bör i det sammanhanget även kunna ge erforderligt stöd till huvudmännen i samband med rapporteringen till frånvaroregistret. 410 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Användningen av integritetshöjande tekniker och metoder vid utlämnande av uppgifter Uppgifter från frånvaroregistret ska inte lämnas ut oftare än vad som är nödvändigt. Skolverket kan lämna ut uppgifter dagligen, månadsvis eller terminsvis till de myndigheter som har rätt att ta del av uppgif- terna, beroende på myndigheternas respektive behov. En integritets- höjande metod som kan användas av Skolverket är att differentiera vilka uppgifter som lämnas ut och på vilket sätt, där så är möjligt och lämpligt. Vissa typer av utlämnande, exempelvis om det lämnas ut uppgifter terminsvis eller om uppgifterna inte behöver lämnas ut som individuppgifter, bör kunna förenas med användningen av integri- tetshöjande tekniker. Skolverket får bedöma med vilken frekvens en myndighet som får ta del av uppgifter ur registret ska få sådan tillgång. Vi bedömer att det är lämpligt att reglera i förordning att Skol- verket ska använda sig av integritetshöjande metoder och tekniker vid behandling av personuppgifter i frånvaroregistret. Detta inbegriper utlämnande av uppgifter från registret. En sådan teknik kan vara pseudonymisering av uppgifter vid utläm- nade, särskilt när de ska lämnas över i en större sammanställning eller för statistik. I vissa fall, om uppgifterna ska användas för dataanalys och urval, kan en lösning vara att pseudonymisera uppgifterna och behålla nyckeln till krypteringen hos Skolverket. När det väl finns ett urval av elever utifrån utfallet är det möjligt för Skolverket att tillhandahålla personuppgifterna för just de barn och elever som är aktuella. Vi bedömer inte att det är lämpligt att i förordning reglera vilka i ntegritetshöjande tekniker eller metoder som ska användas. 411 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 9.4.15 Elektroniskt utlämnande av uppgifter från frånvaroregistret Vårt förslag: Personuppgifter får lämnas ut elektroniskt om det inte är olämpligt. Ett elektroniskt utlämnande av uppgifter från frånvaroregistret ska vara tillåtet om det inte är olämpligt. Med elektroniskt utlämnande avses såväl utlämnande genom direktåtkomst, alltså att en mottagare har direkt tillgång till någon annans register eller databas och där- igenom på egen hand kan ta del av information, som annat elektro- niskt utlämnande, exempelvis utlämnande genom e-post eller direkt överföring från ett datorsystem till ett annat.242 Det ska vara upp till Skolverket att avgöra om elektroniskt utläm- nande över huvud taget är lämpligt och i så fall i vilken form. Bedöm- ningen av om utlämnandet är olämpligt ska ske med beaktande av eventuella bestämmelser om sekretess, vad syftet med utlämnandet är, vem mottagaren är, vilka uppgifter det rör sig om samt om nöd- vändiga säkerhetsåtgärder är vidtagna. En reglering av hur utlämnande får ske bör som huvudregel vara teknikneutral. Den föreslagna regleringen lämnar utrymme för såväl direktåtkomst som för utlämnande på medium för automatiserad be- handling. Eftersom den tekniska utvecklingen har lett till att effekti- vitetsvinster kan uppnås med en fråga/svar-tjänst, väljer myndigheter ofta en sådan automatiserad lösning i stället för direktåtkomst. Vi för- ordar därför att utlämnandet i största möjliga mån inte genomförs med direktåtkomst, men anser att det bör vara upp till utlämnande myndighet, det vill säga Skolverket, att slutligen bedöma detta. Skolverket har då att i varje enskilt fall bedöma på vilket sätt upp- gifterna ska tillhandahållas och hur tillhandahållandet ska utformas. Genom att utforma utlämnandefunktionen på ett ändamålsenligt och lämpligt sätt kan integritetsrisker i tillhandahållandet minskas eller i bästa fall undvikas. I princip all personuppgiftsbehandling på myndigheter sker i dag digitalt, och det är inte motiverat med ett analogt utlämnandesätt som norm. Ett elektroniskt utlämnande av uppgifter kan ske säkert med hjälp av tekniker såsom filöverföring och API:er mellan tekniska 242 Se HFD 2015 ref. 61. 412 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister system. Autentiserings- och auktorisationsprocesser säkerställer att utlämnandet sker till en behörig part. Kryptering och andra säkerhets- mekanismer kan göra att överföringen av uppgifterna sker på ett be- tryggande sätt.243 9.4.16 Ändringar i offentlighet- och sekretesslagen För att skydda uppgifterna i samband med rapporteringen, i själva frånvaroregistret och hos mottagarna, föreslår vi att det ska införas nya bestämmelser i OSL. Det ska införas en bestämmelse till skydd för enskildas personliga förhållanden vid rapportering utifrån olika utbildningsformer, en bestämmelse till skydd för enskildas personliga förhållanden hos Skolverket samt en bestämmelse om överföring av sekretess till andra myndigheter för uppgifter om ett barns eller en elevs frånvaro och närvaro. Sekretess och tystnadsplikt Bestämmelser om sekretess finns i OSL. Sekretess definieras som ett förbud mot att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt.244 De upp- gifter som sekretessbestämmelserna ska skydda är viss slags informa- tion med visst innehåll. Syftet är dock att en sekretessreglering inte ska innebära en större begränsning av offentlighetsprincipen än vad som är nödvändigt för att värna det intresse som sekretessen är av- sedd att skydda.245 Det finns vissa sekretessbestämmelser som gäller oavsett i vilken verksamhet eller vid vilken myndighet uppgiften förekommer. Sek- retess gäller exempelvis för uppgift som rör en enskilds hälsa eller sexualliv, om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till denne kommer att lida betydande men om uppgiften röjs.246 Sek- retessen gäller dock inte för en uppgift som tas in i ett beslut. Det finns en grundläggande sekretessbestämmelse som innehåller en direkt koppling till den generella dataskyddsregleringen. Enligt bestämmelsen gäller sekretess för en personuppgift om det kan antas 243 eSamverkansprogrammet (2022). En modern registerförfattning. ES2022-06. 244 3 kap. 1 § OSL. 245 7 kap. 1 § OSL. 246 21 kap. 1 § OSL. 413 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 att uppgiften efter ett utlämnande kommer att behandlas i strid med dataskyddsförordningen eller DSL.247 Det behövs ytterligare reglering för att skydda uppgifter om barns och elevers frånvaro hos huvudmännen Vår bedömning: Befintliga sekretessbestämmelser i 23 kap. OSL är inte tillräckliga för att skydda uppgifter om enskildas person- liga förhållanden i samband med rapportering till Skolverket. När en myndighet i sin egenskap av huvudman rapporterar uppgif- ter blir dessa sammanställningar allmänna handlingar hos huvud- mannen. Uppgifter om barns och elevers frånvaro och närvaro finns redan i dag hos samtliga huvudmän, men att uppgifter sammanställs hos en myndighet och sedan skickas till Skolverket innebär att nya allmänna handlingar skapas. Detsamma gäller om uppgifterna skickas var för sig. Vi bedömer att den befintliga sekretess som finns till skydd för enskilda i utbildningsverksamhet i 23 kap. OSL inte är tillräcklig.248 Det är upp till varje myndighet att bedöma om en uppgift omfattas av sekretess eller inte. Redan i dag finns olika nivåer av skydd i be- stämmelserna i 23 kap. OSL. Inom förskolan och annan pedagogisk omsorg gäller ett omvänt skaderekvisit, alltså en presumtion för sek- retess. I förskoleklass, grundskola, anpassade grundskolan, special- skolan, sameskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan skyddas inte en uppgift av frånvaro eller närvaro av sekretess i dag.249 Motsvarande gäller även för fritidshemmet.250 Uppgifter om barns och elevers frånvaro och närvaro finns redan i dag hos samtliga huvudmän som bedriver utbildningsverksamhet (se avsnitt 9.2). Även uppgifter om vilka barn och elever som är pla- cerade i verksamheten finns hos samtliga huvudmän. 247 21 kap. 7 § OSL. 248 Bestämmelsen i 23 kap. 1 § OSL reglerar vad som gäller för sekretess i förskola och viss annan pedagogisk omsorg. Bestämmelsen i 23 kap. 2 § OSL reglerar vad som gäller för sek- retess i förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, specialskola, sameskola, gymnasie- skola och anpassad gymnasieskola. 249 Om inte uppgiften är en del av sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats enligt första stycket. Alternativt om uppgift är en del av sådan elev- stödjande verksamhet, en uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier enligt andra stycket. 250 23 kap. 3 § OSL. 414 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Det ska inte vara möjligt att få ut uppgifter om barn och elever från flera eller samtliga offentliga huvudmän och på så sätt bereda sig tillgång till delar av frånvaroregistret. Det är därför nödvändigt att dessa uppgiftsmängder har ett starkt sekretesskydd redan hos huvudmännen. Vi bedömer att det måste vara möjligt att skydda sammanställningarna av uppgifter som rapporteras till Skolverket. Vi föreslår att det ska införas sekretess för de uppgifter som rapporteras in hos samtliga rapporteringsskyldiga huvudmän. Sek- retess bör gälla för uppgift om enskilds personliga förhållanden som rapporteras till Skolverket enligt lagen om frånvaroregister. Som vi tidigare beskrivit i detta avsnitt bedömer vi att uppgif- terna har ett mycket högt skyddsvärde och ska skyddas av absolut sekretess hos Skolverket. Vi bedömer att uppgifterna bör skyddas av samma nivå av skydd även hos utbildningsanordnarna som är rapporteringsskyldiga. Vidare anser vi att bestämmelserna om sekretess för frånvaro- och närvarouppgifter ska följa rådande systematik i 23 kap. OSL. Av den anledningen föreslår vi ett nytt stycke om sekretess för en- skildas personliga förhållanden som rapporteras enligt lagen om från- varoregister i 23 kap. 1–3 §§ OSL beroende på vilken utbildnings- verksamhet som uppgiften förekommer i. För enskilda huvudmän finns motsvarande bestämmelse avseende tystnadsplikt.251 Det behövs ingen ytterligare reglering för att det ska vara möjligt att skydda de frånvarouppgifter som rapporteras från enskilda huvudmän till Skolverket. Det finns inga allmänna handlingar hos enskilda huvudmän Det finns en skillnad i de regelverk som styr huvudmännens infor- mationshantering och krav kopplade till detta. För huvudmän som är myndigheter (staten, regioner och kommunerna) gäller bland annat tryckfrihetsförordningen (TF) och OSL samt ett antal andra regelverk som styr hur myndigheterna får hantera sin information. Samtliga dessa regelverk har som utgångspunkt den insynsprincip som möjlig- görs genom att huvudregeln är att handlingar som är inkomna eller upprättade till myndigheten är allmänna och ska vara möjliga att ta 251 29 kap. 14 § skollagen. 415 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 del av. Denna huvudregel begränsas av att uppgifter i handlingarna i vissa situationer är sekretessbelagda. Enskilda huvudmän omfattas inte av offentlighetsprincipen och handlingar hos enskilda huvudmän är inte allmänna. Det innebär även att bestämmelserna i OSL inte är tillämpliga för dem. Vad som gäller för enskilda huvudmän framgår i stället av särskilda bestämmelser om uppgiftsskyldighet och tystnadsplikt som kommer till uttryck i skollagen. Frågan om offentlighetsprincipen ska införas för enskilda huvud- män har utretts tidigare och det finns lagförslag som innebär enskilda huvudmän ska jämställas med myndigheter när det gäller offentlig- hetsprincipen.252 Även Skolinformationsutredningen har lämnat för- slag om att antingen införa offentlighetsprincipen för vissa enskilda huvudmän eller att införa en insynsprincip för vissa fristående huvud- män.253 Om även enskilda huvudmän skulle omfattas av de bestämmel- ser som gäller för allmänna handlingar och sekretess kommer samma resonemang att gälla för dessa huvudmän som för huvudmän som är myndigheter. Vi bedömer inte att det skulle krävas följdändringar avseende frånvaroregistret om något av ovan nämnda lagförslag realiseras. Enskildas affärs- och driftsförhållanden omfattas i vissa fall av sekretess. Vi bedömer emellertid inte att den statistik som Skol- verket kommer kunna framställa utifrån uppgifter om frånvaro om- fattas av den sekretess som gäller för enskildas affärs- och driftsför- hållanden. Det finns behov av skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i frånvaroregistret Vår bedömning: Det finns behov av att skydda uppgifter om enskildas personliga förhållanden när de förekommer i frånvaro- registret. 252 Se betänkandet Ökad insyn i fristående skolor (SOU 2015:82), lagrådsremissen den 15 februari 2018 Offentlighetsprincipen ska gälla i fristående skolor (U2018/00617) samt promemorian Offentlighetsprincipen hos börsnoterade skolföretag (U2019/00336). 253 SOU 2024:28 Offentlighetsprincipen eller insynslag. 416 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Med en handling avses en framställning i skrift eller bild samt en upp- tagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.254 En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet.255 I samband med att rapporteringsskyldiga huvudmän skickar upp- gifter till Skolverket inkommer dessa uppgifter till myndigheten. Registret kommer i sig att vara en allmän handling då det förs fort- löpande över tid hos Skolverket. Vidare kommer uppgifterna att upprättas hos de statliga, regionala och kommunala huvudmännen i samband med att uppgifterna rapporteras till Skolverket. Detta innebär att det kommer att uppstå allmänna handlingar hos flera myndigheter i samband med rapporteringen till frånvaroregistret och annan hantering. Som huvudregel är allmänna handlingar offent- liga. Tillgången till allmänna handlingar kan begränsas genom sek- retess. Sammanställningar över barns och elevers frånvaro- och närvaro- uppgifter kan anses utgöra kartläggning i RF:s mening. Uppgifterna säger någonting om barnet eller elever har befunnit sig i utbildnings- verksamheten eller inte. Vidare förekommer det även uppgifter som möjliggör att barn i fråga kan identifieras (namn och personnummer). Det förekommer även uppgifter om var hen har sin placering i utbild- ningsverksamhet, även om placeringen endast framgår momentant innan uppgifterna skiljs åt i frånvaroregistret. Även om skäl till frånvaron inte ska framgå i frånvaroregistret finns det ofta ett samband mellan ett barns eller elevs hälsa och från- varo från utbildning. Det vill säga att barnet eller eleven har varit sjuk och därför inte deltagit i utbildningsverksamheten. Även om uppgift om placeringen ska avskiljas är det möjligt att utifrån den uppgiften utläsa var i landet barnet eller eleven vistas eller bor, sär- skilt om placeringen är på en mindre, identifierbar utbildningsverk- samhet. I vissa fall kan det även vara möjligt att placeringen säger någonting om barnet eller elevens anknytning till en viss religion. Så kan vara fallet om skolan i fråga har konfessionell inriktning. I sammanhanget kan även konstateras att uppgifter om barn och elever är skyddsvärda i sig. Barn åtnjuter särskilda rättigheter och anses i många sammanhang vara i behov av särskilt skydd för att dessa 254 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF). 255 2 kap. 4 § TF. 417 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 rättigheter ska säkerställas gentemot det offentliga. Det finns även regler om det barnrättsperspektiv som ska förekomma i lagstiftnings- ärenden för att värna att just barnens rättigheter tillvaratas i tillräck- lig utsträckning. Även i dataskyddsrättsligt hänseende har barn an- setts behöva särskilt skydd. Det kommer exempelvis till uttryck i de åldersgränser som finns för när ett barn anses kunna ge ett giltigt samtycke och nationella regler om åldersgränser för sociala medier. Utifrån ovanstående bedömer vi att uppgifter om barn och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet ska omfattas av sekre- tessregleringen och ges lämpligt skydd. Det finns ett behov av nya sekretessregler Vårt förslag: Två nya bestämmelser ska placeras i 40 kap. OSL. En ny bestämmelse om sekretess för uppgifter i frånvaroregistret ska införas i 40 kap. 7 g § OSL. En ny bestämmelse om överföring av sekretess för uppgifter i frånvaroregistret ska införas i 40 kap. 7 h § OSL. För att skydda uppgifterna när de förekommer i utbild- ningsverksamheten ska befintliga sekretessbestämmelser i 23 kap. OSL ändras. Nuvarande regelverk ger inte tillräckliga förutsättningar för att skydda uppgifter som ska finnas i frånvaroregistret. Även om uppgifterna redan finns i dag hos huvudmän och hemkommuner finns det ingen uppgiftssammanställning på det sätt som vi nu föreslår. Nuvarande regelverk i OSL är inte tillräckligt för att säkerställa att uppgifterna får erforderligt sekretesskydd i registret. De nya bestämmelserna om sekretess i det nationella frånvaro- registret ska placeras i 40 kap. OSL. I 40 kap. OSL regleras vad som gäller för diverse olika typer av verksamhet och register, bland annat biblioteksverksamhet, begravningsverksamhet, självavstängnings- register och verksamheten vid Utbetalningsmyndigheten. Vi har över- vägt olika placeringar av sekretessen för registret. Att införa nya be- stämmelser om sekretess för uppgifter i frånvaroregistret stör inte nuvarande ordning och logik i lagen. Vi föreslår att det ska införas en ny bestämmelse om sekretess för enskildas personliga förhållanden när uppgifterna finns i frånvaro- 418 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister registret hos Skolverket. Den nya bestämmelsen ska placeras i 40 kap. 7 g § OSL. Vi föreslår även att det ska införas en bestämmelse om överföring av sekretess till myndigheter som får ta del av uppgifter ur frånvaro- registret. De myndigheter som ska kunna tillämpa bestämmelsen om överföring av sekretess är de myndigheter som räknas upp i 3 kap. 1 § förordningen om frånvaroregister. Den nya bestämmelsen ska placeras i 40 kap. 7 g § OSL. Rapporteringsskyldigheten för huvudmän bryter den sekretess respektive tystnadsplikt som gäller i utbildningsverksamhet Våra förslag innebär att den sekretess respektive tystnadsplikt som gäller enligt 23 kap. OSL och 29 kap. 14 § skollagen får brytas. För- slagen innefattar sekretessbrytande bestämmelser om uppgiftsskyldig- het för huvudman. Huvudmännen har i och med detta ett tillräck- ligt stöd för att rapportera in uppgifterna till Skolverkets register. Om en viss uppgift hos en myndighet är skyddad av en sekretess- bestämmelse gäller sekretesskyddet i förhållande till andra myndig- heter. Sekretess hindrar dock inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.256 Det är en generell regel som medför att sekretessen mellan myndigheter ger vika för uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldighet. Detsamma gäller om en uppgift är skyddad av tystnadsplikt hos en enskild huvud- man. Bestämmelsen är även tillämplig när det gäller att lämna upp- gifter mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet. Vi föreslår att det ska införas en uppgiftsskyldighet för huvudmän i 29 kap. 19 c § skollagen, med hänvisning till lagen om frånvaroregister. Denna uppgiftsskyldighet är en sådan uppgiftsskyldighet som följer av lag, varför verksamheterna inte hindras av sekretess i fullgöran- det av sin rapporteringsskyldighet till Skolverket. 256 Se 10 kap. 28 § OSL. 419 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden i frånvaroregistret ska skyddas Vårt förslag: En ny bestämmelse i 40 kap. 7 g § OSL ska införas. Bestämmelsen innebär att uppgifter om barn och elevers person- liga förhållanden skyddas hos Skolverket. Det behövs särskilt skydd för enskildas personliga förhållanden när uppgiften förekommer i frånvaroregistret. Vi föreslår att det ska in- föras en ny bestämmelse som säkerställer ett tillräckligt sekretesskydd för sådana uppgifter i registret. Merparten av uppgifterna som kan komma att ingå i frånvaro- registret är uppgifter som var för sig inte är särskilt integritetskäns- liga. Registret kommer innehålla detaljerade uppgifter som avslöjar om ett barn eller en elev har varit på plats i utbildningsverksamheten eller inte under en viss tidsperiod. Mot denna bakgrund anser vi att uppgifterna behöver ges ett sekretesskydd. Det bör därför införas särskilda sekretessbestämmelser till skydd för enskildas personliga förhållanden när de förekommer i frånvaroregistret hos Skolverket. Några överväganden om nivån på skydd som behövs för enskildas uppgifter i frånvaroregistret Vårt förslag: Vi föreslår att uppgifterna ska skyddas av absolut sekretess. I vissa fall gäller absolut sekretess, vilket framgår av att sekretess- bestämmelsen saknar skaderekvisit. Vi föreslår att det ska införas absolut sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållan- den när uppgiften förekommer i frånvaroregistret. Uppgifterna som kommer att finnas i frånvaroregistret är detalje- rade uppgifter om i stort sett samtliga barn och elever i Sverige som deltar i någon form av utbildningsverksamhet. Barns och elevers från- varo och närvaro registreras redan i dag av utbildningsverksamheterna, men frånvaroregistret innebär en helt ny sammanställning av upp- gifter. Det är en integritetskänslig sammanställning av uppgifter just för att registret innehåller uppgifter om barn. Vidare innebär registret 420 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister att det finns en sammanställning över var samtliga barn och elever som deltar i utbildningsverksamhet befinner sig vid vissa tidpunkter. Därutöver är flera av utbildningsformerna som föreslås ingå i registret obligatoriska att delta i för barn och elever, vilket innebär att det inte finns någon möjlighet att inte förekomma i registret. Även känsliga personuppgifter om barn kan komma att behandlas i registret vilket ytterligare talar för att uppgifterna behöver särskilt skydd. Den omfattande insamlingen i kombination med att de uppgifter som samlas in rör barn och att de individer vars personuppgifter be- handlas inte kan motsätta sig behandlingen, talar för att behandling av personuppgifter i frånvaroregistret innebär ett betydande intrång i den personliga integriteten. Uppgifter i frånvaroregistret bör därför skyddas av absolut sekretess. Hur länge ska sekretessen gälla? Det finns skäl att införa tidsfrister för den sekretess som föreslås. För uppgifter i utbildningsverksamhet gäller sekretess i sjuttio år.257 Vi har övervägt att ha samma tidsfrister för sekretess i det nationella frånvaroregistret som gäller i utbildningsverksamhet. Det är dock obehövligt med en så omfattande tidsgräns för upp- gifterna i frånvaroregistret. Vi föreslår att uppgifterna ska raderas års- vis från frånvaroregistret. När uppgifterna finns i statistikverksam- het gäller de regelverk som i övrigt gäller för statistik och så kallad statistiksekretess.258 Sammantaget innebär detta att uppgifter om barn och elever kom- mer att finnas i frånvaroregistret under ett års tid. Det finns därför skäl att införa en tidsgräns för sekretess som står i proportion till hur länge uppgifterna kan finnas i registret. Vi föreslår därför att sekre- t essen för uppgifterna ska gälla i tjugo år. 257 23 kap. 1–2 §§ OSL. 258 24 kap. 8 § OSL. 421 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 Sekretessbrytande uppgiftsskyldighet De myndigheter som räknas upp i 3 kap. 1 § förordningen om från- varoregister kommer att kunna begära ut uppgifter i frånvaroregist- ret för att sedan använda uppgifterna i den egna verksamheten. Ett sådant utlämnade förutsätter en begäran från berörd myndighet. Skol- verket är i denna situation skyldig att lämna ut uppgifterna.259 Denna uppgiftsskyldighet är sekretessbrytande.260 Frågan om vilket skydd uppgifterna får hos den mottagande myn- digheten behandlas i det följande (överföring av sekretess). Överföring av sekretess till andra myndigheter Vårt förslag: En ny bestämmelse, 40 kap. 7 h § OSL om överför- ing av sekretess ska införas. Detta gör det möjligt att skydda upp- gifterna hos den mottagande myndigheten i det fall uppgifterna inte är sekretessreglerade där. Om det inte finns någon primär sekretessbestämmelse för den mottagande myndigheten kommer uppgifterna att omfattas av absolut sekretess. Sekretesskyddet som en sekretessbestämmelse ger följer som huvud- regel inte med en uppgift när den lämnas från en myndighet till en annan. Det beror bland annat på att behovet av och styrkan i sekre- tess inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Detta intresse måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndighetens verksamhet. Offentlighetsintresset kan kräva att uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndighet är offentliga hos en annan myndighet som har inhämtat dem hos den förstnämnda myndigheten. Det finns ingen generell bestämmelse om överföring av sekretess mellan myndigheter.261 Det finns dock i OSL särskilda bestämmelser om så kallad överföring av sekretess. Överföring av sekretess innebär inte, som kan missförstås, att uppgiften blir sek- retessbelagd hos den mottagande myndigheten. Det handlar i stället om att den mottagande myndigheten har att tillämpa samma bestäm- 259 Se avsnitt 9.4.12. 260 10 kap. 28 § OSL. 261 Prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m., del A, s. 75 och 76. Se även exempelvis SOU 2024:95, s. 83. 422 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister melse som den utlämnande myndigheten, såvida det inte finns en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig.262 Motsvarande gäller om en myndighet har elektronisk tillgång till en sekretessreglerad uppgift hos en annan myndighet.263 Om ingen av dessa förutsättningar är uppfyllda blir uppgiften offentlig hos den mottagande myndigheten. Vi föreslår att det i förordningen om frånvaroregister uttryckligen ska anges vilka myndigheter som, utifrån sina och samhällets behov, ska få möjlighet att ta del av uppgifter från frånvaroregistret. Redan detta är en kraftig begränsning till skydd för uppgifterna. Att i för- ordning reglera vilka myndigheter som kan vara mottagare av upp- gifterna gör det tydligt till vem och för vilket syfte som uppgifterna i registret lämnas ut. Utöver denna begränsning i utlämnandet anser vi att det även är nödvändigt att uppgifterna får ett starkt skydd när de finns i den mottagande myndighetens verksamhet. Vi föreslår därför att det ska införas en bestämmelse om över- föring av sekretess till myndigheter som kan få uppgifter utläm- nande från frånvaroregistret. Några överväganden om nivån på skydd som behövs för barn och elevers uppgifter när de förts över till en annan myndighet Vid bedömningen av vilken styrka sekretessen bör ha hos en mot- tagande myndighet måste en lämplig avvägning mellan skydds- och offentlighetsintressena göras.264 Skyddsnivån för uppgifter hos de mottagande myndigheterna vari- erar. Hos Försäkringskassan gäller ett rakt skaderekvisit för uppgifter i ärenden som rör förmåner och ersättningar.265 För utbildningsverk- 262 En primär sekretessbestämmelse är en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa direkt, i detta fall den mottagande myndigheten. 263 7 kap. 2 § OSL. 264 När det gäller avvägningen av vilken sekretessnivå som ska gälla bör inte mer sekretess än vad som är nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen åstadkom- mas. Sekretessbestämmelser är bland annat uppbyggda med olika styrka, så kallade skadere- kvisit. Det finns olika typer av sådana rekvisit. Exempelvis innebär det raka skaderekvisitet att sekretess kan gälla i den utsträckning det behövs, samtidigt som insynen i myndigheternas verksamhet inte inskränks mer än nödvändigt. 265 Socialförsäkringssekretessen regleras i 28 kap. 1 § OSL. Bestämmelsen är uppbyggd med ett så kallat rakt skaderekvisit. Enligt bestämmelsen gäller sekretess om det kan antas att den enskilde eller dennes närstående lider men om uppgiften röjs. Bedömningen utgår ifrån upp- giftens art. Ofta kommer känsliga uppgifter att vara sekretessbelagda. En sådan uppgift kan dock lämnas ut om en bedömning görs att sekretess inte gäller. Uppgiften kan också lämnas ut om det finns en sekretessbrytande bestämmelse. 423 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 samhet som bedrivs hos en offentlig huvudman gäller sekretess enligt 23 kap. 1–3 §§ OSL. Beroende på vilken typ av utbildnings- verksamhet det är fråga om gäller olika skaderekvisit. För förskola och annan pedagogisk verksamhet gäller omvänt skaderekvisit, det vill säga en presumtion för sekretess.266 I förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola och anpassad gymnasieskola gäller rakt skaderekvisit, det vill säga en pre- sumtion för offentlighet.267 I socialtjänsten omvänt skaderekvisit, det vill säga en presumtion för sekretess. Att nivån på sekretesskyddet hos mottagande myndigheter varie- rar innebär att det är svårt att anpassa skyddet för frånvaro- och när- varouppgifter till olika verksamheter, det vill säga att i en och samma bestämmelse ange en viss nivå på sekretesskyddet som ska gälla för samtliga mottagande myndigheter. Det är också rimligt att uppgifter om barns och elever frånvaro och närvaro får det skydd som redan gäller i den mottagande myndighetens verksamhet, exempelvis för uppgifter i ett ärende. Nivån på det skyddet har lagstiftaren redan be- dömt som lämpligt. Det är även svårt för en myndighet att hålla isär olika sekretessbestämmelser för olika uppgifter som förekommer i samma del av verksamheten. När uppgifterna om barn och elever finns i frånvaroregistret är avvägningen en annan och uppgifter i från- varoregistret ska därför skyddas av absolut sekretess. De mottagande myndigheterna kommer var och en att tillämpa de sekretessbestämmelser som gäller för den egna verksamheten. I vissa fall kommer det inte finnas någon tillämplig primär sekretess- bestämmelse för den mottagande myndigheten. I ett sådant fall kommer myndigheten att kunna tillämpa överföringsbestämmelsen (så kallad sekundär sekretess). Det innebär att uppgifterna får samma skydd som hos Skolverket. Den föreslagna sekretessregleringen är en viktig skyddsåtgärd i den personuppgiftsbehandling som förslagen medför. 266 23 kap. 1 § OSL. 267 23 kap. 2 § OSL. 424 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Det behövs ingen ytterligare reglering för att skydda uppgifterna när de förekommer i Skolverkets statistikverksamhet Vår bedömning: Statistiksekretessen i 24 kap. 8 § OSL är till- räcklig. Statistikverksamheten är en sådan självständig verksam- hetsgren hos Skolverket att sekretess råder inom myndigheten mellan denna verksamhet och övrig verksamhet. Sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde.268 Statistiksekretessen är enligt huvudregeln absolut. Sekretess gäller mellan olika verksamhetsgrenar inom en myn- dighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra.269 Det förekommer att myndigheter har en självständig verksamhetsgren som arbetar särskilt med statistik. Att statistik- verksamheten är en egen självständig verksamhetsgren innebär att uppgifter därifrån inte kan lämnas ut från Skolverkets statistikverk- samhet till någon annan del av Skolverkets verksamhet.270 När uppgifterna i frånvaroregistret har förts över till Skolverkets statistikverksamhet omfattas de av statistiksekretessen. Det finns inget behov av ytterligare sekretesskydd. De befintliga bestämmel- serna ger ett tillräckligt skydd för uppgifterna när de förekommer i nom Skolverkets statistikverksa mhet. 268 24 kap. 8 § OSL. 269 8 kap. 2 § OSL. 270 Vissa undantag finns, se bland annat 24 kap. 8 § tredje stycket OSL. 425 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 9.4.17 Skolverket ska ges i uppdrag att förbereda införandet och ta fram en enkel tjänst för rapportering via webben Ett uppdrag om att förbereda införandet Vårt förslag: Regeringen ska ge Skolverket i uppdrag att under två års tid, från och med den 1 juli 2026, förbereda införandet av frånvaroregistret. I uppdraget ska det framgå att Skolverket särskilt ska beakta frågor om dataskydd och digital suveränitet. Skolverket ska säker- ställa högsta möjliga integritetsskydd för personuppgifterna för de barn och elever som rapporteras till registret. Uppdraget ska förenas med finansiering till Skolverket på sammanlagt 72 miljoner kronor. Att utveckla och hålla frånvaroregistret innebär ökade kostnader för Skolverket. Det handlar om att bygga upp en intern it-förmåga och inköp av nödvändig teknisk utrustning. Det innebär även kostnader för att utveckla nya arbetssätt och processer för all hantering kring registret, liksom även informationsinsatser riktade till de huvudmän som kommer att omfattas av rapporteringsskyldighet till registret. För att ge Skolverket tid att förbereda införandet bör regeringen ge ett uppdrag till. Uppdraget bör innefatta att genomföra nödvändig it-utveckling, utforma och besluta om föreskrifter för rapportering samt att genomföra informationsinsatser till huvudmännen så att de får goda möjligheter att förbereda sig. I arbetet med uppdraget bör lärdomar från SCB:s regeringsupp- drag om att samla in skoldata direkt från systemleverantörerna särskilt tas till vara.271 Att sammanställa personuppgifter om barn och elever i frånvaro- registret ställer höga krav på integritetshöjande åtgärder (se ovan av- snitt 9.4.14). Regeringen bör därför i uppdraget till Skolverket särskilt ange att lösningen så långt det är möjligt ska värna barnens och elever- nas integritet och att Skolverket måste säkerställa att det nya registret och dess anslutningar ska uppnå en hög nivå av informations- och cybersäkerhet.272 Att ge Skolverket ett förberedande uppdrag ger 271 SCB (2024). Förutsättningar för att samla in nya skoldata från systemleverantörer. Dnr A2023/1960. 272 Se bland annat rekommendationer från Nationellt cybersäkerhetscenter (NCSC) och regeringens nationella strategi för cybersäkerhet 2025–2029, skr. 2024/25:121. 426 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister myndigheten mer tid att ta fram en säker och robust lösning och att vid behov samverka med externa aktörer. Det förberedande uppdra- get kan även fungera som en förstudie och på så vis skapa möjligheter för Skolverket att förankra projektet hos de berörda aktörerna. Lär- domar och insikter som identifierats kan användas för att justera hur frånvaroregistret slutligen ska utformas och på så sätt möjliggöra ett effektivare införande. Uppdraget bör förenas med tillräcklig finansiering för att frånvaro- registret ska vara utvecklat och redo att ta emot uppgifter från den 1 juli 2028. Det förberedande uppdraget ska förenas med finansier- ing till Skolverket på sammanlagt 72 miljoner kronor. Finansieringen av detta förklaras i avsnitt 13.3.3. Ett uppdrag om att Skolverket ska tillhandahålla en enkel tjänst som möjliggör rapportering av frånvarouppgifter via webben Vårt förslag: Skolverket ska få i uppdrag att ta fram ett webb- gränssnitt där huvudmän som saknar digitala system för frånvaro- hantering kan rapportera in uppgifter för sina barn och elever. Syftet är att den administrativa bördan för dessa huvudmän ska minimeras. Webbgränssnittet ska inte ersätta befintliga lösningar på marknaden. Inom grundskolan, förskolan och annan pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola och fritidshem, finns många små enskilda huvudmän. Vissa av dessa huvudmän saknar i dag digitala system för registrering av frånvaro och närvaro. Under hösten 2024 fanns det 987 enskilda huvudmän inom förskola med 30 eller färre barn i sin verksamhet. Totalt var 20 871 barn placerade i deras verksamheter. Antalet barn med placering hos en sådan mindre huvudman utgör en mycket liten del av den totala andelen barn och elever som omfattas av vårt förslag, endast 4,3 procent av alla barn inskrivna i förskolan har en placering hos en huvudman med 30 eller färre barn.273 Det handlar samtidigt om ett relativt stort antal huvudmän som i många fall kan antas ha små ekonomiska marginaler. I våra dialoger med 273 Under hösten 2024 var totalt 485 000 barn inskrivna i förskolan. Se bland annat Skol- verket 2025, Barn och personal i förskolan – hösten 2024. 20 871 barn motsvarar således om- kring 4,3 procent av alla barn inskrivna i förskolan. 427 Ett nationellt frånvaroregister SOU 2025:108 mindre enskilda huvudmän inom förskolan framkommer att det även hos dem är vanligt förekommande med digitala system för att hantera frånvaro och närvaro. Men där system saknas kan kravet på att vecko- vis och digitalt rapportera in frånvaro och närvaro vara svårt att upp- fylla till en rimlig kostnad. Det skulle exempelvis kunna innebära att huvudmannen behöver köpa in nya digitala system, som är utvecklade och prissatta för att motsvara behov hos större aktörer och därmed riskerar att bli onödigt dyra för mindre aktörer. Det finns därmed anledning att särskilt beakta dessa aktörer i vårt förslag. Vi föreslår därför att Skolverket ska få i uppdrag att utöver den huvudsakliga lösningen, där rapportering ska ske maskin till maskin, även ta fram ett webbgränssnitt där små huvudmän kan rapportera in frånvaro eller närvaro för sina elever på ett sådant sätt att den admi- nistrativa bördan minimeras. Det kan handla om att ladda upp från- varo eller närvaro i den form som uppgifterna registreras hos huvud- mannen (exempelvis Excel-format), eller att manuellt rapportera uppgifterna. Webbgränssnittet bör utvecklas på ett sådant sätt att den stödjer eventuella beräkningar vid inrapporteringen, exempelvis så att vistelsetider automatiskt kan omräknas till timmar med frånvaro eller närvaro. Det kan också bidra till att minska inmatnings- eller beräk- ningsfel vid rapporteringen. Skolverket bedömer kostnaden att utveckla en sådan tjänst till omkring 20 miljoner kronor. Vi föreslår att ta fram detta webbgräns- snitt ska ingå som en del i uppdraget om att förbereda för införan- det av ett frånvaroregister. Kostnaden för detta är inräknat i de 72 mil- joner kronor som uppdraget föreslås finansieras med. Kostnader och finansiering beskrivs mer detaljerat i avsnitt 13.3.3. 9.4.18 Överväganden om ikraftträdande Vårt förslag: Lagen (2027:000) respektive förordningen (2027:000) om frånvaroregister samt tillhörande förslag till ändringar i skol- lagen ska träda i kraft den 1 januari 2027. Bestämmelserna ska dock tillämpas först den 1 juli 2028. Ändringarna i OSL samt förslag till ändring i förordningen med instruktion för Statens skolverk föreslås träda i kraft den 1 januari 2027. 428 SOU 2025:108 Ett nationellt frånvaroregister Skolverket har lämnat kostnadsuppskattningar för samtliga kost- nader som uppstår i att förbereda inför, utveckla och förvalta från- varoregistret. Skolverket uppger att myndigheten behöver minst två år på sig för detta arbete. Om registret ska tas fram på kortare tid innebära det högre kostnader. Det är angeläget att vårt förslag om ett frånvaroregister realise- ras så snart som möjligt. För varje år som ett sådant registret inte finns riskerar de felaktiga utbetalningarna från socialförsäkrings- systemet att fortgå med belopp uppemot 785 miljoner kronor årligen från föräldrapenningförmånerna som annars hade kunnat förhindras. I avsnitt 9.1 beskrivs nyttorna med ett frånvaroregister. I dialogen med Swedish Edtech Industry och några it-leverantö- rer av olika skolplattformar har framkommit att it-leverantörerna be- höver minst ett år för att utveckla sina system. Det bedöms ta ett år för att kunna följa den föreskrift om standard för rapporteringen som Skolverket ska besluta om. It-leverantörerna framhåller även att det är viktigt att få information från Skolverket i god tid om it-utveck- lingen inte ska bli obehövligt dyr. Det finns därmed skäl för att våra författningsförslag träder i kraft innan de ska tillämpas fullt ut. Vi föreslår att författningarna om ett frånvaroregister samt till- hörande författningsändringar ska träda i kraft den 1 januari 2027. Av skälen som beskrivs ovan ska bestämmelserna dock tillämpas fullt ut från den 1 juli 2028. Våra förslag om ändringar i OSL samt förslag till förordning om ändring i förordningen med instruktion för Statens skolverk föreslås träda i kraft den 1 januari 2027. Vi lämnar i avsnitt 9.4.17 förslag om att regeringen ska ge Skol- verket i uppdrag att från och med den 1 juli 2026 förbereda införan- det av ett frånvaroregister. Uppdraget ska påbörjas den 1 juli 2026, innan våra författningsförslag träder i kraft och pågå fram till den 1 juli 2028. Genom att förena uppdraget med finansiering får Skol- verket en tydlig signal att påbörja arbetet två år innan frånvaroregist- ret ska finnas på plats och tillhörande författning ska börja tillämpas. Våra författningsförslag bedöms inte kräva övergångsbestäm- melser. 429 10 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen Av vårt direktiv framgår att vi ska använda oss av analysmodellen crime proofing. Det är första gången ett sådant uppdrag ges till en offentlig utredning. Flera andra utredningar som tillsatts har nu fått i uppdrag att använda modellen. I detta kapitel beskriver vi modellen och resultatet av den analys av arbetsgivardeklarationerna vi gjort.1 10.1 Crime proofing är ett sätt att förebygga fel och brott Crime proofing är en analysmodell som kan användas för att före- bygga fel och brott genom att analysera ett regelverk av något slag för att hitta risker och svagheter. Med hjälp av analysen kan brister i interna rutiner och arbetssätt upptäckas. Genom att göra en crime proofing-analys kan relevanta förslag på åtgärder tas fram. Det kan handla om att föreslå ändringar av regler som antingen minskar möjligheterna till brott eller stärker möjligheterna till kontroll.2 En rad olika aktörer har använt crime proofing, bland annat Göteborgs Stad. Förvaltningen där har analyserat vissa funktions- stöd. Försäkringskassan har använt analysen för att analysera regel- verket för fritidskortet. Som stöd för att göra analysen finns en särskilt framtagen mall.3 Mallen har arbetats fram av en arbetsgrupp inom det så kallade 1 Analysen har dokumenterats i en separat promemoria. Där finns även en beskrivning av metoden och genomförandet. 2 Crime proofing kan appliceras på vilket regelverk eller vilken process som helst, såväl befintliga som framtida. Regelverket i fråga kan vara ganska omfattande och komplicerat. 3 Mallen finns tillgänglig på Brottsförebyggande rådets (Brå) webbplats, www.bra.se. På webb- platsen finns även information om crime proofing och annat relevant material kopplat till analysmodellen. 431 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen SOU 2025:108 MUR-nätverket4. Vid genomförandet av analysen ska deltagarna försöka sätta sig in i hur en kriminell aktör tänker och resonerar. 10.2 Valet att analysera individuppgifter i arbetsgivardeklarationer Vi har övervägt att analysera en eller flera av de förmåner som är särskilt utpekade i vårt direktiv. Det har dock visat sig svårt att välja något lämpligt flöde eller särskilt hanteringsmoment för dessa. För- månsregelverken och förmånsprocesserna är etablerade sedan länge. Vi har i stället valt att fokusera på individuppgifter i arbetsgivar- deklarationer av flera skäl. Ett flertal myndigheter har tillgång till sådana uppgifter och använder dem i sina verksamheter, bland annat Försäkringskassan. Där kallas individuppgifter för månadsuppgifter. Individuppgifterna har betydelse för de utpekade förmånerna. Vi ville också ta reda på mer om kvaliteten på individuppgifterna utifrån hur de används i förmånerna.5 Nedan lämnas en kort redogörelse för vad en arbetsgivardeklaration är och vad den består av. 10.3 Individuppgifter i arbetsgivardeklarationer Enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) ska bland annat den som betalar ut ersättning och är skyldig att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter lämna en arbetsgivardeklaration till Skatteverket.6 Deklarationen innehåller uppgifter om utbetalda ersättningar, av- dragen skatt och arbetsgivaravgifter. I allmänhet ska en deklaration lämnas i situationer när utbetalaren är arbetsgivare till den som tar emot ersättning. Det behöver dock inte finnas ett formellt anställ- ningsförhållande mellan utbetalaren och betalningsmottagaren för att det ska uppkomma en skyldighet att betala arbetsgivaravgifter och göra skatteavdrag.7 4 Förkortningen MUR står för ”motståndskraft hos utbetalande och rättsvårdande myndigheter mot missbruk och brott i välfärdssystemen”. Det är ett nätverk som består av 26 myndigheter. Myndigheterna samarbetar för att förhindra felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. 5 I SOU 2023:47 En utvecklad arbetsgivardeklaration – åtgärder mot missbruk av välfärdssystemen, kapitel 5, behandlas frågan om individuppgifternas kvalitet. Där beskrivs även hur uppgifterna hanteras. 6 Bestämmelserna om att uppgifter ska lämnas på individnivå i arbetsgivardeklaration in- fördes den 1 juli 2018. Syftet var att minska skattefusk och skatteundandragande. 7 Den fortsatta framställningen tar sikte på arbetsgivare. Ofta är arbetsgivaren ett företag. 432 SOU 2025:108 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen En arbetsgivardeklaration ska lämnas för varje redovisningsperiod, vilken i normalfallet motsvarar en kalendermånad. Innehållet i en deklaration ligger till grund för Skatteverkets beslut om skatteavdrag och arbetsgivaravgifter. Arbetsgivardeklarationen ska innehålla uppgifter om arbetsgivaren, om sammanlagda belopp samt uppgifter för varje betalningsmottagare, det vill säga uppgifter på individnivå för den anställde. Regleringen innebär att bland annat lön till anställda normalt sett ska redovisas per betalningsmottagare. Vissa myndigheter såsom exempelvis Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen har digital tillgång till uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationer. Uppgifterna lämnas ut genom en fråga/ svar-tjänst. Främst används uppgifterna för kontroll av uppgifter som lämnats av enskilda i ansökningar om förmåner eller för efter- kontroll av utbetald ersättning. Individuppgifterna används även av arbetslöshetskassorna. 10.4 Individuppgifter är en central uppgiftsmängd Individuppgifter i arbetsgivardeklarationer är en central uppgifts- mängd i förvaltningen. Uppgifterna användas av allt fler aktörer. Problemet med felaktiga individuppgifter och inkomstuppgifter har uppmärksamts mer under senare år, bland annat i samband med ekonomisk brottslighet och välfärdsbrottslighet. Det förekommer även att bolag används som brottsverktyg, och falska uppgifter om anställda kan användas för att få beslut om sjukpenninggrundande inkomst (SGI) eller pensionsgrundande inkomst (PGI), vilket sedan läggs till grund för utbetalning av förmåner. Trots detta har inga konkreta åtgärder genomförts för att se över uppgifternas korrekt- het och kvalitet. Felaktiga uppgifter kan spridas vidare mellan myn- digheter. 10.4.1 Skatteverkets roll Skatteverket behöver inte för egen del initialt avgöra om de individ- uppgifter som lämnats i en arbetsgivardeklaration är riktiga. Där- emot ligger uppgifterna till grund för kommande beslut om skatt och arbetsgivaravgifter. Det är så lagstiftningen är utformad. Det 433 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen SOU 2025:108 ligger heller inte inom ramen för myndighetens uppdrag att kon- trollera eller säkerställa uppgifternas riktighet. Det är arbetsgiva- rens ansvar att lämna korrekta uppgifter.8 10.4.2 Försäkringskassans användning av individuppgifter Att granska processen med arbetsgivardeklarationer och individ- uppgifter är relevant som ett led i att förhindra felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringsområdet. Uppgiftsmängden är dessutom en relativt ny komponent i Försäkringskassans ärendehantering. Dess- förinnan behövde myndigheten kontakta arbetsgivarna i frågor om exempelvis lön. Individuppgifter är även intressanta att belysa ut- ifrån det faktum att uppgifterna kan komma att vidareanvändas in- ternt inom myndigheten. Försäkringskassan använder individuppgifter inom SGI. Det görs i samband med att en inkomst som den enskilde uppgivit ska jäm- föras och kontrolleras som ett steg i en SGI-bedömning. Individ- uppgifterna är förutom den enskildes egna uppgifter det primära inkomstunderlag som Försäkringskassan har att förlita sig på i ett ärende.9 SGI ligger till grund för beräkning av ersättningens storlek för flera förmåner, bland annat sjukpenning och föräldrapenning. Om inte underlaget för SGI är riktigt kan det leda till felaktiga utbetal- ningar som pågår under lång tid. Inom föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning används inte individuppgifterna ännu. Inom bostads- bidrag används individuppgifter för att bedöma om uppskattad fram- tida inkomst är rimlig.10 Regeringen har remitterat ett förslag som innebär att den bidragsgrundande inkomsten inom bostadsbidrag företrädesvis ska beräknas på historiska inkomstuppgifter från arbetsgivardeklarationer.11 Sammanfattningsvis kan crime proofing-analysen bidra med ökad kunskap om individuppgifter till Försäkringskassans avdelningar 8 Se även prop. 2016/17:58 Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen, s. 89 f. 9 Det finns förslag om att dagens definition av SGI ändras till att även kunna fastställas från historiska inkomster. Se SOU 2023:30 Ett trygghetssystem för alla – nytt regelverk för sjuk- penninggrundande inkomst. 10 Detta sker dock inte systematiskt vid ansökan. Individuppgifterna kan vara en del av bedöm- ningsunderlaget. 11 En månadsvis beräkning av bostadsbidrag kommer att införas från och med den 1 januari 2027. Bostadsbidraget kommer då att baseras på mer aktuella inkomstuppgifter, bland annat individuppgifter från Skatteverket. 434 SOU 2025:108 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen som använder eller planerar att börja använda uppgifterna. Även andra aktörer än Försäkringskassan kan ha nytta av analysresultatet. 10.4.3 Analysen tar sikte på processen Analysen har genomförts av en analysgrupp bestående av represen- tanter från oss, Skatteverket och Försäkringskassan. Vi har träffats vid ett antal tillfällen och gemensamt arbetat igenom mallen, där först risker och sedan åtgärder diskuterats. Analysen tar sikte på det flöde av individuppgifter som tar sin början när en arbetsgivare rapporterar in en arbetsgivardeklaration till dess att Försäkringskassan tar emot och hanterar individuppgif- ter inom SGI, bostadsbidrag samt föräldrapenning och tillfällig för- äldrapenning.12 Analysen omfattar även den interna hanteringen av uppgifterna inom Försäkringskassan och Skatteverket. Att Skatte- verket och uppgiftshanteringen där ingår i analysen ligger i sakens natur. Myndigheten är mottagare av arbetsgivardeklarationer. Sett utifrån Försäkringskassans perspektiv agerar dock Skatteverket endast som en uppgiftsförmedlare. 10.4.4 Fokus i analysen är individuppgifternas kvalitet Fokus i vår analys ligger på individuppgifternas kvalitet, särskilt uppgifternas korrekthet. Det behövs även klarhet i om och hur uppgifterna kan kontrolleras och verifieras. Skatteverket tar emot individuppgifterna men har ingen skyldighet att se till att samtliga uppgifter i en arbetsgivardeklaration är riktiga. Varje myndighet är skyldig att själv bedöma uppgifternas tillförlitlighet.13 Syftet med att göra en analys med fokus på individuppgifter är primärt att värdera de uppgifter som en arbetsgivare lämnar i en arbetsgivardeklaration eller med andra ord ställa sig frågan vilken kvalitet som uppgifterna kan förväntas ha. För analysens skull är det därför nödvändigt att få kunskap om vad som sker eller kan hända på rapporteringssidan. 12 Vid tidpunkten för analysen användes ännu inte individuppgifter inom föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. 13 SOU 2023:47, s. 95. 435 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen SOU 2025:108 Av särskilt intresse är att se vad som händer med individuppgif- ter över tid. En arbetsgivare kan ändra eller göra tillägg till en redan inlämnad arbetsgivardeklaration utan att Försäkringskassan (eller någon annan behörig aktör) får någon impuls om det.14 Att det är möjligt att göra korrigeringar utan att användarna vet om det kan leda till felaktiga utbetalningar. 10.4.5 Pensionsmyndighetens användning av individuppgifter omfattas inte av analysen Pensionsmyndigheten omfattas inte av analysen. Visserligen använ- der myndigheten individuppgifter inom sin förmånshandläggning och kontrollverksamhet men Försäkringskassans användning av in- dividuppgifter är mer omfattande. Anledningen till att vi endast har fokuserat på Försäkringskassans hantering är att analysen annars hade blivit för bred. Den behövde avgränsas på något lämpligt vis. I sammanhanget kan nämnas att brister och felaktigheter i in- dividuppgifter kan påverka en persons PGI, ett belopp som Skatte- verket i ett senare skede fattar beslut om. 10.5 Andra initiativ som har koppling till individuppgifter Försäkringskassan och Skatteverket har tagit olika initiativ som har koppling till individuppgifterna. Inom Försäkringskassan pågår ett initiativ som heter Frånvaro- och inkomstuppgifter – SKV. Syftet med initiativet är att med hjälp av individuppgifter och frånvarouppgifter15 förhindra felaktiga utbetalningar vid ansökan samt under tid med ersättning i flera förmåner. Detta förväntas öka sannolikheten för att det blir rätt från början och därmed minska antalet återkrav.16 Initiativet pågår under 2025. Inom Skatteverket pågår ett projekt som heter Falska inkomst- uppgifter. Syftet med projektet är att bedöma omfattningen av fus- 14 Ändring och tillägg kan även benämnas korrigering respektive komplettering. 15 I lagen (2024:1300) om uppgiftsskyldighet i fråga om frånvaro på grund av vård av barn finns bestämmelser om skyldighet för den som är skyldig att lämna en arbetsgivardeklaration att även lämna uppgifter om frånvaro från arbetet på grund av vård av barn. Sådana uppgifter ska lämnas i samband med arbetsgivardeklarationen. 16 Det bör noteras att uppgifterna i fråga släpar efter i tid. 436 SOU 2025:108 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen ket med felaktiga individuppgifter, både med avseende på antalet individer och företag som fuskar och kostnader för felaktiga ut- betalningar från välfärdssystemet. Projektet beräknas vara avslutat under hösten 2025. Vi har varit i kontakt med företrädare för projektet. Inom ramen för MUR-nätverket finns initiativ med fokus på individuppgifter. Det finns även andra initiativ som har berörings- punkter med vår analys. Regeringen har gett flera myndigheter upp- drag inom området för brott och felutnyttjade. Dessa uppdrag har en mer eller mindre stark koppling till inkomstunderlag och fel- aktigheter i dem. Nedan redogörs kort för de olika uppdragen.17 10.5.1 Bolag som brottsverktyg Regeringen har givit Brå i uppdrag att studera hur bolag används som brottsverktyg av aktörer i den kriminella miljön.18 Syftet är att genom ökad kunskap stärka det pågående arbetet med att strypa den kriminella ekonomin och därigenom även stärka det brottsbekäm- pande arbetet. Brå ska bland annat studera likheter och skillnader mellan ett urval av kriminellt utnyttjade bolagstyper, verksamheter, brottsupplägg och systematiska regelöverträdelser. Myndigheten ska även beskriva hur uppläggen anpassas och hur motåtgärder an- vänds för att kringgå regler och kontroller. Dessutom ska myndig- heten lämna förslag på hur brottsligheten kan motverkas och arbetet mot denna problematik utvecklas. Inom ramen för uppdraget ska Brå samråda med en rad olika myndigheter. Uppdraget ska redovisas senast den 16 oktober 2025. Vi har informerat Brå om vår analys. 10.5.2 Ytterligare åtgärder mot att företag används för att begå brott En särskild utredare har fått i uppdrag att ta ställning till hur det nya EU-direktivet om att utvidga och uppgradera användningen av digitala verktyg och förfaranden inom bolagsrätten ska genomföras 17 Se även Uppdrag om stärkt förmåga att återta brottsvinster. Dnr Ju2025/01525. Och Uppdrag att samordna utvecklingen av effektiv informationsdelning i arbetet mot brott. Dnr Fi2025/01460. 18 Uppdrag att studera hur bolag används som brottsverktyg av aktörer i den kriminella miljön. Dnr Ju2024/00843. 437 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen SOU 2025:108 i svensk rätt.19 Utredaren ska också föreslå ytterligare åtgärder för att motverka att företag används för att begå brott. I uppdraget ingår blanda annat att föreslå ytterligare åtgärder för att ge Bolagsverket rätt förutsättningar att arbeta mot brottslighet i företag. Uppdraget ska i de delar som inte omfattar genomförandet av EU-direktivet redovisas senast den 6 november 2026. Vi har tagit kontakt med utredningen för att informera om vår analys. 10.5.3 Kartläggning och analys rörande arbetssätt och samverkan med anledning av vissa reformer Statskontoret har fått i uppdrag att bland annat kartlägga och analy- sera hur Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, För- säkringskassan och Pensionsmyndigheten har förberett sig och för- ändrat sitt arbetssätt, samt hur de samarbetar med andra berörda myndigheter med anledning av vissa reformer mot felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen. Uppdraget ska redovisas senast den 17 december 2025.20 Vi har varit i kontakt med Statskontoret. 10.5.4 Underlag för effektiva kontroller, översyn av metodstöd och arbetssätt, med mera I regleringsbrevet för budgetåret 2025 har Inspektionen för social- försäkringen (ISF) fått flera uppdrag. Ett av dem är uppdraget Effek- tiva kontroller som motverkar felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Myndigheten ska granska hur Försäkringskassan och Pensions- myndigheten nyttjar de stärkta möjligheterna att inhämta och an- vända olika uppgifter, från andra källor än den enskilde, som till- kommit under senare år. ISF ska bedöma om dessa möjligheter i kombination med de möjligheter att inhämta och använda uppgifter som finns sedan tidigare tillämpas effektivt för att motverka fel- aktiga utbetalningar och brott. Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2026.21 ISF har i sitt regleringsbrev även fått ett uppdrag om arbetet mot organiserad brottslighet kopplat till socialförsäk- 19 Dir. 2025:43 Ytterligare åtgärder mot att företag används för att begå brott och genomförande av EU-direktiv om digitala verktyg och förfaranden inom bolagsrätten. 20 Regeringsbeslut den 24 oktober 2024. Dnr Fi2024/02051. 21 Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Inspektionen för socialförsäkringen. Dnr S2024/02157. 438 SOU 2025:108 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen ringen. Det uppdraget ska redovisas senast den 1 mars 2026. Vi har varit i kontakt med myndigheten. 10.6 Resultatet av analysen Analysen har resulterat i upptäckten av flera risker av varierande slag, några av dem har även identifierats tidigare. Analysgruppen har också identifierat möjliga åtgärder till respektive risk. Det som visat sig är att Skatteverkets roll som mottagare och förmedlare av individuppgifter ger upphov till en rad olika frågor som behöver be- lysas närmare. Det handlar bland annat om vem som ansvarar för uppgifterna kvalitet, hur uppgifterna kontrolleras, och vad det be- tyder för tilliten till dem. De risker som identifierats i analysen rör huvudsakligen följande områden: • Individuppgifter i arbetsgivardeklarationer kan nyttjas för att begå bidragsbrott och orsaka felaktiga utbetalningar. • Det finns ingen helhetsbild över kvaliteten på individuppgif- terna. • Det saknas löpande avisering om ändring och tillägg av indi- viduppgifter. • Det råder osäkerhet om myndigheterna kan lämna ut individ- uppgifter på eget initiativ vid misstanke om felaktigheter. 10.6.1 Arbetsgivardeklarationerna kan nyttjas för att begå bidragsbrott och orsaka felaktiga utbetalningar Det finns generellt en okunskap kring möjliga brottsupplägg kopp- lade till arbetsgivardeklarationerna. Vi har inte fördjupat oss i möjliga brottsupplägg i vår analys men har identifierat att det finns sårbar- heter. Resultatet av analysen visar dock att en kartläggning behöver göras vad gäller eventuella brottsupplägg och konstruktioner med arbetsgivare, företag och enskilda kopplade till individuppgifter och till problematiken kring arbetsgivardeklarationer som underlag för myndighetsutövning. Vi har en hypotes om att det i olika situationer kan föreligga en ökad risk att en arbetsgivare på ett medvetet och 439 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen SOU 2025:108 organiserat sätt uppger osanna uppgifter till myndigheterna i syfte att exempelvis begå bidragsbrott. Ekobrottsmyndigheten har fram- fört till oss att behovet av att analysera bolag som brottsverktyg blir alltmer aktuellt. Ett potentiellt brottsupplägg är att en arbetsgivare lämnar in en felaktig individuppgift i en arbetsgivardeklaration. Den uppgiften används sedan som underlag i beslut om en förmån eller ett bidrag och utbetalning sker med den felaktiga uppgiften som grund. Efter det rättar arbetsgivaren deklarationen. Det är bara om Försäkrings- kassan hämtar individuppgiften på nytt som myndigheten får känne- dom om att uppgiften har ändrats.22 Vidare kan det handla om anställda betalningsmottagare som inte ens finns, utan är stulna identiteter. Dessa identiteter kan ska- pas för att få utbetalning från annat håll. Förutom detta kan det finnas fall där arbetsgivare och arbetstagare är i bedrägligt samför- stånd med varandra. 10.6.2 Det finns ingen helhetsbild över kvaliteten på individuppgifterna Kvaliteten på individuppgifterna kan kopplas till brottsupplägg. Vi kan utifrån vår analys konstatera att det i dag inte finns någon sam- lad och fullgod kunskap eller kännedom om kvaliteten på de individ- uppgifter som lämnas i en arbetsgivardeklaration.23 Kunskapen är framför allt inte spridd bland de aktörer som har tillgång till och använder individuppgifter. Med kvalitet avses i detta sammanhang huruvida uppgifterna är korrekta eller inte. Det är oklart i vad mån det förekommer fel24 och vad dessa fel består i. Hur stor omfatt- ningen av fel är säger nämligen något om kvaliteten på uppgifts- mängden i sig. I dag finns det heller inget sätt att verifiera uppgif- terna. Detta kan ge upphov till en rad olika problem, och det i flera led och hos olika aktörer.25 22 Vid en sådan begäran följer även historiken kring uppgiften med. Se även 17 kap. 10 § skatteförfarandeförordningen (2011:1261). 23 Inom Skatteverket pågår arbete med att kvantifiera detta. Viss kvalitetskontroll görs redan i dag. 24 Med fel i det nu aktuella avseendet menas att individuppgifterna inte är korrekta över huvud taget, det vill säga de speglar inte det rätta förhållandet. De uppgifter som här åsyftas är pri- märt inkomstuppgifter och tidsuppgifter. Men det kan även vara uppgifter av annat slag, till exempel uppgifter kopplade till en individs identitet. 25 Se närmare om detta i SOU 2023:47, s. 93 f. 440 SOU 2025:108 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen Försäkringskassan och andra aktörer behöver korrekta utred- nings- och beslutsunderlag. Individuppgifterna är en av få möjliga källor att göra inkomstkontroller mot. Det faktum att uppgifterna tillhandahålls av just Skatteverket kan av de myndigheter som hämtar individuppgifter tolkas som en garanti för att uppgifterna är kvali- tetssäkrade, vilket de alltså inte är. Det är i stället upp till berörda myndigheter att bedöma uppgifternas riktighet. 10.6.3 Det saknas en löpande avisering om ändring och tillägg av individuppgifter I likhet med frågan om kvaliteten på individuppgifterna kan avi- seringar om ändring eller tillägg av individuppgifter kopplas till brottsupplägg. Det är som tidigare nämnts möjligt för den som lämnar in en arbetsgivardeklaration att i efterhand ändra individ- uppgifter för att rätta eventuella fel. Det går också att komplettera uppgifter. Arbetsgivardeklarationer kan ändras upp till sex år bakåt i tiden. Om en individuppgift ändras eller läggs till i en arbetsgivar- deklaration riskerar ändringen att inte vidareförmedlas till För- säkringskassan eller till någon annan ansluten aktör till skattedata- basen eller aktör som begär ut uppgifter. Uppgifterna hämtas i regel bara en gång och det finns ingen samlad kunskap om vilka slags ändringar och tillägg som görs i arbetsgivardeklarationer och vilka fel som kan uppstå till följd av detta. Enligt Skatteverket änd- ras cirka 1,2 miljoner individuppgifter varje år.26 Dessa ändringar görs ofta en kort tid efter det att de ursprungliga uppgifterna har lämnats. Skatteverket har ingen skyldighet att löpande och på eget initia- tiv vidarebefordra ändringar och tillägg i arbetsgivardeklarationer till de myndigheter som har tillgång till individuppgifter i skattedata- basen.27 Myndigheten har ingen kännedom om vilka aktörer som har begärt ut individuppgifter och när så skett. 26 Det kan vara uppgifter av olika slag som ändras. Vissa har ingen betydelse i det nu aktuella sammanhanget. Andra uppgifter är för bland annat Försäkringskassan mer kritiska, såsom inkomstuppgifter. 27 Se närmare om detta i SOU 2023:47, s. 94 f. 441 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen SOU 2025:108 För att inte fatta felaktiga beslut behöver Försäkringskassan och andra med tillgång till uppgifterna få kännedom om ändringar och tillägg som gjorts i arbetsgivardeklarationer. 10.6.4 Det råder osäkerhet om myndigheterna kan lämna ut individuppgifter på eget initiativ Analysresultatet visar på en rättslig osäkerhet hos Skatteverket om individuppgifter i en arbetsgivardeklaration får (eller ska) lämnas ut vid misstanke om fel och under vilka omständigheter detta får ske. Detsamma gäller om Försäkringskassan upptäcker någon felaktighet kopplad till individuppgifterna. I centrum för ett sådant uppgifts- utlämnande står lagen (2024:307) om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet, benämnd LUFFA. LUFFA skapar rättsliga förutsättningar för att lämna ut uppgifter i en rad olika situationer, så även när det gäller arbetsgivardeklaratio- ner. Det är dock upp till varje myndighet att självständigt avgöra om en uppgift i den konkreta situationen ska lämnas ut. Tanken med LUFFA är att komma till rätta med olika eventuella brottsupplägg kopplade till arbetslivskriminalitet och täppa till luckor i regelverk och processer som hindrar att myndigheter delar uppgifter med varandra. Ett utlämnande av uppgifter enligt LUFFA kräver inte någon begäran. En svårighet kan dock vara för den utlämnande myndigheten att avgöra om den mottagande myndigheten har ett behov av uppgiften. Med rätt ställda frågor och med en insikt om en annan myn- dighets behov borde en myndighets utlämnande av uppgifter på eget initiativ vara möjligt i de fall det finns misstänkta felaktigheter. LUFFA öppnar upp möjligheter till uppgiftsutlämnande i olika situationer. Det kan exempelvis vara aktuellt vid samverkan.28 De rättsliga frågorna kring tillämpningen av LUFFA utreds för närvarande av Försäkringskassan och Skatteverket. Vi lämnar därför inga förslag till ändringar i regelverket i denna del. 28 4 § första stycket LUFFA. 442 SOU 2025:108 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen 10.7 Våra reflektioner Vi anser att risken för att inkorrekta individuppgifter kan leda till felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen inte har uppmärk- sammats tillräckligt. Detta trots den stora betydelsen som individ- uppgifter har. 10.7.1 Det behövs ett systematiskt och riskbaserat arbetssätt Det förefaller saknas ett systematiskt och riskbaserat arbetssätt vad gäller individuppgifternas kvalitet hos de myndigheter som använder uppgifterna i sin handläggning och beslutsfattande. En bidragande orsak till detta är bristande kunskap om förekomsten av fel bland uppgifterna. Inom Skatteverket pågår flera olika initiativ med dataanalys som bland annat syftar till att få ökad kunskap om individuppgifter. Som myndigheten beskriver det behöver arbetet och de erfarenheter det ger tas till vara och implementeras i myndighetens egen verksamhet. Kunskapen behöver även spridas utanför myndigheten till de aktörer som använder individuppgifter. Allt fler myndigheter och aktörer använder sig av individuppgifter eller är på gång att börja använda uppgifterna. Ett exempel är reger- ingens förslag att individuppgifterna ska används inom bostadsbidra- get. Utan tillräcklig kunskap om uppgifternas kvalitet kan vi kon- statera att ju fler som använder uppgifterna, desto större risk finns det för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet. 10.7.2 Den fortsatta vägen framåt Det finns ingen samlad och fullgod kunskap om hur vanligt före- kommande det är att individuppgifterna är felaktiga. Att ta reda på det var heller inte avsikten med vår analys. En utgångspunkt är att de flesta arbetsgivare sköter sig och lämnar in rätta underlag. Vi kan dock konstatera att det finns risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott kopplade till uppgifternas kvalitet. I det avsnitt som följer presenterar vi en aviseringslösning för Försäkringskassan och andra myndigheter om att det gjorts ändringar eller tillägg av individuppgifter i arbetsgivardeklarationer och det 443 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen SOU 2025:108 kan vara fråga om misstänkt felaktiga utbetalningar. Vi föreslår även ett kartläggningsuppdrag till Skatteverket och Försäkringskassan som rör frågor om individuppgifternas kvalitet och kontroll av dem. 10.8 Möjlig aviseringslösning för ändringar och tillägg av individuppgifter Vår bedömning: Utbetalningsmyndigheten har tillgång till indi- viduppgifter från Skatteverket. Försäkringskassans behov av in- formation om relevanta ändringar och tillägg i individuppgifter kan tas om hand inom ramen för Utbetalningsmyndighetens upp- drag att utföra dataanalyser och lämna underrättelser vid misstanke om felaktiga utbetalningar. Denna lösning ryms inom befintlig lagstiftning. Lösningen kan även andra utbetalande myndigheter ha nytta av. 10.8.1 Försäkringskassans behov kan tas om hand av underrättelser från Utbetalningsmyndigheten Varje månad får Utbetalningsmyndigheten en uppdatering som innehåller samtliga förändringar av individuppgifter som skett sedan senaste leveransen av uppgifter till myndigheten. Det innebär att Utbetalningsmyndigheten i princip har en kopia på Skatteverkets register över individuppgifter.29 Försäkringskassan har ett behov av information om relevanta ändringar och tillägg i individuppgifterna. En lösning för att till- godose Försäkringskassans behov är att Utbetalningsmyndigheten lämnar underrättelser till Försäkringskassan. Inom ramen för sitt uppdrag att utföra dataanalyser kan Utbetalningsmyndigheten identifiera sådana ändringar och tillägg av individuppgifterna som innebär en risk att beslut hos Försäkringskassan fattats på oriktiga underlag och därmed föranlett felaktiga utbetalningar. Myndigheten behöver i denna lösning endast ta emot underrättelser från Utbetal- ningsmyndigheten gällande misstänkt felaktiga utbetalningar. Ett sådant tillvägagångssätt ryms inom de båda myndigheternas befint- 29 Uppgifter avser endast de datafält i individuppgifterna som är relevant för Utbetalnings- myndighetens dataanalyser. 444 SOU 2025:108 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen liga uppdrag. Utbetalningsmyndigheten uppger att de inte behöver information om vilka individuppgifter som Försäkringskassan tidi- gare har hämtat från Skatteverket för att göra sådana dataanalyser. Om Utbetalningsmyndigheten kan lämna underrättelser om relevanta ändringar minimeras spridningen av individuppgifter. Ut- betalningsmyndigheten blir den enda myndighet med den typen av tillgång, i stället för att flera myndigheter ska samla in uppgifterna från Skatteverket. Enligt Utbetalningsmyndigheten har flera myndig- heter samma problem som Försäkringskassan. Det är ineffektivt om samtliga dessa myndigheter ska få tillgång till tillägg och ändringar i individuppgifterna och behöva göra egna analyser. Vidare bör Utbetalningsmyndigheten kunna lämna underrättelser till fler ut- betalande myndigheter, exempelvis Pensionsmyndigheten. Sammantaget ser vi att Utbetalningsmyndighetens underrättelser kan tillgodose Försäkringskassans behov av att få information om ändringar och tillägg av individuppgifter. Dessutom är detta en integ- ritetsvänlig lösning som minimerar spridningen av individuppgifter. Lösningen ryms inom gällande rätt och det krävs inga författnings- ändringar. De praktiska detaljerna bör hanteras mellan Försäkrings- kassan och Utbetalningsmyndigheten. 10.8.2 Alternativa lösningar Vi har övervägt två alternativa lösningar för att ta om hand Försäk- ringskassans behov av information om ändringar och tillägg i individ- uppgifter. Skatteverket aviserar på eget initiativ tillägg och ändringar av individuppgifter till Försäkringskassan En alternativ lösning är att Skatteverket på eget initiativ aviserar Försäkringskassan när det skett en förändring av individuppgifter i en arbetsgivardeklaration. Skatteverket behöver inte nödvändigt- vis avisera vad själva tillägget eller ändringen av uppgifterna består i, utan endast att det har skett en korrigering. Försäkringskassan kan därefter begära ut den individuppgift som har ändrats eller lagts till via nuvarande fråga/svar-tjänst. 445 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen SOU 2025:108 Denna lösning innebär att Skatteverket behöver hålla ett register över vilka individuppgifter som Försäkringskassan historiskt har begärt att få ta del av. Skatteverket har i dag inte något system för prenumeration för myndigheter som frågat om en person och där uppgifter ändrats i efterhand. Enligt Skatteverket finns också alter- nativet att ha en stående förfrågan om individuppgifter mot skatte- databasen. Dessa lösningar möter enligt Skatteverket vissa tekniska och juridiska hinder. Vi bedömer att denna typ av lösning är både kostsam och kompli- cerad. Lösningen kräver också omfattande juridiska överväganden samt förändringar i regelverket.30 Lösningen kan samtidigt innebära mycket arbete för Försäkringskassan med att sortera bland alla korri- geringar av individuppgifter som kan komma att aviseras från Skatte- verket. Det är dessutom inte tydligt hur dessa uppgiftsmängder ska tas emot och hanteras inom Försäkringskassan. Försäkringskassan ökar slagningsfrekvensen mot skattedatabasen Ett annan alternativ lösning är att Försäkringskassan ökar sin slag- ningsfrekvens mot skattedatabasen hos Skatteverket. Slagningarna skulle utgå från de behov myndigheten har av uppgifterna i olika förmånsslag och för bedömning av SGI. Det innebär att Försäkrings- kassan själv tar reda på eventuella korrigeringar av individuppgifter genom att kontinuerligt göra slagningar för att upptäcka eventuella ändringar och tillägg. De allra flesta ändringar som görs av individ- uppgifterna kommer inte vara relevanta för myndigheten. För att kunna hitta de ändrade uppgifter som är relevanta kräver lösningen att det görs en filtrering på vilka uppgifter som ska efterfrågas och lämnas. Ett sådant förfarande är förenligt med nuvarande regelverk. I likhet med vad som redogörs för ovan finns det behov hos flera myndigheter att få kännedom om tillägg och ändringar av individ- uppgifter. Om samtliga dessa myndigheter ökar 30 I SOU 2023:47 behandlar Skatteförfarandeutredningen bland annat frågan om Skatteverket borde informera om ändring eller tillägg av uppgifter på individnivå samt möjligheten för myn- digheten att föra ett register över uppgifter som begärts ut av andra myndigheter (s. 106 ff.). Den utredningen anser att det inte är lämpligt. I stället menar utredningen att varje enskild myndighet fortsatt bör ha ansvar för att bedöma uppgifternas tillförlitlighet och skapa egna rutiner för uppföljning av uppgifter utifrån sina behov (s. 115 f.). Utredningen anser vidare att rättssäkerhetsskäl talar starkt mot att misstanke om oriktighet eller riskvärdering gällande en uppgift om en betalningsmottagare ska markeras i beskattningsdatabasen (s. 125 f.). 446 SOU 2025:108 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen slagningsfrekvensen på motsvarande sätt skulle det innebära en om- fattande hantering och sannolikt en spridning av överskottsinforma- tion som inte kan anses proportionerlig. 10.9 Uppdrag att kartlägga förekomsten av fel bland individuppgifter och sprida kunskap Vårt förslag: Regeringen ska ge Skatteverket i uppdrag att kart- lägga förekomsten av fel bland individuppgifter samt sprida kun- skap om hur hanteringen av uppgifterna kan stärkas. Delar av uppdraget ska bedrivas i samverkan med Försäkringskassan. Upp- draget handlar även om att kartlägga hur individuppgifterna an- vänds för förmåner och ersättningar och hur kontroller kan göras. Skatteverket ska leda uppdraget. Uppdraget bör pågå under ett års tid, med start den 1 april 2026. För att kunna tillgodose de behov som uppmärksammats kring in- dividuppgifternas korrekthet föreslår vi att Skatteverket och För- säkringskassan får ett kartläggningsuppdrag. 10.9.1 Syftet med uppdraget Uppdraget går ut på att höja kunskapen om individuppgifter och förbättra hanteringen av dessa uppgifter hos Skatteverket och Försäkringskassan. Syftet är att minska risken för oriktiga individ- uppgifter som företag eller enskilda lämnar in för att på ett otill- börligt sätt tillgodogöra sig förmåner och ersättningar. 10.9.2 Uppdraget bedöms ha flera positiva effekter Uppdraget förväntas leda till flera positiva effekter för samtliga myndigheter och arbetslöshetskassor som på olika sätt använder individuppgifter i sin verksamhet. Resultatet kan antas bidra till en ökad riskmedvetenhet, bland annat om kriminella tillvägagångssätt kopplade till individuppgifterna. För Försäkringskassans del kan 447 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen SOU 2025:108 resultatet bland annat bidra till att minska de felaktiga utbetalning- arna från myndigheten och säkerställa att beslut blir rätt från början. Uppdraget väntas leda till en ökad riskmedvetenhet inte bara hos Försäkringskassan utan även hos andra myndigheter som använder individuppgifter. 10.9.3 Närmare om uppdragets genomförande Skatteverket och Försäkringskassan ska samverka i den del av upp- draget som handlar om hur uppgifterna används för utbetalning av ersättningar och förmåner i Försäkringskassans verksamhet och hur kontroller kan göras. Uppgifterna fördelas på följande sätt. Skatteverkets uppgift Skatteverket ska • identifiera, ta till vara befintliga eller utveckla nödvändiga och anpassade metoder och modeller för att få kännedom om före- komsten av fel bland individuppgifter, • göra en analys för att få ökad kunskap om hur ofta förekommande det är att det finns fel i individuppgifterna, samt • genomföra kunskapshöjande insatser i syfte att förbättra han- teringen av individuppgifter och skapa en ökad riskmedveten- het. Det kan till exempel ske genom informationsdelning eller stöd för interna riskbedömningar. Försäkringskassans uppgift Försäkringskassan ska • kartlägga hur individuppgifter hanteras inom den egna myndig- heten, • se över hur kontroller av individuppgifter kan göras, samt • skapa förutsättningar internt för att arbeta med riskerna. 448 SOU 2025:108 Riskanalys av arbetsgivardeklarationen Båda myndigheterna ska identifiera eventuella rättsliga hinder och föreslå lösningar på dessa. 10.9.4 Fler myndigheter bör delta i samverkan Flera myndigheter bör delta som samverkansaktörer inom ramen för uppdraget, exempelvis Arbetsförmedlingen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Migrationsverket, Polismyndigheten och Utbetalningsmyndigheten. Även Sveriges a-kassor31 är en möjlig aktör. Inom ramen för MUR-nätverket har ett kunskapshöjande upp- drag beslutats i fråga om individuppgifter. Det är möjligt för Skatte- verket att inom MUR-nätverket föra ytterligare dialoger och sam- verka avseende individuppgifterna, om sådant behov finns. 10.9.5 Ett uppdrag över ett års tid Ett uppdrag över ett år bedöms ge tillräcklig tid för att genomföra de olika aktiviteterna. Uppdraget föreslås starta den 1 april 2026 och avslutas den 31 mars 2027. Skatteverket ska redovisa uppdraget till Regeringskansliet (Finansdepartement) senast den 31 mars 2027. 31 Sveriges a-kassor är arbetslöshetskassornas service- och intresseorganisation. 449 11 Den digitala identitetsplånboken 11.1 Vad är EU:s digitala identitetsplånbok? Inom EU pågår arbetet med att införa digitala identitetsplånböcker. I maj 2024 beslutades om en revidering av EU:s förordning om elek- tronisk identifiering för att fastställa en ram för en europeisk digital identitet (eIDAS-förordningen)1,2 Enligt regelverket ska varje med- lemsstat utfärda en europeisk digital identitetsplånbok (nedan identi- tetsplånbok).3 Identitetsplånboken är huvudsakligen avsedd för att föra över uppgifter, inbegripet personuppgifter, från autentiska källor till aktörer som behöver uppgifterna för att exempelvis handlägga ett ärende. Med identitetsplånboken ska fysiska och juridiska personer på ett säkert sätt kunna begära, erhålla, lagra, välja, kombinera och an- vända personidentifieringsuppgifter och så kallade attributsintyg (så som betyg, körkort, e-recept med mera) för autentisering online och offline samt skriva under med kvalificerade elektroniska under- skrifter.4 Identitetsplånboken bygger på ett nytt sätt att dela uppgifter, med utgångspunkt i att ett visst förhållande tillgängliggörs och delas av den enskilde själv med hjälp av identitetsplånboken. Tillhandahål- lare av elektroniska attributsintyg, bland annat myndigheter, bör om- fattas av en tydlig och enhetlig uppsättning av regler. Myndigheter (i egenskap av mottagare av attributsintyg) bör i sin tur kunna för- 1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1183 av den 11 april 2024 om änd- ring i förordning (EU) nr 910/2014 vad gäller inrättandet av ett europeiskt ramverk för digi- tal identitet. 2 De genomförandeakter som direkt reglerar identitetsplånboken och som preciserar när medlemsstaternas skyldigheter inträffar fastställdes i december 2024. För närvarande håller Kommissionen på att bereda kompletterande tekniska genomförandeakter för eIDAS-förord- ningen som gör det möjligt att ta i bruk digitala identitetsplånböcker i EU-länderna. Utkas- ten till genomförandetakterna öppnas i omgångar för att kommenteras offentligt. 3 Artikel 5 a 1 i eIDAS-förordningen. 4 Artikel 5 a 4 a i eIDAS-förordningen. 451 Den digitala identitetsplånboken SOU 2025:108 lita sig på elektroniska dokument i ett visst format.5 Attributsintygen får därigenom en rättslig status som gör att de kan jämställas med motsvarande pappersdokument. En maskinell kontroll av attributs- intyg gör det möjligt att ta reda på vilken källa informationen kommer från och att uppgifterna inte har manipulerats. Genom att låta använ- daren lämna uppgifterna om sig själv får hen kontroll på hur uppgif- terna sprids. 11.1.1 Syftet är att ge användarna ökad kontroll Syftet med identitetsplånboken är att öka användarnas kontroll över och att skapa tillit till informationen i attributsintygen. Identitets- plånboken syftar även till att förbättra den personliga integriteten. Användarna ska kunna dela med sig av information om sig själva och vad de får göra, exempelvis ska de kunna visa upp sin ålder, sina utbildningsmeriter eller sitt körkort. Det ska kunna ske utan att utfärdare av dessa attribut kan få kännedom om informationsdel- ningen. Identitetsplånboken är tänkt att, utöver en elektronisk identitet, kunna innehålla ett antal attribut om innehavaren. Med attribut avses enligt eIDAS-förordningens definition egenskaper, kvaliteter, rättig- heter eller tillstånd hos en fysisk eller juridisk person eller hos ett föremål.6 Attribut och attributsintyg definieras enligt följande.7 • Ett attribut är en egenskap, en kvalitet, en rättighet eller ett till- stånd för en fysisk eller juridisk person eller ett föremål.8 • Ett elektroniskt attributsintyg är ett intyg i elektronisk form som möjliggör autentisering av attribut.9 • Ett kvalificerat elektroniskt attributsintyg är ett elektroniskt attri- butsintyg som är utfärdat av en kvalificerad tillhandahållare av betrodda tjänster och uppfyller kraven i bilaga V.10 • Ett elektroniskt attributsintyg utfärdat av eller på uppdrag av ett offentligt organ som ansvarar för en autentisk källa är ett elektro- 5 Skäl 7 i eIDS-förordningen. 6 Artikel 3.43 i eIDAS-förordningen. 7 Artikel 3.43–46 i eIDAS-förordningen. 8 Artikel 3.43 i eIDAS-förordningen. 9 Artikel 3.44 i eIDAS-förordningen. 10 Artikel 3.45 i eIDAS-förordningen. 452 SOU 2025:108 Den digitala identitetsplånboken niskt attributsintyg utfärdat av ett offentligt organ som ansvarar för en autentisk källa eller av ett offentligt organ som utsetts av medlemsstaten för att utfärda sådana attributsintyg på uppdrag av de offentliga organ som ansvarar för autentiska källor i enlighet med artikel 45 f och med bilaga VII.11 11.1.2 Det finns flera användningsområden Identitetsplånboken har några huvudsakliga användningsområden.12 • Identifiering/autentisering: Förmedla uppgifter för personidenti- fiering som krävs för att få tillgång till offentlig och privat service hos förlitande parter. • Lagra och visa upp attributsintyg, exempelvis studieintyg för ansökan om utbildning eller arbete. • Underteckna elektroniskt, exempelvis underteckna ett anställ- ningskontrakt eller godkänna betalning. 11.1.3 Plånboken sätter användaren i centrum Identitetsplånboken kommer att underlätta tillämpningen av den så kallade engångsprincipen13 och på så sätt minska den administrativa bördan för den enskilde i kontakten med myndigheter, stödja gräns- överskridande rörlighet för såväl unionsmedborgare som invånare i unionen och företag i unionen samt främja utvecklingen av inter- operabla e-förvaltningstjänster i hela unionen.14 Med identitetsplån- boken sätts användaren i centrum. Denne både kontrollerar och för över information om sig själv. Identitetsplånboken kommer bland annat göra det möjligt för en användare att på ett sätt som är användarvänligt, transparent och spårbart kunna begära, erhålla, välja, kombinera, lagra, radera, dela och visa uppgifter för personidentifiering. Det ska kunna ske under 11 Artikel 3.46 i eIDAS-förordningen. 12 SOU 2024:45 Kompletterande bestämmelser till EU:s reviderade förordning om elektronisk identifiering, s. 87. 13 Engångsprincipen ”once-only princple” ett koncept inom EU som syftar till att säkerställa att medborgare, institutioner och företag endast behöver lämna viss information till myndig- heter och förvaltningar en gång. 14 Skäl 11 i eIDAS-förordningen. 453 Den digitala identitetsplånboken SOU 2025:108 användarens egen kontroll. I vissa fall kan de uppgifterna kombi- neras med elektroniska attributsintyg för att autentisera gentemot förlitande parter i syfte att få tillgång till offentliga och privata tjänster, samtidigt som det säkerställs att selektivt utlämnande av uppgifter är möjligt.15 11.1.4 Tillgång till identitetsplånboken För att få tillgång till en identitetsplånbok måste en enskild först skaffa en identitetsplånbok som stöds av den egna medlemsstaten. Därefter kopplas nödvändiga och tillräckligt säkra uppgifter för personidentifiering till själva identitetsplånboken. Det görs med en e-legitimation på tillitsnivå hög (läs mer om det i avsnitt 11.3.3). När det är gjort har den enskilde tillgång till sin identitetsplånbok. Hen kan därefter förse den med olika attributsintyg.16 Identitetsplånboken innebär att ett antal nya betrodda tjänster kommer att behöva finnas för att identitetsplånboken ska fungera, bland annat elektroniska attributsintyg. 11.1.5 Attributsintygen ska kunna verifieras Medlemsstaterna ska säkerställa att attributsintyg från så kallade kvalificerade tillhandahållare av betrodda tjänster på begäran av an- vändaren kan verifieras elektroniskt. Verifieringen görs när använ- daren vill visa upp attributsintyget för en mottagare, som vill kunna förlita sig på intyget. Förlitande part ska kunna kontrollera attributs- intygets elektroniska signatur, tillitsförteckningar och listor över återkallade attributsintyg. Varje medlemsstat är skyldig att tillhanda- hålla valideringsfunktioner som ger stöd för det.17 De offentliga aktörer som ansvarar för register avseende exempelvis folkbokföring, utbildningskvalifikationer eller offentliga tillstånd och licenser kom- mer själva behöva utveckla digitala lösningar för att tillhandahålla attributsintyg eller utse någon som gör det åt dem samt validera attri- 15 Artikel 5 a 4 a i eIDAS-förordningen. 16 SOU 2024:45, s. 88. 17 Artikel 45 e och Bilaga VI i eIDAS-förordningen innehåller krav på attribut som medlems- staterna ska tillhandahålla för kvalificerade tillhandahållare av betrodda tjänster för att kontrol- lera äktheten. 454 SOU 2025:108 Den digitala identitetsplånboken butsintyg utfärdade av kvalificerade tillhandahållare av betrodda tjänster.18 11.1.6 Det ska vara frivilligt att ha en identitetsplånbok Att utfärda och använda en identitetsplånbok ska vara gratis för fy- siska personer.19 Det ska också vara frivilligt att använda en identi- tetsplånbok. Avsaknaden av en sådan ska inte påverka tillgången till service eller möjligheten att bedriva verksamhet.20 Ett skäl att skaffa en identitetsplånbok kommer sannolikt vara bekvämlighet. Genom identitetsplånboken kan användaren på ett enkelt och smidigt sätt samla information om sig själv. Det förenklar vardagen. En annan fördel är integritetsaspekten. Det är användaren själv som förfogar över sina uppgifter och väljer vad som ska visas upp och för vem. 11.1.7 Digitalt utanförskap För att främja spridningen av identitetsplånböcker och få till en bre- dare användning av digitala identiteter bör medlemsstaterna även utveckla utbildningsprogram som syftar till att stärka de digitala fär- digheterna hos sina medborgare och invånare, särskilt för utsatta grupper, såsom personer med funktionsnedsättning och äldre per- soner. Det bör ske i samarbete med den privata sektorn, forskare och den akademiska världen. Medlemsstaterna bör också öka med- vetenheten om fördelarna och riskerna med europeiska digitala identitetsplånböcker genom informationskampanjer.21 Identitetsplånboken ska göras tillgänglig för personer med funk- tionsnedsättning på lika villkor.22 Medlemsstaterna kommer att få ett övergripande ansvar för olika insatser vad gäller det. I både Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens målgrupp finns personer som befinner sig i ett digitalt utanförskap. Det får anses vara positivt om myndigheterna generellt har en medvetenhet 18 SOU 2024:45, s. 361. 19 Artikel 5 a 13 i eIDAS-förordningen. 20 Artikel 5 a 15 i eIDAS-förordningen. 21 Skäl 35 i eIDAS-förordningen. 22 Artikel 5 a 21 i eIDAS-förordningen och enlighet med bestämmelserna i Europaparlamen- tets och rådets direktiv (EU) 2019/882 av den 17 april 2019 om tillgänglighetskrav för produk- ter och tjänster. 455 Den digitala identitetsplånboken SOU 2025:108 om att dessa grupper kan behöva mer hjälp och service i sina myndig- hetskontakter. Enskilda behöver få det stöd och sådan service som de har rätt till, oavsett hur identitetsplånboken utvecklas framöver. 11.1.8 Det finns ett annat system för elektroniskt utbyte av socialförsäkringsinformation Elektroniskt utbyte av socialförsäkringsinformation (EESSI) är ett it-system som används av socialförsäkringsorgan i hela EU. Genom systemet kan information utbytas på ett snabbt och säkert sätt. In- formationsutbytet sker i enlighet med EU-reglerna om samordning av de sociala trygghetssystemen. I Sverige deltar sex myndigheter i EESSI. När EESSI är infört fullt ut kommer det att finnas en standard för information som används i alla EU-länder. Det kommer även vara enklare att samla in och kontrollera uppgifter EU-länder emellan. I vår kartläggning har det framkommit att det inte är tydligt för myndigheterna inom socialförsäkringen hur de olika infrastruktu- rerna för informationsutbyte hänger ihop. Det finns ett pågående arbete med att hitta synergier, men det finns en osäkerhet om det är tillräckligt för att det ska bli tydligt och enkelt hur information ska utbytas, överföras och tas emot enligt eIDAS-förordningen, SDG-förordningen23 respektive EESSI. Pensionsmyndigheten beskriver särskilt att det kan ses som en service till pensionärerna att myndigheten är den som överför eller hämtar in information (genom EESSI), snarare än att pensionären ska skaffa sig en identitetsplånbok för att kunna få tillgång till myn- dighetens digitala tjänster. 23 Single digital gateway (SDG) är en gemensam digital ingång till Europa. Regleringen finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1724 av den 2 oktober 2018 om inrättande av en gemensam digital ingång för tillhandahållande av information, förfaranden samt hjälp- och problemlösningstjänster och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012. 456 SOU 2025:108 Den digitala identitetsplånboken 11.2 De olika rollerna i infrastrukturen och vad de innebär Tanken är att aktörer inom såväl offentlig som privat sektor kan vara utfärdare av attributsintyg och förekomma som parter som förlitar sig på intyg.24 Myndigheter kommer därför att ha olika roller i den kommande infrastrukturen för identitetsplånböcker. 11.2.1 Tillhandahållare av identitetsplånbok Myndigheten för digital förvaltning (Digg) föreslås bli den myndighet som ska tillhandahålla en statlig identitetsplånbok.25 Digg föreslås även vara den myndighet som utfärdar godkännande för andra aktö- rer att få tillhandahålla identitetsplånböcker.26 I Sverige förordas en öppen modell där både statliga och privata aktörer ska kunna god- kännas som utfärdare av identitetsplånböcker. För det finns en sär- skild certifieringsordning. Digg har fått i uppdrag av regeringen att utveckla en statlig identi- tetsplånbok. I uppdraget ingår bland annat att utveckla funktionalitet för identitetsmatchning och för kvalificerade elektroniska underskrif- ter. Inom ramen för uppdraget ska myndigheten också ta fram en nationell certifieringsordning för identitetsplånböcker och relevanta valideringsmekanismer.27 11.2.2 Rollen som utfärdare av attributsintyg En utfärdare av attributsintyg är en aktör som utfärdar attributsintyg. Attributsintyget kan sedan förvaras av den enskilde i dennes identi- tetsplånbok och vid behov visas för andra aktörer. Äktheten av attribut som baseras på autentiska källor ska kunna kontrolleras mot själva källan, det vill säga den som utfärdat doku- mentet eller originalhandlingen. Det finns vissa minimiuppsättningar av attribut vars äkthet ska kunna kontrolleras, exempelvis adress, 24 Digg (2022). Digital plånbok. Rapport. Dnr 2022–33, s. 12 f. 25 Föreslagen instruktionsändring för Digg i 3 § 4 förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning). Se även SOU 2024:45. 26 Förslag till 6 § lagen (2016:561) om kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om elektronisk identifiering. Se även SOU 2024:45. 27 Finansdepartementet. Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Myndigheten för digital förvaltning. 2024-12-16. Dnr Fi2024/00591, Fi2024/02483 (delvis). 457 Den digitala identitetsplånboken SOU 2025:108 ålder, kön, civilstånd, familjesammansättning, utbildningskvalifika- tioner och yrkeskvalifikationer.28 Det finns emellertid ingen gräns för vilka attribut som kan bli aktu- ella att använda. Identitetsplånboken, med sina attribut, kan därmed bli aktuell att använda i avsevärt bredare sammanhang. SDG-förordningens krav träffar delvis samma myndigheter som träffas av kraven i eIDAS-förordningen i fråga om intygsutfärdande eller förlitande på intyg från användares digitala plånböcker. Det finns ett pågående arbete inom EU som rör synergieffekter vid införandet av SDG-förordningen och den nya eIDAS-förordningen. De krav som gäller för utfärdande av attribut följer direkt av eIDAS-förordningen. Det kommer därför inte komma några särskilda uppdrag till myndigheterna avseende utfärdandet av dessa attribut. Utvecklingen av identitetsplånboken pågår och många frågor är ännu inte lösta. Om det blir aktuellt med en gemensam teknisk lösning för utfärdandet av attributsintyg kan det möjligtvis behövas styrning för att få myndigheterna att använda den lösningen (jämför OOTS29). Förutsättningar för att kunna dela och ta mot attributsintyg En förutsättning för att identitetsplånboken ska fungera som tänkt är att attributsintygen kan delas och tas emot automatiskt och digitalt. Det blir särskilt viktigt vid gränsöverskridande informationsutbyten inom EU. Varje utfärdande myndighet kommer att behöva beskriva och strukturera sina uppgifter på ett sätt som gör att utfärdandet av attribut fungerar. Det innefattar beskrivningar av de attribut som ska utfärdas, vilket innebär ett behov av struktur på uppgifter som ska ingå i dessa. Nästa steg handlar om att myndigheterna måste ha ordning och reda på sina uppgifter. De måste även veta vilken infor- mation de har om den enskilde. Det måste också klargöras om in- formationen kan lämnas ut och då i rätt format. Uppgifterna i fråga behöver också kunna frigöras rent tekniskt. Många gånger är de ”inlåsta” i handläggningssystem som inte är utvecklade för att ex- portera uppgifter. Om exporten behöver ske i ett bestämt format kan det bli en ännu större utmaning. Framöver behöver myndig- 28 Bilaga VI i eIDAS-förordningen. 29 Det tekniska systemet för gränsöverskridande bevisutbyte (Once-Only Technical System. förkortat OOTS) är en förutsättning för att utbytet av bevis mellan olika EU-länder ska fungera. 458 SOU 2025:108 Den digitala identitetsplånboken heterna även inleda samarbeten inom olika sektorer för att definiera och beskriva nödvändiga uppgiftsmängder. Några samarbeten kring det finns inte i dag. 11.2.3 Rollen som förlitande part En förlitande part är en fysisk eller juridisk person som förlitar sig på bland annat elektronisk identifiering, identitetsplånböcker eller betrodda tjänster.30 Förlitande parter är de aktörer som efterfrågar attribut från plånbokens för att identifiera användaren (Personal Identification Data, PID) eller andra attesteringar från innehavaren av identitetsplånboken för att exempelvis använda en tjänst hos för- litande part. Det kan handla om egna tjänster som kräver vissa attri- but. Av det följer att såväl Försäkringskassan som Pensionsmyn- digheten sannolikt kommer att vara förlitande parter. Vad den förlitande parten behöver Identitetsplånböcker ska stödja gemensamma protokoll och gräns- snitt för att förlitande parter ska kunna begära och validera uppgifter för personidentifiering och elektroniska attributsintyg.31 En för- litande part behöver därför ha ett gränssnitt mot identitetsplånboken i fråga för att kunna efterfråga attribut och för autentisering av den förlitande parten och plånboken som sådan. Den förlitande parten är också skyldig att vid användningen kontrollera PID och andra attributs giltighet.32 Varje medlemsland ska utse organ som ansvarar för register över förlitande parter som avser förlita sig på identitetsplånböcker. Vår kartläggning visar att det kommer att krävas en it-utveck- ling hos myndigheter i Sverige för att de ska kunna ta emot en an- sökan om en förmån där identitetsplånboken används. I dag byggs e-tjänster och nätverkstjänster baserat på personnummer eller sam- ordningsnummer. I en tjänst där identitetsplånboken går att använda behöver det vara attributsintygen som konsumeras. Sannolikt behövs förutsättningar för att klara av att hantera båda alternativen. I sam- 30 Artikel 3.6 i eIDAS-förordningen. 31 Artikel 5 a 5 (ii) i eIDAS-förordningen. 32 SOU 2024:45, s. 96. 459 Den digitala identitetsplånboken SOU 2025:108 manhanget har framförts att det bör utvecklas förvaltningsgemen- samma tjänster, exempelvis inom Ena, Sveriges digitala infrastruktur. Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens behöver göra olika anpassningar Införandet av identitetsplånböcker kommer att innebära behov av anpassningar och nya arbetssätt för Försäkringskassan och Pensions- myndigheten, liksom för andra myndigheter i Sverige. Försäkrings- kassans och Pensionsmyndighetens digitala tjänster kan behöva an- passas tekniskt för att göra det möjligt för enskilda att använda sig av sina identitetsplånböcker i sina olika kontakter med dem. Vad det innebär för handläggande system är oklart. Försäkringskassan kommer att agera i två roller, dels som utfär- dare av attributsintyg (exempelvis för det så kallade sjukförsäkrings- kortet), dels som förlitande part. Pensionsmyndighetens kommer att vara en förlitande part men det är inte klart om myndigheten kommer att utfärda några attributsintyg. Det bör i sammanhanget dock nämnas att det i dag inte är klart och tydligt utsagt exakt vilka attribut som ska kunna innefattas framöver. Anpassningar till identitetsplånboken kommer att medföra kost- nader för myndigheterna, vilket särskilt Försäkringskassan framfört i sitt remissvar till betänkandet Kompletterande bestämmelser till EU:s reviderade förordning om elektronisk identifiering (SOU 2024:45).33 Exakt vad kostnaderna kommer att bestå i och hur stora de kommer vara är inte klarlagt. Klart är att två faktorer är särskilt betydelsefulla för den kostnad som anpassningen till den nya eIDAS-förordningen medför. Det är myndighetens storlek och dess digitala mognad. Myn- dighetens storlek speglar hur efterfrågade dess tjänster är. Digital mognad kommer att spela en viktig roll eftersom utfärdande och validering av attributsintyg ställer krav på utveckling av tekniska lös- ningar. De berörda aktörernas respektive digitala mognad kan därför avgöra hur krävande den tekniska anpassningen blir för dem.34 Den digitala mognaden hos Försäkringskassan och Pensionsmyn- digheten beskrivs till viss del i kapitel 3 och 7. Som framgår ovan kommer anpassningar till identitetsplånboken att ställa stora krav på 33 Försäkringskassans remissvar till SOU 2024:45. Dnr 2024/015004. 34 SOU 2024:45, Bilaga 4 Rapport av Governo AB, kostnadsuppskattning av eIDAS-förord- ningens bilaga IV. 460 SOU 2025:108 Den digitala identitetsplånboken de båda myndigheterna avseende ordning och reda på sina uppgifts- mängder. Det kommer även att ställas krav på att uppgifter kan till- gängliggöras ur myndigheternas it-system. De förslag vi presenterar avseende myndigheternas arbete med sina uppgifter motiveras ytter- ligare av kravet på att vara förberedda för de digitala identitetsplån- böckerna. 11.3 Tidplanen är inte realistisk Identitetsplånboken ska finnas på plats och kunna användas hösten 2026.35 I vårt kartläggningsarbete har framkommit att den tidsplanen delvis är orealistisk, bland annat eftersom det varit förseningar på flera håll; i förhandlingarna av eIDAS, i referensarkitekturen från EU-kommissionen samt i den första piloten. Det finns fyra konsor- tier som går i mål under 2025. De kommer tillhandahålla identitets- plånböcker men det finns i nuläget ingen kunskap om någon av dem uppfyller kraven för plånböckerna. Konsortiernas huvudupp- gift är att testa olika tillämpningar där identitetsplånböcker används, inte att utveckla plånböckerna i sig. Läs mer i avsnitt 11.3.2. Digg har ett uppdrag från regeringen att samordna den svenska insatsen kring de storskaliga pilotprojekten och att pröva möjlig- heterna att ge ut en eller flera identitetsplånböcker. Post- och tele- styrelsen, Socialstyrelsen, Vetenskapsrådet och Bolagsverket har i uppdrag att bistå Digg i genomförandet av uppdraget.36 11.3.1 Pågående lagstiftningsarbete I betänkandet Kompletterande bestämmelser till EU:s reviderade för- ordning om elektronisk identifiering lämnas förslag på hur det kan säkerställas att en kostnadseffektiv digital identitetsplånbok ska utfärdas i enlighet med föreskrivna krav, och hur en sådan identitets- plånbok kan användas ändamålsenligt för största möjliga nationella effektivitet och nytta. Förslagen fanns på propositionsförteckningen 35 Diggs webbplats. Ett steg närmare en europeisk digital identitet. Hämtad 2024-10-17. 36 Finansdepartementet (2024). Uppdrag till Myndigheten för digital förvaltning, Bolagsverket, Post- och telestyrelsen och Vetenskapsrådet att delta i relevanta utlysningar för EU:s storskaliga pilotprojekt för digitala identitetsplånböcker. Dnr Fi2024/02124. 461 Den digitala identitetsplånboken SOU 2025:108 för beslut i september 2025 men arbetet är försenat. Föreslaget ikraftträdandedatum var den 1 oktober 2025. För oss innebär det att vår analys förhåller sig till ett pågående lagstiftningsarbete. Det är för närvarande svårt att få en överblick av eIDAS-förordningens tillämpning och dess konsekvenser. Vår analys förhåller sig till en nyttoanalys och analys av potentialen i en digital lösning som ännu inte finns på plats. Vi behöver därför basera ana- lysen på uppskattningar. 11.3.2 Det finns ett antal införandeprojekt för att realisera identitetsplånboken Kommissionen rekommenderar medlemsstaterna att ta fram en så kallad verktygslåda (toolbox) inklusive en teknisk arkitektur- och referensram för identitetsplånboken.37 Verktygslådan ska innehålla en uppsättning gemensamma standarder och tekniska specifikationer samt en uppsättning gemensamma riktlinjer och bästa praxis. Den ska komplettera eIDAS-förordningen och göra det möjligt att skapa en robust ram för digital identifiering och autentisering som bygger på gemensamma standarder i hela EU. EU-kommissionen har utlyst så kallade storskaliga pilotprojekt (Large Scale Pilots, LSP) i syfte att testa den europeiska digitala iden- titetsplånboken och säkerställa att den införs på ett säkert och smidigt sätt. Exempelvis leder Bolagsverket ett konsortium som är godkänt för finansiering för att utveckla identitetsplånböcker och bevis inom EU.38 Ett av pilotprojekten handlar om åtkomst till myndighetstjänster, bland annat för att få tillgång till socialförsäkringsinformation. Den kan användas för att underlätta den fria rörligheten genom att lagra handlingar som det europeiska sjukförsäkringskortet.39 En identitets- plånbok kan användas för att på ett säkert sätt få tillgång till en an- vändares socialförsäkringsuppgifter och socialförsäkringsförmåner, till exempel pension och förmåner vid funktionsnedsättning.40 37 Commission recommendation of 3.6.202 on a common Union Toolbox for a coordinated approach towards a European Digital Identity Framework, se även SOU 2024:45, s. 90. 38 Bolagsverkets webbplats. Utvecklingen av digitala plånböcker inom EU får nu finansiering – Bolagsverket leder arbetet. Hämtad 2024-10-17. 39 SOU 2024:45, s. 233. 40 EU-kommissionens webbplats (digital-strategy.ec.europa.eu). Pilotprojekt för genomförande av EU:s e-identitetsplånbok. Hämtad 2025-09-20. 462 SOU 2025:108 Den digitala identitetsplånboken 11.3.3 Det finns behov av en e-legitimation på tillitsnivå hög En e-legitimation på tillitsnivå hög måste finnas för att en identitets- plånbok ska fungera.41 I dagsläget finns det ingen utfärdare för elek- tronisk identifiering på denna nivå i Sverige.42 Under 2024 fick Digg i uppdrag att utveckla en statlig e-legitima- tion i enlighet med förslagen i delbetänkandet En säker och tillgänglig statlig e-legitimation (SOU 2023:61). Regeringen har fört över ut- vecklingsuppdraget till Polismyndigheten, som har fått ett uppdrag att utfärda en e-legitimation på tillitsnivå hög. Uppdraget ska slut- redovisas senast den 2 november 2026.43 Aktiveringen av identitetsplånboken sker genom det så kallade PID-utfärdandet.44 Det är centralt för att plånboken ska kunna kopplas till en viss person. Det är först efter att PID utfärdats som identitetsplånboken kan användas och förses med de elektroniska attributen. I dagsläget är det inte klarlagt vilken myndighet som i Sverige ska få i uppgift att utfärda PID. I delbetänkandet En säker och tillgänglig statlig e-legitimation föreslås att det ska vara Digg. 11.4 Identitetsplånboken kan säkerställa att uppgifter som lämnas av den sökande är korrekta Identitetsplånboken kan göra stor nytta genom att skapa förutsätt- ningarna för ett säkrare system för uppgiftsutbyte mellan myndig- heter. Ett attesterat attributsintyg får anses innebära någon form av ökad grad av verifiering av uppgifterna. Det finns även fördelar sett utifrån ett integritetsperspektiv genom att den enskilde förmedlar sina egna uppgifter och väljer vilken infor- mation som ska delas och med vem. Inom socialförsäkringen finns det dock tvingande regler om vilka förhållanden (rekvisit) som ska vara uppfyllda för att den enskilde ska ha rätt till en viss förmån. Valbar- heten i det här sammanhanget är en sanning med relativt stor modi- 41 Artikel 5 a 11 i eIDAS-förordningen. 42 Det bör dock noteras att AB Svenska Pass ger ut en e-legitimation som godkänts på högsta tillitsnivå på Skatteverkets ID-kort. De tillhandahåller dock ingen teknisk anslutningsfunk- tion så den går i praktiken bara att använda i Skatteverkets och ytterligare en handfull myndig- heters digitala tjänster. Försäkringskassan ger ut e-legitimationen EFOS till anslutna myn- digheters medarbetare. Även den har godkänts på högsta tillitsnivå. 43 Justitiedepartementet. Uppdrag att utfärda en statlig e-legitimation på högsta tillitsnivå. Dnr Ju2025/00740. 44 PID är förkortning för ”personal identification data”. 463 Den digitala identitetsplånboken SOU 2025:108 fikation eftersom den enskilde måste dela med sig av de uppgifter som krävs för att bedöma rätten till en förmån. På ett generellt plan är avsikten att identitetsplånboken ska bidra till betydande effektivitetsvinster för såväl individer som offentliga och privata aktörer. 45 Identitetsplånboken ska bland annat bidra till en ökad digitalisering i samhället, underlätta enskildas vardag och yrkesliv samt och erbjuda ett högt skydd för den personliga integri- teten och förhindra oönskad profilering genom att det ska vara helt upp till användaren att välja vilka uppgifter som ska delas. Systemet möjliggör också tillit genom användandet av verifierbara uppgifter i en säker teknisk miljö. På så sätt säkerställs att uppgifterna i plån- boken är korrekta. Vi har inom ramen för vår kartläggning undersökt om det finns vissa uppgiftsmängder som, genom att utfärdas som attesterade attri- butsintyg, kan leda till konkreta nyttor i form av färre felaktiga ut- betalningar från socialförsäkringssystemet. En sådan uppgiftsmängd som kan underlätta för myndigheterna är attesterade attributsintyg avseende den enskildes bostadskostnad från dennes hyresvärd eller bostadsrättsförening. Det är en uppgift som i dag kräver mycket manuell hantering att kontrollera och som inte finns i något myndig- hetsregister. En annan uppgift som möjligen kan underlätta är atte- sterade attributsintyg för förmögenhetsuppgifter från banker. Vissa uppgifter kan myndigheterna redan få från bankerna men formatet attesterat attributsintyg hade sannolikt bidragit till att uppgifterna inkommer till myndigheten i ett digitalt, standardiserat format vilket i dag inte är fallet. 11.4.1 Nyttan beror på ambitionsnivån och anslutningsgraden Den potentiella nyttan av identitetsplånboken beror på vilken ambi- tionsnivå som sätts framöver vid införandet och hur väl myndigheter i praktiken kan dela sina uppgifter genom attributsintyg och dra nytta av andras. I ett första steg kan exempelvis myndigheternas digitala tjänster byggas så att en användare kan hämta attributsintyg och placera det i sin identitetsplånbok, respektive välja att visa upp rele- vanta attributsintyg för en viss myndighet. 45 SOU 2024:45, s. 234 f. 464 SOU 2025:108 Den digitala identitetsplånboken I ett andra steg kan identitetsplånboken medföra att en myndighet inte behöver göra slagningar mot andra myndighetsregister för att kontrollera att en uppgift som den enskilde uppger stämmer. I stället kan attributsintyg presenterade via identitetsplånboken fungera som metoden för att veta om att en viss uppgift är korrekt. Om det upp- nås kommer identitetsplånboken kunna medföra verklig nytta. En ytterligare fördel med att använda identitetsplånboken som källa är att inte behöva fråga en annan offentlig aktör om samma uppgift en gång till. En ytterligare fördel med identitetsplånboken är att den i grunden är konstruerad för att fungera gränsöverskridande, till skillnad från dagens system där myndigheter gör slagningar mot andra myndig- heters register eller bygger upp nationella databaser med personupp- gifter. Identitetsplånboken blir ett medel som möjliggör en likartad behandling av enskilda som inte kommer från eller bor i Sverige, efter- som registeruppgifter om enskilda inte längre behövs i samma ut- sträckning. Nyttan med identitetsplånboken är dock helt beroende av anslut- ningsgraden för utfärdande myndigheter, för myndigheter som för- litande parter och för användare (exempelvis enskilda). I ett framtida scenario med en hög anslutningsgrad ger identitetsplånboken rent teoretiskt förutsättningar för ett helt nytt system för informations- utbyte. Där har den enskilde rådighet över sina egna uppgifter, upp- gifterna i plånboken är verifierade och kvalitetssäkrade genom de utfärdade attributen. Myndigheterna behöver heller inte kontrollera uppgifterna mot andra myndigheters register. Även om införandet av identitetsplånboken i sig inte kan förhindra bidragsbrottslighet kommer det att finnas flera nyttor med införandet. Exempelvis kan identitetsplånboken underlätta för enskilda att lämna in korrekta uppgifter till myndigheten och minska oavsiktliga fel. 11.4.2 Identitetsplånbokens påverkan på felaktiga utbetalningar på lång och kort sikt Vilken påverkan identitetsplånboken kommer att få när det gäller att förebygga och förhindra missbruk av socialförsäkringssystemet skiljer sig åt på kort och lång sikt. På kort sikt har den sannolikt liten eller ingen påverkan. Medlems- staterna i EU är skyldiga att tillhandahålla identitetsplånböcker i de- 465 Den digitala identitetsplånboken SOU 2025:108 cember 2026 men det är ännu oklart om det kommer att vara möjligt att till dess få fram färdiga system som kan leva upp till de olika krav som ställs. Att sprida ny teknik till användare brukar initialt gå lång- samt. Från det att identitetsplånböcker finns tillgängliga på markna- den kommer det ta relativt lång tid innan så många användare skaffat sig identitetsplånböcker att de i praktiken kommer att påverka hur digitala tjänster fungerar. Utifrån hur långsam den initiala spridningen av ny teknik varit i andra sammanhang är det rimligt att anta att iden- titetsplånboken tidigast börjar påverka samhället och socialförsäk- ringen runt år 2030. På längre sikt kan påverkan potentiellt vara betydligt större. Den utveckling som identitetsplånboken är en del av är större än bara en fråga om dess tekniska funktionssätt. Identitetsplånboken speglar en politisk vilja inom EU till förändring i hur uppgifter ska och bör hanteras. Identitetsplånboken är ett uttryck för det som ibland be- nämns self sovereign identitety, vilket innebär att det är den enskilde som har kontroll över sina uppgifter och själv väljer vad som ska delas med vem. Det är en vision av uppgiftsutbyte som inte är beroende av centrala institutioner så som myndigheter eller företag utan är de- centraliserat och under den enskildes kontroll. 11.4.3 Svårare att lämna felaktiga uppgifter I och med införandet av identitetsplånböcker ökar sannolikt förli- tande parters möjlighet att, om identitetsplånboken används i exem- pelvis ett ansökningsförfarande, kontrollera att uppgifterna i fråga inte har förvanskats eller är felaktiga. Identitetsplånboken bör i det avseendet bidra till en förbättring jämfört med när uppgifter inhämtas på papper eller från andra myndigheters register. Plånboken förväntas bidra till att handläggning av ärenden kan ske med bättre tillgång till kvalitetssäkrade data. Den möjlighet för användare att styra vilka data som delas ska inte tolkas som att myndigheter måste acceptera att betala ut ersättningar på svagare grunder. Det är alltid förlitande part som avgör vilken information den behöver, exempelvis för att fatta ett beslut. Identitetsplånboken kan knappast antas bli ett effektivt verktyg för att komma åt bidragsbrottslighet eller den organiserade brotts- lighetens utnyttjande av välfärdssystemet. Den löser inte problema- 466 SOU 2025:108 Den digitala identitetsplånboken tiken med att vissa personer avsiktligt lämnar felaktiga uppgifter till myndigheterna. Det är frivilligt att ha en identitetsplånbok och det är upp till var och en att välja vilken identitetsplånbok som ska användas och vilken information som ska delas från den. Det kom- mer dock bli svårare att lämna felaktiga uppgifter till en myndighet om identitetsplånboken används, men sannolikheten är då också att den inte kommer att användas av en enskild som har för avsikt att lämna felaktiga uppgifter. I det brottsförebyggande arbetet och i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemet måste det finnas en all- män insikt om att kriminella aktörer kommer att utnyttja luckor som skapats av att kontrollsystem är effektiva inom landet men saknar förmåga att kontrollera personer från andra länder eller svenskar bo- satta utomlands. 11.4.4 Att en uppgift finns i identitetsplånboken garanterar inte riktighet Det faktum att en uppgift finns i ett attributsintyg i en identitets- plånbok är ingen garant för uppgiftens riktighet och säger inte heller någonting om hur väl uppgiften speglar det verkliga förhållandet. Attribut kommer att utfärdas baserat på de uppgifter som utfärda- ren har i sina register, vilket får till följd att attributen kan komma att utfärdas på oriktiga eller bristfälliga uppgifter. Av den anled- ningen är det särskilt viktigt att en myndighet i vart fall har ordning och reda på sina uppgifter. Även om en enskild använder identitetsplånboken är hen själv ansvarig för att korrekta uppgifter lämnas till en myndighet, exem- pelvis i en ansökan. Den uppgiftshantering och krav på struktur på uppgifter som följer med identitetsplånboken kan bidra till att enskilda som vill göra rätt i sina myndighetskontakter kan få ökad kunskap om vad en myndighet har för uppgifter. De kan då även få veta vad myndig- heten inte känner till, exempelvis uppgift om födelseort eller studie- ort. Det finns även en transparens i myndighetens synliggörande av sina uppgifter. Det kan bidra till ökad tillit. 467 Den digitala identitetsplånboken SOU 2025:108 11.4.5 Minskad mängd överskottsinformation och ökad kontroll på uppgifter En potentiell fördel med identitetsplånboken är att myndigheter inte efterfrågar mer information om den enskilde än vad som faktiskt behövs. Den kan även medföra att myndigheterna har mindre mängd överskottsinformation (sådan information som kan komma med en insamling eller lagring av uppgifter) om den enskilde. Vidare måste myndigheterna ha god kunskap om den rättsliga grunden för samt- liga uppgifter som begärs in. Det kommer att ställas krav på att regi- strera den informationen i samband med registrering som förlitande part, det vill säga att per uppgiftmängd ange vad det är för uppgift och vad myndigheten har för rättslig grund för tillgång till en viss uppgift.46 I ett framtida scenario tillkommer även ett behov av kart- lagda (schematiska) åtkomstregler till uppgifter. Utöver det kommer det att finnas en möjlighet för en enskild att i sin identitetsplånbok direkt göra en anmälan till Integritetsskyddsmyndigheten om en myndighet efterfrågar mer uppgifter än vad som behövs. De beskrivna åtkomstreglerna för uppgifter och myndigheters förteckningar över sina uppgiftsmängder kan även bidra till ökad kunskap om uppgifterna i sig och dess kvalitet. Förteckningarna kan möjligen bidra till att myndigheterna upptäcker inkonsekventa uppgifter om den enskilde. Det går dock inte att veta säkert i dagsläget. 46 SOU 2024:45, avsnitt 6.3.9 om behandling av personuppgifter. 468 12 Integritets- och proportionalitetsanalys 12.1 Vårt uppdrag I vårt uppdrag ingår att göra en integritetsanalys till våra författ- ningsförslag. Detta kapitel innehåller en samlad integritets- och proportionalitetanalys utifrån samtliga de regelverk som ställer krav på att inskränkningar i enskilda individers privatliv och integritet ska vara proportionerliga i förhållande till det syfte lagstiftaren vill uppnå med regleringen. 12.2 Inskränkningar i den personliga integriteten ska vara proportionerliga 12.2.1 Grundläggande fri- och rättigheter och personlig integritet Den yttersta ramen för hur personuppgifter får behandlas finns i regleringen om skydd för enskildas grundläggande fri- och rättig- heter samt den generella dataskyddsregleringen. Lagstiftningsåtgär- der som rör behandling av personuppgifter måste vara förenliga med denna reglering. Respekten för individens självbestämmande och integritet är grundläggande i en demokrati. Någon enhetlig definition av begreppet personlig integritet finns inte. Bestämmelser om en- skildas fri- och rättigheter finns i den svenska grundlagen samt i vissa rättsakter antagna av EU och andra folkrättsliga rättsakter som Sverige har åtagit sig att efterleva. 469 Integritets- och proportionalitetsanalys SOU 2025:108 Behandlingen av personuppgifter berör rätten till respekt för privatlivet enligt artikel 8.1 i Europakonventionen.1 Enligt artikeln har var och en rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Europakonventionen gäller som svensk lag.2 Av artikel 8.2 i Europakonventionen följer att rätten till skydd för privatlivet inte får inskränkas annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till den natio- nella säkerheten, den allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välstånd, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. I artiklarna 3, 7 och 8 i EU:s rättighetsstadga slås det fast att var och en har rätt till fysisk och mental integritet, respekt för sitt privat- och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer samt skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne.3 I den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar rättigheter som garanteras av Europakonventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som enligt konventionen.4 Det hindrar dock inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd. I EU:s rättighetsstadga är utgångspunkten att en inskränkning av rättigheter och friheter enligt stadgan endast får göras i lag och måste vara förenlig med det väsentliga innehållet i de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan. Begränsningar får med beaktande av proportionalitetsprincipen endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.5 12.2.2 Begränsningar i skyddet för den personliga integriteten Grundläggande bestämmelser till skydd för den personliga integri- teten som gäller i förhållandet mellan enskilda och staten finns i 2 kap. regeringsformen (RF). Av 2 kap. 6 § andra stycket RF följer att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande 1 Den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. 2 Lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. 3 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02). 4 Artikel 52.3 i EU:s rättighetsstadga. 5 Artikel 52.1 i EU:s rättighetsstadga. 470 SOU 2025:108 Integritets- och proportionalitetsanalys intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Skyddet för den personliga integriteten är inte absolut.6 Det kan under vissa förutsättningar begränsas med hänsyn till andra motstående intressen. Skyddet får enligt 2 kap. 20 och 21 §§ RF begränsas genom lag men endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle.7 Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Detta syftar till att understryka kravet på att lagstiftaren, när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas, noga redovisar sina syften. Eftersom begränsningen inte får gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till ändamålet måste ett lagstiftningsarbete som påverkar skyddet av den personliga integriteten inkludera en integ- ritetsanalys. Det intrång som sker i den enskildes personliga integ- ritet måste vara befogat och stå i rimlig proportion till de fördelar som intrånget bidrar med till det motstående intresset. Det är endast tillåtet med lagar som inskränker integritetsskyddet om det inte finns några mindre integritetskänsliga alternativ och det intresse som ska tillgodoses är så starkt att det väger över intresset av skydd för den personliga integriteten. 12.2.3 Det förstärkta grundlagsskyddet i regeringsformen I samband med den senaste utvidgningen av integritetsskyddet i RF, det så kallade förstärkta grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § RF, ut- talade regeringen att en rimlig utgångspunkt för bedömningen av behovet av ett utökat skydd för den personliga integriteten är den enskildes intresse av att skydda information om sina personliga förhållanden.8 Vissa faktorer har ansetts särskilt viktiga att ta hän- syn till när det gäller att bedöma integritetskänsligheten vid auto- matiserad behandling av personuppgifter. Det gäller arten av person- uppgifter som samlas in och registreras, varför detta görs, hur och 6 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen (RF). 7 2 kap. 20 och 21 §§ RF. 8 Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 175. 471 Integritets- och proportionalitetsanalys SOU 2025:108 av vem uppgifterna används samt mängden uppgifter som samlas på ett och samma ställe eller som på något annat sätt är tillgängliga för bearbetningar och sammanställningar. Även rådande samhällsvärder- ingar kan ha viss påverkan på vilken reglering och begränsning av behandlingen av personuppgifter som är nödvändig för att skydda den personliga integriteten.9 Skyddet får begränsas genom lag under de förutsättningar som anges i RF.10 Vad är ett betydande intrång i den personliga integriteten? Vad som utgör ett betydande intrång enligt förarbetena till RF får avgöras utifrån bland annat uppgifternas karaktär och omfattning. En användning av känsliga uppgifter kan innebära ett betydande in- trång i den personliga integriteten även om det rör sig om ett fåtal uppgifter. Å andra sidan kan mängden uppgifter i sig vara en bety- delsefull faktor i sammanhanget. Även ändamålet med behandlingen är av vikt för att avgöra om det rör sig om ett betydande intrång. En hantering som syftar till att utreda brott anses i förarbetena nor- malt vara mer känslig än till exempel en hantering som uteslutande sker för att ge en myndighet underlag för förbättringar av kvaliteten i handläggningen. Omfattningen av utlämnande av uppgifter till andra som sker utan omedelbart stöd av offentlighetsprincipen kan också vara av betydelse vid bedömningen.11 Integritetsskyddskommittén konstaterade att det utifrån integ- ritetsskyddssynpunkt viktigaste momenten i hanteringen handlar om hur uppgifter om enskilda får samlas in, ändamålet med behandlingen och i vilken utsträckning uppgifter på grund av uppgiftsskyldighet ska lämnas ut till andra för samkörning med uppgifter i andra myn- dighetsregister eller av andra skäl.12 Bestämmelser som inte föranleder behandling av personuppgif- ter utan i stället begränsar den personuppgiftsansvariges möjligheter att behandla personuppgifter, till exempel i form av olika skydds- åtgärder, kan däremot inte i sig anses medföra intrång i den personliga integriteten. Bestämmelser om begränsning av åtkomst till person- 9 SOU 2024:75 Ett nytt regelverk för hälsodataregister, se även prop. 2005/06:173 Översyn av personuppgiftslagen, s. 15 och prop. 2022/23:34 Utbetalningsmyndigheten, s. 162. 10 2 kap. 20 och 21 §§ RF. 11 Prop. 2009/10:80, s. 183 f. 12 SOU 2008:3 Skyddet för den personliga integriteten – Bedömningar och förslag. 472 SOU 2025:108 Integritets- och proportionalitetsanalys uppgifter, krav på behörighetstilldelning och krav på pseudonymi- sering av personuppgifter skapar självständigt ingen möjlighet till behandling av personuppgifter utan utgör snarare regler om skydd för den enskildes personliga integritet. När är det fråga om kartläggning i regeringsformens mening? Vid bedömningen av om en åtgärd innebär kartläggning ska åt- gärdens effekter snarare än det huvudsakliga syftet med åtgärden beaktas.13 I förarbetena till bestämmelsen i RF anges som exempel att en åtgärd från det allmännas sida som vidtas primärt i syfte att ge myndigheterna underlag för beslutsfattande i enskilda fall, många gånger kan anses innebära kartläggning av enskildas förhållanden. Detta trots att avsikten med åtgärden inte är att kartlägga enskilda. Det konstateras vidare att det förekommer myndighetsspecifika verksamhetsregister och databaser med information som är knuten till en myndighets ärendehantering inom i stort sett all statlig och kommunal förvaltning och att informationshanteringen i många fall finns särskilt reglerad. Enligt förarbetena får uppgifterna i flertalet fall anses tillgängliga för myndigheterna på sådant sätt att lagringen och behandlingen av uppgifterna kan sägas innebära att enskilda kart- läggs, även om det huvudsakliga ändamålet med behandlingen är ett helt annat. Våra förslag innebär kartläggning i regeringsformens mening och kräver stöd i lag Vi bedömer att såväl förändringarna i 114 kap. socialförsäkrings- balken (SFB) och det nationella frånvaroregistret utgör betydande intrång i den personliga integriteten och därför omfattas av det för- stärka grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § RF. Det innebär att vissa moment i behandlingen av personuppgifter måste regleras i lag, nämligen hur uppgifter får samlas in, ändamålen för behandling och när uppgifterna ska lämnas ut på grund av uppgiftsskyldighet som bryter sekretess som gäller för uppgifterna. Det förstärkta grundlagsskyddet inne- bär vidare att begränsningar i skyddet endast får göras för att till- godose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (se 13 2 kap. 6 § andra stycket RF. 473 Integritets- och proportionalitetsanalys SOU 2025:108 avsnitt 12.2.2). Vid en inskränkning av skyddet ska det göras en pro- portionalitetsbedömning där integritetsriskerna med personuppgifts- behandlingen vägs mot de fördelar behandlingen kan leda till. En behandling är bara tillåten om fördelarna med den står i rimlig pro- portion till nackdelarna. I detta ingår att bedöma om behandlingen av personuppgifter är nödvändig utifrån det avsedda ändamålet och om det finns alternativ som är mindre integritetskänsliga. Även EU:s dataskyddsförordning förutsätter att proportionalitetsbedömningar görs vid behandling av personuppgifter.14 Det nationella frånvaroregistret För att det ska vara befogat att införa ett nationellt frånvaroregister på det sätt som vi föreslår måste behovet av behandlingen väga tyngre än den enskildes intresse av skydd för den personliga integriteten. Behandlingen ska stå i rimlig proportion till det integritetsintrång den medför. En förutsättning för att göra en sådan proportionalitets- bedömning är att riskerna för den personliga integriteten har identi- fierats. Genom att införa skyddsåtgärder som begränsar den tillåtna behandlingen kan behovet av behandling balanseras mot enskildas intresse av skydd för den personliga integriteten. En reglerad skyldighet att behandla personuppgifter, exempelvis en föreskrift om att en myndighet ska föra ett visst register med personuppgifter eller att uppgifter ska lämnas från en personuppgifts- ansvarig till en annan får därför alltid anses medföra ett visst intrång i enskildas personliga integritet. Skyldigheten att behandla vissa person- uppgifter innebär att den registrerade själv inte kan påverka behand- lingen eller omfattningen av den. Även en tillåtande bestämmelse som innebär att en myndighet får möjlighet att utföra en viss behandling av personuppgifter som annars skulle ha varit otillåten får anses med- föra ett intrång i enskildas personliga integritet. 14 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). 474 SOU 2025:108 Integritets- och proportionalitetsanalys Ändringar i 114 kap. SFB Våra förslag om ändringar i 114 kap. SFB innebär att Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten får utföra personuppgiftsbehand- lingar som annars skulle ha varit otillåtna. I och med att behandlingen av personuppgifter har gjorts tillåten tvingas den enskilde finna sig i eventualiteten att hans eller hennes personuppgifter behandlas utan att samtycke först inhämtas.15 Även avseende föreslagna ändringar i 114 kap. SFB ska behandlingen stå i rimlig proportion till det integ- ritetsintrång den medför. 12.2.4 Särskilt om dataskyddsregleringen Den snabba tekniska utvecklingen och framväxten av informations- samhället har medfört en alltmer omfattande behandling av person- uppgifter och annan data inom såväl offentlig som privat sektor. Automatiserad behandling av personuppgifter kan innebära särskilda risker ur ett integritetsperspektiv eftersom tekniken gör det möjligt att på ett enkelt sätt samla in, sammanställa och sprida stora mängder information om enskilda. Dataskyddsförordningen är i alla delar bindande och direkt tillämp- lig i medlemsstaternas nationella rätt. Förordningen behöver alltså inte implementeras i nationell lagstiftning. Den är dock utformad på ett sådant sätt att den till viss del både förutsätter och medger nationell dataskyddsreglering som kompletterar förordningens be- stämmelser. Dataskyddsförordningen medger att medlemsstaterna behåller eller inför mer specifika bestämmelser för att anpassa be- stämmelserna i förordningen, med hänsyn till behandling för att efterleva bestämmelserna om rättslig förpliktelse samt uppgift av allmänt intresse eller myndighetsutövning som rättslig grund. Med- lemsstaterna får även fastställa specifika krav för personuppgifts- behandlingen och andra åtgärder för att säkerställa en laglig och rättvis behandling. Den rättsliga grunden ska dessutom fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av. I svensk rätt har kompletterande bestämmelser till dataskydds- förordningen på generell nivå antagits genom lagen (2018:218) om 15 Jämför även bestämmelsen i 114 kap. 6 § SFB om att den enskilde inte kan motsätta sig behandlingen. 475 Integritets- och proportionalitetsanalys SOU 2025:108 kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (DSL) och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. Dessa författningar innehåller bland annat bestämmelser som tydliggör innebörden av vissa bestämmelser i dataskyddsförordningen och ger vägledning om hur dessa ska tilläm- pas i den svenska rättsordningen. DSL är subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning, vilket innebär att avvikande bestämmelser i registerförfattningar och annan kompletterande dataskyddsreglering har företräde.16 Myndighetsspecifika registerförfattningar kompletterar data- skyddsförordningen och innehåller avvikelser som ansetts nöd- vändiga eller lämpliga på det aktuella området i förhållande till det generella dataskyddet. Reglering i form av en registerlagstiftning kompletterar data- skyddsförordningen, vilket innebär att registerlagstiftningen är tillåten endast under förutsättning att den inte strider mot data- skyddsförordningen. Kravet på rättslig grund medför till exempel att en myndighet får behandla personuppgifter endast om det är nödvändigt för att fullgöra en rättslig förpliktelse, för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighets- utövning.17 Myndighetsutövning mot en enskild måste alltid ha stöd i författning och rättsliga förpliktelser är till sin natur sådana för- pliktelser som redan framgår av eller meddelas med stöd av gällande rätt. Även arbetsuppgifter av allmänt intresse måste vara rättsligt förankrade.18 Dataskyddsförordningen förutsätter att de åtgärder som föranleder behandling av personuppgifter är rättsligt reglerade. Sådana åtgärder som aktualiserar behandling av personuppgifter beskrivs i registerlagstiftningen som ändamål. Ändamålen utgår från myndigheternas uppdrag och därtill knutna behov av att be- handla personuppgifter. Den rättsliga regleringen finns bland annat i myndighetsförordningen (2007:515), myndigheternas instruktio- ner, särskilda uppdrag och annan lagstiftning som myndigheterna ska tillämpa. Det bör kunna förutsättas att ändamål som utgår från sådan rättslig reglering är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Den behandling av personuppgifter som tillåts med stöd av registerlagstiftningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt 16 1 kap. 6 § lagen (2018:218) om kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförord- ning (DSL). 17 Artikel 6 i dataskyddsförordningen. 18 Artikel 6.3 i dataskyddsförordningen. 476 SOU 2025:108 Integritets- och proportionalitetsanalys med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Inom dataskydds- lagstiftningen finns ett krav på nödvändighet som innebär att behand- lingen av personuppgifter ska vara nödvändig för angivet ändamål. Kravet på nödvändighet innebär inte ett krav på att behandlings- åtgärden ska vara oundgänglig. Behandlingen kan anses nödvändig om den leder till effektivitetsvinster. Att behandlingen skulle kunna ske manuellt, det vill säga utan tekniska hjälpmedel, medför därför normalt inte att automatisk behandling inte anses nödvändig enligt dataskyddslagstiftningen. Kravet på nödvändighet knyter dock be- handlingen till ändamålet, som i sig måste vara förankrat i annan lag- stiftning. Sammantaget kan en registerlagstiftning inte ge möjlighet att behandla personuppgifter för annat än sådant som riksdag och regering bedömer att en myndighet ska göra. Att en myndighet be- handlar personuppgifter för att fullgöra sitt uppdrag måste generellt anses vara att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokra- tiskt samhälle. Rättslig grund för personuppgiftsbehandling Enligt dataskyddsförordningen får behandling av personuppgifter bara ske om det finns en rättslig grund för behandlingen. I artikel 6 formuleras ett antal alternativa krav på den rättsliga grunden för en behandling. Åtminstone ett krav måste vara uppfyllt för att behand- lingen ska vara laglig i dataskyddsförordningens mening. För myn- digheter är det främst två rättsliga grunder som är aktuella. Enligt artikel 6.1 c och e dataskyddsförordningen finns rättslig grund om behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige eller om behandlingen är nöd- vändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Av artikel 6.3 första stycket dataskyddsförordningen framgår att den rättsliga grund för behandlingen som avses i artikel 6.1 c och e ska fastställas i enlig- het med unionsrätten eller nationell rätt. Enligt dataskyddsförordningen är det lagstiftarens sak att genom reglering tillhandahålla den rättsliga grunden för de offentliga myn- digheternas behandling av personuppgifter.19 Den rättsliga grunden måste uppfylla dataskyddsförordningens krav på tydlighet, precision, 19 Skäl 47 dataskyddsförordningen. 477 Integritets- och proportionalitetsanalys SOU 2025:108 förutsebarhet och proportionalitet.20 Vilken grad av tydlighet och precision som krävs i fråga om den rättsliga grunden för att en viss behandling av personuppgifter ska anses vara nödvändig måste be- dömas från fall till fall utifrån behandlingens och verksamhetens karaktär. Ett mer kännbart intrång, till exempel behandling av käns- liga personuppgifter, kräver att den rättsliga grunden är mer preci- serad och därmed gör intrånget försvarbart.21 Syftet med att personuppgiftsbehandlingen ska fastställas i den rättsliga grunden eller, i fråga om behandling enligt punkt 6.1 e, vara nödvändigt för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning (arti- kel 6.3 andra stycket). Ändamålet för varje enskild behandling av personuppgifter måste således vara nödvändigt. Det måste finnas ett samband mellan behandlingen av personuppgifter och den rätts- liga förpliktelsen alternativt den fastställda arbetsuppgiften eller myndighetsutövningen.22 Allmänt om tillåtna ändamål för behandling av personuppgifter Kravet på att all behandling måste ha en rättslig grund innebär att den verksamhetsreglering som styr en myndighets arbetsuppgifter också styr för vilka ändamål myndigheten får behandla personupp- gifter. Den rättsliga grund som myndigheter kan basera sin person- uppgiftsbehandling på begränsar därmed för vilka ändamål person- uppgifter får behandlas. Det finns en nära koppling mellan en myndighets verksamhetsreglering och de ändamål för behandling som kan bli aktuella. En tydlig verksamhetsreglering kan medföra att behovet av särskilda dataskyddsbestämmelser för att avgränsa och förtydliga den rättsliga grunden kan minska. En mer allmänt hållen verksamhetsreglering kan däremot kräva en mer preciserad reglering av personuppgiftsbehandlingen, genom till exempel be- stämmelser om tillåtna ändamål som en myndighet får behandla uppgifter i sin verksamhet.23 20 Artikel 6.3 andra stycket och skäl 41 i dataskyddsförordningen. 21 Prop. 2017/18:105 Ny dataskyddslag, s. 51. 22 Esamverkansprogrammet (2022). En modern registerförfattning. Promemoria. Dnr ES2022-06. 23 Jämför IMY (2024). Vägledning för integritetsanalys i lagstiftningsarbete. Dnr IMY-2024- 15399. 478 SOU 2025:108 Integritets- och proportionalitetsanalys Utöver rättslig grund ska all behandling av personuppgifter genomföras i enlighet med dataskyddsförordningens grundläggande principer.24 Personuppgifter ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål, vilket betyder att det alltid måste finnas minst ett ändamål med personuppgiftsbehandlingen. Ända- målet med behandlingen är avgörande för flera av de grundläggande principerna dataskyddsförordningen, bland annat för att avgöra vilka personuppgifter som får behandlas. Principen om ändamålsbegräns- ning innebär att uppgifter inte får vidarebehandlas för ändamål som är oförenliga med insamlingsändamålet.25 Den registrerade skyddas genom principen mot oväntad och integritetskränkande behandling av de personuppgifter som har samlats in. De ändamål som person- uppgifterna behandlas för bör vara tydliga och legitima och ha be- stämts vid den tidpunkt då personuppgifterna samlades in.26 Betydelsen av ändamålet med behandlingen av personuppgifter är dock inte begränsad till de grundläggande principerna. Den regi- strerade har bland annat rätt att få information om ändamålet.27 Även lämplig säkerhetsnivå bestäms utifrån bland annat behandlingens ändamål.28 Utformningen av ändamålsbestämmelser i moderna registerförfattningar I registerförfattningar finns det ofta en reglering av tillåtna ändamål för behandling av personuppgifter. En av de viktigaste funktionerna med ändamålsbestämmelser är att begränsa integritetsintrånget genom att ange den yttersta ram inom vilken personuppgifter får behandlas. Bestämmelser i renodlade registerförfattningar som an- ger och begränsar tillåtna ändamål har normalt ansetts vara nödvän- diga för att säkerställa integritetsskyddet. Ändamålsbestämmelser 24 Artikel 5 i dataskyddsförordningen. Enligt principen om uppgiftsminimering ska de in- samlade uppgifterna vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till ända- målen med behandlingen. Vidare innebär principen om riktighet bland annat att alla rimliga åtgärder ska vidtas för att säkerställa att personuppgifter som är felaktiga, i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas, raderas eller rättas utan dröjsmål. Enligt principen om lagrings- minimering får personuppgifterna som huvudregel inte förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas. 25 Artikel 5.1 b i dataskyddsförordningen. 26 Se skäl 39 i dataskyddsförordningen. 27 Se artikel 13.1 c, 14.1 c och 15.1 a i dataskyddsförordningen. 28 Se artikel 31.1 i dataskyddsförordningen. 479 Integritets- och proportionalitetsanalys SOU 2025:108 begränsar myndigheters handlingsfrihet, vilket ger ett skydd för den enskildes personliga integritet.29 Bestämmelser som avser ändamål för personuppgiftsbehandling som uppkommer i myndighetens egen verksamhet brukar benämnas primära ändamål. Syftet med uppdelningen i primära och sekundära ändamål är att göra det tydligt hur personuppgifter dels behandlas i myndigheters egen verksamhet, dels behandlas för att lämnas ut till andra. Primära ändamål speglar ofta myndighetens författningsregle- rade uppdrag och arbetsuppgifter. Sekundära ändamål avser vanligt- vis tillhandahållande av personuppgifter till externa mottagare, inte sällan andra myndigheter, i syfte att tillgodose dessa aktörers behov. Ändamålsbestämmelser kan utformas på olika sätt och vara mer eller mindre detaljerade. I vissa fall anger primära ändamålsbestäm- melser endast att personuppgifter får behandlas för att myndig- heten ska kunna utföra sina uppgifter i den verksamhet som avses i författningens tillämpningsområde. Några exempel på brett for- mulerade ändamålsbestämmelser är Rättsmedicinalverkets ändamåls- bestämmelse och Utbetalningsmyndighetens ändamålsbestämmelse.30 Det finns också förslag på liknande reglering för Skatteverket, Tullverket och Kronofogden och för CSN.31 För huvuddelen av nämnda myndigheter finns, eller finns förslag på, en sekundär ända- målsbestämmelse som anger att myndigheterna får behandla person- uppgifter för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överensstäm- melse med lag eller förordning.32 Det finns också sektorsspecifik reglering som inte innehåller ändamålsbestämmelser alls. Exempelvis innehåller 26 a kap. skol- lagen (2010:800) ingen bestämmelse som begränsar eller anger för vilka ändamål personuppgifter får behandlas. Flera myndigheter saknar dessutom helt sektorsspecifik lagstiftning på dataskydds- området. 29 SOU 2024:95 Modernt dataskydd vid CSN, s. 213. 30 Jämför 2 kap. 1 § lagen (2020:421) om Rättsmedicinalverkets behandling av personupp- gifter och 1 kap. 6 § första stycket lagen (2023:457) om behandling av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten. 31 SOU 2023:100 Framtidens dataskydd vid Skatteverket, Tullverket och Kronofogden samt SOU 2024:95. 32 Jämför till exempel 1 kap. 6 § lagen om behandling av personuppgifter vid Utbetalnings- myndigheten. 480 SOU 2025:108 Integritets- och proportionalitetsanalys Känsliga personuppgifter Vissa personuppgifter är till sin natur särskilt känsliga och har där- för ett starkare skydd. De kallas för känsliga personuppgifter. Vad som gäller för behandling av känsliga personuppgifter regleras i arti- kel 9 dataskyddsförordningen. Det är som huvudregel förbjudet att behandla känsliga personuppgifter. Uppräkningen i artikeln är ut- tömmande och innefattar bland annat uppgifter om etniskt ursprung, religiös eller filosofisk övertygelse och hälsa.33 Enligt artikel 4.15 dataskyddsförordningen är uppgifter om hälsa definierat som personuppgifter som rör en fysisk persons fysiska eller psykiska hälsa, inbegripet tillhandahållande av hälso- och sjuk- vårdstjänster, vilka ger information om dennes hälsostatus.34 Från dataskyddsförordningens förbud görs en rad undantag som möjliggör behandling av känsliga personuppgifter i särskilda fall, vilket framgår i artikel 9.2 dataskyddsförordningen.35 Vissa av undantagen är utformade så att det finns utrymme för nationell reglering som preciserar förutsättningarna för undantaget. Undan- taget i artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen utgör framför allt grund för mycket av den behandling av känsliga personuppgifter som utförs av myndigheter. Artikeln är direkt tillämplig men det har i det svenska lagstiftningsarbetet ansetts att det behövs natio- nella bestämmelser som är tillämpliga för alla myndigheter, bland annat för att säkerställa att artikelns krav på skyddsåtgärder upp- fylls. Sådana bestämmelser finns i 3 kap. 3 och 4 §§ DSL. Kom- pletterande bestämmelser om myndigheters behandling av känsliga personuppgifter förekommer ofta i registerförfattningar, det vill säga sektorsspecifik dataskyddsreglering för myndigheter.36 Tröskeln för att en personuppgiftsansvarig ska få behandla käns- liga personuppgifter är högre än den som gäller för behandling av 33 Westman, EU:s dataskyddsförordning artikel 9, Karnov 2025-05-19 (JUNO). 34 Enligt skäl 35 i dataskyddsförordningen så är personuppgifter om hälsa uppgifter som bör innefatta alla de uppgifter som hänför sig till en registrerad persons hälsotillstånd som ger information om den registrerades tidigare, nuvarande eller framtida fysiska eller psykiska hälsotillstånd. 35 Av artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen framgår att ett sådant undantag är om behand- lingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättig- heter och intressen. 36 Westman, EU:s dataskyddsförordning artikel 9, Karnov 2025-05-19 (JUNO). Se även prop. 2017/18:105, s. 74 f. 481 Integritets- och proportionalitetsanalys SOU 2025:108 andra personuppgifter i samma situation. Det innebär dock inte att undantagen i sig måste genomföras i svensk rätt för att vara tillämp- liga.37 Flera av undantagen kräver ”lämpliga och särskilda åtgärder” eller att lämpliga skyddsåtgärder vidtas. Den närmare innebörden av dessa begrepp är osäker, men åtgärder som skulle kunna komma i fråga är exempelvis pseudonymisering, korta gallringstider, sekre- tess samt sök- och behörighetsbegränsningar.38 För att behandlingen av känsliga personuppgifter ska vara tillåten krävs även att en rättslig grund i artikel 6.1 i dataskyddsförordningen är uppfylld.39 Registrerades rättigheter Dataskyddsförordningen innehåller ett antal rättigheter för en- skilda vars personuppgifter behandlas, det vill säga de registrerade. Något förenklat kan bestämmelserna om enskildas rättigheter sägas innebära en rätt att veta vem som behandlar vilka uppgifter, och varför. Informationen ska vara klar och tydlig liksom villkoren för utövandet av den registrerades rättigheter. I artikel 16 och 17 i dataskyddsförordningen finns bestämmelser som innebär att den registrerade, under vissa närmare angivna förut- sättningar, har rätt att begära rättelse eller radering av uppgifter. De registrerades rättigheter kan begränsas om en sådan begräns- ning sker med respekt för andemeningen i de grundläggande rättig- heterna och friheterna och utgör en nödvändig och proportionerlig åtgärd i ett demokratiskt samhälle.40 En begränsning av den registre- rades rättigheter får dock inte ske av vilken anledning som helst. Den måste ha som syfte att säkerställa något av de mål som anges i dataskyddsförordningen.41 Alla begränsande lagstiftningsåtgärder ska innehålla specifika bestämmelser åtminstone, när så är relevant, avseende bland annat ändamålen med behandlingen eller kategorierna 37 SOU 2024:95, s. 65. Se även prop. 2017/18:105, s. 75. 38 Westman, EU:s dataskyddsförordning artikel 9, Karnov 2025-05-19 (JUNO). 39 Westman, EU:s dataskyddsförordning artikel 9, Karnov 2025-05-19 (JUNO). 40 Artikel 23.1 i dataskyddsförordningen. 41 Artikel 23.1 e och h i dataskyddsförordningen. Dessa mål är exempelvis unionens eller en medlemsstats viktiga mål av generellt allmänt intresse, särskilt ett av unionens eller en med- lemsstats viktiga ekonomiska eller finansiella intressen, däribland penning-, budget- eller skattefrågor, folkhälsa och social trygghet eller en tillsyns-, inspektions- eller reglerings- funktion som, även i enstaka fall, har samband med sådan myndighetsutövning. 482 SOU 2025:108 Integritets- och proportionalitetsanalys av behandling, omfattningen av de införda begränsningarna och skyddsåtgärder för att förhindra missbruk eller olaglig tillgång eller överföring.42 12.3 Ett nationellt frånvaroregister 12.3.1 Integritetsrisker vid behandling av personuppgifter i det nationella frånvaroregistret Att införa ett nationellt frånvaroregister är en helt ny typ av person- uppgiftsbehandling i form av ett statligt register. Frånvaroregistret är personnummerbaserat, rikstäckande och omfattar stora delar av Sveriges befolkning som deltar i viss typ av utbildningsverksamhet. Det innebär att behandlingen inrymmer personuppgifter om barn. Behandling av stora mängder personuppgifter är generellt sett för- enat med större integritetsrisker än mer begränsade behandlingar. De personuppgifter som föreslås få behandlas i det nationella frånvaroregistret kommer från samtliga rapporteringsskyldiga skolhuvudmän. Att uppgifterna förs över till och behandlas i det nationella frånvaroregistret är en ny och annan behandling än den ursprungliga insamlingen av personuppgifter som huvudmännen gör i enlighet med vad som följer av skolförfattningarna. Det kan innebära en integritetsrisk i sig eftersom en registrerad inte alltid kan förväntas förutse uppgiftsbehandlingen och därmed ha svårt att be- döma dess risker. För en registrerad kan det vara svårt att till fullo överblicka vad frånvaroregistret innebär i termer av hur dennes upp- gifter kan komma att behandlas och av vem. Avsaknad av inblick i och förståelse för en personuppgiftsbehandling kan medföra en känsla av att förlora kontrollen över sina personuppgifter, vilket kan uppfattas som ett integritetsintrång. Den registrerade kan inte heller motsätta sig behandlingen. Uppgifter ur frånvaroregistret kommer att lämnas ut till tredje part, även om vi föreslår att sådan tillgång ska vara kraftigt begränsad. Spridning av uppgifter utgör en risk i sig. Ju fler myndigheter som kan ta del av uppgifterna desto större blir riskerna för otillåten eller kränkande personuppgifts- behandling. 42 Se artikel 23.2 a, c och d i dataskyddsförordningen. 483 Integritets- och proportionalitetsanalys SOU 2025:108 Personuppgifter som samlas in elektroniskt kan enkelt samman- ställas och systematiseras. Det kan inte uteslutas att någon som har berättigad tillgång till uppgifterna använder dem för ovidkommande eller otillåtna syften. Det går heller inte att utesluta att någon som inte har behörighet att ta del av uppgifterna ändå gör det. Här bör också betonas att även det förhållandet att någon tar del av mer information än vad den behöver för att utföra sina arbetsuppgifter ökar risken för otillåten behandling, obehörigt röjande och andra former av missbruk. Vidare finns det risk för att den personuppgiftsansvariga myndig- heten (Skolverket) förlorar den övergripande kontrollen över upp- gifterna vid en personuppgiftsincident. En sådan incident kan uppstå av interna orsaker, som den mänskliga faktorn. Den kan också orsakas av externa faktorer som en hackerattack eller annat antagonistiskt angrepp. Oavsett vilket kan en personuppgiftsincident leda till att uppgifterna kommer i utomståendes händer och används i olämp- liga eller olagliga syften. Sammantaget kan otillåten spridning av uppgifter i frånvaro- registret leda till omfattande integritetsintrång och oöverblickbara konsekvenser för en enskild individ. 12.3.2 Flera åtgärder vidtas för att begränsa risker med behandlingen av personuppgifter i det nationella frånvaroregistret En strävan i vårt förslag om ett nationellt frånvaroregistret är att det ska vara tydligt, transparent och förutsebart. Syftet är att tydliggöra gränserna för behandlingen av personuppgifter för den som har att tolka och tillämpa regelverket. Det är även centralt att enskilda vars personuppgifter behandlas ska förstå varför deras personuppgifter samlas in, hur de behandlas och vilka övergripande åtgärder som vidtas för att skydda uppgifterna. I lagen och förordningen om från- varoregister föreslås flera skyddsåtgärder för att säkerställa ett starkt skydd för uppgifterna och minska risken för otillbörliga kränkningar av enskildas personliga integritet. 484 SOU 2025:108 Integritets- och proportionalitetsanalys Behandlingen kommer att vara begränsad Lagen om frånvaroregistret föreslås innehålla bestämmelser om för vilka ändamål personuppgifter får behandlas. Det finns ett tydligt och avgränsat syfte med de personuppgiftsbehandlingar som får ut- föras. Avsikten med syftes- och ändamålsbestämmelserna är bland annat att öka tydligheten för registrerade i fråga om hur deras person- uppgifter behandlas i frånvaroregistret. Vi gör även vissa bedömningar avseende vilka uppgifter som ska få behandlas i frånvaroregistret. Vi föreslår att det ska införas en bestämmelse om hur ofta upp- gifterna ska rapporteras (veckovis). Vidare föreslår vi att uppgifterna ska raderas årsvis. Detta är åtgärder som antas minimera risker för den personliga integriteten samt säkerställer att uppgifterna inte behandlas en längre tid än vad som är nödvändigt. Vi föreslår att Skolverket ska få besluta om föreskrifter för hur skolhuvudmännens rapporteringsskyldighet ska fullgöras. I dessa bemyndiganden ingår att precisera vilka specifika uppgiftsvariabler som ska lämnas och hur rapporteringen ska ske. Det bör betonas att Skolverket inom ramen för sitt föreskriftsarbete ska beakta bland annat dataskyddsrättsliga principer om uppgiftsminimering och lagringsminimering. I övrigt måste Skolverket utreda konse- kvenserna av sina föreskrifter enligt förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar. Behandlingen av känsliga personuppgifter är ofrånkomlig för att det ska vara möjligt att ha ett nationellt frånvaroregister. Det finns dock inga skäl till att uppgifter om de registrerade och vissa känsliga uppgifter ska vara läsbara tillsammans i frånvaroregistret. Vi före- slår därför att det ska vidtas åtgärder för att så snart det är möjligt (momentant) exempelvis skilja uppgiften om placering i en viss ut- bildningsverksamhet från uppgiften om eleven i fråga. Vidare före- slår vi att Skolverket ska beakta integritetshöjande tekniker och metoder. Detta innebär exempelvis att uppgifter ska lämnas ut pseudonymiserade när så är möjligt och genomförbart samt att upp- gifterna ska aggregeras (och lämnas ut så sällan som möjligt utifrån syftet och behovet med utlämnandet) när en i förordningen utpekad myndighet får ta del av uppgifter från registret. 485 Integritets- och proportionalitetsanalys SOU 2025:108 Begränsad åtkomst till uppgifterna, begränsade möjligheter att få lämna ut uppgifter från frånvaroregistret samt sekretess Vi föreslår att intern åtkomst till personuppgifterna ska begränsas genom så kallad behörighetsstyrning. Åtkomst till uppgifterna ska vara starkt begränsad och föregås av säkra funktioner för autenti- sering. Skolverket ska bestämma villkor för tilldelning av behörighet för åtkomst, varvid behörigheten ska begränsas till det som var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Det ställs också krav på att den personuppgiftsansvariga myndigheten har nöd- vändiga rutiner för en ändamålsenlig och säker behörighetsstyrning. För det fall en medarbetare ändå tar del av uppgifter utan att vara behörig kan det leda till straffrättsligt ansvar för exempelvis data- intrång. I syfte att förebygga och kontrollera obehörig åtkomst ska den personuppgiftsansvariga myndigheten dokumentera all åtkomst till personuppgifter genom loggar (åtkomsthistorik). Myndigheten ansvarar för att systematiskt och återkommande kontrollera loggarna, det vill säga inte enbart vid misstanke om att obehörig åtkomst har skett. Vi föreslår att tillgången till uppgifter från frånvaroregistret ska begränsas till myndigheter som har ett identifierat behov av upp- gifter från frånvaroregistret, utifrån syftet med frånvaroregistret. Det anges i förordningen om frånvaroregistret vilka dessa myndig- heter är. Vi föreslår att det ska införas begränsningar om att uppgift om placering inte får lämnas ut från registret. Utöver detta föreslår vi att det ska införas särskilda regler i 40 kap. offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) (OSL) till syfte att skydda uppgifterna hos Skolverket samt vid överföring av uppgifterna till en annan myndig- het. Vi föreslår även ändringar i 23 kap. 1–3 §§ OSL för att skydda att de uppgiftssammanställningar som görs hos kommunala, regio- nala och statliga huvudmän med anledning av rapporteringen till Skolverket. Fler skyddsåtgärder som begränsar integritetsriskerna Vi föreslår att det ska införas krav i förordningen om frånvaroregistret att Skolverket ska använda sig av integritetshöjande tekniker och metoder i frånvaroregistret. Skolverket är den aktör som kan över- 486 SOU 2025:108 Integritets- och proportionalitetsanalys blicka och införa dessa åtgärder. Vi föreslår även att det ska införas tidsgränser (ett år) för när uppgifterna i registret ska raderas. Utöver de skyddsåtgärder som föreslås i lagen och förordningen om frånvaroregister gäller de krav som följer av den generella data- skyddsregleringen. Den personuppgiftsansvarige ska enligt data- skyddsförordningen vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställa och kunna visa att behandlingen sker i enlighet med förordningen.43 Mot bakgrund av frånvaroregistrets känsliga karaktär innebär det högt ställda krav för att skydda upp- gifterna. Det kan handla om att uppgifterna ska behandlas i en it- miljö som är fysiskt, tekniskt och logiskt separerad från myndig- hetens övriga system. Vidare bör direkt utpekande personuppgifter endast behandlas när det finns motiverade skäl. Det bör även nämnas att Skolverket, om en behandling väntas leda till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter, ska göra en konsekvensbedömning avseende dataskydd och vid behov lämna en framställan till Integritetsskydds- myndigheten.44 Inom ramen för en sådan konsekvensbedömning ska bland annat en bedömning göras av riskerna som behandlingen med- för för de registrerades rättigheter och friheter och vilka åtgärder som bör vidtas för att säkerställa skyddet av personuppgifterna. 12.3.3 Behandlingen av personuppgifter i det nationella frånvaroregistret är proportionerlig Vår bedömning: Den personuppgiftsbehandling som möjliggörs av det föreslagna regelverket om ett nationellt frånvaroregister utgör en proportionerlig inskränkning av det skydd för den per- sonliga integriteten som finns i RF, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. Förslaget är också förenligt med dataskydds- förordningens krav på proportionalitet. Som vi beskriver i kapitel 9 finns det stora samhällsbehov av ett natio- nellt frånvaroregister. Redan i dag finns det väletablerade arbetssätt och förfaranden för att på enhetsnivå och huvudmannanivå registrera barns och elevers frånvaro från utbildningsverksamheten. Att ha 43 Artiklarna 24 och 32 i dataskyddsförordningen. 44 Artiklarna 35 och 36 i dataskyddsförordningen. 487 Integritets- och proportionalitetsanalys SOU 2025:108 dessa uppgifter på nationell nivå medför att såväl kommunal som statlig verksamhet får andra och nya förutsättningar för att arbeta mot elevers problematiska frånvaro och sätta in insatser som främjar närvaro. Det finns även förutsättningar för att vissa uppgifter ur frånvaroregistret medför att felaktiga utbetalningar från socialförsäk- ringen kan minska kraftigt. Samtidigt som frånvaroregistret på många sätt är en unik källa och resurs för såväl barnens bästa som för flera delar av samhället så utgör behandlingen av personuppgifter ett intrång i enskildas personliga integritet. Ett sådant intrång måste vägas mot behoven av att behandla uppgifterna i det avsedda syftet. Den reglering av personuppgiftsbehandling som vi föreslår syftar till att balansera en personuppgiftsansvarig myndighets behov av att utföra sina författningsreglerade uppgifter på ett ändamålsenligt sätt samtidigt som den ska upprätthålla ett starkt skydd för den personliga integriteten. Vi bedömer att det regelverk vi föreslår skapar en balans mellan behovet av att behandla personuppgifter i frånvaroregistret utifrån det behov som finns av ett sådant register. De uppgifter som vi före- slår ska få behandlas bedöms vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas. De skyddsåtgärder vi föreslår bidrar till att minska risken för integritets- intrång. Även det dataskyddsrättsliga regelverket i övrigt i kombi- nation med sekretesslagstiftningen bedöms bidra till ett starkt skydd för den personliga integriteten. Mot bakgrund av detta skydd samt det stora behovet i samhället av ett frånvaroregister bedömer vi att det är nödvändigt och proportionerligt att myndigheten får behandla personuppgifter för de föreslagna ändamålen och inom de övriga ramar som anges i den föreslagna regleringen. Sammantaget bedömer vi att det intrång som sker är motiverat och proportionerligt utifrån en avvägning mellan det allmänintresse som ligger till grund för be- handlingen av personuppgifter i frånvaroregistret och intresset av att upprätthålla skyddet för den personliga integriteten. 488 SOU 2025:108 Integritets- och proportionalitetsanalys 12.4 Behandling av personuppgifter med anledning av ändringar i 114 kap. socialförsäkringsbalken 12.4.1 Utvidgade möjligheter till personuppgiftsbehandling och nya skyddsåtgärder Bestämmelserna i 114 kap. SFB kompletterar dataskyddsförord- ningen. I samband med revideringen av 114 kap. SFB bedömde regeringen att ändamålsbestämmelserna anger en ram för tillåten behandling av personuppgifter och säkerställer på så sätt att per- sonuppgiftsbehandlingen är förenlig med EU:s dataskyddsförord- ning. De olika skyddsåtgärderna i kapitlet begränsar behandlingen ytterligare. Den behandling av personuppgifter som med dessa be- gränsningar är tillåten enligt 114 kap. SFB utgör ett undantag från det grundlagsreglerade kravet på skydd för den personliga integ- riteten.45 De förslag vi lämnar avseende bland annat ändamålsbestämmel- sen i 114 kap. 8 § SFB innebär en viss utvidgning av Försäkrings- kassans och Pensionsmyndighetens möjligheter att behandla per- sonuppgifter. Våra förslag innebär även en utvidgad möjlighet att behandla känsliga personuppgifter. Det integritetsintrång en viss utvidgad behandling medför får ställas mot myndigheternas behov att kunna bedriva en ändamålsenlig och effektiv verksamhet. För- säkringskassan och Pensionsmyndigheten måste ges förutsättningar att utnyttja de möjligheter som digitaliseringen ger för att admini- strera socialförsäkringen, fatta materiellt korrekta beslut och säker- ställa att felaktiga utbetalningar inte görs samt motverka bidragsbrott. Väl utvecklade system för informationshantering minskar risken för felaktiga utbetalningar. Den enskildes skydd för den personliga integriteten tillgodoses genom flera olika skyddsåtgärder som regleras i lag. Regleringen i 114 kap. SFB innehåller sedan tidigare begränsningar av möjligheten att behandla känsliga personuppgifter, begränsningar av tillgången till personuppgifter, begränsningar av direktåtkomst och krav på gallring. Utöver det föreslår vi att det ska införas särskilda integ- ritetshöjande åtgärder. Vidare föreslår vi att det ska införas doku- mentationskrav vid sådan behandling som görs med dataanalys och urval samt att det i den tillhörande förordningen om personupp- 45 Prop. 2023/24:29 En ny dataskyddsreglering på socialförsäkringsområdet, s. 93 f. (jämför 2 kap. 6, 20 och 21 §§ RF). 489 Integritets- och proportionalitetsanalys SOU 2025:108 giftsbehandling vid Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten föreslås särskilda bestämmelser om rutiner vid dataanalyser och urval. Vi föreslår även nya bestämmelser om sekretess som ytterligare syftar till att skydda enskildas uppgifter. Vidare ställer dataskyddsförordningen, bland annat, krav på lämp- liga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställa en säker- hetsnivå som är lämplig i förhållande till risken. Vid en avvägning mellan det allmänintresse som finns av att Försäkringskassan och Pensionsuppgiftsmyndigheten ska kunna utföra sina uppgifter på ett ändamålsenligt och effektivt sätt genom den personuppgiftsbehand- ling som möjliggörs av våra förslag och intresset av att upprätthålla skyddet för den personliga integriteten, anser vi att inskränkningen är motiverad. Tillsammans med det dataskyddsrättsliga regelverket i övrigt samt sekretesslagstiftning och förvaltningsrättslig reglering ger föreslagna nya och ändrade bestämmelser i 114 kap. SFB ett till- fredsställande skydd för den personliga integriteten. Sammantaget bedöms förslagen tillgodose behovet av en utökad personuppgifts- behandling och en tidsenlig reglering samtidigt som hänsyn tas till behovet av ett starkt och likvärdigt integritetsskydd. Regleringen bedöms mot bakgrund av detta uppfylla RF:s, Europakonventionens och EU:s rättighetsstadgas krav på proportionalitet. Förslaget är också förenligt med dataskyddsförordningens krav på proportionalitet. 12.4.2 Profilering och risk för diskriminering I samband med användningen av viss teknik eller vissa metoder finns det risk för profilering och diskriminering. Nedan berörs dessa risker samt vad Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten bör beakta för att minimera dessa risker. Vi föreslår ingen ny författning för att möta dessa risker utan bedömer att nuvarande regelverk är tillräckliga, under förutsättning att myndigheterna beaktar dessa risker på ett tillräckligt och noggrant sätt. Det är upp till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att göra dessa bedömningar i varje enskilt fall. I vissa fall kan risksättning av uppgifter om en enskild innebära profilering, även om detta inte var det ursprungliga syftet med be- handlingen. Profilering definieras i EU:s dataskyddsförordning som varje form av automatisk behandling av personuppgifter som består 490 SOU 2025:108 Integritets- och proportionalitetsanalys i att dessa personuppgifter används för att bedöma vissa personliga egenskaper hos en fysisk person, i synnerhet för att analysera eller förutsäga denna fysiska persons arbetsprestationer, ekonomiska situation, hälsa, personliga preferenser, intressen, pålitlighet, be- teende, vistelseort eller förflyttningar.46 Profilering är en behand- ling av personuppgifter i sig och är inte otillåtet enligt dataskydds- förordningen. Vissa krav ställs upp vid automatiserat individuellt beslutsfattande som inbegriper profilering.47 En enskild har rätt att inte bli föremål för ett beslut som enbart grundas på automatiserad behandling, inbegripet profilering, vilket har rättsliga följder för honom eller henne eller på liknande sätt i betydande grad påverkar honom eller henne.48 I princip fattas inga beslut i samband med arbetet med att ta fram och att använda urvalsprofiler. I betänkandet Framtidens dataskydd vid Skatteverket, Tullverket och Kronofogden bedöms att myndigheternas arbete med dataanalyser och urval inte innebär att myndigheterna fattar ett beslut som enbart grundas på sådant automatiserat individuellt beslutsfattande som avses i dataskyddsförordningen. Användningen av dataanalys och urval är i stället ett slags beslutsstöd för myndigheterna i kontroll- verksamheten. Även om profilering inte är förbjuden enligt data- skyddsförordningen bör försiktighet iakttas eftersom det finns integritetsrisker med behandling vid dataanalyser och urval. Sådan behandling kan komma att innehålla vissa inslag av profilering trots att analys- och urvalsverksamheten primärt inte syftar till att hitta en viss enskild individ baserat på exempelvis uppgifter om hans eller hennes ekonomiska situation. Myndigheterna bör därför noga över- väga dessa frågor när olika urvalsmodeller tas fram.49 46 Artikel 4.4 i dataskyddsförordningen. 47 Artikel 22 i dataskyddsförordningen. 48 Artikel 22.1 i dataskyddsförordningen. 49 SOU 2023:100, s. 1084. Jämför SOU 2022:35 Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, s. 221–222. 491 Integritets- och proportionalitetsanalys SOU 2025:108 Risk för diskriminering Myndigheter generellt har ett stort ansvar för att motverka diskri- minering i flera avseenden.50 I 1 kap. 4 § 2 diskrimineringslagen (2008:567) definieras indirekt diskriminering. Indirekt diskrimi- nering är att någon missgynnas genom tillämpning av en bestäm- melse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neu- tralt men som kan komma att särskilt missgynna personer utifrån någon av de sju diskrimineringsgrunderna, om inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Vid användning av exempelvis maskininlärda algoritmer kan det finnas en risk för diskriminerande resultat om data inte används på ett väl genomtänkt sätt. Det är därför av stor vikt att de urvalsmodel- ler som har tagits fram utvärderas och granskas kontinuerligt. Diskri- mineringsgrunderna måste undvikas som grund för urval om det inte tydligt kan motiveras.51 Vid användningen av maskininlärda algoritmer eller ny annan tek- nik behöver hänsyn tas till att resultatet inte får reproduceras på ett sådant sätt att bias byggs in till följd av utfallet. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har i en rapport från 2018 granskat Försäkringskassans arbete med urval och profilering.52 ISF tar inte ställning till om den bristande likabehandlingen utgör diskriminering i diskrimineringslagens mening. I rapporten lämnar ISF emellertid ett antal rekommendationer. Bland annat rekommen- deras Försäkringskassan att ordna urvalet utifrån risk så att alla personer oavsett riskvärde har en sannolikhet att bli kontrollerade. Sannolikheten för att bli utvald begränsas då inte enbart till dem med högst risk utan även de med ett lågt värde har en sannolikhet att bli kontrollerade. Att använda sig av urval och profilering är inte rättssäkert om det finns personer som gör samma fel som andra men följs upp i högre grad för att de tillhör en viss grupp. Även om det bara är personer som har faktiska felaktigheter som nekas ersättning så kan det finnas andra personer som inte hindras på samma sätt, vilket är en form av godtycklighet. En rimlig utgångspunkt är att 50 Socialförsäkringen är ett samhällsområde som omfattas av diskrimineringslagen. Det inne- bär att beslut och åtgärder täcks, likaså bemötande. 51 SOU 2023:100, s. 1085. 52 ISF (2018). Profilering som urvalsmetod för riktade kontroller. Rapport 2018:5. 492 SOU 2025:108 Integritets- och proportionalitetsanalys sannolikheten för att bli utvald i Försäkringskassans kontroller bör stå i proportion till risken att göra fel. I sammanhanget kan noteras att oron för att enskilda utsätts för direkt eller indirekt diskriminering i vissa fall onödigtvis hämmar Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens användning av ur- valsprofiler. Så länge analysen sker utifrån kriterier som uppfyller krav på likabehandling och objektivitet (som beskrivet här ovan) är utfallet av analysen möjligt för myndigheterna att använda sig av i stor utsträckning. 12.4.3 Ingreppet i den personliga integriteten utifrån våra förslag om ändringar i 114 kap. SFB är proportionerligt Vår bedömning: Den personuppgiftsbehandling som möjliggörs av ändringar i 114 kap. SFB utgör en proportionerlig inskränk- ning av det skydd för den personliga integriteten som finns i RF, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. Förslaget är också förenligt med dataskyddsförordningens krav på proportionalitet. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten behandlar i dag i sin respektive kärnverksamhet stora mängder uppgifter som rör en- skildas personliga förhållanden. Administrationen av socialförsäk- ringen är en samhällsviktig verksamhet i och med att den bland annat tillgodoser behovet av försörjning för många människor. Uppgif- terna avser större delen av Sveriges befolkning och även människor i andra länder och många uppgifter hos Försäkringskassan är mycket integritetskänsliga. Det handlar om uppgifter om enskilda i livets alla faser och rör både privatliv och arbetsliv. Uppgifterna samlas in, lagras, bearbetas och används för en rad olika ändamål, huvudsakligen hand- läggning av förmånsärenden. Insamlingen av uppgifter är också i mångt och mycket strukturerad. Uteslutande handlar det om person- uppgifter i dataskyddsförordningens mening. De senaste åren har Försäkringskassans arbete med datacentrering accentuerats och tagit fastare former, detta kan exempelvis noteras i de mål som kommer till uttryck i myndighetens verksamhetsplan för 2024–2026.53 Till det ska läggas att arbetet mot felaktiga ut- 53 Försäkringskassan (2023). Försäkringskassans verksamhetsplan 2024–2026. Dnr 2022/022021 och Försäkringskassan (2023). Försäkringskassans mål för långsiktig utveckling. Dnr 2022/022021. 493 Integritets- och proportionalitetsanalys SOU 2025:108 betalningar och bidragsbrott under senare år har blivit ett allt tyd- ligare fokus för myndigheterna. Att förebygga och förhindra fel- aktiga utbetalningar och bidragsbrott kräver analys och bearbetning av data och uppgifter. Arbetet har också förändrats, bland annat genom vidareutveckling av arbetssätt. Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens nya förutsätt- ningar för att behandla personuppgifter och använda sina data är mer ingripande och ingående för enskilda än nuvarande ordning. Frågan är även i förlängningen vad myndigheterna kan läsa ut och göra med data med teknikens hjälp och vilka effekter det får. Sam- bearbetningen av uppgifter och övriga åtgärder som kan vidtas inom ramen för de nya ändamålsbestämmelserna (enligt alternativ A eller alternativ B) kommer att utgöra ett betydande intrång i enskildas personliga integritet. För att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska kunna bygga tillit till dem som myndigheterna är till för krävs att den data- användning som de utför uppfattas som rättvis, legitim och icke- diskriminerande. För att säkra legitimiteten måste dataanvändningen leva upp till de grundlagsfästa krav som gäller. Föreslagna föränd- ringar i 114 kap. SFB (oavsett om ändamålsbestämmelsen utformas enligt alternativ A eller alternativ B) innebär att behandlingen av personuppgifter får erforderligt stöd i lag. Förslagen i 114 kap. SFB innebär ett synliggörande av Försäkrings- kassans och Pensionsmyndighetens personuppgiftsbehandling och av ändamålen för behandlingen. Det ändringar vi föreslår syftar bland annat till att ge enskilda individer bredare inblick i den personupp- giftsbehandling som utförs genom ökad tydlighet, transparens och förutsebarhet. Även om den enskilde inte kan motsätta sig person- uppgiftsbehandlingen i fråga kan ökad information om behandlingen och tydlighet i det ge en enskild möjlighet att på ett enklare sätt kontrollera den behandling som sker. Vidare föreslås att personuppgiftsbehandlingen förenas med ett antal begränsningsregler och integritetshöjande åtgärder till syfte att värna den personliga integriteten. Mot bakgrund av de föreslagna skyddsåtgärderna och föreslaget sekretesskydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden anser vi att det intrång i den personliga integriteten som verksam- heten medför uppvägs av de positiva effekter som kan uppnås. Bland annat att åtgärderna kan motverka brottslighet som riktas mot väl- 494 SOU 2025:108 Integritets- och proportionalitetsanalys färdssystemen. Intrånget i den personliga integriteten är proportio- nerligt i förhållande till syftet att, bland annat, upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. De nya personuppgifts- behandlingarna utgör därmed ett proportionerligt ingrepp i den enskildes personliga integritet. 12.5 Bedömningar i andra delar av betänkandet I kapitel 8 och kapitel 9 utvecklar vi på ett mer detaljerat sätt våra bedömningar av effekterna på den personliga integriteten i anslutning till respektive förslag. De förslag vi presenterar innebär en ny typ av personuppgiftsbehandling och har bedömts utifrån en avvägning mellan den behovsbild som Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten lämnat och skyddet för den personliga integriteten. I vissa delar har även införts särskilda integritetshöjande åtgärder och andra skyddsåtgärder till syfte att skydda uppgifterna. Dessa avvägningar upprepas inte här. Vi hänvisar i stället till nämnda kapitel för en ut- förlig beskrivning av konsekvenserna för den personliga integriteten i förhållande till respektive förslag. 495 13 Konsekvenser av utredningens förslag Särskilda utredare ska redovisa konsekvensen av de förslag som läm- nas.1 Enligt vårt direktiv ska vi särskilt bedöma de konsekvenser som lämnade förslag bedöms få för berörda statliga myndigheter samt för brottsbekämpningen när det gäller statliga ersättningar och förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen (2007:612). Även konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ska redovisas. Vidare ska kvantifierade effekter av felaktiga utbetalningar och bi- dragsbrott för våra förslag redovisas, samt förslagens påverkan på myndigheternas handläggningstider. 13.1 Problembilden och vad våra förslag syftar till att uppnå Regeringen bedömer att mellan 15 och 20 miljarder kronor betalas ut felaktigt från välfärdssystemet varje år.2 De felaktiga utbetalning- arna av förmåner, ersättningar och bidrag innebär att statliga medel hamnar i orätta händer i stället för att gå till dem som har behov och rätt till dem. Det riskerar i förlängningen leda till att tilliten till staten och det svenska välfärdssystemet urholkas. Välfärdssystemet i Sverige är till stor del tillitsbaserat och myndig- heter grundar i hög utsträckning sina beslut på de uppgifter som den enskilde själv lämnar, i många fall på heder och samvete.3 De omfattande statliga medel som årligen betalas ut felaktigt ris- kerar att underminera det tillitsbaserade systemet, och ersättas av ett 1 2 § förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar. 2 Prop. 2023/24:1 Budgetpropositionen för 2024, utgiftsområde 2, avsnitt 8.4. 3 SOU 2023:52 Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen, s. 182. Läs även mer i kapitel 3 och 4. 497 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 mer kontrollbaserat system. Ett skifte från tillit till mer inslag av kontroll kan vara nödvändigt för att motverka de omfattande felak- tiga utbetalningarna och stärka förtroendet för välfärdssystemet. Utbetalande myndigheter lägger stora resurser på att upprätthålla omfattande kontrollfunktioner i syfte att upptäcka och förhindra fel- aktiga utbetalningar och bidragsbrott. Det innebär även kostnader för rättsväsendet i att utreda och lagföra misstänka bidragsbrott. Under 2024 anmäldes över 14 000 brott mot bidragsbrottslagen (2007:612) endast avseende brott mot Försäkringskassan.4 Våra förslag syftar framför allt till att stärka Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens proaktiva arbete, det vill säga säkerställa att utbetalningar är korrekta redan från början. 13.2 Konsekvenserna om våra förslag inte genomförs I det här avsnittet beskriver vi konsekvenserna om våra förslag inte genomförs, det så kallade ”nollalternativet”. Bedömningen vi gör är framåtsyftande. Nollalternativet ger ett utgångsvärde att värdera kon- sekvenserna av våra förslag emot. Flera åtgärder har vidtagits som syftar till att komma till rätta med felaktiga utbetalningar på socialförsäkringsområdet. Exempelvis ny lagstiftning för utökat uppgiftsutbyte mellan myndigheter. Vissa förslag bereds inom Regeringskansliet, bland annat gällande utökade utredningsbefogenheter för Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten. Det pågår, parallellt med vår utredning, flera olika utredningar som syftar till att minska de felaktiga utbetalningarna. Ett flertal reger- ingsuppdrag som rör exempelvis rätt från början, hur bolag används som brottsverktyg och mindre regeländringar som kan minska felak- tiga utbetalningar inom socialförsäkringen har givits till olika myndig- heter. Att göra en framåtsyftande analys och uppskattning av noll- alternativet är därför komplext. Därutöver påverkas utvecklingen av en mängd faktorer, exempelvis makroekonomiska förändringar (vilka kan påverka enskildas benägenhet att begå bidragsbrott). Vår analys grundar sig på vissa antaganden om utvecklingen framåt i tiden samt vilken effekt nyligen genomförda författningsändringar förväntas få inom de närmaste åren. 4 Brottsförebyggande rådets (Brå) officiella kriminalstatistik. Anmälda brott mot bidrags- brottslagen (2007:612), brott mot Försäkringskassan. 498 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag Att implementera nya eller förändrade arbetssätt och verktyg tar tid. Exempelvis innebär inte tillgång till en ny uppgiftsmängd från en annan aktör att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten med automatik kommer att börja använda uppgifterna i sin verksamhet för att förhindra och hantera felaktiga utbetalningar. Jämförelsevis har beloppen för upptäckta felaktiga utbetalningar från Försäkrings- kassan som andel av dess totala omfattning ökat marginellt från 16 till 19 procent mellan år 2021 och 2024.5 Nollalternativet påverkas alltså även av Pensionsmyndighetens och Försäkringskassans ambi- tion och kapacitet i arbetet mot felaktiga utbetalningar. 13.2.1 Omfattningen av felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen framöver Försäkringskassan uppskattar i sin senaste omfattningsstudie att myn- digheten under 2021 betalade ut mellan 6,9 och 11,5 miljarder kronor felaktigt. Det motsvarar mellan 3,3 procent och 5,4 procent av försäk- ringsutgifterna för det året. Pensionsmyndigheten uppskattades fel- aktigt betalat ut mellan 670 och 917 miljoner kronor av bostadstillägg för pensionärer under 2022. Det motsvarar mellan 4,47 och 6,49 pro- cent av försäkringsutgifterna inom förmånen. Med antagandet att de felaktiga utbetalningarna på socialförsäk- ringsområdet, som andel av försäkringsutgifterna, kommer att befinna sig på en konstant nivå kan beloppen relateras till Försäkringskassan och Pensionsmyndighetens prognosticerade försäkringsutgifter de närmsta åren. Det ger en uppskattning av hur omfattningen av felak- tiga utbetalningar kan utvecklas framöver. Beräkningen är troligtvis en överskattning men ger likväl en utgångspunkt för resonemang om vilka åtgärder och regeländringar som kan tänkas minska omfatt- ningen på de felaktiga utbetalningarna. De felaktiga utbetalningarna från Försäkringskassan uppskattas öka till mellan 8,75 och 14,31 mil- jarder kronor till 2028.6 Motsvarande beräkning för Pensionsmyn- digheten visar att myndighetens felaktiga utbetalningar inom bostads- 5 Ekonomistyrningsverket (2024). Målet att minska de felaktiga utbetalningarna från välfärds- systemen – en samlad analys av måluppfyllelsen för 2024, s. 18. 6 Försäkringskassan uppskattar att omfattningen av felaktiga utbetalningar under 2021 upp- gick till mellan 3,3 och 5,4 procent av försäkringskutgifterna för samma år. Myndighetens prognosticerade försäkringsutgifter för 2028 uppgår till 265 miljarder kronor. Genom att multiplicera 3,3 procent och 5,4 procent med 265 miljarder ges ett intervall mellan 8,75 och 14,31 miljarder kronor. 499 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 tillägg (inklusive äldreförsörjningsstöd) riskerar att öka till mellan 774 miljoner och 1,04 miljarder kronor år 2028.7 I det följande beskrivs ett antal nyligen genomförda och kom- mande förändringar som vi bedömer kan få särskild påverkan på området. Effekten av tillgång till individuppgifter i arbetsgivardeklaration Försäkringskassan har numera möjlighet att ta del av månadsvisa inkomstuppgifter som lämnas i arbetsgivardeklaration i fler förmåns- slag än tidigare (månadsuppgifter).8 Uppgifterna kommer bland annat att kunna användas för att upptäcka enskilda som arbetat under samma tid som de haft ersättning för inkomstbortfall, exempelvis sjukpenning. I den omfattningsstudie som Försäkringskassan genomförde för 2021 skattade myndigheten att mellan 49 000 och 87 000 personer arbetat under samma tid som de uppburit sjukpenning (vilket för- anlett felaktiga utbetalningar).9 Det motsvarar mellan 8 och 14 pro- cent av samtliga som hade sjukpenning under samma år.10 Beaktat omfattningen av problemet med enskilda som arbetar under samma tid som de får olika ersättningar kommer effekten av tillgången till månadsuppgifterna bero på om Försäkringskassan prio- riterar arbetet med att använda uppgifterna i efterhandskontroller. Det bör finnas goda möjligheter för myndigheten att upptäcka de mest uppenbara fallen av misstänkta bidragsbrott. I vår kartlägg- ning har det framförts skilda beskrivningar om på vilket sätt myndig- heten ämnar att arbete med månadsuppgifterna (se avsnitt 5.2.2). 7 Pensionsmyndigheten uppskattar att omfattningen av felaktiga utbetalningar inom bostads- tillägg och äldreförsörjningsstöd under 2022 uppgick till mellan 4,9 och 6,6 procent av för- säkringsutgifterna för samma år. Myndighetens prognosticerade försäkringsutgifter för bostads- tillägg och äldreförsörjningsstöd 2028 uppgår till 15,8 miljarder kronor. Genom att multipli- cera 4,9 procent och 6,6 procent med 15,8 miljarder ges ett intervall mellan 774 miljoner och 1,04 miljarder kronor. 8 Genom ändringar i 7 § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. Även Pensionsmyndigheten har tillgång till månaduppgifter och använder dem i såväl i förmånshandläggningen som kontrollverksamheten. 9 Beräkningsunderlag från Försäkringskassan avseende resultaten från myndighetens omfatt- ningsstudie inom sjukpenning. 10 Försäkringskassan (2021). Försäkringskassans årsredovisning 2021, s. 15. 500 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag Effekten av frånvarouppgifter som lämnas i samband med arbetsgivardeklaration I samband med att arbetsgivardeklaration lämnas till Skatteverket ska arbetsgivare även lämna uppgift om den redovisade ersättningen påverkats av frånvaro som kan ge rätt till föräldrapenning och till- fällig föräldrapenning.11 Skatteverket ansvarar inte för uppgifterna om frånvaro utan tar emot och skickar dem direkt vidare till Försäk- ringskassan. Tillgången till frånvarouppgifterna innebär att Försäk- ringskassan kan öka träffsäkerheten i sina efterhandskontroller och upptäcka fler felaktiga utbetalningar inom föräldrapenningförmå- nerna. Frånvarouppgifterna har en tidsmässig eftersläpning och kommer främst att kunna användas i myndighetens arbete med risk- profiler och efterhandskontroller. Efterhandskontroller är kost- samma och genomslaget beror på hur mycket resurser Försäkrings- kassan är beredd att avsätta för den typen av kontroller. Inom Försäkringskassan pågår ett projekt som syftar till att ta reda på hur frånvarouppgifter kan användas för att säkerställa att utbetalningar inom tillfällig föräldrapenning blir rätt från början.12 Beaktat uppgifternas eftersläpning i tid kan det innebära att myndig- heten behöver ändra sina utbetalningsrutiner. Ersättningen kan komma att betalas ut två månader senare jämfört med dagens utbetal- ningsrutiner. Under 2024 var den genomsnittliga handläggningstiden inom tillfällig föräldrapenning åtta dagar. Den genomsnittliga tiden till utbetalning var under 29 dagar. En sådan förändring skulle inne- bära ett skifte i hur Försäkringskassan ser på service och skyndsamhet i sin handläggning. Försäkringskassan har analyserat effekten av vissa kontroller av enskilda som tidigare orsakat felaktiga utbetalningar och blivit föremål för en kontrollutredning. Att vara föremål för en kontrollutredning som har lett till en åtgärd (såsom en polisanmälan) har en viss preven- tiv effekt på en mindre grupp. Myndigheten beskriver samtidigt att det finns grupper av enskilda som fortsätter begår misstänkt avsikt- liga fel, och varken polisanmälan eller återkrav har en beteendeför- ändrande effekt.13 Att enskilda vet att frånvarouppgifter samlas in av 11 26 kap. 3 § skatteförfarandelagen (2011:1244), läs även mer i avsnitt 5.3.4. 12 Försäkringskassan (2025). Rätt från början och en återbetalningsverksamhet i balans. Dnr 2024/028035. 13 Försäkringskassan (2024). Lägesbild – Försäkringskassans allvarligaste risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott 2023. PMi 2024:4, s. 53 f. 501 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 dennes arbetsgivare kan leda till en minskad benägenhet att lämna felaktiga uppgifter om frånvaro till Försäkringskassan. Det är dock inte tydligt om det kommer att få en avskräckande effekt för de en- skilda som avsiktligen felaktigt ansöker om föräldrapenningförmåner för tid de har arbetat. En ny lag om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen Under 2024 infördes en ny lag om uppgiftsskyldighet för att bland annat motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, den så kallade LUFFA.14 LUFFA innebär ökade möjligheter för vissa myn- digheter samt kommuner och arbetslöshetskassor att utbyta uppgifter (läs mer i kapitel 6). Effekten av Utbetalningsmyndighetens analysverksamhet Utbetalningsmyndigheten inrättades 1 januari 2024. Inrättandet av myndigheten är en åtgärd som kan tänkas få effekt på hur omfatt- ningen av felaktiga utbetalningar från berörda utbetalande myndig- heter utvecklas de närmsta åren. Utbetalningsmyndigheten ska bidra till att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet.15 Myndigheten ska även administrera ett trans- aktionskonto för utbetalningar från statliga myndigheter.16 I Utbetalningsmyndighetens budgetunderlag för 2026–2028 upp- ges att myndigheten behöver dra ned på verksamhet kopplat till data- analys och granskning.17 Antagandet görs utifrån aviserade anslags- nivåer i budgetpropositionen för 2025. Om Utbetalningsmyndigheten drar ner på verksamheten kan det få till följd att antalet underrättel- ser från myndigheten till utbetalande myndigheter kommer att minska. Det handlar uppskattningsvis om en minskning från 2 300 till 300 underrättelser mellan 2026 och 2028. I pengar motsvarar det en minskning från 110 till 30 miljoner kronor i förhindrade och åter- 14 Lagen (2024:307) om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. 15 Förordningen (2023:461) med instruktion för Utbetalningsmyndigheten. 16 Lagen (2023:454) om transaktionskonto vid Utbetalningsmyndigheten. 17 Med granskning avses inledande och fördjupade granskningar enligt lagen (2023:455) om Utbetalningsmyndighetens granskning av utbetalningar, jämför även 2 § 2 förordningen (2023:461) med instruktion för Utbetalningsmyndigheten. 502 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag krävda felaktiga utbetalningar.18 En sådan beloppsmässig minskning innebär att Utbetalningsmyndighetens arbete får en mindre effekt på de felaktiga utbetalningarna under kommande år. Hur stor del av myndighetens redovisning som avser felaktiga utbetalningar från specifikt Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten finns det inga uppgifter på. Med en bibehållen ambitionsnivå uppskattas antalet underrättelser som skickas under 2028 i stället öka till 4 700 stycken, vilket kan leda till förhindrade och återkrävda felaktiga utbetalningar upp emot 350 miljoner kronor. Enligt Utbetalningsmyndigheten kräver det ökade anslag. Effekten av att införa bidragsspärr och administrativa sanktionsavgifter I promemorian Administrativa sanktioner i socialförsäkringen (Ds 2025:8) lämnas förslag på hur sanktionsavgifter och en bidrags- spärr (avstängning) kan utformas i socialförsäkringen. Syftet med åtgärderna är att minska felaktiga utbetalningar och motverka bi- dragsbrott.19 Enskilda ska kunna stängas av från förmåner inom social- försäkringen efter beslut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndig- heten.20 Genom att införa ett system för administrativa sanktioner ska en sanktionsavgift kunna ges till dem vars felaktiga ersättning krävs tillbaka. Effekten av att införa administrativa sanktionsavgifter Administrativa sanktionsavgifter väcker frågor kring förbudet mot dubbla förfaranden. Det är en princip som innebär att en person inte får lagföras eller bestraffas två gånger för samma brott eller gärning.21 Om en enskild har polisanmälts för bidragsbrott är det ett hinder för myndigheterna att besluta om sanktionsavgift utifrån samma orik- tiga uppgift som ligger till grund för anmälan. Om Polismyndigheten 18 Utbetalningsmyndigheten (2025). Budgetunderlag för åren 2026–2028. 19 Se avsnitt 6.3 i departementsserien där det beskrivs. 20 Se bidragsbrottsutredningens båda betänkanden Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott – Administrativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott (SOU 2022:37) och SOU 2023:52. 21 Principen finns reglerad i bland annat i artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europa- konventionen om de mänskliga rättigheterna och artikel 50 i EU:s rättighetsstadga. 503 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 eller åklagare beslutar att inte inleda någon förundersökning finns det inte längre något hinder för myndigheterna att besluta om sank- tionsavgift.22 Majoriteten av felaktiga utbetalningar som orsakas av enskilda kan hanteras i ett administrativt förfarande. Sanktionsavgifterna kan få en avskräckande effekt i och med att kostnaden för den enskilde att felaktigt tillskansa sig förmåner, ersättningar och bidrag ökar. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten är i dag skyldiga att göra en polisanmälan om det kan misstänkas att ett bidragsbrott har begåtts.23 För att åstadkomma en sanktionsväxling från bidragsbrott till administrativa sanktioner föreslås att anmälningsskyldigheten ska begränsas. För en del enskilda kan en polisanmälan, och därmed risken att dömas för bidragsbrott, troligen anses vara en mer ingripande åt- gärd än en sanktionsavgift. Vi anser att det inte är helt tydligt vilken effekt förfarandet med sanktionsavgifter kommer att få. Enligt Försäkringskassan kommer sanktionsavgifterna få en relativt liten effekt på bidragsbrott.24 Vi delar den bedömning myndigheten gjort. Effekten av att införa bidragsspärr (avstängning) Förslaget om bidragsspärr innebär att Försäkringskassan och Pen- sionsmyndigheten ska kunna stänga av en enskild från en viss förmån som vid upprepade tillfällen och avsiktligt eller grovt vårdslöst orsakat felaktiga utbetalningar. Bidragsspärr ska som minst gälla under tre månader, och som mest under tre år. Att bedöma om någon har agerat medvetet eller grovt vårdslöst kräver en noggrann prövning av omständigheterna i det enskilda fallet. En begränsande faktor för hur många personer som kan komma att stängas av är myndigheternas kapacitet att utreda ärendena. Försäk- ringskassan och Pensionsmyndigheten förväntas besluta om cirka 6 000 avstängningar årligen från 2029.25 Genom att stänga av enskilda som systematiskt och avsiktligen orsakar felaktiga utbetalningar kan myndigheterna sannolikt förhindra 22 Ds 2025:8 Administrativa sanktioner i socialförsäkringen, s. 85 ff. 23 Det följer av 6 § bidragsbrottslagen. 24 Försäkringskassan (2023). Försäkringskassans allvarligaste risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott 2023. PMi 2024:4, s. 5. 25 Ds 2025:8, s. 262. 504 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag stora belopp i felaktiga utbetalningar. Beaktat hur omfattande proble- met är att enskilda avsiktligt felaktigt ansöker om förmåner bedömer vi att 6 000 beslut om avstängningar per år inte är tillräckligt för att komma åt problematiken med enskilda som år efter år systematiskt felaktigt tillskansar sig felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen. Effekten av en förändrad beräkning av bidragsgrundande inkomst inom bostadsbidrag Regeringen har remitterat ett utkast till lagrådsremiss om förändrad beräkning av bidragsgrundande inkomst (BGI) inom bostadsbidrag.26 Förslaget innebär att BGI företrädesvis ska beräknas på historiska inkomstuppgifter från arbetsgivardeklarationer. Syftet med föränd- ringen är att minska risken för felaktiga utbetalningar, återkrav och skuldsättning inom förmånen. Förändringen bedöms minska återkraven inom bostadsbidrag med ungefär 91 procent. Det bedöms leda till minskade återkrav på om- kring 400 miljoner kronor enligt 2027 års prognos.27 Effekten av en utökad underrättelseskyldighet för regionerna En kommun har förutsättningar att upptäcka när en barnfamilj vistas eller bor utomlands utan att anmäla ändrad folkbokföring.28 Kommunen har exempelvis kännedom om aktuell frånvaro och när- varo hos skolpliktiga elever utifrån de krav som följer av skollagen (2010:800).29 Kommunen har även kännedom om vilka yngre barn som inte går att komma i kontakt med utifrån orosanmälningar till socialtjänsten (främst från regionerna). En kommun ska enligt lagen (2008:206) om underrättelseskyl- dighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen lämna under- rättelser om att det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån är felaktig. Underrättelseskyldighet gäller bland annat mot Försäk- 26 Socialdepartementet. Ett mer träffsäkert och korrekt bostadsbidrag. Utkast till lagrådsremiss. 2025-06-27. 27 Socialdepartementet. Ett mer träffsäkert och korrekt bostadsbidrag. Utkast till lagrådsremiss. 2025-06-27, s. 117. 28 Med vistas menas i det här sammanhanget långvarig vistelse utomlands. 29 7 kap. 19 a–22 §§ skollagen. 505 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 ringskassan.30 Som beskrivs i kapitel 9 bedömer vi att lagen inte är tillräcklig för att komma åt problematiken med felaktiga utbetal- ningar vid vistelse eller bosättning utomlands. Det handlar dels om hur lagen efterlevs av kommunerna, dels att familjer med yngre barn och barn i förskoleålder inte upptäcks i samma utsträckning som skolpliktiga barn. I Subventionsbrottsutredningens slutbetänkande Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag (SOU 2024:24) lämnas förslag om att även regionerna ska omfattas av underrättelseskyldig- heten i nämnda lag. Om förslaget blir verklighet bör fler under- rättelser kunna lämnas till Försäkringskassan, framför allt vad gäller barnfamiljer med yngre barn och barn i förskoleålder. Barnfamiljers kontakt med regionen, företrädesvis barnavårdscentral och barn- tandvård, är dock förhållandevis sporadisk. Det kan ta lång tid från att en familj flyttar utomlands innan regionerna underrättar Försäk- ringskassan, och eventuella felaktiga utbetalningar kan då fortgå. Effekten av regelöversyn inom bostadstillägg för pensionärer Den så kallade Pensionsgruppen har i maj 2025 beslutat att grund- skyddet inom ålderspensionssystemet ska ses över.31 I ett första steg ska en arbetsgrupp genomföra en analys inför en eventuell tillsättning av en ny utredning. Vilken effekt översynen kan komma att få på fel- aktiga utbetalningar hos Pensionsmyndigheten är svårt att bedöma, framför allt innan det finns ett direktiv som beskriver den tänkta reformen och dess omfattning. Om inga åtgärder vidtas riskerar omfattningen av felaktiga utbetalningar fortsatt vara på en hög nivå Sammantaget konstaterar vi att det har vidtagits kraftfulla åtgärder i form av ny lagstiftning för att förhindra och komma till rätta med de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemet. Flera åtgärder är 30 3 § lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen. 31 Pensionsgruppen är en blocköverskridande arbetsgrupp som består av företrädare för de partier som står bakom pensionsöverenskommelsen. Sedan 2023 ingår samtliga åtta riksdags- partier i arbetsgruppen. 506 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag dessutom på gång som syftar till att upptäcka ersättningar, bidrag och förmåner som utbetalats felaktigt. Ny och föreslagen lagstiftning ger Försäkringskassan och Pen- sionsmyndigheten bättre verktyg att upptäcka och vidta åtgärder mot enskilda som mottagit felaktiga utbetalningar. Åtgärderna är dock resurskrävande. Givet hur omfattande problemen med fel- aktiga utbetalningar är och volymen av felaktiga ärenden, kommer det av resursskäl inte vara möjligt att nå upp till kontrollnivåerna som krävs för att få tillräcklig effekt. Utifrån resultatet av vår kart- läggning, som beskrivs i bland annat kapitel 5 och 7, är det även tyd- ligt att det finns brister i framför allt Försäkringskassans förmåga att ta om hand och börja arbeta med nya verktyg. Vi bedömer att om inga av våra förslag genomförs riskerar omfatt- ningen av felaktiga utbetalningar att fortsatt befinna sig på höga nivåer. 13.3 Konsekvenser av ett frånvaroregister I avsnittet beskrivs konsekvenserna av vårt förslag om att det ska införas ett nationellt register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet (nedan kallat frånvaroregistret). Förslaget lämnas i kapitel 9. 13.3.1 Samhällsekonomiska konsekvenser Felaktiga utbetalningar och bidragsbrott Vårt förslag till ett frånvaroregister gör det möjligt för Försäkrings- kassan att förhindra sammanlagt mellan 550 och 785 miljoner kronor årligen i felaktiga utbetalningar inom föräldrapenningförmånerna. Uppgifter från frånvaroregistret kan ge indikation om att ett barn (eller dess vårdnadshavare) inte längre befinner sig i landet. Barnets vårdnadshavare kan samtidigt ha förmåner, ersättningar och bidrag från välfärdssystemet. Försäkringskassan betalar uppskattningsvis ut 580 miljoner kronor felaktigt varje år till enskilda som inte längre befinner sig i landet32 varav 470 miljoner kronor avser bosättnings- 32 Skattningen baseras på resultaten från Försäkringskassans senaste omfattningsstudie och avser förmånerna barnbidrag, bostadsbidrag, sjukersättning, sjukpenning, tillfällig föräldra- penning, föräldrapenning och underhållsstöd. 507 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 baserade förmåner som riktar sig till barnfamiljer.33 En uppskattning är att uppgifter från frånvaroregistret årligen kan medföra att upp- emot 186 miljoner kronor i felaktiga utbetalningar på grund av vist- else eller bosättning utomlands kan förhindras. Uppgifterna kan årligen medföra att ytterligare 261 miljoner kronor i felaktiga utbetal- ningar av samma felorsak kan upptäckas och återkrävas. För att frånvaroregistret ska kunna användas för kontroller innan utbetalning inom föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning behö- ver regelverket förändras och ge Försäkringskassan utökade befogen- heter att hämta in uppgifter. Förslag till förändringar i regelverket har lämnats under 2025. Vi beskriver förslagen i avsnitt 9.1.2 och be- dömer att det är ytterst angeläget att dessa förslag skyndsamt tas om hand. På så sätt kan nyttorna som beskrivs här nedan realiseras inom föräldrapenningförmånerna. Tillfällig föräldrapenning Försäkringskassan kan använda uppgifter från frånvaroregistret för att kontrollera uppgifter som uppgivits i ansökan om tillfällig föräldra- penning. Frånvarouppgifterna kan jämföras med vad vårdnadshavaren har uppgivit för dag och omfattning då föräldern vårdat barnet. Kon- trollerna kan förhindra att enskilda ansöker om och får ersättning för tid där barnet inte har vårdats av den enskilde, utan i stället närva- rat i utbildningsverksamhet. Underlag från Försäkringskassan visar att det i cirka 7,4 procent av samtliga ärenden inom tillfällig föräldrapenning under 2024 fanns avvikelser i uppgift från utbildningsverksamhet som inte överens- stämde med uppgifterna i ansökan. I över hälften av dessa ärenden (4,6 procent av samtliga ärenden) är avvikelse i uppgift från utbild- ningsverksamhet den enda felkällan i ärendet. Försäkringskassan upp- skattar att uppgifterna i ett frånvaroregister kan förhindra felaktiga utbetalningar inom tillfällig föräldrapenning på mellan 250 och 485 mil- joner kronor årligen. Det motsvarar mellan 210 000 och 340 000 ären- den med avvikelser.34 33 Barnbidrag, bostadsbidrag, tillfällig föräldrapenning, föräldrapenning och underhållsstöd. Under 2024 var 86 procent av hushållen som hade bostadsbidrag hushåll med barn (se Försäk- ringskassan (2025), Socialförsäkringen i siffror 2025, s. 39). 34 Baserat på avvikelser i utbildningsverksamhet på mellan 4,6 procent och 7,4 procent av ärendena, och ett årligt inflöde av ärenden omkring 4,6 miljoner ärenden. 508 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag Föräldrapenning Ansökningar om föräldrapenning gäller oftast anspråk framåt i tiden (läs mer om det i avsnitt 9.1.2). Det finns därför inga frånvaroupp- gifter tillgängliga för Försäkringskassan vid ansökningstillfället. Från- varouppgifter skulle kunna användas av myndigheten för att göra kon- troller mot frånvaroregistret innan utbetalning när det gäller ansökan om ersättning som avser redan förfluten tid (i dag är det möjligt att ansöka om tid 90 dagar före). Försäkringskassan uppskattar att kon- trollerna potentiellt kan förhindra omkring 300 miljoner kronor år- ligen i felaktiga utbetalningar inom föräldrapenning. Som beskrivs i avsnitt 9.1.2 är beräkningen inom föräldrapenning osäker och ska tolkas med försiktighet. Myndigheten har historiskt inte gjort några kontroller mot utbildningsverksamheter och saknar därmed tillförlit- liga underlag. Beräkningen baseras i stället på antagandet att förekom- sten av fel vid kontroll mot utbildningsverksamhet är densamma som inom tillfällig föräldrapenning.35 Vidare har myndighetens uppskatt- ning inom föräldrapenning inte tagit hänsyn till att barn under ett år inte har placering i någon utbildningsverksamhet. Upptäcka felaktiga utbetalningar vid vistelse eller bosättning utomlands En uppgift om långvarig och sammanhängande frånvaro från utbild- ningsverksamhet kan vara en indikation på att ett barn, och barnets vårdnadshavare, inte längre befinner sig i landet. Vi föreslår att Utbe- talningsmyndigheten ska få tillgång till uppgifter i frånvaroregistret för dataanalys och urval. Syftet är att upptäcka enskilda som misstänks felaktigt få ersättningar och bidrag från välfärdssystemet trots att de inte längre befinner sig i landet. En långvarig och sammanhållen från- varo från utbildningsverksamhet behöver inte bero på att barnet och familjen vistas utomlands, det kan bero på exempelvis långvarig sjuk- dom eller skolk. Det kommer dock vara möjligt för Utbetalningsmyn- digheten att genom sina urvalsanalyser och fördjupade granskningar identifiera ärenden där det finns skäl att misstänka att en vårdnads- havare befinner sig utomlands och tar emot felaktiga utbetalningar. Från Försäkringskassan utbetalas uppskattningsvis 580 miljoner kronor felaktigt varje år på grund av denna felorsak. Under 2023 ledde underrättelser från kommuner till att Försäkringskassan upptäckte 35 Försäkringskassans beräkning. 509 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 och ställde återkrav på omkring 90 miljoner kronor, varav 95 pro- cent av ärendena rörde vistelse eller bosättning utomlands.36 Med hjälp av underrättelser från Utbetalningsmyndigheten får Försäkringskassan förutsättningar att upptäcka fler fall av misstänkt utlandsvistelse. Försäkringskassan kan även få kännedom om sådana fel i ett tidigare skede och därigenom förhindra fler framtida felak- tiga utbetalningar. Som nämns inledningsvis i avsnittet utgör mer- parten av de felaktiga utbetalningarna ersättningar och bidrag till barnfamiljer (470 miljoner kronor årligen). Vi har beräknat den potentiella statsfinansiella besparingen av ett frånvaroregister utifrån ett antal antaganden. Frånvarouppgifterna kan användas för att upptäcka felaktiga utbetalningar i bosättningsbaserade förmåner. Enbart inom dessa förmåner är omfattningen av de felaktiga utbetalningarna 470 miljoner kronor. En nödvändig förutsättning för att frånvaroregistret ska kunna användas är att barnet har en placering i en utbildningsverksamhet, vilket innebär att barnfamiljer med barn under ett år inte kommer att kunna upptäckas. Vi uppskattar att de felaktiga utbetalningarna av bosättningsbaserade förmåner till barn- familjer med barn över ett år uppgår till 447 miljoner kronor.37 Med antagandet att de felaktiga utbetalningarna är jämnt fördelade över året uppgår de felaktiga utbetalningarna till strax över 37 miljoner kronor per månad.38 Vi gör antagandet att det bör ta en viss tid från första frånvarotillfället till dess Försäkringskassan får en underrättelse från Utbetalningsmyndigheten. Därefter bör det ta ytterligare en tid innan Försäkringskassan kan ta hand om underrättelsen och genom- föra nödvändiga utredningsåtgärder. Om det tar Utbetalningsmyndig- heten fem månader att hantera och skicka en underrättelse till Försäk- ringskassan och att det därefter tar Försäkringskassan två månader att ta hand om underrättelsen innebär det att 261 miljoner kronor felaktiga utbetalningar upptäckas och kan återkrävas av Försäkrings- kassan.39 Försäkringskassan kan även förhindra omkring 186 miljoner kronor som annars hade betalats ut felaktigt under nästkommande 36 Underlag från Försäkringskassan. Övriga fem procent handlar om andra typer av fel, exempelvis oriktiga uppgifter om samboendeskap, eller att den enskilde inte har nedsatt arbetsförmåga men ändå har sjukpenning. 37 Statistiska centralbyrån (SCB). SCB:s statistik visar att omkring 95 procent av samtliga barn mellan 0–16 år under 2024 är över ett år. Uppskattningen är mycket grov och baseras på antagandet att samtliga barnfamiljer är enbarnsfamiljer och att det felaktiga beloppet är jämnt fördelat över barnfamiljerna (470 miljoner kronor * 0,95 = 447 miljoner kronor). 38 447 miljoner kronor/12 månader = 37,25 miljoner, ovan avrundat till 37 miljoner. 39 37,25 miljoner kronor per månad * 7 månader = 260,75 miljoner kronor, ovan avrundat till 261 miljoner kronor. 510 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag fem månader.40 Då felaktiga utbetalningar kan pågå i flera år är de sammanlagda framtida beloppen som kan förhindras betydligt högre än så. Beräkningarna ovan inkluderar inte andra förmåner såsom sjukpenning eller sjukersättning där det sannolikt förekommer barn- familjer som felaktigt mottar ersättning på grund av bosättning utom- lands. Utbetalningsmyndigheten kommer även att kunna identifi- era felaktiga utbetalningar på grund av utlandsvistelse för flera andra myndigheter, exempelvis Arbetsförmedlingen.41 De potentiella stats- finansiella besparingarna är således ännu högre än vad som beskrivs här. Kriminella aktörer i skolväsendet Det förekommer att enskilda huvudmän som bedriver utbildnings- verksamhet får grundbelopp för barn och elever som inte längre ska ha en placering i verksamheten, exempelvis för att barnet eller eleven befinner sig utomlands.42 Det finns ingen kunskap om hur utbrett problem är. Skolinspektionen är i behov av fler underrättelser och riskindikatorer från kommunerna än de får i dag, bland annat för att upptäcka huvudmän som får grundbelopp för elever som inte längre går på en viss skola.43 I dagsläget är kommunerna beroende av exempelvis tips eller besök på plats för att upptäcka om en enskild huvudman rapporterat in fel- aktiga uppgifter om hur många barn och elever som finns i verksam- heten. Ett frånvaroregister hindrar inte huvudmän från att medvetet rapportera in enstaka felaktiga frånvaro- eller närvarouppgifter. Det ger heller inte en kommun någon utökad möjlighet att följa upp en- skilda huvudmäns barn- och elevunderlag. Det får däremot antas att uppgifterna i frånvaroregistret gör det svårare att förfalska att ett barn eller en elev är inskriven i verksamheten och löpande rapportera från- varo och närvaro om det uppgivna barnet eller eleven. Exempelvis 40 37,25 miljoner kronor per månad * 5 månader = 186,25 miljoner kronor, ovan avrundat till 186 miljoner kronor. 41 Arbetsförmedlingen (2024). Motverka felaktiga utbetalningar till företag – Slutrapport enligt regleringsbrev 2024. Dnr 2024/0105 8417, s. 19. 42 8 kap. 21–24 §§, 9 kap. 19–21 §§, 10 kap. 37–39 §§, 11 kap. 37–39 §§, 14 kap. 16–17 §§ skol- lagen samt ersättning enligt riksprislista för gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan. Grundbeloppet beräknas av elevens hemkommun som ett bidrag per elev, baserat på kommu- nens budgeterade kostnader för den kommunala skolan. Syftet är att ge både kommunala och enskilda huvudmän en likvärdig ersättning per elev. 43 Skolinspektionen (2024). Stärkt tillsyn och tillståndsprövning i syfte att motverka kriminella eller olämpliga aktörer i skolväsendet. Dnr 2024:2408. 511 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 kräver detta att personalen i verksamheten är i bedrägligt samförstånd i fråga om rapporteringen och det över tid. Det får anses osannolikt. Frånvaroregistret gör det avsevärt svårare att medvetet begära grund- belopp för barn och elever som inte finns i verksamheten. Övriga samhällsekonomiska konsekvenser Frånvaroregistret kan vara ett verktyg i arbetet med att förebygga utanförskap Enskildas utanförskap bedöms kosta samhället miljardbelopp årligen. Kostnaden för ett års utanförskap uppgår till omkring en halv miljon kronor per enskild individ, bara i form av minskat produktionsvärde och kostnader i form av försörjning. Därutöver tillkommer kostnader för olika samhällsinsatser såsom exempelvis vård, socialtjänst och rättsväsende, beroende på utanförskapets karaktär. En enskild i all- varligt utanförskap kan komma att kosta samhället uppemot 30 miljo- ner kronor över en livstid.44 Ett frånvaroregister kan i sig inte lösa samhällsutmaningen med utanförskap. Men små förändringar kan göra stor nytta både för de barn som är i behov av insatser och för samhället i stort. Uppgifterna i frånvaroregistret kan ge en kommun och socialtjänst bättre underlag, kunskap och förutsättningar att arbeta förebyggande mot problematisk frånvaro (och i förlängningen mot en risk för utanförskap). Det finns ingen kunskap om hur många barn som förs utomlands i syfte att utsättas för hedersrelaterat våld och förtryck. Ett frånvaro- register hindrar inte det från att hända. När frånvaron registreras har bortförandet utomlands i regel redan skett. Ett frånvaroregister ger däremot helt nya förutsättningar att kartlägga problematiken och om- fattningen av det. Statistik och kunskap om problemet gör det möjligt att rikta insatser mot områden och huvudmän där problematiken förefaller vara särskilt utbredd. På så vis kan fenomenet sannolikt förebyggas. 44 MUFC (2022). Utanförskap och unga – En socioekonomisk analys av värdet av främjande öppen fritidsverksamhet för unga. 512 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag Nationell statistik om frånvaro ger kunskap samt möjliggör uppföljning och insatser för att främja närvaron bland barn och elever Tidigare kartläggningar visar på att skolfrånvaro är ett omfattande problem.45 Det finns i dag ingen nationell statistik över barns och elevers frånvaro i landets skolor. Utan tillgång till statistik och kun- skap om hur frånvaron i landet ser ut saknas det förutsättningar att utforma välgrundade insatser och behövliga reformer. Avsaknaden av tillförlitlig statistik över frånvaro försvårar även arbetet med att följa upp barns rätt till utbildning enligt artikel 28 i barnkonventionen.46 I vårt förslag om frånvaroregister ska Skolverket årsvis radera uppgifterna i registret. Uppgifterna ska, innan radering, föras över till myndighetens statistikverksamhet. Skolverket kommer att kunna framställa nationell statistik över frånvaro och närvaro i landets samt- liga skolor. Det gör det möjligt att genom kunskapsbaserade insat- ser främja närvaron bland landets elever, exempelvis med riktade stats- bidrag. Det ger även bättre underlag att följa upp effekten av reformer på området. Statistikuppgifter om frånvaro och närvaro kan få stor användning för andra analys- och forskningsändamål. Skolverket skulle exempel- vis kunna sambearbeta frånvarouppgifter med data från sina elev- enkäter för att kunna förstå skolnärvarons samband med trygghet och studiero i skolan. Statistikuppgifter skulle även kunna göra stor nytta för forskningen för att utvärdera effekten av insatser för att främja närvaro. Det kan även handla om longitudinella studier av hur barns och elevers frånvaro påverkar deras framtida förutsättningar. 13.3.2 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Med vårt förslag om ett frånvaroregistret kan Försäkringskassan upp- skattningsvis förhindra mellan 550 och 785 miljoner kronor årligen i felaktiga utbetalningar inom föräldrapenningförmånerna. I sina senaste omfattningsstudier bedömer Försäkringskassan att 58 procent av de uppskattade felaktiga beloppen inom tillfällig för- äldrapenning på grund av arbete trots förmån rörde avsiktliga fel, det 45 Skolverket (2024). Nationell kartläggning av elevfrånvaro. Rapport 2024:12. 46 Se vidare om barnkonventionen i avsnitt 13.3.8. 513 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 vill säga misstänkt bidragsbrott. Motsvarande siffra inom föräldra- penning är 86 procent. Sett till andelen ärenden uppskattades 25 pro- cent av de felaktiga ärendena inom tillfällig föräldrapenning röra sig om avsiktliga fel. Motsvarande siffra inom föräldrapenning är 46 pro- cent.47 Vi uppskattar att ett frånvaroregister årligen kan förhindra mellan 110 000 och 142 000 misstänkta bidragsbrott sammanlagt inom för- äldrapenningförmånerna.48 Därigenom kan potentiella brottsvinster på mellan 402 och 537 miljoner kronor förhindras.49 Vi föreslår att Utbetalningsmyndigheten ska få tillgång till upp- gifter från frånvaroregistret. Det ger Utbetalningsmyndigheten bättre verktyg att kunna upptäcka och lämna underrättelser till utbetalande myndigheter om enskilda som avsiktligt ansöker om och erhåller er- sättningar och bidrag de inte har rätt till på grund av att de bosatt sig eller långvarigt vistas utomlands. Problemet förekommer även hos andra utbetalande myndigheter än Försäkringskassan, till exempel Arbetsförmedlingen.50 Dessa myndigheter kommer också kunna ta del av underrättelser från Utbetalningsmyndigheten. 47 Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av föräldrapenning. PM 2023:2 och Försäkringskassan (2023). Felaktiga utbetalningar av tillfällig föräldrapenning. PM 2023:6. 48 Baserat på ovanstående estimat om att frånvaroregistret kan innebära att Försäkrings- kassan kan förhindra mellan 550 och 785 miljoner kronor årligen i felaktiga utbetalningar inom föräldrapenningar. 49 I sina omfattningsstudier genomförde Försäkringskassan slumpkontroller inom föräldra- penning där uppgifter kontrollerades mot arbetsgivaren. I slumpkontrollen fanns en avvi- kelse i 174 av 1 854 granskade ärenden (9,38 procent av ärendena). Myndigheten uppger att ett granskat ärende i kontrollen avser en granskad utbetalning inom föräldrapenning. Totalt uppskattar Försäkringskassan att 935 miljoner kronor utbetalades felaktigt på grund av att enskild har arbetat under tid som den erhållit föräldrapenning. Under 2021 gjorde myndigheten strax över 4,12 miljoner utbetalningar inom föräldrapenning. 9,38 procent multiplicerat med 4,12 miljoner ger cirka 386 000 felaktiga utbetalningar. Den totala omfattningen på 935 miljoner dividerat med 386 000 ger att beloppet för det genomsnittliga felaktiga beloppet i utbetalningar som innehöll avvikelse var cirka 2 422 kronor. Med antagandet att det genomsnittet är det- samma i det estimat som Försäkringskassan uppskattar kunna förhindra med ett nationellt frånvaroregister, det vill säga 300 miljoner kronor årligen, kan vi dividera 300 miljoner med 2 422. Det ger en uppskattning på att myndigheten kan förhindra omkring 123 864 felaktiga utbetalningar årligen inom föräldrapenning, där delar av eller hela beloppet är felaktigt. Antalet och andelen avsiktliga felaktiga utbetalningar har räknats fram genom att relatera ovanstående siffror till Försäkringskassans uppskattningar av antalet utbetalningar, och andelen av det totala beloppet, som bedömdes röra avsiktliga fel i myndighetens senaste omfattningsstudier. 50 Arbetsförmedlingen (2024). Motverka felaktiga utbetalningar till företag – Slutrapport enligt regleringsbrev 2024, s. 19. 514 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag 13.3.3 Konsekvenser för myndigheter Försäkringskassan Vårt förslag om ett frånvaroregister innebär att Försäkringskassan får möjlighet att automatiskt kontrollera uppgifter om barns och elevers frånvaro och närvaro från utbildningsverksamhet. Kontrollerna kan göras inför beslut inom tillfällig föräldrapenning och inför utbetalning inom föräldrapenning. Det ökar avsevärt myndighetens förmåga att förhindra felaktiga utbetalningar redan innan utbetalning. Ett sådant arbetssätt uppskattas potentiellt förhindra mellan 550 och 785 miljo- ner kronor i felaktiga utbetalningar årligen inom föräldrapenning- förmånerna. Kontroller mot uppgifter i frånvaroregistret skulle även kunna göras i samband med efterhandskontroller. Påverkan på handläggningstider I dag hämtar Försäkringskassan uppgifter om frånvaro i särskilda fall. Det kräver manuell handläggning. Uppgifter från frånvaroregist- ret kan däremot användas inför beslut i nästan samtliga ärenden. Tillfällig föräldrapenning är en förmån som i regel betalas ut väl- digt snabbt, ibland samma månad som ansökan kommit in. Det beror delvis på att vissa av uppgifterna i ansökan inte kontrolleras. Användningen av frånvaroregistret i handläggningen skulle i vissa fall kunna förlänga handläggningstiden för både föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Om uppgifterna den enskilde uppgivit i ansökan och uppgifterna från frånvaroregistret stämmer överens påverkas inte handläggningstiderna i ärendena nämnvärt. En förut- sättning för bibehållen handläggningstid är dock att uppgifterna kan hämtas in och bearbetas automatiskt. Om uppgifterna den enskilde uppgivit i ansökan och uppgifterna från frånvaroregistret däremot skiljer sig åt finns det sannolikt behov av ytterligare utredningsåtgär- der, vilket kommer påverka myndighetens handläggningstider i de ärendena. Vi bedömer att det är proportionerligt att handläggningstiderna i vissa ärenden om föräldrapenningförmåner förlängs något. Att innan utbetalning få en tydlig indikation på att det finns uppgifter i en an- sökan som inte stämmer kan bidra till fler korrekta utbetalningar från socialförsäkringen. Vad gäller tillfällig föräldrapenning är det sannolikt 515 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 inte möjligt att få en mer träffsäker datapunkt än just utbildningsverk- samhetens uppgifter om barnets (eller elevens) frånvaro och närvaro. Det finns samtidigt förutsättningar för att snabbt, enkelt och digitalt jämföra dessa med de uppgifter som den enskilde lämnat i sin ansökan. De förlängda handläggningstiderna inom tillfällig föräldrapenning bedöms minska över tid. Användningen av frånvarouppgifter bedöms leda till att färre vårdnadshavare medvetet ansöker om tillfällig föräldra- penning för den tid ett barn varit i förskolan eller skolan. Det bedöms även leda till en minskning av de ärenden där vårdnadshavaren oavsikt- ligt fyller i tidsperioder i ansökan om tillfällig föräldrapenning som inte stämmer överens med barnets tidpunkter för frånvaro. Det finns alltså preventiva effekter av ett frånvaroregister och användningen av uppgifter däri som på sikt kan minska de felaktiga utbetalningarna. Möjligheten att automatiskt stämma av frånvarouppgifterna innan beslut och utbetalning borde också kunna minska behovet av särskilda kontroller inom dessa förmåner. Kostnader för Försäkringskassan Det kommer att krävas it-utveckling på Försäkringskassan för att hämta in och tillgängliggöra uppgifter från frånvaroregistret till den handläggande verksamheten. Myndigheten uppskattar denna engångs- kostnad till omkring åtta miljoner kronor. I kostnaden ingår inte eventuell it-drift. Nya arbetssätt inom handläggningen av föräldrapenningförmå- nerna kommer kräva externa informationsinsatser till allmänheten. Kostnaden för dessa insatser uppskattar Försäkringskassan till mellan en och två miljoner kronor. Frånvaroregister kommer innebära vissa ökade kostnader för Försäkringskassans handläggning. I ärenden inom tillfällig föräldra- penning där en automatiserad avstämning mot frånvaroregistret visar på avvikelser i uppgifter från utbildningsverksamhet kommer det innebära ett ökat behov av manuell hantering. Den manuella hanter- ingen, inklusive kontakt med enskilda, uppskattar myndigheten kommer ta omkring 15,5 minuter per ärende. Myndigheten upp- skattar att ökade kostnader inom handläggningen av tillfällig för- äldrapenning uppgår till omkring 63 miljoner kronor årligen. Det motsvarar 70 årsarbetare. Beräkningen baseras på antagandet att 516 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag andelen ärenden med avvikelser i uppgift från utbildningsverksamhet under kommande år är densamma som under 2024, det vill säga runt 7,4 procent av alla ärenden.51 Försäkringskassan har inte lämnat någon uppskattning av kostna- derna för att börja arbeta med frånvarouppgifter inom föräldrapen- ning. Myndigheten hänvisar till att arbetssättet är beroende av att förslagen som lämnats i promemorian Åtgärder för att förhindra fel- aktiga utbetalningar inom socialförsäkringen och förenklad administra- tion inom föräldrapenningen52 genomförs. Vi anser att dessa förslag bör tas om hand så snart som möjligt. Försäkringskassan uppger att stycktiden i handläggningen bör vara densamma inom föräldrapenning som inom tillfällig föräldra- penning. Myndigheten beräknar att uppgifterna ur frånvaroregistret kan förhindra uppemot 300 miljoner kronor inom föräldrapenning. Enligt våra beräkningar motsvarar detta 123 864 ärenden med felak- tiga utbetalningar inom förmånen. Det kommer kräva manuell han- tering.53 Givet att stycktiden per handlagt ärende och att kostnaden är densamma som inom tillfällig föräldrapenning innebär det en ökad kostnad i handläggningen av föräldrapenning på omkring 23 miljoner kronor.54 De uppskattningar som Försäkringskassan lämnat till oss om att potentiellt kunna förhindra 300 miljoner kronor i felaktiga utbetalningar inom föräldrapenning är osäker och kan vara en över- skattning, detsamma gäller därför även kostnaden. Historiskt har 51 Försäkringskassan uppskattar att en handläggare arbetar cirka 73 800 minuter per år med effektiv handläggning. En årsarbetare motsvarar då 1 230 timmar arbetstid. Myndigheten beräk- nar kostnaden för en årsarbetare till 900 000 kronor, det inkluderar även kring kostnader såsom chef- och specialistbehov, it-utrustning, lokalpåverkan med mera. 52 Socialdepartementet (2025). Åtgärder för att förhindra felaktiga utbetalningar inom social- försäkringen och förenklad administration inom föräldrapenningen. Promemoria. Dnr S2025/01246. 53 I sina omfattningsstudier genomförde Försäkringskassan slumpkontroller inom föräldra- penning. I slumpkontrollen fanns avvikelser i kontroll mot arbetsgivare i 174 av 1 854 grans- kade utbetalningar (9,38 procent av utbetalningar). Totalt uppskattar myndigheten att 935 mil- joner kronor utbetalades felaktigt på grund av att enskilda har arbetat under tid som de fått föräldrapenning. Under 2021 gjorde Försäkringskassan strax över 4,12 miljoner utbetalningar inom föräldrapenning. 9,38 procent multiplicerat med 4,12 miljoner ger 386 000 felaktiga ut- betalningar under 2021. Den totala omfattningen på 950 miljoner dividerat med 386 000 ger att beloppet för den genomsnittliga felaktig utbetalning är cirka 2 422 kronor. Med antagandet att det genomsnittet är densamma i det estimat som Försäkringskassan uppskattar sig kunna förhindra med ett nationellt frånvaroregister, det vill säga 300 miljoner kronor årligen, kan vi dividera 300 miljoner med 2 422. Det ger en uppskattning på att Försäkringskassan kan för- hindra omkring 123 864 felaktiga utbetalningar årligen inom föräldrapenning, där delar av eller hela beloppet är felaktigt. 54 Givet att kontroll mot frånvaroregistret kan visa på avvikelse i 123 864 kommande utbetal- ningar kommer det att kräva manuell handläggning. Med en stycktid på 15,5 minuter ges (123 846 * 15,5)/73 800 = 26 årsarbetare. Med en årlig kostnad per årsarbetare på 900 000 kro- nor innebär det en sammanlagd kostnad på 23,4 miljoner kronor inom föräldrapenning. 517 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 Försäkringskassan inte gjort kontroller mot utbildningsverksamhet inom föräldrapenning. Vidare är estimatet baserat på resultat från kon- troller inom tillfällig föräldrapenning. Därutöver uppger Försäkrings- kassan att de flesta ansökningar om föräldrapenning avser barn under ett år, som inte har en placering inom utbildningsverksamhet. Att upptäcka och förhindra en felaktig utbetalning bör innebära att den beteendekorrigerande effekten för enskilda som avser begå bidragsbrott blir snabb och effektiv. Det kommer att bli svårare för enskilda att få ersättning genom att lämna in felaktiga uppgifter om barnets eller elevens frånvaro från utbildningsverksamheten. Den inledande ökningen i antalet ärenden där Försäkringskassan vidtar ytterligare utredningsåtgärder bör därför minska kraftigt över tid. Att göra det möjligt för en enskild att själv hämta uppgifter från från- varoregistret och presentera för Försäkringskassan kan även minska risken för att vårdnadshavare oavsiktligt gör fel (se avsnitt 9.4.14 under rubriken Integritetshöjande åtgärder hos Försäkringskassan). De beteendekorrigerande effekterna får till följd att myndighetens löpande kostnader för att hantera avslagsärenden efter avstämning mot frånvaroregistret minskar avsevärt över tid. Sammantaget anser vi att uppskattningen som Försäkringskassan lämnar för handläggningskostnader är rimlig under det första året som myndigheten använder uppgifter ur frånvaroregistret. Under efterföljande år bör kostnaderna minska. I tabell 13.1 nedan presenteras Försäkringskassans bedömning av tillkommande löpande kostnader inom handläggningen av föräldra- penningförmånerna. Vidare presenteras tre scenarion som baseras på att de löpande kostnaderna minskar under efterföljande år. De tre scenarion utgår från att de löpande kostnaderna minskar med 10, 30 respektive 50 procent. Tabell 13.1 Försäkringskassans kostnader för kontroller inom föräldraförsäkringen som baseras på uppgifter från frånvaroregistret 2028–2031 (mkr) 2028 2029 2030 Fr.o.m. 2031 Försäkringskassans bedömning 86 86 86 86 10 % lägre kostnad – 77 77 77 30 % lägre kostnad – – 60 60 50 % lägre kostnad – – – 43 518 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag Som framgår i tabell 13.1 ökar Försäkringskassans kostnader i hand- läggningen. Kostnadsökningen beror på att myndigheten får ett ökat resursbehov inom handläggningen för att hantera de ärenden där automatiserad kontroll mot frånvaroregistret visar på en avvikelse i uppgift om frånvaro från utbildningsverksamhet. Försäkringskassan uppger att en resursförstärkning behöver vara på plats redan fyra till sex månader innan frånvaroregistret börjar användas. Resursför- stärkningen av handläggare motsvarar inledningsvis en kostnad på 86 miljoner kronor årligen. Frånvaroregistret föreslås användas från och med den 1 juli 2028. Med en resursförstärkning från den 1 januari 2028 får Försäkringskassan förutsättningar att rekrytera och introdu- cera medarbetare i god tid innan frånvaroregistret börjar användas. Under efterföljande år bör behovet av att hantera avvikelser vid avstämning från frånvaroregistret minska, framför allt vid försök till bidragsbrott då ersättning inte längre kan erhållas när barnet närva- rar i utbildningsverksamhet, varpå den årliga kostnaden minskar. Finansiering av it-utveckling och kommunikationsinsatser Försäkringskassan genomför årligen olika kommunikationskampan- jer. Myndigheten uppger sig behöva genomföra kommunikations- insatser under 2027 gentemot allmänheten. Kommunikationsinsatserna görs inför att nya arbetssätt ska tillämpas inom föräldrapenningför- månerna med anledningen av frånvaroregistret. Kostnaden uppgår till mellan en och två miljoner kronor. Det är en mindre kommunika- tionsinsats vilket vi bedömer kan finansieras inom ramen för befintligt förvaltningsanslag genom omprioriteringar av andra planerade kom- munikationsinsatser. Försäkringskassan behöver genomföra nödvändig it-utveckling för att hämta in och använda uppgifter från frånvaroregistret. Försäk- ringskassan behöver även utforma stöd till handläggningen. It-utveck- lingen beräknas kosta åtta miljoner kronor under 2027. När en myn- dighet ska genomföra it-utveckling finansieras det normalt genom att nyttja myndighetens låneram hos Riksgäldskontoret.55 Därefter belastar avskrivnings- och räntekostnaderna för lånet Försäkrings- kassans förvaltningsanslag från och med 2028 när systemet tas i bruk och fem år framåt. Försäkringskassans beslutade låneram under 2025 55 2 kap. 1 § kapitalförsörjningsförordningen (2011:210). 519 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 är 2,4 miljarder kronor. En utvecklingskostnad på åtta miljoner kro- nor är en liten kostnad i sammanhanget och bedöms ligga inom be- fintlig låneram. Finansiering av ökat resursbehov i handläggningen I budgetpropositionen 2025 föreslår regeringen ökat anslag till För- säkringskassan på 490 miljoner kronor mellan 2025 och 2027, och 390 miljoner kronor från och med 2028.56 Det ökade anslaget syftar till att stärka myndighetens kärnverksamhet. Uppgifter från frånvaro- registret kan användas i myndighetens ärendehandläggning. I den mån avstämning mot frånvaroregistret visar på avvikelse kommer ärendet behöva hanteras manuellt av en handläggare. Med tanke på den kraft- fulla effekt arbetssättet kommer att få på felaktiga utbetalningar och bidragsbrott är det angeläget att Försäkringskassans kostnader finan- sieras fullt ut. Försäkringskassan bedömer att det kommer krävas 70 årsarbetare för att hantera ärenden med avvikelse vid kontroll mot frånvaroregist- ret inom tillfällig föräldrapenning. Kostnaden för det uppskattas till 63 miljoner kronor årligen. Våra beräkningar visar att samma styck- kostnad inom föräldrapenning ger en årlig kostnad på 23 miljoner kronor inom föräldrapenning. Detta innebär en sammanlagd årlig kostnad för Försäkringskassan på 86 miljoner kronor löpande från och med 2028. Vår bedömning är att denna kostnad bör minska över tid, av de skäl som beskrivs i tidigare i avsnittet (under rubriken Kost- nader för Försäkringskassan). Exakt hur mycket kostnaderna kan komma att minska går inte att säga. Beroende på den beteendekorrige- rande effekten kan kostnaderna uppskattningsvis komma att minska till mellan 77 och 43 miljoner kronor inom några år (se tabell 13.1). Oavsett om kostnaderna minskar över tid visar vår utredning att en förstärkning av kärnverksamheten inom föräldrapenningförmånerna för att arbeta med frånvaroregistret innebär att Försäkringskassan kan förhindra omfattande felaktiga utbetalningar. Inom dessa förmå- ner handlar det om mellan 550 och 785 miljoner kronor årligen. Vår bedömning är att Försäkringskassans kostnader ryms inom aviserade anslag om att utöka kärnverksamheten. Under 2028 innebär det att cirka 22 procent av anslaget specifikt behöver gå till att finan- 56 Prop. 2024/25:1 Budgetpropositionen för 2025, utgiftsområde 10, avsnitt 3.14.8. 520 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag siera fler handläggare inom föräldrapenningförmånerna. Det får själv- fallet undanträngningseffekter då det är resurser som annars hade kunnat användas för att återställa och stärka upp andra delar av kärn- verksamheten. Givet den stora potentialen i att förhindra felaktiga utbetalningar och motverka bidragsbrott inom föräldrapenning- förmånerna anser vi att det är proportionerligt. Dessutom kommer nyttan överväga eventuella undanträngningseffekter. Skolverket Vi föreslår att Skolverket ska ansvara för frånvaroregistret. Det inne- bär kostnader för myndigheten för att förbereda inför införandet, utveckla och hålla registret. I tabell 13.2 nedan sammanställs samtliga kostnader som Skolverket har uppskattat. Vi föreslår att regeringen ger Skolverket i uppdrag att förbereda införande av frånvaroregistret (se avsnitt 9.4.17). Uppdraget ska på- börjas den 1 juli 2026 och pågå under 2026 och 2027. Från och med den 1 juli 2028 ska frånvaro- och närvarouppgifter börja rapporteras till registret. Kostnaderna för Skolverket för att förbereda inför frånvaroregist- ret avser fasta kostnader för att genomföra nödvändig utveckling. Arbetet genomförs under 2026 och 2027. Kostnader från och med den 1 juli 2028 avser den årliga kostnaden för att hålla registret. Nedan beskrivs de olika kostnaderna närmare. 521 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 Tabell 13.2 Sammanställning av Skolverkets kostnader för att förbereda inför och från och med 2028 hålla för frånvaroregistret (mkr) 2026–2027 2027–2028 Löpande kostnader fr.o.m. 1 juli 2028 Förberedande arbete 7 – – Utvecklingskostnad 32,5 32,5 – Förvaltningskostnad för it-drift – – 50 Integritetshöjande åtgärder – – 6 Förvaltningskostnad inom – – 3 statistikverksamheten Framställa officiell statistik – – 12 Summa 39,5 32,5 71 Uppdrag att förbereda för införandet av frånvaroregistret I uppdraget att förbereda för införandet av frånvaroregistret ingår allt nödvändigt utvecklingsarbete för att registret ska vara på plats den 1 juli 2028. Uppdraget är förenat med flertalet kostnader. I förberedelsearbetet behöver Skolverket utforma och besluta om föreskrifter för rapporteringen av frånvaro- och närvarouppgifter. Det kan eventuellt krävas anpassningar av standarden SS 12 000.57 Det kommer även krävas kommunikationsinsatser till samtliga rappor- teringsskyldiga huvudmän som ska rapportera uppgifter till frånvaro- registret. Sammantaget bedömer Skolverket att kostnaderna kommer uppgå till omkring sju miljoner kronor och genomförs under perio- den 1 juli 2026 till 30 juni 2027 (se tabell 13.2). Nödvändig it-utveckling som Skolverket behöver genomföra inne- fattar att • utveckla en huvudlösning som tar emot och hanterar uppgifter från huvudmännens digitala system, • it-utveckling för att möjliggöra uttag och spridning av data till de aktörer som kommer kunna ta del av uppgifterna, • kostnader för övriga delar av verksamheten i att bistå vid utveck- lingsarbetet, samt • utveckla ett webbgränssnitt där huvudmän som saknar digitala system kan rapportera uppgifter. 57 Läs mer om standarden i kapitel 9, främst avsnitt 9.3.3. 522 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag Sammanlagt uppgår kostnader för it-utveckling till 65 miljoner kro- nor och uppstår under en två-årsperiod mellan den 1 juli 2026 och den 30 juni 2028 (se tabell 13.2). De sammanlagda kostnaderna av det förberedande arbetet uppgår till totalt 72 miljoner kronor. För att registret ska vara i gång den 1 juli 2028 är det angeläget att uppdraget finansieras fullt ut (se nedan under rubriken Finansiering av Skolverkets kostnader). Kostnader för Skolverket att hålla ett frånvaroregister Att hålla ett frånvaroregister innebär även löpande kostnader för Skolverket. Skolverket uppskattar att kostnaderna uppgår till samman- lagt 50 miljoner kronor årligen. En utgångspunkt för uppskattningen är att vidareutveckling och support av den tekniska lösningen är be- gränsad. I kostnaden för att hålla ett frånvaroregister ingår it-drift och att förvalta registret. Med det avses exempelvis insamling av uppgifter från huvudmännen samt att ta om hand eventuella korrigeringar av uppgifter. Skolverket uppger att kostnaden för dessa delar är svåra att uppskatta då myndigheten i dag inte har något lika omfattande regis- ter att basera beräkningen på. Uppskattningen baseras på hanteringen av skolenhetsregistret. Utveckla ett förskoleenhetsregister Det finns i dag inget register över förskoleenheter i landet. För att rea- lisera nyttorna med ett frånvaroregister måste ett förskoleenhetsregis- ter finnas på plats. Kunskapen om vilka förskolor och förskoleenheter som bedrivs i en kommun finns lokalt hos kommunerna.58 Ett för- skoleenhetsregister är en förutsättning för att dessa utbildningsverk- samheter ska kunna omfattas av rapporteringen till frånvaroregistret. Skolverket hemställde under 2023 om ändringar i förordningen (2020:833) om skolenhetsregister som innebär att fler uppgifter ska 58 Kommunerna godkänner huvudmän för att bedriva förskola enligt 2 kap. 7 § andra stycket skollagen. Vidare har kommunerna ett tillsynsansvar över de verksamheter som kommunen har godkänt enligt 26 kap. 4 § skollagen. Såväl uppgiften att godkänna huvudmän som att bedriva tillsyn över dessa innebär att kommunerna har kunskap och uppgifter om vilka fristående aktö- rer som bedriver verksamhet i kommunerna. 523 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 samlas in i registret, som i dag hålls av myndigheten.59 Bland annat föreslog Skolverket att uppgifter om förskoleenheter ska samlas in i registret från kommunerna. Förslaget togs vidare och ändringarna i regelverket trädde i kraft under 2024. I sin hemställan bedömer Skol- verket att kostnaderna av deras förslag ryms inom myndighetens befintliga anslag. Utifrån vad som beskrivs ovan lämnar vi inga finansieringsförslag för Skolverket i frågan om att utveckla och hålla ett förskoleenhets- register. Ett förskoleenhetsregister kan behöva innehålla uppgifter om annan pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola och fri- tidshem, på motsvarande sätt ett register över förskoleenheter. Kun- skapen om verksamheter i form av annan pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola och fritidshem finns lokalt hos kommu- nerna.60 Det är möjligt att huvudmän för annan pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola och fritidshem framför allt kommer att använda sig av Skolverkets webbgränssnitt för inrapportering, varvid ett register över dessa verksamheter inte är behövligt. Om det bedöms vara behövligt kan det behöver ytterligare ändring i förord- ningen (2020:833) om skolenhetsregister. Kostnader för Skolverket att hålla frånvarouppgifter inom statistikverksamheten I vårt förslag ska frånvarouppgifter föras över till och hållas inom Skolverkets statistikverksamhet.61 Att hålla uppgifter för statistik över nationell frånvaro innebär kostnader för Skolverket. Om uppgifterna i frånvaroregistret ska pseudonymiseras vid över- föring till statistikverksamheten kommer det att kosta cirka sex miljo- ner kronor årligen. Vidare kommer det kosta omkring tre miljoner kronor per år att förvalta frånvarouppgifterna inom statistikverk- samheten. Det tillkommer även kostnader för att återkommande ta fram officiell statistik på uppgifterna (i kostnaderna ingår bland annat 59 Skolverket (2023). Hemställan om utökning av uppgifter i skolenhetsregistret. Dnr 2022:854. 60 Kommunerna godkänner huvudmän för att bedriva annan pedagogisk omsorg som ges i stället för förskola och fritidshem enligt 25 kap. 10 § skollagen. Vidare har kommunerna ett tillsyns- ansvar över de verksamheter som kommunen har godkänt enligt 26 kap. 4 § skollagen. Såväl uppgiften att godkänna huvudmän som att bedriva tillsyn över dessa innebär att kommunerna har kunskap och uppgifter om vilka fristående aktörer som bedriver verksamhet i kommunerna. 61 Uppgifterna ska raderas årsvis från frånvaroregistret. Dessförinnan ska de ha förts över till statistikverksamheten (se avsnitt 9.4.11). 524 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag kvalitetssäkring). Kostnaderna för att ta fram statistik beror på hur ofta den ska publiceras. Enligt Skolverket handlar det om en kostnad på mellan tre och tolv miljoner kronor årligen. De sammanlagda kostnaderna för Skolverket för att hålla frånvaro- uppgifter inom statistikverksamheten uppgår till 21 miljoner kronor årligen. Finansiering av Skolverkets kostnader Som beskrivs i avsnitt 9.1.1 kommer ett frånvaroregister att utgöra ett viktigt verktyg för kommunerna och socialtjänsten att förebygga problematisk frånvaro och upptäcka barn och elever som är i behov av olika insatser. Därför är det rimligt att kostnaderna för det finan- sieras med medel avsett för liknande ändamål. För att upptäcka och stödja barn och elever med långvarig skol- frånvaro behövs ofta insatser från flera aktörer. Därför inrättade reger- ingen 2023 ett statsbidrag för personalkostnader för skolsociala team. Statsbidraget syftar till att stödja kommunerna för kostnader för skol- personal och personal från socialtjänsten.62 Regeringen har aviserat om en förlängning av statsbidraget. Beräknat anslag för 2026 och 2027 uppgår till totalt 300 miljoner kronor per år och fördelas lika mellan utgiftsområde 9 och 16. Det för att socialtjänst och skolhuvudmän ska ges lika möjligheter att få statsbidrag för sina personalkostnader.63 Att bygga upp frånvaroregistret kostar 39,5 miljoner kronor för Skolverket mellan 2026 och 2027. Mellan 2027 och 2028 kostar det 32,5 miljoner kronor. Vi förslår att Skolverkets införandekostnader för att bygga upp registret ska finansieras med att medel tillförs myn- digheten från den del av statsbidraget som riktas särskilt till skolhuvud- män, det vill säga utgiftsområdet 16. anslag 1:5.64 Vårt förslag innebär att storleken på statsbidraget för personalkost- nader för skolsociala team minskar från 150 miljoner till 110,5 miljo- ner kronor under 2026 och 117,5 miljoner kronor under 2027. Med antagandet att lika många huvudmän kommer vara berättigade till bi- draget dessa år som under 2025 (det vill säga 214 mottagare) innebär det att det genomsnittliga utbetalda bidraget minskar från omkring 700 000 kronor år 2025, till 516 000 kronor år 2026. Motsvarande 62 Prop. 2024/25:1, utgiftsområde 16. avsnitt 3.5.3. 63 Prop. 2023/24:1, utgiftsområde 9, avsnitt 6.5. 64 Prop. 2024/25:1, utgiftsområde 16, avsnitt 3.5.3. 525 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 minskning för år 2027 är till 549 000 kronor per mottagande huvud- man. Minskningen är en differens i det genomsnittliga bidraget strax under 152 000 kronor under 2027, vilket motsvarar cirka en fjärdedels årsarbetare per kommunal huvudman, se tabell 13.3.65 Tabell 13.3 Konsekvenser för kommunala huvudmän med skolsociala team Statsbidrag Mottagande Genomsnittligt (miljoner kr) huvudmän bidrag (tusen kr) Utfall 2025 150 214 701 Förslag 2026 111 214 516 Förslag 2027 118 214 549 Vi anser att de nyttor som ett frånvaroregister möjliggör är förenligt med ändamålet med statsbidraget för personalkostnader för skolsoci- ala team. Ett frånvaroregister kommer medföra nytta för samtliga barn och elever i hela landet, hos kommunala såväl som enskilda huvudmän. Antalet barn och elever som gynnas av ett frånvaroregister är större än den nytta som statsbidraget kan ge. Vi bedömer att det är proportionerligt att delar av anslaget används för att fullt ut finan- siera Skolverkets kostnader för att utveckla frånvaroregistret. Skolverket behöver finansiering för kostnaderna att löpande hålla frånvaroregistret samt officiell statistik om nationell frånvaro. Myn- digheten uppskattar kostnaderna till omkring 71 miljoner kronor år- ligen. Kostnaderna uppstår från och med den 1 juli 2028 när registret är i gång. De behöver fullt ut finansieras av staten. I budgetproposi- tionen 2025 föreslår regeringen omfattande satsningar för att för- hindra felaktiga utbetalningar och motverka den kriminella ekonomin, satsningar för insatser för att förebygga att barn och unga i riskzon begår brott samt åtgärder för att främja skolnärvaro. Vårt förslag om ett frånvaroregister kan vara ett viktigt verktyg i att uppnå de politiska målen, och kan därigenom minska behovet av framtida re- former. Vi föreslår att Skolverkets förvaltningsanslag utökas med 71 miljoner kronor från 2028. Det kan finansieras genom att det framtida reformutrymmet minskas med motsvarande belopp från och med 2028. 65 Beräkningen utgår från en medellön på 39 400 kronor per månad för en kurator. Med en arbetsgivaravgift på 31,42 procent av bruttolönen uppgår kostnaden för den anställde till 621 353 kronor per år. 526 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag Utbetalningsmyndigheten Vi föreslår att Utbetalningsmyndigheten ska beredas tillgång till upp- gifter från frånvaroregistret. Utbetalningsmyndigheten har förut- sättningar att med urval och dataanalyser kunna identifiera barnfamil- jer som befinner sig utomlands och felaktigt tar emot ersättningar och bidrag. Förslaget innebär att Utbetalningsmyndighetens förmåga att upp- täcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet som orsakas av att enskilda befinner sig utomlands ökar avsevärt. Enbart från För- säkringskassan betalas uppskattningsvis 580 miljoner kronor ut fel- aktigt årligen på grund av denna felorsak. Vidare kan Utbetalnings- myndigheten komma att upptäcka felaktiga utbetalningar även hos andra utbetalande myndigheter, exempelvis Arbetsförmedlingen.66 Utbetalningsmyndigheten har i dialog med oss uppgett att vårt förslag inte innebär några merkostnader som inte ryms inom befint- liga anslag. Det innebär inte heller några nya uppgifter för myndig- heten, utan stärker förmågan att upptäcka vissa typer av fel inom ramen för myndighetens nuvarande uppdrag. Skolinspektionen Vårt förslag till ett frånvaroregister påverkar Skolinspektionen. Vi föreslår att myndigheten bereds tillgång till aggregerade uppgifter om frånvaro och närvaro från skolverksamhet, alltså sammanslagna eller sammanställda uppgifter på enhets- och huvudmannanivå. Upp- gifter om frånvaro och närvaro kan användas som underlag i myndig- hetens tillsyn över skolor och huvudmän. Uppgifterna kommer att kunna förbättra de urval myndigheten gör i fråga om vilka skolenheter som ska bli föremål för tillsyn eller andra åtgärder. Uppgifter om från- varo kan även vara en del av bedömningen om anmälningar (signaler) om missförhållanden ska föranleda en tillsyn utifrån individärende, så kallad TUI. Sammantaget bedömer vi att införandet av frånvaroregistret leder till att Skolinspektionen får bättre förutsättningar att öka träffsäker- heten i sina urval och ett större bedömningsunderlag om myndigheten ska gå vidare med TUI. En högre träffsäkerhet vid genomförande av 66 Arbetsförmedlingen (2024). Motverka felaktiga utbetalningar till företag – Slutrapport enligt regleringsbrev 2024, s. 19. 527 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 tillsyn och uppföljning kan i sin tur antas leda till högre kvalitet på utbildningen samt i högre utsträckning bidra till att barn och elever får en likvärdig utbildning. Centrala studiestödsnämnden Vårt förslag till frånvaroregister kan komma att påverka Centrala studiestödsnämnden (CSN). Myndigheten uppger att om frånvaro- registret innehåller alla uppgiftsmängder som myndigheten behöver kan det medföra effektiviseringsnyttor för CSN. Det handlar exem- pelvis om det uppgiftsutbyte som sker i dag med gymnasieskolorna avseende ogiltig frånvaro. Denna hantering är administrativt tidskrä- vande för myndigheten. Om den nuvarande uppgiftsinsamlingen kan ersättas med att gymnasieskolorna enbart rapporterat in frånvaro- uppgifter till frånvaroregistret kan det innebära effektiviseringsvinster och minskade administrativa kostnader för CSN. CSN uppger att det under läsåret 2024/25 användes omkring 8 200 arbetstimmar till att hantera utredningar om återkrav på grund av ogiltig frånvaro. Kostnaden för det uppgick till 3,8 miljoner kro- nor. Myndigheten bedömer att en systemlösning som ersätter dagens manuella hantering av frånvarounderlag kan halvera antalet arbets- timmar.67 Besparingen motsvarar strax under två miljoner kronor. Vidare kan uppgifter i frånvaroregistret utgöra ett underlag för CSN vid bosättningsbedömningar inför beslut om studiemedel för utlandsstudier. På så sätt kan korrekta utbetalningar från studiestöds- verksamheten säkerställas. Vårt förslag till frånvaroregister tar inte om hand CSN:s samtliga behov av uppgiftsmängder från gymnasieskolorna. Utifrån de nyttor som beskrivits av myndigheten anser vi inte det proportionerligt att samla in de detaljerade uppgifter som efterfrågas. Det skulle sanno- likt innebära stora administrativa kostnader för huvudmännen. Det kan dock fortsatt finnas nyttor för CSN att ta del av uppgifter i regist- ret, dessa beskrivs i avsnitt 9.4.12. 67 Detta är en grov uppskattning som baseras på antagandet att antalet arbetsuppgifter är oförändrat. 528 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag Kostnader för CSN CSN uppger att det behövs en systemlösning för att kunna ta del av uppgifterna i frånvaroregistret. Enligt myndigheten måste denna lös- ning vara säker, kunna stödja verksamheten med relevanta uppgifter och uppfylla rättsliga krav. Den totala utvecklingskostnaden beräknas uppgå till 14 miljoner kronor under året som systemlösningen utveck- las. Av den sammanlagda kostnaden kan 10 miljoner kronor lånefinan- sieras. CSN uppger att systemlösningen även innebär en löpande utveck- lingskostnad för myndigheten på 2,6 miljoner kronor årligen. 13.3.4 Konsekvenser för kommunerna Kommunala självstyret Det kommunala självstyret är reglerat i regeringsformen (RF) och kommunallagen (2017:725). En inskränkning i den kommunala själv- styrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den.68 Det innebär att inskränkningen ska prövas mot de nationella intressen som den föreslagna författnings- regleringen ska tillgodose. En lagstiftning som ställer upp krav för en regions eller kommuns verksamhet minskar generellt sett regionens eller kommunernas möjligheter att själva göra prioriteringar i sin verk- samhet. Principen om den kommunala självstyrelsen gäller för all regional och kommunal verksamhet och innebär att kommunerna har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom det området ska det dessutom finns utrymme för kommunal initiativrätt. Det står dock klart att utrymmet för självstyrelse inte är obegränsat.69 Vårt förslag om att samla in uppgifter om frånvaro och närvaro från utbildningsverksamhet innebär vissa utökade kostnader för kommunerna (och regionerna i de fall de är huvudmän). Att samla in och ha vetskap om vilka barn och elever som befinner sig i verk- samheten är inte en ny uppgift för en kommun. Det är däremot en ny uppgift att rapportera uppgifterna till Skolverket. Förslaget riktar sig inte heller mot kommunerna i sig, utan mot huvudmän. Det fram- 68 14 kap. 3 § RF. 69 Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 210 f. 529 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 står därför inte som självklart att det innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Nedan gör vi dock bedömningen att för- slaget kan generera vissa kostnader för huvudmännen. Sammantaget är vår bedömning att förslaget är motiverat och proportionerligt med hänsyn till den samhälleliga nyttan som det syftar till att uppnå. Den kommunala självstyrelsen kan komma att inskränkas genom vårt förslag om ett frånvaroregister då kommuner och regioner i egen- skap av huvudmän kommer att vara skyldiga att rapportera uppgifter om frånvaro och närvaro till Skolverket. Kraven på rapporteringen kommer indirekt att påverka sådant som kommuner och regioner i dag själva beslutar om. Det som omfattas av den föreslagna lagen och förordningen om frånvaroregister samt föreskrifter från Skol- verket är sådant en kommun eller region inte längre själv kommer att kunna besluta om. Eftersom inskränkningar i det kommunala självstyret inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen behöver vi motivera varför våra förslag är nödvändiga. En utgångspunkt för våra förslag är att nyttan med ett frånvaroregister är mycket stort, vilket beskrivs närmare i kapitel 9. Styrningen avser främst kommunernas och regionernas förmåga att ha strukturerade och delningsbara data på området för frånvaro och närvaro. Skolan har digitaliserats under flera decennier utan att det funnits någon styrning eller gemensam syn på hur uppgifter ska struk- tureras för att göra det möjligt att dela dem.70 Frånvaroregistret kan möjliggöra en gemensam standard och styrning, vilket kan bidra till ökad och förbättrad interoperabilitet. Kostnader för kommunerna Den så kallade finansieringsprincipen innebär att kommuner och regioner inte åläggs nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa på annat sätt än genom höjda skatter.71 Kommu- ner (och i vissa fall regionerna) är i egenskap av huvudmän för utbild- ningsverksamhet berörda av vårt förslag om ett frånvaroregister. I avsnittet beskrivs vilka delar av förslaget som innebär ökade kost- 70 Jeppesen, Jannie (2025). Skolan måste ta ansvar för elevernas digitala kompetens. Altinget 2025–10–06, se även förslag i SOU 2023:96 En reform för datadelning. 71 Prop. 1993/94:150 Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1994/95, m.m. (kompletteringsproposition), bilaga 7. Denna princip är inte lagfäst men tillämpas sedan 1993. 530 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag nader för kommunerna och som behöver finansieras enligt finansier- ingsprincipen. Rapportering till Skolverkets förskoleenhetsregister Kommunerna får en ny uppgift att rapportera in uppgifter om för- skolor och fritidshem i kommunen till Skolverkets förskoleenhets- register. Rapporteringen avser dels de förskolor och fritidshem som kommunen driver i egen regi, dels de förskolor och fritidshem som enskilda huvudmän driver i kommunen. Eftersom kommunen både godkänner och bedriver tillsyn över dessa huvudmän och verksam- heter bedömer vi att det finns en god kännedom om vilka enskilda huvudmän som bedriver verksamhet i kommunen.72 Det handlar om att uppgifter som redan finns hos kommunerna ska rapporteras in till Skolverket. Kommunerna rapporterar i dag in uppgift om förskolor årsvis. Det sker inom ramen för den statistikinsamling som SCB gör åt Skolverket.73 För kommunerna innebär ett förskoleenhetsregister en eventuellt högre frekvens i inrapportering, samt en skyldighet att hålla uppgifterna uppdaterade. Vi bedömer att rapporteringen inte innebär några större merkost- nader för kommunerna. Någon finansiering är därför inte nödvän- dig. Det handlar förvisso om en något mer frekvent inrapportering av uppgifter än vad som görs inom ramen för SCB:s statistikinsam- ling, men det avser uppgifter som kommunen redan förfogar över. Enheternas respektive huvudmännens administration Som beskrivs i kapitel 9 innebär vårt förslag till frånvaroregister inga nya eller ytterligare arbetsuppgifter för lärare och personal hos de flesta huvudmännen inom de utbildningsverksamheter som omfattas av vårt förslag. Uppgifter om frånvaro och närvaro finns redan i dag hos de flesta huvudmän i deras digitala system för frånvarorappor- tering. Om frånvaroregistret innebär ett ytterligare administrativt moment för de kommunala utbildningsverksamheterna beror därför på i vilken utsträckning kommunerna redan har digitala verktyg som kan användas. 72 Se 2 kap. 7 § andra stycket, 25 kap. 10 § och 26 kap. 4 § skollagen. 73 Skolverket (2023). Hemställan om utökning av uppgifter i skolenhetsregistret. Dnr 2022:854. 531 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 I en enkätundersökning som Skolverket genomförde under 2021 framgår att samtliga kommunala huvudmän som besvarat enkäten har digitala system för frånvarohantering inom grundskolan.74 I huvud- mannaenkäten som Sveriges kommuner och regioner (SKR) låtit genomföra under 2024 för förskoleverksamhet framgår att 96 pro- cent av de kommunala huvudmännen använder gemensamt upphand- lat system för att registrera barnens närvaro, 2 procent uppger att kommunens förskolor använder egna utvecklade digitala system och endast 1 procent uppger sig sakna gemensamma system. Inga huvud- män uppger sig använda andra metoder, exempelvis manuell över- föring till program som Excel eller liknande. Som beskrivs i det här avsnittet har vår kartläggning inte kunnat visa på att det förekommer kommunala huvudmän som helt saknar digitala verktyg för frånvaro- och närvaroregistrering. Givet att nöd- vändig teknisk utveckling genomförs i de digitala systemen (se av- snitt 9.3) innebär vårt förslag om ett frånvaroregister ingen ytterligare administrativ börda som behöver finansieras. Vi förutsätter att kommunal verksamhet för annan pedagogisk omsorg bereds samma tillgång till digitala system som används hos den kommunala huvudmannens övriga utbildningsverksamheter. Ökad kostnad vid inköp av digitala system för frånvaro- och närvaroregistrering Vi har undersökt prissättningen på marknaden för digitala skolplatt- formar. Utifrån ett urval av kommuner i varierad storlek har vi tagit del av kostnadsunderlag för de digitala system som huvudmännen upphandlat inom sina utbildningsverksamheter, bland annat för regi- strering av frånvaro och närvaro. Urvalet är för litet för att det ska gå att generalisera kring vad kommunala huvudmän generellt betalar för systemen. Det ger oss dock en viss vägledning. Priserna som vi tagit del av avser helhetslösningar. Hantering av frånvaro och närvaro är endast en del av det upphandlade systemet. Undersökningen visar att det är en stor spridning i hur mycket olika kommuner betalar för digitala system. Bland kommunerna i vårt urval låg den årliga kostnaden på mellan 100 000 och 700 000 kro- nor. Prissättningen skiljer sig mellan leverantörer. Vissa leverantö- 74 Skolverket (2021). Nationell kartläggning av elevfrånvaro. Rapport 2021:10. 532 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag rer förefaller leverera en helhetslösning till ett fast pris. Andra leveran- törer tillhandahåller tilläggsmoduler mot en kostnad. Det kan handla om moduler som inbegriper analysfunktioner, frånvaro- och närvaro- registrering, med mera. Vissa leverantörer tar en extra styckkostnad per elev hos huvudmannen. Som tidigare nämnts går det inte att gene- ralisera utifrån underlagen. Däremot förefaller sambandet mellan elev- antalet hos en huvudman och kostnaden i vårt urval vara svagt. Som vi beskriver i avsnitt 9.3 kommer ett frånvaroregister att kräva viss it-utveckling av de digitala system som i dag används för registrer- ing av frånvaro och närvaro. Det ställer krav på de företag som till- handahåller tjänsterna på marknaden. Den it-utveckling som behövs handlar framför allt om att göra det möjligt att exportera frånvaro- och närvarouppgifter i enlighet med den standard som Skolverket beslutar om. Vid upphandling eller utveckling kommer en kommun att behöva beakta att tjänsten i fråga har den funktionalitet som krävs för att exportera frånvaro- och närvarouppgifterna. I den mån it-utveckling innebär en kostnad för leverantörerna kan det påverka prissättningen på marknaden. Därmed påverkas kostnaden för kommunen att upp- handla systemen. Det är inte otänkbart att vissa leverantörer kommer att tillhandahålla en rapporteringsmodul eller liknande mot en viss kostnad. Även enskilda huvudmän använder sig av motsvarande leve- rantörer, nedanstående bedömningar avser även kostnaderna för dessa. Vi bedömer att kostnaden för en systemleverantör att utveckla en exportfunktion av frånvaro- och närvarouppgifter är förhållande- vis liten. Samma bedömning har gjorts av både Skolverket och i betänkandet Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan (SOU 2025:8).75 Vi bedömer att den it-utveckling som kommer be- höva göras av leverantörer inte bör påverka prissättningen på så sätt att kommunerna behöver kompenseras ekonomiskt för det. Avslutningsvis kan konstateras att marknaden för frånvaro- och närvarorapporteringssystem är koncentrerad till ett fåtal leverantörer. Ett stort antal huvudmän (kommunala och enskilda) använder sig av respektive leverantörs system. Leverantörernas utvecklingskost- nader för att rapportera uppgifter till Skolverket bör alltså fördelas på ett stort antal huvudmän. Av den anledningen bedöms kostnaden för varje huvudman inte bli särskilt stor. 75 Skolverket (2021). Utredning om ett nationellt frånvaroregister. Dnr 2021:1738. 533 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 Sammantaget gör vi bedömningen att vårt förslag till ett frånvaro- register inte kommer medföra några större merkostnader för kommu- nerna vid inköp av digitala system för hantering av frånvaro och när- varo. Det kommer inte heller påverka enskilda huvudmän ekonomiskt så att de behöver kompenseras av kommunen. Kommunen behöver finansiering för kostnader som drabbar små enskilda huvudmän Vi bedömer att ett frånvaroregister innebär en administrativ kostnad för små enskilda huvudmän som i dag saknar digitala frånvaro- och närvarosystem (se avsnitt 13.3.5). Vi uppskattar den administrativa kostnaden till sammanlagt 25 miljoner kronor för samtliga mindre en- skilda huvudmän som omfattas av vårt förslag. I våra kontakter med rektorer för enskilda förskolor framkommer att även bland mindre huvudmän är det vanligt med digitala frånvarosystem. Beräkningen vi gör i avsnitt 13.3.5 är därför sannolikt en överskattning av kostnaden. Vidare kan kostnaden antas minska över tid i och med att fler huvud- mäns administration digitaliseras. Enskilda huvudmän finansieras genom bidrag från kommunen för det eller de barn och elever som har en placering i huvudmannens verksamhet. Vi utgår från att de förändringar som frånvaroregistret medför för de enskilda huvudmännens kostnader kompenseras genom kommunernas bidrag till enskilda huvudmän. I det avseendet innebär vårt förslag en ökad kostnad för kommunerna som ska finansieras av staten. Sammantaget innebär vårt förslag om ett frånvaroregister en ökad kostnad för kommunerna på omkring 25 miljoner kronor per år från och med 2028. I budgetpropositionen 2025 föreslår regeringen om- fattande satsningar både vad gäller att motverka och förhindra felaktiga utbetalningar och den kriminella ekonomin, satsningar för att före- bygga att barn och unga i riskzon dras in i kriminalitet samt åtgärder för att främja närvaro. Vårt förslag om ett frånvaroregister kan vara ett viktigt verktyg i att arbeta mot de ändamålen och kan därigenom minska behovet av framtida reformer. Vi föreslår att staten kompen- serar kommunerna för kostnaderna genom en permanent ökning av Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner på 25 miljoner kro- nor. Det kan finansieras genom att det framtida reformutrymmet minskas med motsvarande belopp från och med 2028. 534 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag 13.3.5 Konsekvenser för enskilda huvudmän (företag) Vårt förslag till frånvaroregister innebär konsekvenser för enskilda huvudmän. Enskilda huvudmän är ett samlingsbegrepp för företag och organisationer som bedriver utbildningsverksamhet. Konsekven- ser för enskilda huvudmän handlar om konsekvenser för företag. Vi har fört dialog med branschorganisationerna Sefif och Almega Utbildning.76 Vidare har vi hämtat in synpunkter från vissa enskilda huvudmän som bedriver förskoleverksamhet. En återkommande risk som dessa aktörer beskrivit för oss handlar om den administrativa bördan för mindre enskilda huvudmän som i dag saknar digitala system för registrering av frånvaro och närvaro. För att begränsa denna börda föreslår vi att Skolverket ska ges i upp- drag att ta fram ett webbgränssnitt för enklare inrapportering till frånvaroregistret, särskilt riktat till nämnda huvudmän. Läs mer om uppdraget i avsnitt 9.4.17. Även om inrapporteringen för mindre enskilda huvudmän kan underlättas genom att Skolverket utvecklar och tillhandahåller ett webbgränssnitt, kan det ändå innebära viss administration för dessa aktörer och därmed även en kostnad. Frånvaroregistret kommer innebära att Försäkringskassan inte behöver skicka förfrågningar till enskilda huvudmän för att verifiera frånvarouppgifter, eftersom uppgifterna redan finns sammanställda i registret. Det kan minska den administrativa bördan. De flesta har digitala system för frånvarorapportering Redan i dag har en huvudman inom utbildningsverksamhet viss skyl- dighet att registrera barns och elevers frånvaro och närvaro. Det gäller såväl inom obligatoriska som icke-obligatoriska skolformer. I prak- tiken realiseras registreringen genom att uppgifterna dokumenteras av lärare eller personal. Uppgifterna finns på lokal nivå, även hos mindre huvudmän som helt saknar digitala system. Under 2023 bedrev 1 910 enskilda huvudmän verksamhet inom förskola. Närmare 90 procent av huvudmännen har endast en förskole- 76 Sefif är en branschorganisation som representerar över 500 fristående förskolor. Almega utbildning är en bransch- och arbetsgivarorganisation för fristående förskolor, grundskolor och gymnasieskolor med omkring 800 medlemmar. 535 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 enhet.77 Läsåret 2022/2023 bedrev 553 enskilda huvudmän verksamhet inom 831 grundskolor.78 En kartläggning som Skolverket genomfört visar att 16 procent av huvudmännen inom grundskolan registrerar frånvaro på annat sätt än genom ett digitalt frånvaroregistreringssystem. Motsvarande siffra för enskilda huvudmän är 26 procent. 5 procent uppger att de regi- strerar frånvaro med hjälp av ett digitalt kalkylprogram såsom Excel. Omkring 8 procent registrerar frånvaro manuellt.79 Enligt Skolverket är det enskilda huvudmän med ansvar för endast en skolenhet som saknar digitala system. Hur motsvarande andelar ser ut bland huvud- män som bedriver förskoleverksamhet är inte känt. För mindre huvudmän kan det var mer eller mindre betungande att veckovis rapportera uppgift om frånvaro och närvaro till Skol- verket. Det beror på hur de i dag sammanställer uppgifterna. Om uppgifterna finns i kalkylark eller liknande kommer rapporteringen sannolikt vara en mindre betungande. Dessa kan då exporteras till Skolverkets föreslagna webbgränssnitt. Förvisso kommer den rappor- teringen kräva viss manuell hantering. För enskilda huvudmän som endast registrerar uppgifterna i pappersform kan rapporteringen bli mer kostsam. De kan ha små ekonomiska marginaler som innebär att kostnaden att köpa in digitala system är mer betungande. Konsekvenser för små enskilda huvudmän (företag) Vi har kategoriserat huvudmän inom förskola som har 30 barn eller färre i sin verksamhet som en mindre huvudman. Inom grundskolan och gymnasieskolan kategoriseras huvudmän med 100 eller färre elever som små. Det finns en risk för att anslutningsgraden till digitala frånvaro- och närvarosystem för mindre huvudmän är låg. Våra kontakter med rektorer för enskilda förskolor visar dock att även bland dessa mindre huvudmän är det vanligt med system av det slaget. Beräkningen som vi lämnar om kostnaderna för att rapportera till Skolverket är därmed sannolikt en överskattning. 77 Skolverket (2025). Enskilda huvudmän i förskolan. Rapport 2025:8, s. 8. 78 Skolverket (2024). Enskilda huvudmän i grund- och gymnasieskolan. Rapport 2024:4, s. 8. 79 Skolverket (2021). Nationell kartläggning av elevfrånvaro – De obligatoriska skolformerna samt gymnasie- och gymnasiesärskolan. Rapport 2021:10. 536 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag Enskilda huvudmän som bedriver annan pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem kommer vara skyldiga att rapportera uppgifter till frånvaroregistret. Den här formen av verksamhet kan bland annat omfatta familjedaghem, där undervis- ningen bedrivs i dagbarnvårdarens eget hem. Det handlar om mycket små huvudmän. Det är sannolikt en låg anslutningsgrad till digitala rapporteringssystem bland enskilda huvudmän med verksamhet inom annan pedagogisk omsorg. Våra beräkningar utgår därför från anta- gandet att samtliga enskilda huvudmän inom denna skolform helt saknar digitala system. Enligt våra beräkningar fanns det under läsåret 2024/2025 190 en- skilda huvudmän med 100 eller färre elever som bedrev verksamhet inom grundskola och förskoleklass. Sammanlagt hade 10 658 elever placering i deras verksamheter. Under hösten 2024 fanns det 987 enskilda huvudmän inom för- skola med 30 eller färre barn i sin verksamhet. Totalt var 20 871 barn placerade i deras verksamheter. Under hösten 2024 fanns 700 huvudmän inom annan pedagogisk omsorg med omkring 5 170 barn i sin verksamhet. Av dessa huvudmän bedrevs 64 procent (det vill säga 441) i enskild regi. Utifrån anta- gandet att samma fördelning som avser andelen enskilda huvudmän (64 procent) kan appliceras på totala antalet barn med placering i pedagogisk omsorg innebär det att 3 257 barn deltar i annan peda- gogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem med enskild huvudman.80 Det innebär att det i genomsnitt är 7,4 barn per sådan verksamhet i enskild regi. Inom gymnasieskolan fanns det totalt 48 enskilda huvudmän med färre än 100 elever. Elevantalet hos huvudmännen uppgick till totalt 2 865 under läsåret 2024/2025. I Skolverkets utredning om ett nationellt frånvaroregister bedö- mer myndigheten uppgiftslämnarbördan av att rapportera frånvaro- uppgifter. Utifrån processdata kopplat till annan inrapportering upp- skattar Skolverket att en manuell inrapportering för en huvudman med mellan 1–249 elever skulle ta omkring 120 minuter per inrap- porteringstillfälle. För en huvudman med 100 elever innebär det en genomsnittlig tidsåtgång på 1,2 minuter per elev. Deras beräkning 80 Totalt 5 170 barn hade under hösten 2024 placering i annan pedagogisk omsorg. 64 pro- cent av huvudmännen bedrivs i enskild regi. Om samma andel applicerades på totala antalet barn blir det 0,64 * 5 170 barn = 3 257 barn. 537 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 baseras på ett brett spann av antal elever. Det är inte sannolikt att en huvudman med tio elever behöver lika mycket tid som en huvud- man med 249 elever för att sammanställa och rapportera uppgifter. Vidare avsåg Skolverkets utredning ett register med frånvarouppgifter på terminsnivå. Denna rapportering hade även kunnat innefatta ett arbete med att beräkna och sammanställa uppgifterna inför rapporter- ingen. Vi bedömer att en veckovis rapportering av uppgifter till Skolver- kets webbgränssnitt inte bör ta mer än 2,5 minuter per barn eller elev per vecka. För att beräkna den faktiska kostnaden utgår vi från löne- kostnaden för en skolassistent med en månadslön på 33 500 kro- nor. Inklusive arbetsgivaravgifter innebär det att en årsarbetskraft kostar 528 000 kronor.81 Givet dessa antaganden innebär det att den sammanlagda merkostnaden av administrativt arbete för samtliga små enskilda huvudmän att rapportera uppgifter till Skolverket uppgår till 25,4 miljoner kronor årligen.82 Beräkningen är sannolikt en överskatt- ning då den utgår från antagandet att samtliga huvudmän som vi kategoriserar som små huvudmän saknar digitala verktyg för att regis- trerar frånvaro och närvaro. Vår kartläggning visar att så inte är fallet. Den verkliga kostnaden är antagligen lägre. Det förekommer att enskilda huvudmän bedriver anpassad grund- skola och anpassad gymnasieskola. Det finns begränsad tillgång till statistik om dessa huvudmän. Under läsåret 2023/2024 var det endast 37 enskilda huvudmän som bedrev verksamhet inom anpassad grund- skola. Inom anpassad gymnasieskola handlade det om 33 enskilda huvudmän. Kostnaden för små huvudmän inom dessa skolformer bedöms rymmas inom kostnadsberäkningen ovan. Vi utgår från att en elev vanligtvis har sin placering i ett fritidshem som hör till den huvudman där eleven har sin skolplacering. Att vecko- vis rapportera in elevens frånvaro- och närvarouppgifter från både obligatorisk skolverksamhet och fritidshem bedöms inte ta någon mertid i anspråk då huvudmannen kan genomföra rapporteringen vid samma inrapporteringstillfälle. 81 Baserat på en arbetsgivaravgift på 31,42 procent av bruttolönen. 82 Utredningen uppskattar totalt att 37 651 barn har placering hos en enskild huvudman inom förskola, grundskola, annan pedagogisk omsorg och gymnasieskola som vi kategori- serat som ett mindre företag. Årsarbetskrafter som krävs för rapporteringen är beräknad som följer; (37 651 barn * 2,5 minuter * 52 veckor)/102 000 minuter årsarbetstid, vilket motsvarar 1 700 timmar. Beräkningen resulterar i ett behov av omkring 48 årsarbetskrafter. 48 årsarbetskrafter * 528 000 kronor = 25,4 miljoner kronor. 538 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag För finansiering av ovanstående kostnader utgår vi från att föränd- ringar i de enskilda huvudmännens kostnader kompenseras genom kommunernas bidrag (grundbelopp). Vi lämnar finansieringsförslag för kommuner i avsnitt 13.3.4. Rättning av uppgifter Om en frånvaro- eller närvarouppgift är felaktig och därför ändras ska huvudmannen enligt vårt förslag rapportera den rättade uppgiften till Skolverket. Det är svårt att veta hur många rättningar det kommer att handla om och hur betungande denna uppgift kommer att bli. Den primära anledningen till att en felaktig uppgift kommer att upptäckas (och föranleda en rättning av uppgiften) är förmodligen vid ansökan om tillfällig föräldrapenning. I avsnitt 9.4.9 bedömer vi att kvaliteten i frånvaroregistret kommer vara hög, framför allt då en vårdnadshavare har goda förutsättningar att upptäcka felaktiga upp- gifter om sitt barn. Vårdnadshavaren har även incitament att upp- märksamma utbildningsverksamheten på att en uppgift om frånvaro eller närvaro är felaktig. Att rätta en uppgift innebär främst en administrativ börda för små enskilda huvudmän som saknar digitala system. Vi bedömer att rättningar kommer att ske mycket sällan, varav den sammanlagda kostnaden för det är mycket liten. Vidare är den tidigare kostnads- beräkningen för små enskilda huvudmän troligen en överskattning. Hanteringen av rättningar anser vi därför ryms inom tidigare beräk- ning. Konsekvenser för stora och medelstora enskilda huvudmän (företag) Som beskrivs i avsnitt 9.3.2 bedömer vi att anslutningsgraden till digitala system för registrering av frånvaro och närvaro generellt sett är mycket hög. Givet att de flesta stora och medelstora huvud- män är anslutna till ett digitalt system för frånvaro- och närvaro- hantering registreras uppgifterna redan i dag i digital format. Vårt förslag om ett frånvaroregister innebär inga nya krav på administra- tiva uppgifter för lärare och annan personal. De kommer fortsatt att 539 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 registrera frånvaro och närvaro i sina digitala system på samma sätt som i dag. Det kommer att behövas it-utveckling av de digitala system som huvudmännen använder sig av (se resonemang i avsnitt 13.3.4). It- utvecklingen innebär en kostnad för de leverantörer som utvecklar och tillhandahåller systemen. Denna kostnad kan komma att påverka prissättningen på marknaden, vilket i förlängningen skulle kunna innebära en kostnad även för enskilda huvudmän vid inköp av system. Vi bedömer att kostnaden för att utveckla behövlig funktionalitet är låg och inte bör påverka prissättning på marknaden så att det drabbar enskilda huvudmän ekonomiskt. 13.3.6 Konsekvenser för it-leverantörer av skolsystem Företag som utvecklar och tillhandahåller digitala verktyg för han- tering av frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet påverkas av vårt förslag om ett frånvaroregister. Vi har fört dialog med branschorganisationen Swedish Edtech Industy (nedan Edtech) i frågan, och bland annat anordnat en work- shop tillsammans med ett urval av deras medlemsföretag. Edtech har 94 medlemmar.83 Av dessa är det omkring 15 företag som uppger att de tillhandahåller tjänster för rapportering och hantering av från- varo.84 Marknaden är dock koncentrerad till framför allt 5 leveran- törer som sammantaget täcker omkring 80 procent av eleverna i grundskola och förskoleklass.85 Utifrån EU:s definition av företagsstorlek86 är endast två av före- tagen som erbjuder tjänster för frånvarohantering ett medelstort eller stort företag. Sex av företagen definieras som småföretag och resterande sju som företag av mikrostorlek. Den årliga omsättningen bland småföretagen är i genomsnitt strax under 42 miljoner kronor, för mikroföretag är motsvarade siffra strax över 9 miljoner kronor. Ett frånvaroregister innebär att alla huvudmän som omfattas av rapporteringskraven kommer ha behov av digitala frånvaro- och när- varohanteringssystem.87 It-systemen behöver kunna ansluta till Skol- 83 Swedish Edtech Industy (2024). Edtechbarometern 2024. 84 Edtechkartan.se. Hämtad 2025-09-10. 85 SCB (2024). Förutsättningar för att samla in nya skoldata från systemleverantörer, A2023/1960. 86 EU:s definition av SME (small and medium-sized enteprises). 87 Alternativt använda sig av Skolverkets webbgränssnitt för inrapportering. 540 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag verkets tekniska lösning för automatisk rapportering av frånvaro- och närvarouppgifter. Anpassning av tjänster på marknaden De företag som i dag utvecklar och tillhandahåller digitala verktyg för utbildningsverksamhet kommer att behöva anpassa sina tjänster för att motsvara marknadens nya behov. De nya kraven riskerar att påverka konkurrensen genom att företag som är bättre på att utveckla sina tjänster premieras. Större företag som har fler utvecklare skulle kunna premieras, med det skulle också kunna premiera mindre före- tag som är mer snabbrörliga. Den snedvridande effekten blir mindre om införandeperioden är tillräckligt lång och förutsättningarna tydliga. Det minskar också merkostnaderna för leverantörerna då anpassningarna i högre grad kan planeras in i den ordinarie verksamhetsutvecklingen. Vi föreslår att Skolverket ska få i uppdrag att förbereda för införandet från den 1 juli 2026. I införandet ingår att under det första året anpassa och besluta om föreskrifter som rör hur, och med vilken standard, inrap- portering ska ske. Vi föreslår att frånvaroregistret ska börja ta emot frånvaro- och närvarouppgifter från och med den 1 juli 2028. Det innebär att it-leverantörerna på marknaden har över ett år på sig att genomföra behövlig it-utveckling. Att huvudmännen får ett nytt krav att rapportera frånvaro och närvaro till frånvaroregistret innebär att ett nytt behov uppstår som branschen kan tillgodose. Det kan på så vis öppna upp nya möjlig- heter för branschen att sälja sina produkter och tjänster. Det kan exempelvis innebära en ökad efterfrågan på mindre kostsamma system för frånvaro- och närvarohantering med enklare funktionalitet, särskilt bland mindre huvudmän som i dag saknar digitala system. Branschens aktörer och Skolverket förordar en standard för denna typ av datautbyte och täckningsgraden för de digitala systemen är redan hög.88 Det finns en förväntan på att de leverantörer som i dag tillhandahåller tjänster för frånvaro- och närvarorapportering också löpande utvecklar sina tjänster för att motsvara marknadens behov. Om aktörerna ges tillräckligt med tid för anpassning efter att Skol- verkets föreskrifter finns på plats och det finns fungerande testmiljöer 88 Det beskrivs närmare i kapitel 9, se särskilt avsnitt 9.3.3. 541 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 bedömer vi att merkostnaderna för företagen till följd av våra förslag som små. En ökad standardisering på skoldataområdet kan också på sikt leda till bättre förutsättningar för branschen, när interoperabili- teten mellan system ökar.89 Vi har utrett alternativa lösningar för frånvaroregistret. Dessa lösningar hade fått andra konsekvenser, bland annat för it-leveran- törerna. Detta beskrivs i avsnitt 9.1.3. De alternativa lösningarna hade dock fortsatt inneburit liknande kostnader för it-utveckling som vårt förslag. Däremot bedöms inte lösningarna tillgodose lika många av de behov som vi identifierat. Lösningarna bedöms inte proportionerliga. Särskilt om kostnader för små leverantörer Att genomföra nödvändig it-utveckling för att möjliggöra att expor- tera frånvaro- och närvarouppgifter till Skolverket utifrån en given standard innebär en kostnad. Småföretag och mikroföretag har ett mindre antal anställda. Undanträngningseffekten kan därmed bli större hos mindre företag. De får avsätta resurser till it-utveckling som annars hade kunnat läggas på att vidareutveckla befintliga eller nya produkter. De behöver i stället genomföra den utveckling som frånvaroregistret kommer att kräva. Vi har särskilt beaktat småföretag och mikroföretag vid bedöm- ningen av tidpunkterna för ikraftträdande av berörda författningar och när de ska börja tillämpas. Vårt förslag ger it-leverantörerna över ett år på sig att genomföra nödvändig it-utveckling (se avsnitt 9.4.18). Vi bedömer att det även ger småföretag och mikroföretag tillräcklig tid att anpassa sina tjänster. Eftersom det finns en standard på området och att datapunkterna som ska rapporteras in till Skolverket inte är komplexa bedömer vi att den it-utveckling som är nödvändig inte bör får betydande ekono- miska konsekvenser för småföretag eller mikroföretag på marknaden. 89 Jeppesen, Jannie (2024). Stifta en lag om interoperabilitet för skolan. Dagens Samhälle 2024-05-08. 542 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag 13.3.7 Konsekvenser för konkurrensen Vi föreslår att Skolverket ska få ett uppdrag att ta fram ett kostnads- fritt webbgränssnitt som gör det möjligt att rapportera in uppgifter om frånvaro och närvaro till frånvaroregistret. Närmare om skälen till och utformningen av uppdraget finns att läsa i avsnitt 9.4.17. Detta webbgränssnitt för rapportering är inte tänkt att vara en kon- kurrent till befintliga privata alternativ (it-system för frånvaro- och närvarorapportering). Som framgår ovan finns det ett antal aktörer som verkar på mark- naden för digitala tjänster riktat till utbildningsverksamhet. Dessa tjänster kan skilja sig åt utifrån vilken funktionalitet som erbjuds. Det kan röra allt från stöd i administration, analys, bedömningsstöd, kontakt med vårdnadshavare med mera. I vissa fall tillhandahålls olika funktionaliteter i form av tillvalda moduler förenat med ett pris. Från- varohantering är en vanlig funktionalitet. Webbgränssnittet hos Skolverket syftar till att göra det möjligt för små huvudmän som i dag inte har ekonomiska förutsättningar att anskaffa digitala frånvarosystem att uppfylla sin rapporteringsskyldig- het. Ytterst syftar det till att skapa möjligheter att tillgodose samhälls- behovet av ett frånvaroregister. Webbgränssnittet ska tillhandahållas och utformas för att säkerställa att den tillgodoser det samhälleliga intresset utan att på ett oförsvarligt sätt snedvrida eller hämma kon- kurrensen. Den bör därför utvecklas med minsta möjliga funktiona- litet för att uppfylla sitt syfte för att inte framstå som ett substitut till befintliga lösningar på marknaden. Vår sammantagna bedömning är att inrättandet av ett enkelt webb- gränssnitt för rapportering till frånvaroregistret inte strider mot reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet.90 Vi anser inte att webbgränssnittet utgör offentlig säljverksamhet i lagens mening. Vi anser inte att inrättandet av ett enkelt webbgränssnitt hämmar eller snedvrider konkurrensen, samt att det anses försvar- bart ur allmän hänsyn. Merparten av huvudmännen använder sig dess- utom redan av ett it-system för frånvarohantering och har avtal med någon av leverantörerna i branschen. 90 3 kap. 27 § konkurrenslagen (2008:579) (KL). 543 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 Det är förbjudet att snedvrida konkurrensen I konkurrenslagen (2008:579) (KL) finns bland annat förbud mot, konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet.91 Förbudet kan teoretiskt drabba även offentliga aktörer som är aktiva på någon marknad. Bestämmelsen om konkurrensbegränsande offentlig sälj- verksamhet gäller bara offentliga aktörer och innebär att förfaran- den och verksamheter i offentlig regi under vissa förutsättningar får förbjudas.92 Vidare framgår att förbud inte får meddelas för förfaran- den som är försvarbara från allmän synpunkt.93 Förfaranden med direkt stöd i lag är tillåtna KL:s förbud mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet är inte tillämpligt för det fall myndighetens verksamhet följer av lag eller av verkställighetsföreskrifter som regeringen eller myndigheter utfärdar i anslutning till lag. Av lagen om frånvaroregister framgår att Skolverket är ansvariga för registret. Att göra det möjligt för samtliga huvudmän att rapportera uppgifter till frånvaroregistret kan ses som en del av Skolverkets ansvar, och därmed anses följa direkt av lag i konkurrensrättslig mening. Det följer däremot inte uttryckligen av lag eller förordning att Skolverket ska tillhandahålla en teknisk lösning för enkel, kostnadsfri rapportering av frånvaro- och närvarouppgifter för huvudmän som saknar ett it-system för det. Det är inte helt själv- klart att just myndigheten ska erbjuda en tjänst för inrapportering. Mot bakgrund av det anser vi inte att Skolverkets webbgränssnitt är ett förfarande som har direkt stöd i lag, utan det behöver bedömas utifrån 3 kap. 27 § KL. Den frågan behandlas i det följande. 91 Av 3 kap. 27 § KL framgår att staten, en kommun eller region får förbjudas att i en säljverk- samhet som omfattas av KL tillämpa ett visst förfarande, om det snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. I förarbetena anges att konkurrenssnedvridningar som följd av offentlig säljverksamhet i allmänhet har sin grund i att staten, kommunen eller landstinget kan bedriva sådan verksamhet utan några påtagliga ris- ker för verksamhetens existens, eftersom dessa aktörer inte kan försättas i konkurs. Därmed ver- kar offentliga aktörer på marknaden under andra förutsättningar än vad privata företag gör. Se även prop. 2008/09:231 Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden m.m., s. 35. 92 SOU 2021:97 Säker och kostnadseffektiv statlig it-drift, s. 223 f. 93 3 kap. 27 § KL. 544 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag Skolverkets webbgränssnitt för inrapportering kan betraktas som säljverksamhet Med säljverksamhet avses en offentlig verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Verksamheten behöver inte vara inriktad på eko- nomisk vinst för att omfattas av bestämmelserna i lagen. För den del av verksamheten som består i myndighetsutövning är bestämmel- serna inte tillämpliga.94 Frågan är, utifrån EU:s konkurrensrätt, om verksamheten är ekonomisk eller inte. Begreppet företag omfattar varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form. All verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad utgör ekonomisk verksamhet. Att tillhandahållandet av varor eller tjänster sker utan vinstsyfte utgör inte i sig hinder för att betraktas som ett företag om tillhandahållandet sker i konkurrens med andra aktörer vars verksamhet bedrivs i vinstsyfte. Prestationer som normalt utförs mot ersättning utgör tjänster som kan bli kvalifi- cerade som ”ekonomisk verksamhet”. Inom EU har offentlig verksamhet som är ekonomisk och som i och för sig inte utgör myndighetsutövning men som syftar till att uppfylla det offentligas tillhandahållande av exempelvis social trygghet och utbildning undantagits från tillämpning av konkurrensreglerna. Frågan om vissa tjänster som tillhandahålls av det offentliga är säljverksamhet har bedömts i vissa andra fall, exempelvis för vissa tjänster hos E-hälsomyndigheten avseende den nationella läkeme- delslistan och i betänkandet om att införa en statlig e-legitimation. I samband med införandet av den nationella läkemedelslistan tog E-hälsomyndigheten fram ett webbgränssnitt som möjliggjorde att exempelvis vissa föreskrivningar kunde göras i myndighetens tjänster i stället för hos privata alternativ som sålde motsvarande tjänster.95 Här konstaterades att EU:s företagsbegrepp inte omfattar vissa offent- ligt finansierade verksamheter. Syftet med att E-hälsomyndigheten skulle öppna en webbingång var inte att det skulle göras för vinstsyfte eller kommersiella syften. Ändamålet med tjänsten (att säkerställa 94 För att 3 kap. 27 § KL ska vara tillämplig måste någon av dem driva en verksamhet som om- fattas av 1 kap. 5 § första stycket KL. Detta innebär att verksamheten måste täckas av be- greppet ”företag” i bestämmelsen. Med det begreppet avses en fysisk eller juridisk person som bedriver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Se prop. 2008/09:231 Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden m.m., s. 56 f. 95 E-hälsomyndigheten (2018). Rapportering till regeringsuppdrag angående fördjupad för- studie om Nationell läkemedelslista. 545 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 att recept förskrivs och registreras i nationella läkemedelslistan) hand- lade i grunden om medborgarnas hälsa och säkerheten i hälsovården. I betänkandet En säker och tillgänglig statlig e-legitimation (SOU 2023:61) görs bedömningen är att utfärdande av en statlig e-legitimation kommer att utgöra ekonomisk verksamhet i KL:s mening eftersom den kommer att verka på samma konkurrensut- satta marknad som de privata alternativen.96 Den statliga e-legiti- mationen kommer att godkännas på samma villkor som de privata alternativen och alltså behövs uppfylla samma krav på kvalitet och användbarhet som de privata alternativen. Det skiljer sig från hur Skolverkets enkla tjänst för inrapportering av frånvaro- och närvaro- uppgifter kommer att utformas i förhållande till övriga tjänster på marknaden. Leverantörerna av skolplattformar kommer att tillhanda- hålla ett större utbud av olika tjänster och applikationer för huvud- männen utöver själva frånvaro- och närvarorapporteringen. Skol- verket kommer alltså inte att verka på samma konkurrensutsatta marknad då Skolverket inte kommer att ha samma utbud eller er- bjuda olika funktionaliteter och moduler som kan användas i huvud- mannens hela verksamhet Vår bedömning är att Skolverkets webbgränssnitt inte kan anses vara ekonomisk säljverksamhet. Webbgränssnittet är inte att betrakta som företagande och är därför inte offentlig säljverksamhet. Webb- gränssnittet kommer i det här fallet inte att utgöra vare sig försälj- ning eller uthyrning. Det faktum att det i dag finns privata kommer- siellt drivna företag (it-leverantörer) som erbjuder just tjänster för rapportering av frånvarouppgifter talar dock för att det utgör en ekonomisk verksamhet, även när den utförs av en myndighet. Snedvrider eller hämmar förfarandet konkurrensen på marknaden? Leverantörerna på marknaden för digitala skolplattformar får antas utveckla sina tjänster så att även rapporteringsskyldigheten till Skol- verket kan fullgöras med hjälp av deras system. Ovan beskrivs hur marknaden ser ut för digitala skolplattformar, storleken på de leveran- törer som verkar inom den samt översiktliga beskrivningar av vilka 96 SOU 2023:61 En säker och tillgänglig statlig e-legitimation, s. 205. 546 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag tjänster och vilket utbud som ofta finns i de digitala skolplattfor- marna. Skolverkets webbgränssnitt riktar sig dock till huvudmän som inte har eller använder sig av någon av de tjänster som i dag finns på marknaden. Syftet är inte att myndigheten ska utveckla eller vidare- utveckla tjänster och lösningar att befintliga it-leverantörer riskerar att bli av med kunder (huvudmän). Det finns alltså ingen faktiskt eller potentiell konkurrens i sammanhanget som Skolverket på något vis stör eller hämmar. Det kan snarare antas att frånvaroregistret på sikt medför att fler huvudmän ser behovet av digitala tjänster. Det får då anses finnas behov av annan funktionalitet än bara rapportering av frånvaro- och närvarouppgifter till Skolverket. Det blir då antag- ligen lättare för huvudmännen att samla all sin hantering i ett och samma system i stället för att behöva rapportera in uppgifterna via Skolverkets webbgränssnitt. Är förfarandet försvarbart från allmän synpunkt? Förfaranden som strider mot lag eller annan författning är normalt inte försvarbara ur allmän synpunkt. Så är inte fallet här. Förfaranden som direkt följer av lag är motsatsvis försvarbara. Som diskuterats ovan följer det aktuella förfarandet inte direkt av lag, men är nära kopplat till lagen om frånvaroregister. Förfarandet kan därför anses försvarbart. Det allmänintresse som förfarandet syftar till att tillmötesgå har vägts mot den effekt förfarandet har för konkurrensen på marknaden. I det här fallet är det tydliga samhällsintressen som motiverar förfa- randet med uppgiftsrapportering. Vår bedömning är att det anses för- svarbart från allmän synpunkt. 547 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 13.3.8 Konsekvenser för barn Barn som förs utomlands Frånvaro från utbildningsverksamhet kan vara en indikation på att ett barn far illa, särskilt barn som lever med hedersrelaterad proble- matik i hemmet.97 Därför är utbildningsverksamheter särskilt viktiga aktörer för att i ett tidigt skede upptäcka dessa barn.98 Det finns i dag ingen nationell statistik eller kunskap om hur många barn som lever med hedersvåld och förtryck eller förs utom- lands i en sådan kontext. Mörkertalet är troligen stort.99 När barn förs utomlands beskriver Jämställdhetsmyndigheten att det kan handla om tvångs- eller barnäktenskap, könsstympning, uppfostrings- resa, deltagande i extremistmiljö mot sin vilja, utnyttjande inom prostitution eller utsättas för människohandel, och bortförande i samband med vårdnadstvist, med mera.100 Om vårt förslag till ett frånvaroregister inte genomförs kommer det fortsatt att saknas tillförlitlig kunskap om vilka barn som troligt- vis försvunnit utomlands. Den kunskapen kan i dag finnas på lokal nivå. Det kan vara hos skolan eller förskolan, kommunen och social- tjänsten. Det saknas dock ofta en upparbetad rutin och samverkan mellan skolor och socialtjänsten.101 Uppgifter i ett frånvaroregister gör det möjligt för dessa aktörer att snabbare få kännedom om en- skilda barn som saknas. Om vårt förslag inte genomförs kommer det även fortsatt saknas nationell statistik kring problemets omfattning, samt hur det skiljer sig mellan huvudmän, kommuner och regioner. Denna kunskap hade kunnat göra det möjligt att rikta förebyggande insatser och ta fram förslag till politiska reformer för att skydda barn som riskerar att föras utomlands. 97 SOU 2016:94 Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera, s. 164. 98 Länsstyrelse Östergötland (2024). Myndighetsgemensam vägledning vid hedersrelaterad brotts- lighet – att agera och ge stöd när barn och vuxna riskerar att bli eller har blivit bortförda till ut- landet i syfte att utsättas för hedersrelaterad brottslighet. Rapport 2024:8. 99 Skolverket (2021). Utredning om ett nationellt frånvaroregister, s. 13. 100 Jämställdhetsmyndigheten (2022). Bortförda barn och unga. Rapport 2022:25, s. 19–20. 101 SOU 2025:8, s. 209. 548 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser för barns rättigheter Våra analyser ur ett barnrättsperspektiv tar sin utgångspunkt i Förenta nationernas (FN) barnkonvention om barnets rättigheter102 (nedan barnkonventionen) och skollagens bestämmelser om rätten till utbild- ning.103 En barnkonsekvensanalys bör genomföras i enlighet med bland annat vägledning från Barnombudsmannen och andra stöddokument inom området. Även FN:s kommitté för barnets rättigheter (barn- rättskommittén) har framhållit barnkonsekvensanalyser som nöd- vändiga för att säkerställa barns rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara deras bästa, samt att alla bestämmelser i barnkon- ventionen beaktas. Barnrättskommittén har även rekommenderat Sverige att säkerställa att principen om barnets bästa konsekvent tillämpas i exempelvis lagstiftningsrelaterade förfaranden.104 Utbildning är förenad med möjlighet till goda framtidsutsikter, en psykisk och fysisk hälsa och deltagande i samhället. Rätten till utbildning är en grundläggande mänsklig rättighet som slås fast i flera internationella överenskommelser.105 Rätten till kostnadsfri obligatorisk grundläggande utbildning i allmän skola är grundlags- stadgad i Sverige.106 En regelbunden närvaro är en god grund för elevernas utveckling mot utbildningens mål. I avsnitt 9.4.10 beskrivs översiktligt för de materiella bestämmel- ser i barnkonventionen som kan aktualiseras i samband med frånvaro- registret. Nedan beskrivs särskilt vår bedömning angående frånvaro- registrets förenlighet med dessa bestämmelser. 102 Barnkonventionens artiklar 1–42 är inkorporerade i svensk rätt genom lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. 103 Våra barnrättsliga analyser tar sin utgångspunkt i artikel 3 och 28 i barnkonventionen samt 7 kap. skollagen. 104 CRC/C/SWE/CO/6-7. Kommittén för barnets rättigheter, Sammanfattande slutsatser och rekommendationer om Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport. 105 Däribland artikel 28 i barnkonventionen och artikel 24 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. 106 2 kap. 18 § RF. 549 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 Särskilt om barnets bästa (artikel 3.1 i barnkonventionen) Nyttan av ett frånvaroregister bedöms vara stor i samhället (se av- snitt 9.1.1). Barnets bästa ska, när olika intressen vägs mot varandra, väga tungt men inte ensamt vara utslagsgivande. I det enskilda fallet kan andra samhällsintressen väga tyngre. En prövning av barnets bästa har gjorts löpande i samband med våra överväganden. Vi kan konstatera att våra förslag kan träffa samt- liga barn som deltar i utbildningsverksamhet som ges hos en rappor- teringsskyldig huvudman. Samtliga barn i Sverige kommer att delta i utbildning, i vart fall inom ramen för att barnet fullgör sin skolplikt. Ungefär 87 procent av Sveriges barn går även i förskola.107 En god skolnärvaro är barnets bästa. Specialpedagogiska skolmyn- digheten (SPSM) har i en forskningsöversikt visat på att positiv och stödjande skolmiljö är betydelsefull för att elever ska må bra och ha förutsättningar att nå målen i skolan. Elever som inte är i skolan löper risk att inte nå kunskapskraven samt att förlora sociala kontakter med andra elever och vuxna på skolan. Därför är det angeläget att arbeta med insatser som främjar skolnärvaro och förebygger skol- frånvaro. Att ha svårigheter med att gå i skolan kan tolkas som om det beror på eleven själv, men både den fysiska, pedagogiska och sociala lärmiljön samt hemförhållanden har stor betydelse för elevens närvaro i skolan. Arbetet med att främja skolnärvaro eller förebygga och åtgärda skolfrånvaro behöver det ske systematiskt, på olika are- nor och i samverkan med flera olika aktörer.108 Redan i dag rapporteras barns och elevers frånvaro och huvud- mannen har kännedom om ett barn har varit närvarande i utbildnings- verksamheten eller inte. Vidare har vi bedömt att registreringen som sådan inte har någon rättsverkan för enskild (se avsnitt 9.4.5). Våra förslag omfattar alltså i stort sett samtliga barn men kommer inte att påverka dessa barns villkor i någon större utsträckning jämfört med i dag. De förslag vi presenterar är för barnets bästa. Att delta i utbild- ning och att den utbildning som ges är likvärdig är direkt avgörande för ett barn. Det finns en stark koppling mellan skolnärvaro och bar- nets mående och framtida förutsättningar i livet. I våra olika över- väganden i detta betänkande beskriver vi närmare hur de myndig- 107 Skolverket (2025). Statistik över barn och personal i förskola per den 15 oktober 2024. 108 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2025). En systematisk översikt om skolans insatser för att främja elevers närvaro och förebygga frånvaro. 550 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag heter som ges tillgång till uppgifter från frånvaroregistret kan vidta olika åtgärder som främjar barnets närvaro i skolan och därmed bar- nets bästa. Exempelvis ger frånvaroregistret Skolinspektionen ökade möjligheter att följa upp frånvaro hos en huvudman eller skolenhet inom ramen för tillsyn eller kvalitetsgranskning. Skolverket får mer underlag för att träffsäkert rikta insatser, inklusive eventuella stats- bidrag, till skolenheter för att främja skolnärvaro. Vidare ger frånvaro- registret möjligheter för socialtjänsten att tidigare fånga upp och upptäcka barn och elever som är i behov av socialtjänstens insatser. Det ger även kommunen och socialtjänsten bättre förutsättningar att tidigare upptäcka barn som kan ha förts utomlands i syfte att utsättas för hedersrelaterat våld och förtryck. Särskilt om barns rätt till utbildning (artikel 28 i barnkonventionen) Genom artikel 28 i barnkonvention tillförsäkras barnet rätt till utbild- ning. Rätten till utbildning är otvivelaktigt nära förknippad med att ett barn även deltar i den utbildning som hen har rätt till. För den enskilde eleven kan frånvaro leda till stora svårigheter. Elever som är frånvarande från skolan löper stor risk att inte uppnå målen för utbildningen. Frånvaron kan vara en indikation på att sko- lan, i samverkan med andra aktörer, inte givit det stöd som eleven behöver. Samtidigt är det känt att frånvaro samvarierar med framtida arbetslöshet, psykiska besvär, missbruk och andra riskbeteenden.109 FN:s barnrättskommitté har gett rekommendationer till Sverige om att förbättra uppföljningen av frånvaro.110 Rekommendatio- nerna inbegriper att Sverige regelbundet ska samla in data om barn som hoppar av och är frånvarande från skolan som kan användas s om underlag vid genomförande t av åtgärder på området. 109 SOU 2016:94. 110 CRC/C/SWE/CO/6-7. Kommittén för barnets rättigheter, Sammanfattande slutsatser och rekommendationer om Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport. 551 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 Kommittéernas rekommendationer och allmänna kommentarer har inte folkrättslig status som rättskälla och är inte heller juridiskt bindande för konventionsstaterna.111 Uttalanden från konventions- kommittéerna har dock med tiden fått en relativt stark ställning som tolkningsmedel för bland annat nationella och internationella dom- stolar. Europadomstolen och EU-domstolen var tidiga med att till- mäta uttalanden från konventionskommittéerna betydelse som tolk- ningsunderlag.112 Det frånvaroregister som vi föreslår är utformat i enlighet med de rekommendationer som FN:s barnrättskommitté har gett till Sverige. Det är en åtgärd som ytterligare förstärker förutsättning- arna för barns rätt till utbildning enligt artikel 28 i barnkonventionen. Sammantagen bedömning av barnens rättigheter Genom att ge fler aktörer kännedom om att en elev har problematisk frånvaro ökar möjligheten för samhället, exempelvis socialtjänsten, att tidigare kunna sätta in åtgärder som motverkar utanförskap. Skol- inspektionen, Skolverket och kommunala nämnder med ansvar för utbildning har alla möjlighet att på olika sätt inom respektive myndig- hetsuppgift bidra till en ökad skolnärvaro. Det ligger i samhällets in- tresse att få kunskap om omfattningen av elevfrånvaron på nationell nivå för att kunna följa utvecklingen och vidta lämpliga åtgärder. Ytterst handlar det om åtgärder för att garantera alla elevers rätt till skolgång. Att samla in data och synliggöra frånvaron i landets skolor på ett mer systematiskt sätt i den officiella statistiken, ökar kunskapen om hur frånvaron ser ut. Det kommer göra det lättare för både skolor, huvudmän, kommuner och staten att sätta in effektiva åtgärder för att främja skolnärvaron. Frånvaroregistret kan också bidra till att sam- hället får kännedom om barn som förts utomlands och riskerar att 111 Ds 2019:23 Vägledning vid tolkning och tillämpning av FN:s konvention om barnets rättig- heter, s. 48, Se även regeringens skrivelse 2013/14:91 Åtgärder för att stärka barnets rättigheter och uppväxtvillkor i Sverige. När det gäller betydelsen av uttalanden från konventionskom- mittéer har regeringen framhållit att även om rekommendationerna inte är juridiskt bindande har de stor betydelse som vägledning för staternas arbete med konventionen på nationell nivå. Enligt regeringen är det viktigt att rekommendationerna tas om hand, övervägs och följs upp. Vidare har regeringen uttalat att uttalanden och rekommendationer från internationella gransk- ningsorgan är en viktig kunskapskälla för att säkerställa barnets rättigheter. 112 Ds 2019:23, s. 47. Se även prop. 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, s. 84. 552 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag utsättas för hedersrelaterat våld och förtryck. Det integritetsintrång som registret medför behandlas i kapitel 12. Vi har skickat en skriftlig förfrågan till organisationer som på olika sätt företräder elever; Sveriges Elevkårer och Sveriges Elevråd. Sveriges Elevråd har inte återkopplat till oss. Sveriges Elevkårer har inte några synpunkter att förmedla kring förslaget. Sammantaget bedömer vi att förslagen stärker elevers möjligheter att få den utbildning de har rätt till. Förslagen är förenliga med barn- konventionen och det är motiverat med ett frånvaroregister utifrån elevernas rätt till utbildning. 13.3.9 Konsekvenser för enskilda Förbättrad service och färre återkrav för enskilda inom föräldrapenningförmånerna Uppgifterna från frånvaroregistret kan bidra till att förbättra service för enskilda som ansöker om tillfällig föräldrapenning. Det kommer vara tekniskt möjligt för Försäkringskassan att utveckla funktiona- litet som gör det möjligt för den enskilde att vid ansökan själv välja att hämta och dela uppgifter från frånvaroregistret med myndigheten i samband med ansökan. Med den lösningen skulle antalet avslags- ärenden som behöver hanteras manuellt av Försäkringskassan efter avstämning mot frånvaroregistret kunna minskas kraftigt, särskilt för enskilda som oavsiktligt lämnar oriktiga uppgifter i ansökan. Lös- ningen kan potentiellt förhindra mellan 161 000 och 258 000 ärenden med oavsiktliga fel per år inom bara tillfällig föräldrapenning. Det är ärenden som i dag kan leda till att en enskild blir återbetalningsskyldig, om myndigheten upptäcker felet. 13.3.10 Konsekvenser för domstolar och rättsväsendet Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten Vårt förslag till frånvaroregister innebär att Försäkringskassan kan förhindra ett stort antal potentiella bidragsbrott innan ersättning hinner betalas ut. Ett antagande är det leder till att myndigheten inte gör lika många polisanmälningar. Under 2024 gjorde Försäkrings- kassan sammanlagt 3 280 polisanmälningar inom föräldrapenning- 553 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 förmånerna.113 Färre polisanmälningar gör att inflödet av ärenden till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten minskar, vilket blir en kostnadsbesparing. Försäkringskassan uppger till oss att myndighetens kontrollnivåer är ambitionsstyrda och ligger på en nivå att de inte bedömer sig kunna minska omfattningen. Vårt förslag innebär att Försäkringskassan kan förhindra en betydande andel felaktiga utbetalningar och misstänkta bidragsbrott redan innan utbetalning, men förslaget i sig kommer inte att påverka antalet kontrollutredningar och därigenom inte heller an- talet polisanmälningar som myndigheten gör. Kontrollerna kommer i stället att riktas mot andra felorsaker än om barnet närvarat i utbild- ningsverksamhet. Vårt förslag bedöms därmed inte få några konse- kvenser för vare sig Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten. Det står självfallet Försäkringskassan fritt att även polisanmäla för- söksbrott. Allmänna domstolar Utifrån de resonemang som lämnas ovan gällande konsekvenser för Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten bedöms vårt förslag inte få några särskilda konsekvenser för allmänna domstolar. Förvaltningsdomstolar Vi bedömer inte att våra förslag får några konsekvenser för förvalt- ningsdomstolarna. 13.4 Förändrade ändamål för behandling av personuppgifter Syftet med våra förslag avseende förändringar i 114 kap. 8 och 11 §§ socialförsäkringsbalken (SFB) är att ge Försäkringskassan och Pen- sionsmyndigheten möjlighet att arbeta med personuppgifter på ett mer effektivt sätt än i dag. Ett sätt som ger nya möjligheter både till service och till att arbeta mot felaktiga utbetalningar samtidigt som det ger transparens och tydlighet i hur personuppgifterna behandlas. 113 Försäkringskassan (2024) Försäkringskassans årsredovisning 2024, s. 146. 554 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag En god ordning och kontroll över de personuppgifter som myndig- heterna behandlar är en viktig förutsättning för digitalisering. Genom att få ökade möjligheter att behandla personuppgifter och kunna använda dataanalys och urval möjliggörs nya moderna och digitala arbetssätt för Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten. Det skapar även förutsättningar för en högre grad av automa- tisering, effektivisering och bättre och mer avancerade beslutsstöd. Medborgares och företags interaktion med myndigheterna kan också förenklas när ärenden i högre grad kan förberedas. Förslaget gör att handläggningen av ärenden på olika sätt kan för- enklas och effektiviseras. Bland annat kan de personuppgifter som används i ett ärende sättas i en kontext. Det skapas också nya legala förutsättningar att bedöma uppgifternas korrekthet och trovärdighet. Bestämmelserna gör det vidare möjligt att dra nytta av ett ärende och händelser i det medan det pågår, för att exempelvis föreslå stöd eller aktiviteter av olika slag. Inget av de två alternativa förslagen om ändamålsbestämmelser innebär någon förändring av ärendebegreppet. I avsnitt 8.1.1 beskrivs våra överväganden om ärendebegreppet och vad som bör anses ingå i handläggning. Förslagen till ändamålsbestämmelser påverkar heller inte innebörden av begreppet kontroll. 13.4.1 Om ingen ny reglering införs Digitala verktyg och de data Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten har tillgång till kan, om de används på rätt sätt, vara kraftfulla verktyg för att minska de felaktiga utbetalningarna från socialförsäk- ringen. De båda myndigheterna kan redan i dag göra mycket inom ramen för gällande rätt, men det finns ytterligare behov som de inte har rättsliga förutsättningar för. En stor del av insamling och bearbetning av personuppgifter måste i dag ske med någon koppling till handläggning av ett ärende eller kontroll. Den nuvarande utformningen av ändamålsbestämmelsen i 114 kap. 8 § SFB ger inte Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten tillräckliga förutsättningar att arbeta förebyggande och använda nya digitala arbetssätt och tekniker. Förutsättningarna för att exem- pelvis använda dataanalys och artificiell intelligens (AI) för att hitta uppgifter som avviker eller på annat sätt använda de personuppgifter 555 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 som myndigheterna besitter om den enskilde, är i dag allt för begrän- sade. Det görs i dag felaktiga utbetalningar som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten hade kunnat upptäcka eller förebygga med de uppgifter de redan har eller kan hämta in, men där det inte är möj- ligt på grund av begränsningar för personuppgiftsbehandling. Dessa fel blir fortsatt svåra att stoppa ifall myndigheterna inte får nya möjlig- heter att använda sina uppgifter på ett mer effektivt sätt. 13.4.2 Ekonomiska konsekvenser för det allmänna Vi bedömer att våra förslag till förändringar i 114 kap. SFB som helhet leder till att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kan arbeta mer effektivt med att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar samt ge god och individanpassad service. Förslagen innebär inget åliggande för Försäkringskassan eller Pen- sionsmyndigheten. Myndigheterna får inte några nya eller ändrade uppgifter att utföra. Förslagen innebär inte heller några krav på att införa eller utveckla några nya it-system eller ändra sina nuvarande arbetssätt. I stället skapas nya förutsättningar att arbeta mer förebygg- ande än vad som är fallet i dagsläget. Förslagen är tänkta att förenkla och effektivisera myndigheternas befintliga verksamhet. Förändring- arna gör det möjligt att arbeta på nya sätt när myndigheterna själva finner det lämpligt. Nya möjligheter att minska fel och motverka bidragsbrott Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens verksamhet står till- sammans för en betydande andel av de statliga utgifterna. Det är där- för särskilt viktigt att de har de nödvändiga rättsliga förutsättningarna för att behandla personuppgifter. En ny utformning av ändamåls- bestämmelsen i 114 kap. 8 § SFB skapar bättre förutsättningar för att säkerställa att de personuppgifter som används av myndigheterna vid handläggning och kontroll är korrekta och rättvisande. Det skapas framför allt genom att det blir möjligt att sammanställa och jämföra fler datapunkter, genomföra nätverksanalyser och göra riskbedöm- ningar av personuppgifter. Det ger ökade möjligheter till dataanalys och urval. 556 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag Att ett sådant effektivt arbete möjliggörs kan antas leda till att minska omfattningen av felaktiga utbetalningar och brott mot väl- färdsystemet. Felaktiga utbetalningar omfattar allt från mindre, oav- siktliga fel till systematisk brottslighet. Problemet är mycket stort. Cirka 15–20 miljarder kronor betalas ut felaktigt från välfärdssyste- met varje år.114 Utbetalningar från Försäkringskassan stod under 2021 för omkring 9,3 miljarder kronor av denna summa. Det mot- svarade 4,4 procent av myndighetens försäkringsutgifter under samma år. Under 2024 fattade myndigheten beslut i 21,4 miljoner ärenden. Även relativt små förbättringar av förutsättningarna för att minska felen kan därför potentiellt leda till mycket stora samhällsekono- miska effekter. En minskning av de felaktiga utbetalningarna med två procent innebär exempelvis en besparing på omkring 186 miljoner kronor per år för Försäkringskassan. Det betyder att även en liten på- verkan på de felaktiga utbetalningarna har betydelse för statens budget. Förebyggande arbete ökar andelen korrekta beslut Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten lägger i dag ned stora resurser på att arbeta med kontroll och hantera återkrav. De föreslagna ändamålen i 114 kap. 8 § SFB ger utökade möjligheter att arbeta med dataanalys och urval. Det ger myndigheterna bättre förutsättningar för att förebygga och förhindra felaktiga utbetalningar. De resurser som frigörs kan även användas för att genomföra andra kontrollåtgär- der. Det minskar inte myndigheternas kostnader för kontroll och återkrav, men andel korrekta ärenden kan öka ytterligare. It-utveckling och ändrade arbetssätt kan krävas, men verksamheten effektiviseras Våra förslag innebär inget krav på att Försäkringskassan och Pen- sionsmyndigheten ska införa, förändra eller utveckla nya it-system eller ändra sina arbetssätt. Förslagen bedöms därför inte leda till sådana kostnadsökningar som avses i förordningen om konsekvens- utredningar. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten behöver dock göra anpassningar för att förslagen ska få önskad effekt. De nya möjlighe- 114 Se prop. 2023/24:1, utgiftsområde 2, avsnitt 8.4. 557 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 terna till personuppgiftsbehandling behöver användas för att nyttorna ska uppstå vilket kan medföra kostnader. Genom de förslagna regelförändringarna får Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten möjlighet att införa nya arbetssätt och metoder för att mer effektivt kunna utföra sina uppgifter. Nya möjlig- heter till dataanalys och urval kan också underlätta för myndigheten att lägga sina begränsade resurser på de ärenden och aktiviteter där de gör störst nytta. De dataanalyser som möjliggörs ger också förut- sättningar att utveckla exempelvis olika slags beslutstöd för hand- läggare. De föreslagna bestämmelserna kan också förväntas undan- röja rättsliga osäkerheter, vilket på sikt bedöms förenkla och minska kostnader. Sammantaget gör vi bedömningen att effektivitetsvinsterna till följd av förslagen överstiger kostnaderna för nödvändiga utvecklings- insatser. Det är dock avhängigt på hur myndigheterna väljer att ut- veckla, anpassa och förändra verksamheterna. Krav på rutiner och dokumentation Enligt vårt förslag ska det i förordning regleras att Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheten ansvarar för att det finns rutiner för hur urvalsmodeller ska utformas och hur sökbegrepp får användas vid dataanalyser och urval. Det ska dokumenteras. All dokumenta- tion ska göras på ett sätt som möjliggör kontroll i efterhand. Det är ett nytt krav men liknar de krav som redan finns i dataskyddsförord- ningen. Alternativet med en brett formulerad ändamålsbestämmelse (alter- nativ A) innebär att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten själva behöver formulera mer preciserade ändamål för de person- uppgiftsbehandlingar som sker i myndigheternas verksamhet. Att formulera, dokumentera och sammanställa dessa ändamål för varje enskild typ av behandling medför en något mer omständlig hantering. Det sker dock redan i dag men utifrån ändamål som redan är spe- cificerade i lagtexten. Inledningsvis kan det leda till att myndigheterna behöver utveckla och formalisera nya arbetssätt. I utbyte ger det en större flexibilitet där framtida behov av att få behandla personuppgif- ter är svåra att förutsäga. Alternativ B med ytterligare ett ändamål riskerar i vissa fall att skapa en viss gränsdragnings- och tolknings- 558 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag problematik för myndigheterna. Totalt sett bedömer vi att båda alter- nativen ryms inom myndigheternas befintliga ekonomiska ramar, då liknande arbete redan bedrivs i dag. Vi bedömer att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens arbete med att arbeta om eller ta fram bland annat nya interna styr- och stöddokument med anledning av ändrad dataskyddsreglering får anses ingå i myndigheternas ordinarie uppgifter. Förslagen innebär inte några nya åligganden för myndigheterna. Det handlar snarare om förbättrade förutsättningar för att utföra redan befintliga och kommande uppdrag. Eventuella kostnader för uppdatering av arbets- rutiner och framtagande av handläggarstöd till följd av den nya regler- ingen bedöms därmed rymmas inom befintliga kostnadsramar. Utbildnings- och informationsinsatser Ny lagstiftning på området kan medföra ett behov av utbildning av och information till medarbetare samt annan intern kommunikation. Utbildning av och information till medarbetare är aktiviteter som myndigheterna kan förväntas utföra inom ramen för sina befintliga uppdrag. Förutsättningarna för Försäkringskassans och Pensions- myndighetens arbete förändras löpande av många olika skäl, vilket gör att utbildningar och riktlinjer kontinuerligt behöver hållas upp- daterade och förändras. Det rör sig därmed om begränsade merkost- nader för de båda myndigheterna som bör rymmas inom befintliga ekonomiska ramar. Konsekvenser för brottsbekämpande och rättsvårdande myndigheter samt domstolar Bättre möjligheter att använda personuppgifter kan både öka och minska belastningen på rättsväsendet. Om fler bidragsbrott upptäcks kan det leda till fler ärenden att hantera för polis, åklagare och dom- stolar. Om en högre andel ärenden blir rätt från början minskar det å andra sidan mängden ärenden som kan bli frågor för rättsväsendet. Att fel upptäcks tidigare kan också leda till fler avslagsbeslut, vilket skulle kunna generera fler överklagandeärenden i förvaltningsdom- stolarna. 559 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 Försäkringskassans kontrollnivåer är dock ambitionsstyrda. Även om vårt förslag innebär att myndigheten kan förhindra fler felaktiga utbetalningar och misstänkta bidragsbrott kommer det därför inte i sig påverka antalet kontrollutredningar. Kontrollerna kommer i stället riktas mot andra ärenden eller felorsaker. Med nuvarande arbetssätt kommer våra förslag inte påverka antalet polisanmälningar. Totalt sett kommer dock andelen korrekta ärenden öka. Sammantagen bedömning Sammantaget är vår bedömning att förslagen som vi lämnar om för- ändrade och nya bestämmelser i 114 kap. SFB och andra författningar kommer att medföra vissa initiala kostnader för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Bland annat handlar det om utbildnings- och informationsinsatser och uppdateringar av interna styr- och stöd- dokument. Kostnaderna för det bedömer vi inte vara större än att de kan täckas av myndigheternas ordinarie anslag. Om de nya legala möjligheterna ska generera nytta i verksamheterna måste dock it-lös- ningar utvecklas, vilket medför kostnader. På längre sikt bör våra för- slag medföra ekonomiska besparingar för de båda myndigheterna genom effektivisering och till minskade utgifter från välfärdssystemet. Handläggning av ärenden och kontrollverksamheten kan bedrivas mer effektivt. Fler felaktiga utbetalningar kan förhindras i ett tidigare skede än vad som för närvarande är fallet. Slutligen gör vi bedömningen att våra förslag inte har några ekono- miska konsekvenser för andra statliga myndigheter, kommuner eller regioner. Förslagen kommer därför inte att medföra några övriga kost- nadsmässiga eller andra ekonomiska konsekvenser för det allmänna. 13.4.3 Konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet och brottsligheten Det förekommer allvarlig brottslighet mot välfärdssystemet. Det finns även kopplingar mellan välfärdsbrott och organiserad brotts- lighet, där personer inom den organiserade brottsligheten tillskansar sig omfattande belopp från välfärdssystemet, och även den våldsbeja- kande extremismen utnyttjar svaga kontrollpunkter i systemet för 560 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag att tillskansa sig offentliga medel.115 Våra förslag gör det möjligt att i fler fall söka efter korrelationer, mönster och samband i den infor- mation som finns lagrad om personer och deras ärenden, exempelvis uppgifter om ansökningar, beslut och utbetalningar och beteende- mönster i nätverk av personer och företag. När det införs nya verktyg i syfte att förhindra felutbetalningar och motverka bidragsbrott hittar presumtiva brottslingar ofta nya vägar. Därför är våra förslag att ge Försäkringskassan och Pensions- myndigheten nya möjligheter att arbeta med personuppgifter särskilt värdefullt. Det ger en flexibilitet till myndigheterna att anpassa sina metoder och arbetssätt när brottsligheten förändras. Att ge Försäk- ringskassan och Pensionsmyndigheten nya möjligheter har också ett signalvärde – myndigheterna förväntas faktiskt utnyttja dessa för att förhindra felutbetalningar och motverka bidragsbrott. Samman- taget bedöms våra förslag ge myndigheterna bättre möjligheter att motverka bidragsbrott och felaktiga utbetalningar. 13.4.4 Konsekvenser för service och handläggningstider De utökade möjligheterna till att behandla personuppgifter skapar möjlighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att an- passa och förbättra servicen till enskilda. Våra förslag bedöms inte påverka de båda myndigheternas handläggningstider. 13.5 Konsekvenser av utredningens övriga förslag 13.5.1 Övriga konsekvenser för staten I det här avsnittet beskrivs konsekvensen av de olika uppdrag som vi föreslår att regeringen ska ge till Skatteverket, Försäkringskassan o ch Pensionsmyndigheten. 115 SOU 2020:35 Kontroll för ökad tilltro och SOU 2023:52. 561 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 Försäkringskassans regeringsuppdrag om ett datalyft I kapitel 7 lämnar vi förslag om att regeringen bör ge Försäkrings- kassan i uppdrag att under fem år stärka sin förmåga till dataanvänd- ning. Uppdraget innefattar att ta fram en plan för hur myndigheten ska nå full intern interoperabilitet för de data som används i kärnverk- samheten. Myndigheten ska årligen återrapportera till regeringen hur arbetet med planen fortskrider. Det finns ett samband mellan kvaliteten på de beslut som Försäk- ringskassan fattar och kvaliteten på de data som besluten baseras på, samt myndighetens förmåga att använda dessa data. I nuläget är För- säkringskassan i en situation där myndighetens förmåga till data- användning brister. Det är svårt att implementera nya system och tillämpningar och data är ”inlåst” i silos. De satsningar på AI som myndigheten gör och planerar för riskerar också att bli ytliga. Om satsningarna ska nå full potential behöver Försäkringskassan ha god struktur och ordning på sina data. Att genomföra den typ av arbete som regeringsuppdraget handlar om är nödvändigt för att myndig- heten ska kunna tillvarata digitaliseringens möjligheter. Den förväntade effekten av uppdraget är att arbete med data prio- riteras högre de närmsta åren, det sker på bekostnad av annat. Det är en nödvändig prioritering, vilket vi beskriver i kapitel 7 (se särskilt avsnitt 7.3.2 och 7.5). Kostnader för Försäkringskassan Det uppdrag vi föreslår innebär att Försäkringskassan ska ta fram en genomförandeplan och sedan årligen rapportera utifrån planen. Detta syftar primärt till att konkretisera och ge styrfart till det ut- vecklingsarbete som redan pågår på myndigheten. Det utvecklings- arbetet beskrivs i både strategiska ramverk såväl som måldokument hos myndigheten i dag (se kapitel 7). Då arbetet är i linje med För- säkringskassans egna mål förutsätter vi att myndigheten redan har avsatt eller planerar att avsätta resurser för att bedriva det arbete som krävs. Uppdraget medför därför inga merkostnader för it-utveck- ling. Den primära merkostnaden till följd av regeringsuppdraget är kostnaden för återrapporteringen. Det faktiska utvecklingsarbetet som Försäkringskassan behöver bedriva, och som ska återrapporteras enligt uppdraget, är sannolikt 562 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag mycket resurskrävande. Vi föreslår därför att myndigheten själv bör få frihet att utforma detaljerna kring genomförandet och operationa- lisera målbilden. Det kan då i högre grad användas som ett sätt att strukturera och rapportera på arbete som ligger i linje med myndig- hetens pågående arbete och ambitioner. Vi bedömer att arbetsinsatsen för att ta fram en genomförande- plan, och att årligen rapportera på den, inte bör uppgå till mer än två årsarbetare per år som uppdraget löper. Kostnaden är relativt låg, strax under två miljoner kronor årligen. Den kostnaden bedöms därmed rymmas inom Försäkringskassans befintliga ekonomiska ramar. Vi lämnar därför inget förslag på finansiering. Pensionsmyndighetens regeringsuppdrag om schablonisering av bostadskostnader inom bostadstillägget för pensionärer I avsnitt 5.5 föreslår vi att regeringen ska ge Pensionsmyndigheten i uppdrag att utreda förutsättningarna för att schablonisera bostads- kostnaden inom bostadstillägg för pensionärer. Pensionsmyndighetens egna rapporter beskriver att felaktiga upp- gifter om bostadskostnad i de flesta fall leder till att för lite ersätt- ning betalas ut.116 Som beskrivs i avsnitt 5.4.7 finns det svårigheter hos den grupp av enskilda som har bostadstillägg att uppfylla sin an- mälningsskyldighet. Då bostadskostnader i många fall (framför allt hyresavgifter) ökar årligen innebär det att många pensionärer år efter år får för lite i ersättning. Det förekommer även att oriktiga uppgifter om bostadskostnad orsakar att för mycket ersättning betalas ut. Pensionsmyndigheten kan inte svara på hur mycket felaktiga utbetalningar totalt som beror på felaktiga uppgifter om bostadskostnad. En fördjupad analys av resultatet från myndighetens senaste omfattningsstudie visar att 67 miljoner kronor betalades ut under 2022 felaktigt endast på grund av oriktiga uppgifter om hyresavgift.117 I Pensionsmyndighetens statistik över återkrav finns en ärende- kategori för bostadskostnad som används när en handläggare bedömer att återkrav huvudsakligen beror på felaktig uppgift om bostadskost- 116 Se exempelvis Pensionsmyndigheten, Rätt från början 2024, tabell 4 och 5, samt Pensions- myndigheten, Omfattningsstudier – Internrapport, 2023-02-27. 117 Skrivelse från Pensionsmyndigheten den 14 mars 2025. 563 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 nad.118 Under 2024 beslutade Pensionsmyndigheten om 2 862 åter- kravsärenden i denna kategori till belopp på totalt 35 miljoner kronor. Om det uppdrag vi föreslår att regeringen ska ge till Pensionsmyn- digheten utmynnar i att myndigheten kan tillämpa en bredare scha- blonisering av bostadskostnader finns det stora nyttor som kan realiseras. Det handlar både om att potentiellt förhindra omkring 2 900 återkravsärenden per år, och därigenom förhindra att pensio- närer blir återbetalningsskyldiga till belopp uppemot 35 miljoner kronor.119 Det handlar även om att pensionärer som inte anmäler ökade bostadskostnader kan komma att få ersättning som bättre mot- svarar deras faktiska kostnader. Det finns även risker med arbetssättet. I uppdraget ska Pensions- myndigheten särskilt utreda hur träffytan av bostadstillägget kan komma att förändras av den eller de modeller för schablonisering som utforskas. Kostnader och finansiering av Pensionsmyndighetens uppdrag Pensionsmyndigheten uppskattar att det utredande uppdrag som vi föreslår kommer innebära kostnader på sammanlagt 4,2 miljoner kro- nor. Uppdraget föreslås starta den 1 juli 2026 och avslutas den 30 juni 2027. Som beskrivs i avsnitt 5.4.7 har Pensionsmyndigheten problem med långa handläggningstider och stora ärendebalanser inom bostads- tillägget. Våra centrala fynd visar att myndighetens arbetssätt är en bidragande orsak till det. Uppdraget kommer att kräva resurser av flera olika kompetenser, såsom analytiker, jurister, verksamhetsutvecklare, och verksamhets- specialister under den tid som uppdraget pågår. Om uppdraget inte förenas med finansiering finns risk för att detta bidrar till att ytter- ligare försämra Pensionsmyndighetens förutsättningar att utveckla och tillämpa nya arbetssätt, processer och metoder. Det kan få särskilt negativa konsekvenser, för såväl myndigheten som enskilda som an- söker om och får bostadstillägg. 118 Underlag från Pensionsmyndigheten. Myndigheten uppger dock att denna ärendekategori inte uteslutande avser ärenden där bostadskostnaden var felaktig, utan kan även handla om personer som flyttat eller där någon annan flyttat in på adressen. 119 Då kategorin för bostadskostnad i Pensionsmyndighetens statistik över återkrav omfattar fler felorsaker än endast felaktiga uppgifter om bostadskostnad är denna uppskattning att be- trakta som ett övre intervall. 564 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag I budgetpropositionen 2025 föreslås stora satsningar för att för- hindra och motverka felaktiga utbetalningar inom socialförsäkrings- området. Utifrån den problembild som framkommit genom vår kart- läggning bedömer vi att de medel som regering föreslår ska tilldelas Pensionsmyndigheten behöver användas fullt ut för de specificerade ändamålen. En större del av de aviserade satsningarna riktar sig till Försäkringskassan. För att undvika eventuella undanträngningseffek- ter hos Pensionsmyndigheten kan en mindre del av anslagen till För- säkringskassan omfördelas. Det handlar om de anslag som föreslås i syfte att motverka och förhindra felaktiga utbetalningar. Vi föreslår att uppdraget finansieras genom att 4,2 miljoner kronor omfördelas år 2026 från utgiftsområde 10 anslag 2:1 och i stället tillförs utgifts- område 11 anslag 2:1. Skatteverkets regeringsuppdrag om arbetsgivardeklarationerna (individuppgifter och månadsuppgifter) I kapitel 10 föreslår vi att regeringen ska ge Skatteverket ett uppdrag att i samverkan med Försäkringskassan bland annat kartlägga och sprida kunskap om förekomsten av oriktiga individuppgifter i arbets- givardeklaration. Individuppgifter används i allt högre utsträckning hos utbetalande myndigheter som underlag för beslut om förmåner, ersättningar och bidrag. Oriktiga uppgifter om inkomst kan leda till att ersättningar och förmåner betalas ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Det saknas i dag kunskap kring hur förekommande det är med oriktiga individuppgifter. Denna brist på kunskap leder till en låg riskmed- vetenhet hos de myndigheter som använder uppgifterna i sin verk- samhet, däribland Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Om ingen åtgärd vidtas riskerar dessa oriktiga uppgifter, och poten- tiella brottsupplägg, att kunna fortgå. Vi bedömer att vårt föreslagna uppdrag kan få betydande preven- tiva effekter mot brottsupplägg som bygger på oriktiga individupp- gifter. Genom att öka kunskapen och riskmedvetenheten hos de myn- digheter som nyttjar uppgifterna ökar även motståndskraften mot den typen av brottsupplägg. Detta kan i förlängningen stärka sam- hällets förmåga att motverka den kriminella ekonomin och arbets- livskriminalitet. 565 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:108 Kostnader för Skatteverket och Försäkringskassan Skatteverket uppger att myndighetens kostnader för att leda upp- draget som vi föreslår uppgår till totalt tio miljoner kronor under peri- oden den 1 april 2026 till den 31 mars 2027 som uppdraget föreslår pågå. Det är ambitiöst och motsvarar kostnaden för omkring tio års- arbetare. Försäkringskassan ska samverka med Skatteverket i uppdraget. Det är fortsatt Skatteverket som leder uppdraget. Försäkringskassan behöver bistå med resurser för att genomföra delar av kartläggningen. Det kommer kräva resurser i form av analytiker och verksamhets- utvecklare. Vi bedömer att denna kostnad uppgår till två miljoner kro- nor under året som uppdraget löper. Det motsvarar omkring två årsarbetare. Brottsupplägg med falska eller oriktiga individuppgifter innebär oftast att företag nyttjas som brottsverktyg, och bedöms enligt Finans- polisen utgöra en central del av den kriminella ekonomi.120 I budget- propositionen 2025 har regeringen aviserat flertalet stora satsningar på åtgärder för att motverka den kriminella ekonomin. Bland annat föreslås Skatteverket tillföras 200 miljoner kronor årligen under 2026 och 2027 för åtgärder inom det området.121 Försäkringskassan föreslås tillföras 130 miljoner kronor årligen under samma period för att för- stärka arbetet mot den kriminella ekonomin.122 Vi anser att Skatteverkets och Försäkringskassans kostnader för att genomföra det kartläggningsuppdrag vi föreslår kan finansieras med redan aviserade anslag. Uppdraget är en åtgärd som kan få stort genomslag i att motverka den kriminella ekonomin. Bättre kunskap om individuppgifterna och förekomsten av oriktiga sådana kan bidra till en högre riskmedvetenhet hos samtliga myndigheter som nyttjar uppgifterna. Vi bedömer att eventuella undanträngningseffekter av föreslagen finansiering är proportionerliga. 120 Finanspolisen (2024). Finanspolisen informerar – Falska individuppgifter, november 2024. 121 Prop. 2024/25:1, utgiftsområde 3 anslag 1:1. 122 Prop. 2024/25:1, utgiftsområde 10 anslag 2:1. 566 SOU 2025:108 Konsekvenser av utredningens förslag 13.6 Övriga konsekvenser av våra förslag 13.6.1 Konsekvenser för jämställdhet Vi bedömer att våra förslag inte får några konsekvenser för jämställd- heten mellan män och kvinnor. 13.6.2 Konsekvenser för att nå de integrationspolitiska målen Vi bedömer att våra förslag inte får några konsekvenser för det integ- rationspolitiska målet. 13.6.3 Konsekvenser för EU-rätt Vi bedömer att förslagen överensstämmer med de förpliktelser som Sverige åtagit sig i förhållande till EU-rätten. 13.6.4 Konsekvenser för miljö Vi bedömer att våra förslag inte får några konsekvenser för miljön. Det kan dock noteras att en ökad digitalisering kan antas medföra ett minskat behov av papper och transport av brev. Det bedöms inne- bära en marginell nytta för miljön. 567 14 Författningskommentar 14.1 Förslaget till lag om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet 1 kap. Inledande bestämmelser Lagens innehåll och syfte 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet och behandlingen av person- uppgifter i ett sådant register (frånvaroregistret). I paragrafen anges övergripande angående lagens innehåll. Över- vägandena finns i avsnitt 9.4.1. Bestämmelsen tydliggör att lagen innehåller dels bestämmelser om frånvaroregistret, dels bestämmelser om personuppgiftsbehand- lingen i frånvaroregistret. Registret benämns frånvaroregistret. Nedan kallas lagen för lagen om frånvaroregister. 2 § Syftet med frånvaroregistret är att tillhandahålla frånvaro- och närvaro- uppgifter för att – ge kunskap om barns och elevers frånvaro för att möjliggöra insatser och åtgärder för ökad närvaro i skolan, genomföra tillsyn av utbildnings- verksamhet och huvudmän samt upptäcka barn och elever som riskerar att fara illa, samt – säkerställa korrekta utbetalningar av förmåner, bidrag, ersättningar och stöd enligt lag eller förordning. I paragrafen anges övergripande lagens syfte. Överväganden finns i avsnitt 9.4.1 och 9.4.13. Av första strecksatsen framgår att syftet med frånvaroregistret är att tillhandahålla frånvaro- och närvarouppgifter för att ge kunskap 569 Författningskommentar SOU 2025:108 om barns och elevers frånvaro för att möjliggöra insatser och åtgärder för en ökad närvaro i skolan. Med detta avses att uppgifterna kan an- vändas av en elevs hemkommun för att upptäcka frånvaro från utbild- ningsverksamhet och främja närvaro i sådan verksamhet. Registret syftar även till att utgöra ett underlag i de fall Skolverket ska besluta om och betala ut statsbidrag för åtgärder som främjar skolnärvaro.1 Vidare syftar registret till att tillhandahålla uppgifter till Skolinspek- tionen för att kunna planera och genomföra tillsyn och kvalitets- granskningar. Frånvaro- och närvarouppgifter ska även tillhanda- hållas i syfte att kunna upptäcka barn och elever som riskerar att fara illa. Med detta avses exempelvis vissa typer av uppsökande verksam- het hos socialtjänsten i enlighet med socialtjänstlagen (2025:400) eller att det kan upptäckas att ett barn har förts utomlands i en kon- text med hedersproblematik. Av andra strecksatsen framgår att syftet med registret är att till- handahålla frånvaro- och närvarouppgifter för att säkerställa korrekta utbetalningar av förmåner, bidrag, ersättningar och stöd enligt lag eller förordning. Det innebär att andra myndigheter än Skolverket som enligt lag eller förordning ansvarar för utbetalning av förmåner, bidrag, ersättningar och stöd får använda uppgifter om frånvaro och närvaro i frånvaroregistret för att säkerställa att utbetalningarna är korrekta. Uppgifterna får användas inför beslut men även i efterkon- troller. Även myndigheter med en utpekad uppgift att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet får använda uppgifter om frånvaro och närvaro i frånvaroregistret. Vilka myndigheter som avses framgår av förordningen om frånvaro- registret. Det framgår inte av lagen om frånvaroregistret vilka förmåner, bidrag, ersättningar och stöd som avses. Anledningen till det är att inte begränsa vilka förmåner med mera som avses. Det kan också förändras över tid. Att utbetalningarna ska göras enligt lag eller förordning innebär en begränsning av utbetalningar till sådana förmåner, bidrag, ersätt- ningar och stöd som framgår av exempelvis socialförsäkringsbalken eller studiestödslagen (1999:1395). 1 I enlighet med de regelverk som gäller för statsstödverksamhet från Skolverket. 570 SOU 2025:108 Författningskommentar Ord och uttryck i lagen 3 § I lagen avses med – frånvaro: att ett barn eller en elev inte deltar i den verksamhet som anordnas för att ge avsedd utbildning vid den utbildningsverksamhet där barnet eller eleven har en placering. – frånvarouppgift: uppgift som anger att ett barn eller en elev varit från- varande från utbildningsverksamheten vid en viss tidpunkt. – närvaro: att ett barn eller en elev deltar i den utbildning eller under- visning som ges vid den utbildningsverksamhet där barnet eller eleven har en placering. – närvarouppgift: uppgift som anger att ett barn eller en elev varit när- varande i utbildningsverksamhet vid en viss tidpunkt. – utbildningsverksamhet: sådan verksamhet som regleras i skollagen och som är skyldiga att rapportera uppgifter till frånvaroregistret. Ord och uttryck i denna lag har samma betydelse som i skollagen (2010:800). Paragrafen definierar ett antal ord och uttryck som används i lagen om frånvaroregistret. Överväganden finns i avsnitt 9.4.13. Första strecksatsen definierar frånvaro som att ett barn eller en elev inte deltar i den verksamhet som anordnas för att ge avsedd utbildning vid den utbildningsverksamhet där barnet eller eleven har en placering. Utbildningsverksamhet definieras i femte streck- satsen. Med placering menas att barnet eller eleven i enlighet med vad som gäller i författningarna har en placering vid en viss enhet eller i en viss huvudmans utbildningsverksamhet. Med frånvaro avses enbart utebliven närvaro. Andra strecksatsen definierar frånvarouppgift som en uppgift som anger att ett barn eller en elev varit frånvarande vid en viss tidpunkt. Tidpunkten i fråga kan avse en viss lektion, del av dag, hel dag eller annat tidsintervall. Skälet till att barnet eller eleven är frånvarande är inte relevant. Tredje strecksatsen definierar närvaro som att ett barn eller en elev deltar i den utbildning eller undervisning som ges vid den utbildnings- verksamhet där barnet eller eleven har en placering. Med deltar avses att barnet eller eleven befinner sig i utbildningsverksamheten. Fjärde strecksatsen definierar närvarouppgift som en uppgift som anger att ett barn eller en elev varit närvarande vid en viss tidpunkt. Tidpunkten i fråga kan avse en viss lektion, del av dag, hel dag eller annat tidsintervall. 571 Författningskommentar SOU 2025:108 Femte strecksatsen definierar utbildningsverksamhet som sådan verksamhet som regleras i skollagen (2010:800) och som är ansvarig för att rapportera uppgifter till frånvaroregistret. I skollagen regle- ras fler typer av utbildningar än sådana där rapporteringsskyldighet föreligger till Skolverket enligt lagen om frånvaroregister. Sådana typer av utbildningar är inte utbildningsverksamhet i lagen om från- varoregistrets mening. Av andra stycket framgår att ord och uttryck i lagen om frånvaro- register har samma betydelse som i skollagen (2010:800). Lagens tillämpningsområde 4 § Denna lag gäller vid Statens skolverks behandling av personuppgifter i frånvaroregistret. I paragrafen anges lagens tillämpningsområde. Överväganden finns i avsnitt 9.4.13. Lagen är tillämplig vid Skolverkets personuppgiftsbehandling i frånvaroregistret. 2 kap. Behandling av personuppgifter Förhållandet till annan reglering 1 § Denna lag kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskydds- förordning), här benämnd EU:s dataskyddsförordning. Ord och uttryck i denna lag har samma betydelse som i EU:s dataskydds- förordning. I paragrafen anges lagens förhållande till dataskyddsförordningen. Övervägandena finns i avsnitt 9.4.13. Behandling av personuppgifter regleras genom dataskyddsför- ordningen och lagen (2018:218) om kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (DSL). I lagen om frånvaroregister finns bestämmelser som gäller i stället för DSL (jämför 1 kap. 6 § DSL). I artikel 4.1 och 4.2. i dataskyddsförordningen finns defini- 572 SOU 2025:108 Författningskommentar tioner av begreppen personuppgifter och behandling av personupp- gifter. Första stycket upplyser om att lagens bestämmelser kompletterar den reglering som finns i dataskyddsförordningen.2 Andra stycket upplyser om att ord och uttryck som används i lagen om frånvaroregister har samma betydelse som i dataskyddsförord- ningen. 2 § Vid behandling av personuppgifter enligt denna lag gäller lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och före- skrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, om inte annat följer av denna lag eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. I paragrafen anges lagens förhållande till DSL.3 Övervägandena finns i avsnitt 9.4.13. Rätten att göra invändningar 3 § Artikel 21.1 i EU:s dataskyddsförordning om rätten att göra invänd- ningar gäller inte vid sådan behandling av personuppgifter som är tillåten enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Paragrafen innebär ett undantag från den rätt för registrerade att göra invändningar mot behandlingen av personuppgifter som regle- ras i artikel 21.1 i dataskyddsförordningen. Övervägandena finns i avsnitt 9.4.13. Med registrerad avses i detta fall ett barn eller en elev. I förekom- mande fall kan det även avse någon som företräder barnet eller eleven, exempelvis en vårdnadshavare. Personuppgiftsansvar 4 § Statens skolverk är personuppgiftsansvarig för behandlingen av person- uppgifter i frånvaroregistret. I paragrafen regleras att Skolverket är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som görs i frånvaroregistret. Över- väganden finns i avsnitt 9.4.13. 2 Jämför prop. 2017/18:218, Behandling av personuppgifter på utbildningsområdet, s. 195. 3 Jämför prop. 2017/18:218, s. 195. 573 Författningskommentar SOU 2025:108 En definition av begreppet personuppgiftsansvarig finns i artikel 4.7 i dataskyddsförordningen. Att Skolverket är personuppgiftsansvarig innebär att myndigheten har en rad skyldigheter som följer av data- skyddsförordningen. Skolverket är inte bara skyldig att följa bestäm- melserna i förordningen utan måste också visa att bestämmelserna efterlevs (artikel 5.2 i dataskyddsförordningen). Ändamål för behandling av personuppgifter 5 § Statens skolverk får behandla personuppgifter i frånvaroregistret om det är nödvändigt för de syften som räknas upp i 1 kap. 2 §. I paragrafen anges för vilka primära ändamål Skolverket får behandla personuppgifter enligt lagen. Övervägandena finns i avsnitt 9.4.13. Av bestämmelsen framgår att en förutsättning för att Skolverket ska få behandla personuppgifter är att det är nödvändigt för de syften som räknas upp i 1 kap. 2 §. Kravet på nödvändighet innebär inte ett krav på att behandlingen ska vara ofrånkomlig. Behandlingen måste dock alltid kunna motiveras på grundval av de arbetsuppgifter myndig- heten har att utföra. Som exempel på personuppgiftsbehandlingar kan nämnas insamling och registrering av rapporterade uppgifter samt att tillhandahålla upp- gifter till andra myndigheter i enlighet med lagens syfte. Personuppgifter i frånvaroregistret 6 § Frånvaroregistret får endast innehålla sådana personuppgifter som är nödvändiga för att uppnå syftet med registret, enligt 1 kap. 2 §. Paragrafen reglerar vilka personuppgifter som får finnas i frånvaro- registret. Övervägandena finns i avsnitt 9.4.13. Bestämmelsen innebär ett förtydligande av att frånvaroregistret endast får innehålla sådana personuppgifter som är nödvändiga för att uppnå syftet med registret. I förordningen om frånvaroregistret anges närmare vilka uppgifter som ska finnas i frånvaroregistret. 574 SOU 2025:108 Författningskommentar Känsliga personuppgifter 7 § Känsliga personuppgifter som rör ett barns eller en elevs placering i en utbildningsverksamhet och uppgifter om hälsa får behandlas, om det är nöd- vändigt med hänsyn till ändamålet i 2 kap. 5 §. Paragrafen reglerar möjligheten att få behandla vissa känsliga person- uppgifter i frånvaroregistret. Övervägandena finns i avsnitt 9.4.13. Bestämmelsen innebär ett undantag från förbudet mot behand- ling av känsliga personuppgifter som finns i artikel 9.1 i dataskydds- förordningen. Bestämmelsen ersätter den generella bestämmelsen i 3 kap. 3 § första stycket DSL om behandling av känsliga person- uppgifter för ett viktigt allmänt intresse, vilken annars gäller där sek- torspecifik reglering saknas.4 Bestämmelsen innebär en begränsning av kategorier av känsliga uppgifter som får behandlas i frånvaroregistret. Begränsningen avser uppgifter som rör barnets eller elevens skolplacering och hälsa. Av frånvaroregistret ska en uppgift om ett barns eller en elevs skolplacer- ing inte framgå eftersom uppgiften om skolplacering ska skiljas från övriga personuppgifter om barnet eller eleven enligt förordningen om frånvaroregistret. Vidare ska skäl till frånvaro inte rapporteras in eller på annat sätt framgå av frånvaroregistret. Med anledning av detta bör det sällan förekomma att känsliga personuppgifter som rör skolplacer- ing eller hälsa behandlas i frånvaroregistret. Det krävs ändå att känsliga personuppgifter som rör ett barns eller en elevs skolplacering och uppgifter om hälsa får behandlas. Uppgif- terna kommer att behandlas tillsammans med personuppgifter som kan identifiera barnet vid inrapporteringstillfället, om än momentant innan uppgifterna separeras. Uppgifterna kommer kunna samman- föras vid senare tillfällen vid behov, exempelvis för att kunna aggre- geras inför ett utlämnande av uppgifter till Skolinspektionen. Skolverket får enligt bestämmelsen behandla känsliga personupp- gifter om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behand- lingen. Begreppet nödvändigt innebär inte ett krav på att behand- lingen ska vara ofrånkomlig. Behandlingen måste dock alltid kunna motiveras på grundval av de arbetsuppgifter myndigheten har att utföra. I kravet på nödvändighet ligger även att känsliga personupp- gifter inte får behandlas om syftet med behandlingen kan uppnås 4 Se prop. 2017/18:105 Ny dataskyddslag, s. 91. 575 Författningskommentar SOU 2025:108 genom andra medel, till exempel genom att anonymisera uppgifterna eller att i stället behandla andra typer av uppgifter. 8 § Sökningar i frånvaroregistret får inte utföras i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter. Paragrafen reglerar sökbegränsningar avseende känsliga personupp- gifter. Övervägandena finns i avsnitt 9.4.13. Enligt bestämmelsen är det förbjudet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter. Vad som gäller för känsliga personuppgifter framgår av 2 kap. 7 §. Sök- begränsningen omfattar alla tekniska åtgärder som innebär att upp- gifter används för att strukturera eller systematisera information i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga person- uppgifter. Om syftet med en sökning inte är att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter är den tillåten, även om känsliga personuppgifter används vid sökningen. Bestämmelsen hindrar därmed inte sökningar som görs exempelvis för att ta fram verksamhetsstatistik, för registervård eller för att söka efter ett namn.5 Det är dock inte tillåtet att utföra sökningar som innebär att personer kartläggs på grundval av känsliga personuppgifter. Tillgång till personuppgifter 9 § Tillgången till personuppgifter ska begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Åtkomsten till personuppgifter ska kontrolleras och följas upp regel- bundet. I paragrafen finns en bestämmelse om tillgången till personuppgifter hos Skolverket. Övervägandena finns i avsnitt 9.4.14. Första stycket innebär att Skolverket ska begränsa tillgången till personuppgifter till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Myndigheten har härigenom ett ansvar för att vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säker- ställa att personuppgifter inte sprids utanför den krets av personer som behöver ha tillgång till dessa för att kunna utföra sina arbets- uppgifter (jämför artikel 32 i dataskyddsförordningen). Innebörden 5 Se prop. 2017/18:105, s. 91 och prop. 2022/23:34 Utbetalningsmyndigheten, s. 208. 576 SOU 2025:108 Författningskommentar av bestämmelsen är att det ska finnas ett berättigat behov av tillgång till personuppgifter. Berörd personal vid Skolverket ska alltså inte ges obegränsad tillgång till alla personuppgifter som behandlas vid myndigheten. Uttrycket var och en inkluderar tillsvidareanställd per- sonal, personer med en tidsbegränsad anställning och de som i övrigt kan anses delta i verksamheten. Det ska finnas ett reellt behov eller behovet ska kunna förutses finnas i verksamheten, exempelvis för att kunna genomföra vissa åtgärder eller arbetsmoment. En medarbe- tare vid myndigheten får därmed ha åtkomst till sådana personupp- gifter som det är tänkbart att hen behöver utifrån sina arbetsuppgifter. Andra stycket innebär att Skolverket ska kontrollera åtkomsten till personuppgifter och att åtkomsten regelmässigt ska följas upp. Bestämmelsen innebär att myndigheten ska ha möjlighet att upptäcka och åtgärda obehörig åtkomst. Kontroller ska genomföras systema- tiskt och återkommande och inte endast när Skolverket av någon orsak har fått anledning att misstänka att obehörig åtkomst har skett. Kontroll kan till exempel göras genom uppföljning av loggar. Det är dock upp till myndigheten att närmare bestämma formerna för kontrollen och vad kontrollen ska bestå i. 3 kap. Skyldighet att rapportera uppgifter till frånvaroregistret Rapporteringsskyldiga aktörer 1 § Huvudmän för följande verksamheter ska rapportera frånvaro- och närvarouppgifter till Statens skolverk – Förskola, – Förskoleklass, – Grundskola, – Anpassad grundskola, – Fritidshem, – Pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem enligt 25 kap. 2 § skollagen (2010:800), – Specialskola, – Sameskola, – Gymnasieskola, samt – Anpassad gymnasieskola. I paragrafen finns en bestämmelse om vilka huvudmän som ska rap- portera frånvaro- och närvarouppgifter till Skolverket. Övervägan- dena finns i avsnitt 9.4.4. 577 Författningskommentar SOU 2025:108 Av första strecksatsen framgår att huvudmän för förskola är rappor- teringsskyldiga till Skolverket. Med förskola avses sådan verksam- het som regleras i 8 kap. skollagen. Huvudmän för förskola kan vara kommunala huvudmän, statlig huvudman (sameskolans förskolor) eller enskilda huvudmän. Av andra strecksatsen framgår att huvudmän för förskoleklass är rapporteringsskyldiga till Skolverket. Med förskoleklass avses sådan verksamhet som regleras i 9 kap. skollagen. Huvudmän för förskole- klass kan vara kommunala huvudmän, statliga huvudmän (förskole- klass vid skolenhet med sameskola eller specialskola) eller enskilda huvudmän. Av tredje strecksatsen framgår att huvudmän för grundskola är rapporteringsskyldiga till Skolverket. Med grundskola avses sådan verksamhet som regleras i 10 kap. skollagen. Huvudmän för grund- skola kan vara kommunala huvudmän eller enskilda huvudmän. Av fjärde strecksatsen framgår att huvudmän för anpassad grund- skola är rapporteringsskyldiga till Skolverket. Med anpassad grund- skola avses sådan verksamhet som regleras i 11 kap. skollagen. Huvud- män för anpassad grundskola kan vara kommunala huvudmän eller enskilda huvudmän. Av femte strecksatsen framgår att huvudmän för fritidshem är rap- porteringsskyldiga till Skolverket. Med fritidshem avses sådan verk- samhet som regleras i 14 kap. skollagen. Huvudmän för fritidshem kan vara kommunala huvudmän, statliga huvudmän (fritidshem vid skolenhet med sameskola eller specialskola) eller enskilda huvudmän. Av sjätte strecksatsen framgår att huvudmän för annan pedagogisk omsorg som ges i stället för förskola eller fritidshem enligt 25 kap. 2 § skollagen är rapporteringsskyldiga till Skolverket. Huvudman för annan pedagogisk omsorg som ges i stället för förskola eller fritids- hem enligt 25 kap. 2 § skollagen är enskilda huvudmän. Av sjunde strecksatsen framgår att huvudmän för specialskola är rapporteringsskyldiga till Skolverket. Med specialskola avses sådan verksamhet som regleras i 12 kap. skollagen. Huvudman för special- skola är staten. Av åttonde strecksatsen framgår att huvudmän för sameskola är rapporteringsskyldiga till Skolverket. Med sameskola avses sådan verksamhet som regleras i 12 kap. skollagen och ges i årskurs 1–6. Huvudman för sameskolan är staten. 578 SOU 2025:108 Författningskommentar Av nionde strecksatsen framgår att huvudmän för gymnasieskola är rapporteringsskyldiga till Skolverket. Med gymnasieskola avses sådan verksamhet som regleras i 15–17 kap. skollagen. Huvudmän för gymnasieskola kan vara kommunala huvudmän, regionala huvud- män eller enskilda huvudmän. Av tionde strecksatsen framgår att huvudmän för anpassad gym- nasieskola är rapporteringsskyldiga till Skolverket. Med anpassad gymnasieskola avses sådan verksamhet som regleras i 18 och 19 kap. skollagen. Huvudmän för anpassad gymnasieskola kan vara kom- munala huvudmän, regionala huvudmän eller enskilda huvudmän. Hur rapporteringen av uppgifter ska gå till 2 § Rapporteringen av frånvaro- och närvarouppgifter ska avse varje barn och elev som har en placering i huvudmannens utbildningsverksamhet. En rapporteringsskyldig huvudman ska rapportera sådana frånvaro- och närvarouppgifter om ett barn eller en elev som är nödvändiga för att uppnå syftet med frånvaroregistret. Regeringen får meddela föreskrifter om hur ofta rapporteringen ska göras och vilka uppgifter som ska ingå i rapporteringen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur rapporteringen ska genomföras. Paragrafen reglerar hur rapporteringen av uppgifter till frånvaroregist- ret ska gå till. Övervägandena finns i avsnitt 9.4.6 och 9.4.7. Av första stycket framgår att rapporteringen avser varje barn och elev som har en placering i huvudmannens utbildningsverksamhet. Begreppet placering har samma innebörd som i skollagen i enlighet för vad som gäller för respektive utbildningsverksamhet. Av andra stycket framgår att huvudmannen ska rapportera sådana uppgifter som är nödvändiga för att uppnå syftet med frånvaroregis- tret. Bestämmelsen innebär en begränsning av vilka uppgifter som kan rapporteras till frånvaroregistret utifrån registrets syfte. Av tredje stycket framgår att regeringen får meddela föreskrifter om hur ofta rapporteringen ska göras och vilka uppgifter som ska ingå i rapporteringen. Frekvensen på rapporteringen samt närmare detaljer kring vilka uppgifter som ska ingå i rapporteringen ska framgå av förordningen om frånvaroregistret. Av fjärde stycket följer ett bemyndigande till regeringen eller den myndigheter regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur 579 Författningskommentar SOU 2025:108 rapporteringen ska genomföras. Bemyndigandet avser vilka standar- der och format som ska användas vid rapporteringen. Rättelse av uppgifter i frånvaroregistret 3 § Om en frånvaro- eller närvarouppgift är felaktig ska huvudmannen rapportera den rättade uppgiften till Statens skolverk. Paragrafen reglerar vad som gäller för rättelse av uppgifter i frånvaro- registret. Övervägandena finns i avsnitt 9.4.13. Om en närvaro- eller frånvarouppgift är felaktig är det huvud- mannen för utbildningsverksamheten som ska rätta uppgiften. Den rättade uppgiften ska rapporteras till Skolverket. Rättelser ska rapporteras veckovis till Skolverket. En rättad upp- gift ska veckovis rapporteras till Skolverket i samband med övrig rapportering av frånvaro- och närvarouppgifter, i enlighet med vad som följer av förordningen om frånvaroregistret. 4 kap. Möjlighet att ta del av uppgifter från frånvaroregistret Utlämnande av uppgifter ur frånvaroregistret till myndigheter 1 § Regeringen bestämmer vilka myndigheter som ska få ta del av uppgifter ur frånvaroregistret. Paragrafen reglerar vad som gäller för utlämnande av uppgifter ur från- varoregistret till myndigheter. Övervägandena finns i avsnitt 9.4.12. Av bestämmelsen framgår att regeringen bestämmer vilka myndig- heter som ska kunna ta del av uppgifter ur frånvaroregistret. Vilka dessa myndigheter är framgår av förordningen om frånvaroregistret. Tillämpningen av bestämmelsen är begränsad i tid såtillvida att när uppgifterna inte längre förekommer i frånvaroregistret ska bestäm- melsen inte längre tillämpas vid ett utlämnande från Skolverket. Med begreppet myndigheter avses statliga myndigheter samt regio- ner och kommuner. 580 SOU 2025:108 Författningskommentar Elektroniskt utlämnande av uppgifter 2 § Personuppgifter i frånvaroregistret får lämnas ut elektroniskt om det inte är olämpligt. Paragrafen reglerar förutsättningarna för elektroniskt utlämnande av personuppgifter. Övervägandena finns i avsnitt 9.4.15. Av bestämmelsen framgår att elektroniskt utlämnande av person- uppgifter är tillåtet om det inte är olämpligt. Med elektroniskt utläm- nande avses bland annat utlämnande genom e-post eller direkt över- föring från ett datorsystem till ett annat. Exempelvis kan utlämnandet ske genom så kallade API:er eller via den digitala infrastrukturen Säker digital kommunikation (SDK). Skolverket får avgöra om elek- troniskt utlämnande över huvud taget är lämpligt och i så fall i vilken form. Bedömningen av om utlämnandet är olämpligt ska ske med beak- tande av eventuella bestämmelser om sekretess, vad syftet med utläm- nandet är, vem mottagaren är, vilka uppgifter det rör sig om samt om nödvändiga säkerhetsåtgärder är vidtagna. Ikraftträdandebestämmelser 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027. 2. Denna lag tillämpas från och med den 1 juli 2028. Ikraftträdande behandlas i avsnitt 9.4.18. Av punkten ett framgår att lagen träder i kraft den 1 januari 2027. Av punkten två framgår att lagen tillämpas från och med den 1 juli 2028. 14.2 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) 29 kap. Övriga bestämmelser 19 c § I lagen (2027:000) om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet finns bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter om frånvaro och närvaro till Statens skolverk. 581 Författningskommentar SOU 2025:108 Paragrafen, som är ny, reglerar uppgiftsskyldigheten för sådan rappor- tering som regleras i lagen om register över barns och elevers från- varo och närvaro i utbildningsverksamhet, den så kallade lagen om frånvaroregister. Övervägandena framgår av avsnitt 9.4.4. Av bestämmelsen framgår att det finns en uppgiftsskyldighet för de huvudmän för utbildningsverksamhet som är rapporteringsskyldiga enligt lagen om frånvaroregistret. Uppgiftsskyldigheten innebär att huvudmännen måste lämna sådana uppgifter om frånvaro och närvaro till Skolverket som annars kan omfattas av tystnadsplikt. Ikraftträdandebestämmelser 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027. 2. Denna lag tillämpas från och med den 1 juli 2028. Ikraftträdande behandlas i avsnitt 9.4.18. Av punkten ett framgår att lagen träder i kraft den 1 januari 2027. Av punkten två framgår att lagen tillämpas från och med den 1 juli 2028. 14.3 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (alternativ A) 114 kap. Behandling av personuppgifter 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om – tillämpningsområdet i 2 §, – förhållandet till annan reglering i 3 och 4 §§, – uppgifter om avlidna personer i 5 §, – begränsning av rätten att göra invändningar i 6 §, – personuppgiftsansvar i 7 §, – ändamål för behandling av personuppgifter i 8–10 §§, – känsliga personuppgifter i 11 och 12 §§, – särskilda bestämmelser om dataanalyser och urval i 12 a och 12 b §§, – tillgång till personuppgifter i 13 §, – direktåtkomst i 14 §, – gallring i 15 §, – avgifter i 16 §, och – tystnadsplikt i 17 §. 582 SOU 2025:108 Författningskommentar Paragrafen anger kapitlets innehåll. Ett tillägg görs om att det finns särskilda bestämmelser om dataanalys och urval i 12 a och 12 b §§. 8 § Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att 1. utföra verksamhet enligt 2 §, eller 2. göra dataanalyser och urval för att förebygga, förhindra och upptäcka fel i den verksamheten. I paragrafen anges för vilka primära ändamål Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får behandla personuppgifter enligt lagen. Över- vägandena finns i avsnitt 8.6. Av paragrafen framgår att Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten får behandla personuppgifter för att utföra verksamhet enligt 2 § eller göra dataanalyser och urval för att förebygga, förhindra och upptäcka fel i den verksamheten. Liknande utformning av ändamåls- bestämmelser föreslås i ett antal tidigare utredningar.6 En förutsätt- ning för behandlingen är att den är nödvändigt. Kravet på nödvändig- het innebär inte ett krav på att behandlingen ska vara oundgänglig.7 Behandlingen måste dock alltid kunna motiveras på grundval av de uppgifter myndigheterna har att utföra. Enligt första punkten får Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten behandla personuppgifter för att utföra den verksamhet som anges i 2 § (kapitlets tillämpningsområde). Som exempel på ändamål som omfattas av bestämmelsen kan nämnas de ändamål som framgår av nuvarande reglering, det vill säga exempelvis handlägga ärenden, vidta kontrollåtgärder som syftar till att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott samt genomföra resultatuppföljning. Även sådana personuppgiftbehandlingar som görs för andra behövliga ändamål men som i dag inte är uttryckligt nämnda i 114 kap. 8 § SFB kan omfattas av den nya bestämmelsen, exempelvis vidta utvecklingsåtgärder och test av befintliga eller nya it-system. Vidare ger bestämmelsen de båda myndigheterna möjlig- het att behandla personuppgifter om framtida uppdrag kräver det. 6 SOU 2023:100 Framtidens dataskydd, SOU 2024:95 Modernt dataskydd vid CSN, SOU 2025:74 Ny reglering för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. En liknande utformning har även antagits för Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, jämför prop. 2022/23:41 Bättre möjlig- heter för Skatteverket att göra dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten. 7 Jämför prop. 2017/18:105 Ny dataskyddslag, s. 194. 583 Författningskommentar SOU 2025:108 Med en brett formulerad ändamålsbestämmelse måste Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten själva formulera de ändamål för vilka personuppgifter behandlas i respektive verksamhet. Av andra punkten, som inte har någon motsvarighet i nuvarande 114 kap. 8 § SFB, framgår att Försäkringskassan och Pensionsmyn- digheten får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att göra dataanalyser och urval i syfte att förebygga, förhindra och upp- täcka fel i verksamhet enligt 2 §. Bestämmelsen är ett förtydligande av den rättsliga grunden för personuppgiftbehandlingen. Redan i dag har Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten stöd för att använda dataanalys och urval för att vidta kontrollåtgärder som syftar till att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.8 Genom bestämmelsen får de båda myndigheterna ett uttryckligt stöd för att använda dataanalys och urval generellt. Ändamålet omfattar all den personuppgiftsbehandling som kan vara nödvändig vid Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens dataanalyser och urval. Det innebär att personuppgiftsbehandling i form av till exempel inhämtning av uppgifter och fortsatt behandling av sådana uppgifter inryms i bestämmelsen. Ändamålet omfattar även exempelvis uppföljning, utveckling och testning av analys- och urvals- modeller. Behandling av personuppgifter som är nödvändig för att göra data- analyser och urval i andra syften än för att förebygga, förhindra och upptäcka fel kan i stället omfattas av ändamålsbestämmelsen i första punkten. Begreppet fel omfattar till exempel avvikelser i förhållande till materiella rättsregler, oegentligheter och felaktigheter som beror på brott, avsiktligt handlande eller misstag. 11 § Personuppgifter som avses i artikel 9.1 i EU:s dataskyddsförordning (käns- liga personuppgifter) får behandlas om det är nödvändigt med hänsyn till ända- målet med behandlingen. I andra fall får känsliga personuppgifter inte behandlas. Paragrafen reglerar möjligheten att behandla känsliga personuppgifter. Övervägandena finns i avsnitt 8.8. Bestämmelsen är inte avgränsad till om personuppgifter har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. 8 Prop. 2023/24:29 En ny dataskyddsreglering på socialförsäkringsområdet, s. 39. 584 SOU 2025:108 Författningskommentar Bestämmelsen innebär ett undantag från förbudet mot behand- ling av känsliga personuppgifter som finns i artikel 9.1 i dataskydds- förordningen. Den ersätter den generella bestämmelsen i DSL9 om behandling av känsliga personuppgifter för ett viktigt allmänt intresse, vilken annars gäller där sektorspecifik reglering saknas.10 Bestäm- melsen ersätter dock varken artikel 6 eller artikel 9.2 g i dataskydds- förordningen. De kategorier av personuppgifter som får behandlas med stöd av bestämmelsen är de som avses i artikel 9.1 i dataskyddsförordningen, det vill säga personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av genetiska uppgifter, biometriska upp- gifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning. I artiklarna 4.13 och 4.14 i dataskyddsförordningen finns definitioner av genetiska och biometriska uppgifter. I artikel 4.15 i dataskydds- förordningen definieras uppgifter om hälsa. Begreppet nödvändigt innebär inte ett krav på att behandlingen ska vara oundgänglig. I kravet på nödvändighet ligger att känsliga personuppgifter inte får behandlas om syftet med behandlingen kan uppnås genom andra medel, till exempel genom att anonymisera upp- gifterna eller att i stället behandla andra typer av uppgifter. Med stöd av denna bestämmelse kommer Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att kunna behandla känsliga personuppgifter i ökad utsträckning. Bestämmelsen har utformats så att det inte finns någon uttrycklig koppling till olika behandlingsändamål, vilket är fallet i dag. De båda myndigheterna kan exempelvis hämta in eller ta emot känsliga personuppgifter och behandla dem för att vidta kontrollåtgär- der som syftar till att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Genom att bestämmelsen är generellt utformad får Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten ett tydligt stöd för att även behandla sådana personuppgifter som indirekt kan röja känsliga personupp- gifter. Sådana behandlingar kan uppstå i samband med sökningar som görs i kontrollsyfte. 9 Se 3 kap. 3 § första stycket lagen (2018:218) om kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. 10 Prop. 2017/18:105, s. 91. 585 Författningskommentar SOU 2025:108 Ökade möjligheter att behandla känsliga personuppgifter får inte leda till att integritetsskyddet försämras. Därför måste det ställas krav på olika skyddsåtgärder. Skyddsregler föreslås i 114 kap. 12 a och 12 b §§ SFB. Särskilda bestämmelser om dataanalyser och urval 12 a § För att göra dataanalyser och urval enligt 8 § får Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten behandla följande personuppgifter: 1. uppgifter som myndigheten förfogar över eller samlar in till följd av verk- samhet enligt 2 §, och 2. uppgifter som lämnas till myndigheten för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med lag eller förordning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas för sådana dataanalyser och urval. Paragrafen innehåller särskilda bestämmelser om dataanalys och urval. Övervägandena finnas i avsnitt 8.9.1. Det behövs en tydlig reglering av hur Försäkringskassan och Pen- sionsmyndigheten får behandla personuppgifter som avser dataanalys och urval och vilka krav som ställs för detta. Den föreslagna paragrafen är en skyddsregel som saknar motsva- righet i nuvarande 114 kap. SFB. Den innehåller en begränsning av vilka personuppgifter som får behandlas för att göra dataanalyser och urval för att förebygga, förhindra och upptäcka fel. Första stycket sätter ramen för vilka personuppgifter som får om- fattas av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens dataanalys och urval. Regleringen möjliggör samtidigt insamling och vidare- behandling av personuppgifter för att göra aktuella dataanalyser och urval. Vilka personuppgifter som är relevanta att behandla för dataanaly- ser och urval följer av verksamhetsregleringen. Såväl Försäkrings- kassan som Pensionsmyndigheten behöver i samtliga fall säkerställa att personuppgiftbehandlingen är förenlig med dataskyddsförord- ningen, bland annat de grundläggande principerna för behandlingen som framgår av artikel 5 i dataskyddsförordningen. Enligt första punkten får Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten behandla personuppgifter som myndigheterna förfogar över eller samlar in till följd av verksamhet enligt 2 §. Med personuppgifter 586 SOU 2025:108 Författningskommentar som myndigheterna förfogar över avses sådana personuppgifter som de redan har tillgång till som en följd av sin verksamhet. Med per- sonuppgifter som samlas in avses personuppgifter som respektive myndighet har stöd för att samla in i sin verksamhet i syfte att utföra sina uppgifter. Insamlingen kan till exempel ske för handläggnings- ändamål eller för att göra dataanalyser och urval i syfte att före- bygga, förhindra och upptäcka fel. Uppgifterna kan ha givits in av enskilda i samband med en ansökan eller så kan uppgifter ha överläm- nats från andra myndigheter. Enligt andra punkten får Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten behandla personuppgifter som lämnas till respektive myndig- het för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med lag eller förordning. Bestämmelsen omfattar personuppgifter som exempelvis en annan myndighet lämnar i enlighet med författ- ningsreglerad uppgiftsskyldighet på begäran av någon av de båda myndigheterna. Punkten omfattar även uppgifter som i övrigt lämnas till myndigheterna med stöd av bestämmelser i lag eller förordning. Ett uppgiftsutlämnande på eget initiativ kan ske med stöd av den så kallade generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400). I andra stycket finns en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela före- skrifter om vilka personuppgifter som får behandlas för dataanalyser och urval enligt 8 § första stycket 2. Begränsningar kan därmed komma att finnas i förordning eller myndighetsföreskrifter. 12 b § När Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten behandlar personupp- gifter enligt 8 § för att göra dataanalyser och urval ska myndigheten dokumen- tera avvägningen mellan det avsedda resultatet med åtgärden och intrånget i enskildas personliga integritet. Även de metoder och sökbegrepp som används för att ta fram urval ska dokumenteras. All dokumentation ska göras på ett sådant sätt att det möjliggör kontroll i efterhand. Paragrafen har i likhet med 12 a § inte någon motsvarighet i nuva- rande 114 kap. SFB. Den innehåller krav på dokumentation och är en särskild skyddsregel vid behandling av personuppgifter för att göra dataanalyser och urval. Dokumentationskravet innebär en ny arbets- uppgift för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Övervä- gandena finns i avsnitt 8.9.2. 587 Författningskommentar SOU 2025:108 Enligt första stycket ska avvägningen mellan det avsedda resultatet med åtgärden och intrånget i enskildas personliga integritet dokumen- teras. Det innebär att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska dokumentera bedömningen av vilka konsekvenser personupp- giftsbehandlingen kan få för skyddet av personuppgifterna. I denna bedömning ska myndigheterna ta hänsyn till omständigheter såsom bland annat uppgifternas art, hur omfattande uppgiftssamlingarna är och syftet med analyserna och urvalen. Myndigheterna behöver även dokumentera det avsedda resultatet med åtgärden, det vill säga vad dataanalyserna och urvalen förväntas leda till för resultat. Dokumentationen bör upprättas innan en ny personuppgiftsbe- handling påbörjas eller vid betydande förändringar av en redan pågå- ende behandling. Med betydande förändring menas till exempel att en helt ny teknik ska användas eller att mängden kategorier av person- uppgifter väsentligen ökas eller ändras. Kravet på dokumentation i bestämmelsen är ett uttryckligt och självständigt krav. Det gäller således utöver kraven på dokumenta- tion som ställs i eller följer av dataskyddslagstiftningen. Men i de fall då Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten är skyldig att göra en konsekvensbedömning enligt artikel 35 i dataskyddsförord- ningen och myndigheten därför redan har dokumenterat avvägningen mellan det avsedda resultatet med åtgärden och intrånget i enskildas personliga integritet på ett sätt som gör att det går att kontrollera i efterhand, får det förutsättas att dokumentationskravet är uppfyllt.11 Behandlingen av personuppgifter som rör dataanalys och urval måste vara proportionerlig i förhållande till det syfte som ska uppnås, det vill säga det avsedda resultatet. Personuppgifterna får bara behand- las om det är nödvändigt för att uppnå detta syfte. Om syftet kan uppnås på ett mindre integritetskänsligt sätt ska det alternativet väljas. Åtgärderna får alltså inte vara mer ingripande än nödvändigt. Krav på proportionalitet finns även i 5 § tredje stycket förvaltningslagen (2017:900). Enligt andra stycket ska de metoder och sökbegrepp som används för att ta fram urval dokumenteras. Med metoder för att ta fram urval menas till exempel urvalsmodeller och profiler som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten tar fram, utvecklar och använder för att 11 Av artikel 35.7 i dataskyddsförordningen framgår vad konsekvensbedömningen åtmin- stone ska innehålla. 588 SOU 2025:108 Författningskommentar förebygga, förhindra och upptäcka fel i den verksamhet som omfattas av lagens tillämpningsområde. Med sökbegrepp för att ta fram urval menas sökningar som görs för att till exempel söka igenom en informationsmängd och hitta de poster eller uppgiftskonstellationer där ett visst begrepp förekommer. Sökningar kan även göras för att sortera fram den information som kommer användas som underlag för en viss dataanalys. Vidare kan sökningar göras bland urvalsträffar för att prioritera vilka av dessa som bör kontrolleras närmare. Av tredje stycket framgår att all dokumentation ska göras på ett sådant sätt att det möjliggör kontroll i efterhand. Genom dokumen- tationen ska det gå att följa upp att behandlingen endast avser person- uppgifter som får behandlas vid dataanalyser och urval samt att upp- gifterna används för rätt ändamål. Dokumentationskravet innebär dock inte att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten måste redovisa exakt vilka personuppgifter som behandlas. Det är tillräck- ligt att det framgår vilka kategorier av uppgifter som behandlas. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får själva avgöra formen för dokumentationen. Det avgörande är att det i efterhand går att kontrollera den proportionalitetsbedömning som har gjorts samt att det går att utläsa vilka metoder och sökbegrepp som har använts för att ta fram urval. Ikraftträdandebestämmelser 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027. Ikraftträdande behandlas i avsnitt 8.11. Av punkten ett framgår att lagen träder i kraft den 1 januari 2027. 14.4 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (alternativ B) 114 kap. Behandling av personuppgifter 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om – tillämpningsområdet i 2 §, – förhållandet till annan reglering i 3 och 4 §§, – uppgifter om avlidna personer i 5 §, 589 Författningskommentar SOU 2025:108 – begränsning av rätten att göra invändningar i 6 §, – personuppgiftsansvar i 7 §, – ändamål för behandling av personuppgifter i 8–10 §§, – känsliga personuppgifter i 11 och 12 §§, – särskilda bestämmelser om dataanalyser och urval i 12 a och 12 b §§, – tillgång till personuppgifter i 13 §, – direktåtkomst i 14 §, – gallring i 15 §, – avgifter i 16 §, och – tystnadsplikt i 17 §. Paragrafen anger kapitlets innehåll. Ett tillägg görs om att det finns särskilda bestämmelser om dataanalys och urval i 12 a och 12 b §§. 8 § Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får behandla person- uppgifter om det är nödvändigt för att 1. tillgodose behovet av det underlag som krävs för att den registrera- des eller någon annans rättigheter eller skyldigheter i fråga om förmåner och ersättningar ska kunna bedömas eller fastställas 1 a. vidta förebyggande åtgärder för att kunna bedöma eller fastställa för- måner och ersättningar, 2. informera om förmåner och ersättningar, 3. handlägga ärenden, 4. vidta kontrollåtgärder som syftar till att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott, 5. planera sina respektive verksamheter, 6. inom sina respektive verksamheter genomföra resultatstyrning, resultat- uppföljning, resultatredovisning, utvärdering eller tillsyn, eller 7. framställa statistik i fråga om verksamhet enligt 3–6. Paragrafen reglerar införandet av ett nytt ändamål i 114 kap. 8 § 1 a SFB – vidta förebyggande åtgärder för att kunna bedöma eller fast- ställa förmåner eller ersättningar. Övervägandena finns i avsnitt 8.7.2. Det nya ändamålet placeras i en ny punkt som kallas 1 a. Genom att ändamålet kommer till uttryck som ett självständigt ändamål i lag- texten blir den rättsliga grunden tydlig. De personuppgifter som kan bli aktuella att behandla för att vidta förebyggande åtgärder är uppgifter som i många fall redan finns i Försäkringskassans respektive Pensionsmyndighetens verksamhet. Det kan handla om uppgifter om en enskild (fysisk person), men även uppgifter om andra personer än den försäkrade kan komma att behandlas. Av bestämmelsen framgår att åtgärderna ska vidtas för att kunna bedöma eller fastställa förmåner och ersättningar. Förhållandet till 590 SOU 2025:108 Författningskommentar de i 114 kap. 8 § SFB nämnda ändamålen handlägga ärende (punkt 3) och vidta kontrollåtgärder som syftar till att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott (punkt 4) be- skrivs i avsnitt 8.1.1 respektive 8.1.2. Ändamålet ”förberedande åtgär- der” (punkt 1) beskrivs i avsnitt 8.1.3. I det förebyggande arbetet kan Försäkringskassan och Pensions- myndigheten använda dataanalys och urval.12 11 § Personuppgifter som avses i artikel 9.1 i EU:s dataskyddsförordning (käns- liga personuppgifter) får behandlas om det är nödvändigt med hänsyn till ända- målet med behandlingen. I andra fall får känsliga personuppgifter inte behandlas. Denna paragraf kommenteras ovan. Ingen ändring i förhållande till motsvarande förslag under alternativ A. Särskilda bestämmelser om dataanalyser och urval 12 a § För att göra dataanalyser och urval vid tillämpningen av 8 § får För- säkringskassan och Pensionsmyndigheten behandla följande personuppgifter: 1. uppgifter som myndigheten förfogar över eller samlar in till följd av verk- samhet enligt 2 §, och 2. uppgifter som lämnas till myndigheten för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med lag eller förordning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas för sådana dataanalyser och urval. Denna paragraf kommenteras ovan. Den har samma innebörd som motsvarande förslag i alternativ A, förutom att formuleringen ”vid tillämpningen av” i första stycket ersätter ordet ”enligt”. 12 b § När Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten behandlar personupp- gifter vid tillämpningen av 8 § för att göra dataanalyser och urval ska myndig- heten dokumentera avvägningen mellan det avsedda resultatet med åtgärden och intrånget i enskildas personliga integritet. Även de metoder och sökbegrepp som används för att ta fram urval ska dokumenteras. All dokumentation ska göras på ett sådant sätt att det möjliggör kontroll i efterhand. 12 Jämför prop. 2023/24:29, s. 39. Regeringen ansåg i fråga om kontrollåtgärder att det inte var aktuellt att särskilt föreskriva om arbetet med dataanalys och urval. 591 Författningskommentar SOU 2025:108 Denna paragraf kommenteras ovan. Den har samma innebörd som motsvarande förslag i alternativ A, förutom att formuleringen ”vid tillämpningen av” i första stycket ersätter ordet ”enligt”. Ikraftträdandebestämmelser 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027. Ikraftträdande behandlas i avsnitt 8.11. Av punkten ett framgår att lagen träder i kraft den 1 januari 2027. 14.5 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 23 kap. Sekretess till skydd för enskild i utbildningsverksamhet, m.m. 1 § Sekretess gäller i förskola och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800) som kompletterar eller erbjuds i stället för förskola för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden som rappor- teras till Statens skolverk enligt lagen (2027:0000) om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. Paragrafen reglerar vad som gäller för sekretess till skydd för enskild i utbildningsverksamhet som ges i förskola och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800). Övervägan- dena framgår av avsnitt 9.4.16. Av bestämmelsens andra stycke, som är nytt, framgår att sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga förhållande som rapporteras till Skolverket enligt lagen om register över barns och elevers från- varo och närvaro i utbildningsverksamhet. Sekretess kommer att gälla för de sammanställningar av uppgifter som upprättas hos ut- bildningsverksamheten för att fullgöra rapporteringsskyldigheten till Skolverket. Uppgifterna omfattas av absolut sekretess. Offentlighetsprincipen gäller inte hos enskilda huvudmän på samma sätt som hos offentliga huvudmän. Motsvarande samman- 592 SOU 2025:108 Författningskommentar ställningar av uppgifter för att fullgöra rapporteringsskyldigheten hos utbildningsverksamhet med enskilda huvudmän är alltså inte allmänna handlingar. 2 § Sekretess gäller i förskoleklassen, grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstå- ende till denne lider men. Sekretess gäller på det område som anges i första stycket dels i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt för uppgift om en enskilds personliga för- hållanden, dels för uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. Sekretessen gäller dock endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende. Sekretess gäller på det område som anges i första stycket i andra fall än som avses i första och andra styckena för uppgift om en enskilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstå- ende till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden som rappor- teras till Statens skolverk enligt lagen (2027:000) om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. Paragrafen reglerar vad som gäller för sekretess till skydd för enskild i utbildningsverksamhet som ges i förskoleklassen, grundskolan, an- passade grundskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan. Övervägandena framgår av avsnitt 9.4.16. Av bestämmelsen fjärde stycke, som är nytt, framgår att sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga förhållande som rapporteras till Skolverket enligt lagen om register över barns och elevers från- varo och närvaro i utbildningsverksamhet. Sekretess kommer att gälla för de sammanställningar av uppgifter som upprättas hos ut- bildningsverksamheten för att fullgöra rapporteringsskyldigheten till Skolverket. Uppgifterna omfattas av absolut sekretess. Offentlighetsprincipen gäller inte hos enskilda huvudmän på samma sätt som hos offentliga huvudmän. Motsvarande samman- ställningar av uppgifter för att fullgöra rapporteringsskyldigheten hos utbildningsverksamhet med enskilda huvudmän är alltså inte allmänna handlingar. 593 Författningskommentar SOU 2025:108 3 § Sekretess gäller i fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800) som erbjuds i stället för fritidshem för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan särskild elev- stödjande verksamhet som avser psykologisk, psykosocial eller specialpeda- gogisk insats, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretess gäller i övrigt på det område som anges i första stycket för annan uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden som rappor- teras till Statens skolverk enligt lagen (2027:000) om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. Paragrafen reglerar vad som gäller för sekretess till skydd för enskild i utbildningsverksamhet som ges i fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800) som erbjuds i stället för fritidshem. Övervägandena framgår av avsnitt 9.4.16. Av bestämmelsen tredje stycke, som är nytt, framgår att sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga förhållande som rapporte- ras till Skolverket enligt lagen om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet. Sekretess kommer att gälla för de sammanställningar av uppgifter som upprättas hos utbildningsverksamheten för att fullgöra rapporteringsskyldigheten till Skolverket. Uppgifterna omfattas av absolut sekretess. Offentlighetsprincipen gäller inte hos enskilda huvudmän på samma sätt som hos offentliga huvudmän. Motsvarande samman- ställningar av uppgifter för att fullgöra rapporteringsskyldigheten hos utbildningsverksamhet med enskilda huvudmän är alltså inte allmänna handlingar. 40 kap. Sekretess till skydd för enskild hos övriga myndigheter och i övriga verksamheter 7 g § Sekretess gäller hos Statens skolverk för en uppgift om enskilds per- sonliga förhållanden enligt lagen (2027:000) om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet. För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. 594 SOU 2025:108 Författningskommentar Paragrafen, som är ny, reglerar sekretess hos Skolverket för uppgifter om enskilds personliga förhållanden enligt lagen om register över barns och elevers frånvaro och närvaro i utbildningsverksamhet. Övervägandena framgår av avsnitt 9.4.16. Av bestämmelsens första stycke framgår att absolut sekretess gäller för sådana uppgifter som omfattas av bestämmelsen. Sekretessen avser uppgifter om enskilds personliga förhållanden som kan hänföras till den enskilde. Av bestämmelsens andra stycke framgår att för uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. 7 h § Får en myndighet från Statens skolverk en uppgift om barns eller elevers frånvaro eller närvaro i utbildningsverksamhet som är sekretessregle- rad till skydd för enskilds intresse, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten. Första stycket ska inte tillämpas på en uppgift när det finns en annan primär sekretessbestämmelse än 40 kap. 7 g § till skydd för samma intresse som är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myndigheten. Paragrafen, som är ny, reglerar vad som gäller för överföring av sek- retess. Övervägandena framgår av avsnitt 9.4.16. Av bestämmelsens första stycke framgår att om myndighet får en uppgift om barns eller elevers närvaro eller frånvaro från Skolverket blir sekretessbestämmelsen i 40 kap. 7 g § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) tillämplig hos den mottagande myndigheten. Av bestämmelsen andra stycke framgår att första stycket inte ska tillämpas när det finns en primär sekretessbestämmelse som är tillämp- lig för uppgiften hos den mottagande myndigheten. Ikraftträdandebestämmelser 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027. Ikraftträdande behandlas i avsnitt 9.4.18. Av punkten ett framgår att lagen träder i kraft den 1 januari 2027. 595 Författningskommentar SOU 2025:108 14.6 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) – för alternativ A om ändring i 114 kap. SFB 28 kap. Sekretess till skydd för enskild när det gäller socialförsäkringar, studiestöd, arbetsmarknad, m.m. 1 b § Sekretess gäller vid dataanalyser och urval i Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens verksamhet som avses i 114 kap. 8 § socialförsäkrings- balken, för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år. Paragrafen, som är ny, reglerar sekretess för uppgifter som förekom- mer vid dataanalys och urval hos Försäkringskassan och Pensions- myndigheten. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.3 och 8.10.7. Enligt första stycket gäller sekretess vid dataanalyser och urval i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka fel i Försäkringskassans och Pensionsmyndighets verksamhet enligt 114 kap. 8 § SFB. Bestämmelsen riktar sig till Försäkringskassan och Pensionsmyn- digheten. Bestämmelsen innebär att det råder absolut sekretess för samtliga uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i den aktuella verksamheten. Med enskild avses en fysisk person. I andra stycket föreskrivs att sekretessen gäller i högst femtio år för uppgift i en allmän handling. Överföring av sekretess 5 a § Får en domstol en uppgift som är sekretessreglerad i 28 kap. 1 b § från Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos domstolen. I paragrafen, som är ny, regleras sekretess för en uppgift som lämnats till en domstol. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.6. Överföring av sekretess innebär att en sekretessbestämmelse blir tillämplig på en uppgift även hos den mottagande myndigheten. Utan en bestämmelse om överföring av sekretess skulle uppgifter om en- skilda som tagits fram med dataanalys och urval hos Försäkrings- kassan eller Pensionsmyndigheten vid en domstolsprövning riskera att bli offentliga hos en domstol. I detta fall har domstolen således 596 SOU 2025:108 Författningskommentar att tillämpa samma sekretessbestämmelse som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. 17 § Den tystnadsplikt som följer av ett förbehåll som har gjorts med stöd av 16 § andra meningen inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihets- förordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. Den tystnadsplikt som följer av 1 b § första stycket inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihets- grundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. I paragrafen finns bestämmelser om rätten att meddela och offent- liggöra uppgifter. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.8. Den föreslagna ändringen gäller andra stycket i bestämmelsen. Ändringen är en följd av att den nya paragrafen, 28 kap. 1 b § OSL, införs. Den innebär att tystnadsplikten som följer av dessa bestäm- melser inskränker den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Ikraftträdandebestämmelser 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027. Ikraftträdande behandlas i avsnitt 8.11. Av punkten ett framgår att lagen träder i kraft den 1 januari 2027. 14.7 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) – för alternativ B om ändring i 114 kap. SFB 28 kap. Sekretess till skydd för enskild när det gäller socialförsäkringar, studiestöd, arbetsmarknad, m.m. 1 b § Sekretess gäller vid förebyggande åtgärder i Försäkringskassans och Pen- sionsmyndighetens verksamhet som avses i 114 kap. 8 § 1 a socialförsäkrings- balken för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. 597 Författningskommentar SOU 2025:108 Sekretess gäller vid dataanalyser och urval hos Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens verksamhet som avses i 114 kap. 8 § socialförsäkrings- balken, för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år. Paragrafen, som är ny, reglerar sekretess för uppgifter som förekom- mer vid förebyggande åtgärder hos Försäkringskassan och Pensions- myndigheten. Övervägandena finns i avsnitt 8.10.4 och 8.10.7. Enligt första stycket gäller sekretess vid förebyggande åtgärder i Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens verksamhet som avses i 114 kap. 8 § 1 a SFB. Sekretessen avgränsas med ett rakt skaderekvi- sit. I det fall dataanalys och urval används i samband med förebyggande åtgärder omfattas uppgifterna i stället av sekretesskyddet i bestämmel- sens andra stycke. I andra stycket regleras sekretess när Försäkringskassan och Pen- sionsmyndighetens använder dataanalys och urval. Sekretessen gäller för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden vid användningen av dataanalys och urval. Bestämmelsen innebär att det vid dataanalys och urval råder absolut sekretess för samtliga upp- gifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Med enskild avses en fysisk person. Absolut sekretess gäller oavsett för vilket ändamål i 114 kap. 8 § SFB personuppgiftsbehandlingen sker. Till skillnad mot bestämmelsen i 28 kap. 1 § OSL riktar sig bestäm- melsen i sin helhet endast till Försäkringskassan och Pensionsmyn- digheten. I tredje stycket föreskrivs att sekretessen gäller i högst femtio år för uppgift i en allmän handling. Överföring av sekretess 5 a § Får en domstol en uppgift som är sekretessreglerad i 28 kap. 1 b § från För- säkringskassan eller Pensionsmyndigheten, blir sekretessbestämmelsen tillämp- lig på uppgiften även hos domstolen. Denna paragraf kommenteras ovan. Den har samma innebörd som motsvarande förslag i alternativ A. 17 § Den tystnadsplikt som följer av ett förbehåll som har gjorts med stöd av 16 § andra meningen inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihets- förordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. 598 SOU 2025:108 Författningskommentar Den tystnadsplikt som följer av 1 b § första och andra stycket inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. Denna paragraf kommenteras ovan. Den har samma innebörd som motsvarande förslag i alternativ A. Ikraftträdandebestämmelser 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027. Ikraftträdande behandlas i avsnitt 8.11. Av punkten ett framgår att lagen träder i kraft den 1 januari 2027. 599 Bilaga 1 Kommittédirektiv 2024:59 Ökad digitalisering på socialförsäkringsområdet för att motverkabidragsbrott och förebygga felaktiga utbetalningar Beslut vid regeringssammanträde den 20 juni 2024 Sammanfattning En särskild utredare ska se över möjligheterna att öka digitaliseringen på socialförsäkringsområdet med utgångspunkt i förmånerna sjukpen- ning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och bostadsbidrag samt bostadstillägg till pensionärer. Syftet är dels att motverka bidragsbrott och felaktiga utbetalningar, dels att kunna ge mer individanpassad service och effektivisera handläggningen av socialförsäkringsärenden. Utredaren ska bl.a. • analysera och lämna förslag till hur Försäkringskassan och Pensions- myndigheten digitalt och med stöd av ny teknik (såsom AI) kanta tillvara befintliga interna uppgifter och hämta in uppgifter digitalt som behövs från andra än den sökande för att bedöma rätten till och ersättningens storlek vad gäller förmånerna sjukpenning, för- äldrapenning, tillfällig föräldrapenning och bostadsbidrag samt bostadstillägg till pensionärer, med utgångspunkt i de av 2021 års bidragsbrottsutredning identifierade gemensamma riskerna, • sammanfatta de möjligheter som identifierats under arbetet när det gäller att nyttja digitaliseringen inom socialförsäkringens övriga förmåner och andra förmåner som administreras av Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2025. 601 Bilaga 1 SOU 2025:108 Digitaliseringens möjligheter bör utredas Regeringen bedömer i budgetpropositionen för 2024 att cirka 15– 20 miljarder kronor betalas ut felaktigt från välfärdssystemen varje år. Ungefär 90 procent av det totalt skattade beloppet uppskattas vara orsakat av att felaktiga uppgifter ligger till grund för utbetalningarna. Det handlar bl.a. om felaktiga uppgifter om arbete, inkomst och folk- bokföring som sammantaget uppskattas ha lett till felaktiga utbetal- ningar om minst 5,5 miljarder kronor under 2021 (prop. 2023/24:1 utg.omr. 2 avsnitt 8.3.1). Ungefär hälften av det felaktigt utbetalda beloppet har uppskattats bero på avsiktligt felaktiga underlag. De s.k. omfattningsstudier som bl.a. Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten genomför vart fjärde år och som syftar till att uppskatta omfatt- ningen av de felaktiga utbetalningarna från enskilda systemvisar på att en avsevärd andel av de felaktiga utbetalningarna som betalas ut felaktigt från välfärdssystemen varje år kommer från socialförsäkrings- systemet. Försäkringskassan uppskattar i sina senaste omfattnings- studier att 9,3 miljarder kronor betalades ut felaktigt från myndigheten under 2021. Pensionsmyndigheten uppskattar i sina senaste omfatt- ningsstudier för samma år att myndigheten felaktigt betalade ut 1,3 mil- jarder kronor. Angrepp på utbetalande system och undandragande av skatter och avgifter bedöms fortfarande vara några av de allvarligaste hoten mot samhället från den organiserade brottsligheten (rapporten Myndig- hetsgemensam lägesbild – Organiserad brottslighet 2021 respektive 2023). Denna brottslighet riskerar att urholka både tilliten till och systemen i sig samt hota förtroendet för välfärdssamhället. För att upp- rätthålla legitimiteten i välfärdssystemen och för att de ska uppfattas som trovärdiga och rättvisa är det avgörande att förmåner och ersätt- ningar endast beviljas den som har rätt till dem. En förutsättning för detta och för att kunna stävja angrepp på välfärdssystemen är att det finns korrekta och tillförlitliga beslutsunderlag. Många felaktiga utbetalningar orsakas av att den enskilde oavsikt- ligt har lämnat felaktiga uppgifter. Det finns en rättmätig förväntan i samhället på att ett myndighetsbeslut om rätten till en förmån och ersättningens storlek är korrekt och tillförlitligt. Det är därför ange- läget att myndigheterna har möjlighet att erbjuda en servicenivå som underlättar för den enskilde att göra rätt. En ökad service som minskar 602 SOU 2025:108 Bilaga 1 utrymmet för den enskilde att själv lämna uppgifter skulle också göra det svårare att med uppsåt tillskansa sig medelfelaktigt. Utformningen av regelverket inom socialförsäkringsområdet kan bära på risker som gör det sårbart för bidragsbrott och felaktiga ut- betalningar. Socialförsäkringsbalken trädde i kraft i januari 2011 men har sin grund i regelverk som utformades långt innan dess. Informa- tion som tidigare lämnades på papper eller per telefon av den enskilde skickas nu till övervägande del digitalt. Samhället har dessutom de senaste åren genomgått stora förändringar bl.a. genom en ökad rör- lighet över Sveriges gränser, vilket har gjort det svårare för myndig- heterna att avgöra om den enskilde är bosatt i Sverige. En centraliser- ing av ärendehandläggningen har ytterligare bidragit till att det har blivit svårare att verifiera uppgifter som den enskilde lämnar. Enskil- das socialförsäkringsärenden innehåller ofta känslig information, vilket gör det nödvändigt att värna den personliga integriteten och motverka att information om den enskilde sprids. Samtidigt har förekomsten av bidragsbrott och omfattningen av de felaktiga utbetalningarna skapat ett större behov av kontrollfunktioner. Den offentliga förvaltningen står till följd av den digitala utveck- lingen inför en rad utmaningar framöver, men även möjligheter. Den digitala utvecklingen går snabbt och skapar potential för automati- sering, samverkan och nyttjande av möjligheter med ny teknik såsom artificiell intelligens (AI). Digitaliseringen erbjuder även potential att uppnå en mer effektiv administration av socialförsäkringens för- måner. Både förväntningar från enskilda invånare och Sveriges åtagan- den enligt EU:s digitala agenda ökar dessutom behovet av att socialför- säkringsmyndigheterna fortsätter att anpassas till det digitala samhället. Den beslutade digitala agendan tillsammans med EU:s digitala kom- pass för 2030 innebär att medlemsländerna bör nyttja digitaliseringen för att genomföra ett paradigmskifte för hur medborgare och offent- lig förvaltning interagerar och för att säkerställa interoperabilitet för alla offentliga tjänster. Målsättningen är att offentliga onlinetjänster till 2030 ska vara lätta att använda, effektiva och individanpassade med hög nivå av säkerhet och skydd för den personligaintegriteten. En högre nivå av anpassad service kan bidra till en minskad risk för felaktiga utbetalningar som utan avsikt orsakas av den enskilde. 603 Bilaga 1 SOU 2025:108 Uppdraget att möjliggöra för myndigheterna att med stöd av digitalisering ta tillvara befintliga interna uppgifter och hämta in uppgifter som behövs som underlag för beslut 2021 års bidragsbrottsutredning anger i betänkandet Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen (SOU 2023:52) att förmånerna sjuk- penning, tillfällig föräldrapenning, föräldrapenning och bostadsbidrag ingår i den grupp av identifierade förmåner där stora belopp betalas ut felaktigt och där andelen misstänkta avsiktliga fel är stort. Utred- ningen urskiljer att det i denna grupp finns flera gemensamma risker för bidragsbrott och felaktiga utbetalningar: – arbete trots förmån, – felaktiga inkomstuppgifter, och – vistelse eller bosättning utomlands. De främsta orsakerna till bidragsbrott och felaktiga utbetalningar är att enskilda lämnar oriktiga uppgifter eller låter bli att anmäla änd- rade förhållanden. Förfarandet att den sökande lämnar uppgifter utan att dessa kan verifieras mot en tillförlitlig källa utgör en överhängande risk för att beslut om förmåner från socialförsäkringen fattas utifrån felaktiga underlag. 2021 års bidragsbrottsutredning bedömer därför att de beslutande myndigheterna bör ges utökade möjligheter att från andra myndigheter och aktörer digitalt hämta in de uppgifter som ligger till grund för beslut om förmåner. På så sätt kan uppgifterna enkelt kontrolleras och verifieras mot tillförlitliga källor. Det är också angeläget att de uppgifter som myndigheterna begärt in i handläggningssystemen på ett enkelt sätt kan rättas och uppdate- ras vid förändrade förhållanden som kan påverka rätten till en för- mån eller ersättningens storlek. Likaså är det värdefullt om uppgifter som har lämnats till myndigheten tillvaratas i andra ärenden. Både från ett brottsförebyggande perspektiv och som en service- åtgärd skulle ett förfarande kunna tillämpas där inhämtade uppgifter och beslutsunderlag i fler fall än i dag presenteras för den försäkrade att kontrollera och vidimera t.ex. vid ansökan om en förmån. En sådan ordning skulle minska nuvarande tids- och resurskrävande manuella kompletteringar och därmed erbjuda en högre grad av service och effek- tivitet i ärendehandläggningen, vilket ligger i den enskildes intresse. Det skulle dessutom ha potential att minska antalet felaktiga utbetalningar 604 SOU 2025:108 Bilaga 1 och återkrav som beror på att den sökande avsiktligt eller oavsiktligt lämnat felaktiga uppgifter eller låtit bli att meddela förändringar. Möj- ligheter och risker med ett sådant arbetssätt har bl.a. diskuterats av Delegationen för korrekta utbetalningar i rapporten Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (s. 54 och 55). Vid utformningen av ett sådant förfarande behöver skyddet för den personliga integriteten särskilt beaktas. Myndigheternas möjlighet att hämta in uppgifter digitalt regleras genom bestämmelser om uppgiftsskyldighet, sekretess och person- uppgiftsbehandling. Inom detta område har det under 2024 införts en ny dataskyddsreglering för socialförsäkringen med utökade möj- ligheter till personuppgiftsbehandling för att bl.a. genomföra kon- trollåtgärder och utbyta uppgifter digitalt. Vidare väntas lagen om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen samt fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbets- livet, som träder i kraft den 1 juli 2024, underlätta informationsutbytet mellan berörda myndigheter i syfte att motverka felaktiga utbetal- ningar. Regeringen bedömer i förarbetena till lagen att tillgången till inkomstuppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationer kommer att öka för flera av aktörerna som beslutar om ersättningar från väl- färdssystemen och därigenom leda till att felaktiga utbetalningar som beror på felaktiga uppgifter om inkomst och arbete kommer att minska (prop. 2023/24:85 s. 74). Det finns även ett antal pågående utredningar, t.ex. Utredningen om förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan myndig- heter (Ju 2023:22) och pågående lagstiftningsarbeten, bl.a. med an- ledning av förslag som lämnats av 2021 års bidragsbrottsutredning, som utredaren behöver förhålla sig till. Vidare pågår arbete med den europeiska digitala identitetsplånboken (se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektro- nisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1183). Därtill pågår ett flertal initiativ inom digitaliserings- området bl.a. inom arbetet för att motverka bidragsbrott och fel- aktiga utbetalningar inom de nämnda socialförsäkringsförmånerna. I delbetänkandet En utvecklad arbetsgivardeklaration – åtgärder mot missbruk av välfärdssystemen (SOU 2023:47) föreslår 2022 års skatte- förfarandeutredning att arbetsgivare i samband med arbetsgivardekla- 605 Bilaga 1 SOU 2025:108 rationen ska uppge om ersättningen som redovisas i arbetsgivar- deklarationen har påverkats av frånvaro som kan ge rätt till föräldra- penning eller tillfällig föräldrapenning. Dessutom har regeringen i budgetpropositionen för 2024 aviserat en ambition om att vid beräk- ning av bostadsbidrag använda uppgifterna på individnivå i arbetsgivar- deklarationerna (vilka lämnas månatligen) som inkomstunderlag. Åt- gärden bedöms kunna minska förekomsten av felaktiga utbetalningar, återkrav och skuldsättning inom bostadsbidrag eftersom bostads- bidrag kommer att lämnas med ett mer korrekt belopp från början. Det förekommer dock andra risker för avsiktliga felaktiga utbetal- ningar inom bostadsbidrag som inte nödvändigtvis kan identifieras genom framtida användning av uppgifter på individnivå, såsom den av 2021 års bidragsbrottsutredning identifierade risken att den för- säkrade, utan myndigheternas kännedom, vistas eller är bosatt utom- lands. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten administrerar ett stort antal socialförsäkringsförmåner och andra förmåner. Utreda- ren ska dock göra sin analys av möjligheterna till ökad digitalisering på socialförsäkringsområdet med utgångspunkt i förmånerna sjuk- penning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och bostadsbidrag samt bostadstillägg till pensionärer. Dessa förmåner har av 2021 års bidragsbrottsutredning identifieras som förmåner där stora belopp betalas ut felaktigt och där andelen misstänkta avsiktliga fel är stort. Samma bild framkommer också i de senaste omfattningsstudierna av felaktiga utbetalningar som Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten genomfört. Sammanfattningsvis finns det, i syfte att motverka bidragsbrott och felaktiga utbetalningar och för att kunna erbjuda en hög grad av service och effektivitet i ärendehandläggningen, anledning att se över hur uppgifter som behövs för underlag till beslut kan hämtas in, till- varatas och kontrolleras mot tillförlitliga källor. Ambitionen ska vara att undvika risker för att handläggningstiderna förlängs. Utredaren ska därför • identifiera hinder i nuvarande regelverk som innebär att Försäk- ringskassan och Pensionsmyndigheten inte digitalt kan ta tillvara befintliga interna uppgifter eller hämta in uppgifter digitalt som behövs från andra än den sökande för att bedöma rätten till en socialförsäkringsförmån och ersättningens storlek, 606 SOU 2025:108 Bilaga 1 • analysera och lämna förslag till hur myndigheterna digitalt och med stöd av ny teknik (såsom AI) kan ta tillvara befintliga interna upp- gifter och hämta in uppgifter digitalt som behövs från andra än den sökande för att bedöma rätten till ersättning och ersättningens storlek i fråga om förmånerna sjukpenning, föräldrapenning, till- fällig föräldrapenning och bostadsbidrag samt bostadstillägg till pensionärer, med utgångspunkt i de av 2021 års bidragsbrotts- utredning identifierade gemensamma riskerna, • analysera och lämna förslag till hur myndigheterna kan kontrol- lera och kvalitetssäkra uppgifter som lämnats av den sökande eller inhämtats från andra aktörer, • i sina förslag beakta hur den kommande europeiska digitala iden- titetsplånboken, med attesterade attributintyg, kan användas för att säkerställa att uppgifter som lämnats av den sökande är korrekta, • analysera lämnade förslag i förhållande till förvaltningsrättsliga prin- ciper och regelverk, regelverk om offentlighet och sekretess och dataskydd, och • lämna nödvändiga författningsförslag som dock inte får medföra att de grundläggande förutsättningarna för rätten till en förmån ändras. Utredaren ska använda sig av analysmodellen crime proofing som är ett sätt att förebygga fel och brott mot välfärdssystemen. Modellen går ut på att riskanalysera regelverk eller andra system som styr t.ex. gynnande beslut, tillstånd, avtal eller utbetalningar. Denna systema- tiska analys är ett stöd i att ta fram förslag för ändringar av regler som antingen minskar möjligheterna till brott eller stärker möjligheterna till kontroll. Uppdraget att ta tillvara identifierade lärdomar kring nyttjande av digitaliseringen inom socialförsäkringen Det är angeläget att de myndigheter som administrerar socialförsäk- ringen ges förutsättningar att förena service till enskilda med effek- tiva kontrollfunktioner som förhindrar bidragsbrott och felaktiga utbetalningar. 2021 års bidragsbrottsutredning gör antagandet att förmåner som innehåller liknande villkor delar samma förhöjda risk 607 Bilaga 1 SOU 2025:108 för att förmåner beviljas och ersättning betalas ut felaktigt. I syfte att motverka bidragsbrott och felaktiga utbetalningar, och för att möj- liggöra individanpassad service och effektivisering inom hela social- försäkringen, är det därför viktigt att lärdomar från analysen av för- månerna sjukpenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och bostadsbidrag samt bostadstillägg till pensionärer tillvaratas även inom andra förmåner som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten administrerar. Utredaren ska därför • sammanfatta de digitaliseringsmöjligheter inom socialförsäkringen och andra förmåner som Försäkringskassan och Pensionsmyn- digheten administrerar som identifierats under arbetet, och • förmedla eventuella risker med ökad digitalisering, automatiser- ing och användning av AI inom socialförsäkringen som bör beak- tas vid framtida framtagande av förslag. Konsekvensbeskrivningar De förslag utredaren lämnar ska ha sin grund i en konsekvensutred- ning i enlighet med förordningen (2024:183) om konsekvensutred- ningar. Som en del av konsekvensutredningen ska utredaren redovisa de konsekvenser som de lämnade förslagen bedöms få för enskilda, bl.a. i fråga om den personliga integriteten. En integritetsanalys ska göras som beaktar behovet av skydd för den personliga integriteten. Utredaren ska vidare bedöma de konsekvenser som de lämnade för- slagen bedöms få för de berörda statliga myndigheterna samt för brotts- bekämpningen när det gäller statliga ersättningar och förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen (2007:612). Även konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ska redovisas. Vidare ska kvantifierade effekter av bidragsbrott och felaktiga utbetalningar till följd av utredningens förslag redovisas. Dessutom ska de konse- kvenser som utredningens förslag bedöms få för handläggningstiderna redovisas. 608 SOU 2025:108 Bilaga 1 Kontakter och redovisning av uppdraget Vid genomförandet av uppdraget ska utredaren inhämta synpunkter från Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Ekonomistyrnings- verket och Myndigheten för digital förvaltning samt andra relevanta aktörer. Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, utredningsväsendet och regeringsuppdrag till myndigheter. Uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2025. (Socialdepartementet) 609 St at e ns off e ntli g a utr e d ni n g ar 2 0 2 5 Kronologisk förteckning 1. Skärpta krav för svenskt medborgar- 20. Ko m munal anslutning till Utbetal - skap. Ju. nings myndighetens verksa mhet. Fi. 2. Några frågor o m grundläggande 21. Miljö målsberedningens förslag o m en fri- och rättigheter. Ju. strategi för hur Sverige ska leva upp 3. Skatteincita ment för forskning till E U:s åtaganden ino m biologisk och utveckling. En översyn av mångfald respektive nettoupptag av Fo U-avdraget och expertskatte- växthusgaser från markanvändnings- reglerna. Fi. sektorn (L UL U CF). K N. 4. Moderna och enklare skatteregler 22. Förbättrad konkurrens i offentlig och för arbetslivet. Fi. privat verksa mhet. K N. 5. Avgift för o mrådessa mverkan 23. Ersättningsregler med brottsoffret – och andra åtgärder för trygghet i fokus. Ju. i byggd miljö. LI. 24. Publiken i fokus 6. Plikten kallar! En modern personal- – refor mer för ett starkare fil mland. Ku. försörjning av det civila försvaret. Fö. 25. Arbetslivskri minalitet – upplägg, 7. Ny kärnkraft i Sverige – effektivare verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. A. tillståndsprövning och ända målsenliga 26. Tid för undervisningsuppdraget – avgifter. K N. åtgärder för god undervisning och 8. Bättre förutsättningar för trygghet läraryrkenas attraktivitet. U. och studiero i skolan. U. 27. En sociono mutbildning i tiden. U. 9. På språklig grund. U. 28. Frihet från våld, förtryck och utnytt- 10. En förändrad abortlag – för en god, jande. En jä mställdhetspolitisk strategi säker och tillgänglig abortvård. S. mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. A. 11. Straffbarhetsåldern. Ju. 29. Ökad kvalitet hos Sa mhall 12. AI-ko m missionens och fler vägar till skyddat arbete. A. Färdplan för Sverige. Fi. 30. Enklare mervärdesskatteregler vid 13. En effektivare organisering av mindre försäljning av begagnade varor och myndigheter – analys och förslag. Fi. donation av livs medel. Fi. 14. En skärpt miljöstraffrätt och 31. Ut mönstring av per manent uppehålls - ett effektivt sanktionssyste m. K N. tillstånd och vissa anpassningar till 15. Stärkta drivkrafter och möjligheter för mini minivån enligt E U:s migrations- bistånds mottagare. Voly m 1 och 2. S. och asylpakt. Ju. 16. Ett nytt regelverk för uppsikt och 32. Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. förvar. Ju. LI. 17. Anpassning av svensk rätt till E U:s 33. Skärpta och tydligare krav på vandel avskogningsförordning. LI. för uppehållstillstånd. Ju. 18. Ett likvärdigt betygssyste m. 34. Ett modernare konsu mentskydd vid Voly m 1 och 2. U. distansavtal. Ju. 19. Kunskap för alla – nya läroplaner med 35. Etableringsboendelagen fokus på undervisning och lärande. U. – ett nytt syste m för bosättning för vissa nyanlända. A. 36.Skydd för biologisk mångfald i havs- 60.En starkare fondmarknad. Fi. områden utanför nationell jurisdiktion. 61.Sveriges internationella adoptionsverk- UD. samhet − lärdomar och vägen framåt. 37.Skärpta villkor för friskolesektorn. U. Volym 1 och 2. S. 38.Att omhänderta barn och unga. S. 62.Ansvaret för hälso- och sjukvården. 39.Digital teknik på lika villkor. Volym 1 Bedömningar och förslag. En reglering för socialtjänsten och Volym 2 Underlagsrapporter. S. verksamhet enligt LSS. S. 63.Stärkt patientsäkerhet genom rätt 40.Säkrare tivoli. Ju. kompetens − utifrån hälso- och sjukvårdens och tandvårdens behov. S. 41.Pensionsnivåer och pensionsavgiften – analyser på hundra års sikt. S. 64.En ny kontrollorganisation i livs- medelskedjan – för ökad effektivitet, 42.Säkerhetsskyddslagen – ytterligare likvärdighet och konkurrenskraft. LI. kompletteringar. Ju. 65.En mer flexibel hyresmarknad. Ju. 43.Säkerställ tillgången till läkemedel – förordnande och utlämnande 66.En straffreform. Volym 1, 2, 3 och 4. Ju. i bristsituationer. S. 67.Arlanda – en viktig port för det svenska 44.Förbättrat stöd i skolan. U. välståndet. Åtgärder som stärker konkurrenskraften för Arlanda 45.Ökat informationsutbyte mellan flygplats. LI. myndigheter – några anslutande frågor. Ju. 68.Nya samverkansformer, modern bygg- nads- och reparationsberedskap – för 46.Tryggare idrottsarrangemang. Ju. ökad försörjningsberedskap. KN. 47.Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår 69.Effektivare samverkan för djur- och framtida elförsörjning? KN. folkhälsa. LI. 48.Stärkt pandemiberedskap. S. 70.Längre liv, längre arbetsliv – förlängd 49.Säkerhetspolisens behandling rätt att kvarstå i anställningen. A. av personuppgifter. Ju. 71.Fortsatt utveckling av en nationell 50.En ny nationell myndighet för läkemedelslista – en del i en ny nationell viltförvaltning. LI. infrastruktur för datadelning. 51.Bättre förutsättningar för Del 1 och 2. S. klimatanpassning. KN. 72.Verktyg för en mer likvärdig 52.Ökad insyn i politiska processer. Ju. resursfördelning till skolan. U. 53.Kvalificering till socialförsäkring 73.En arbetsmiljöstrategi för ett förändrat och ekonomiskt bistånd arbetsliv. A. för vissa grupper. S. 74.Ny reglering för den arbetsmarknads- 54.Ett skärpt regelverk om utvisning politiska verksamheten. A. på grund av brott. Ju. 75.Folkbokföringsverksamhet, biometri 55.En reformerad samhällsorientering och brottsbekämpning. Fi. för bättre integration. A. 76.Det handlar om oss 56.Stärkt skydd för domstolarnas – så bryter vi utanförskapet och domarnas oberoende. Ju. och bygger en starkare gemenskap. A. 57.Polisiär beredskap i fred, kris och krig. 77.En översyn av den statliga löne- Ju. garantin. A. 58.En stärkt hästnäring – för företagande, 78.En reformerad underrättelse- jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. verksamhet. Fö. LI. 79.Samlade förmågor för ökad 59.Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat cybersäkerhet. Fö. våld och förtryck. Ju. 80.Koordinatbestämda fastighetsgränser. 103.En ny produktansvarslag. Ju. Ju. 104.Ny kärnkraft i Sverige – ett samlat 81.En ny organisation av ekobrotts- system för omhändertagande av bekämpningen. Ju. radioaktivt avfall. KN. 82.Sysselsättning och boende på lands- 105.Om överföring av Första AP-fondens bygden – Juridiska personers förvärv verksamhet och tillgångar till Tredje av jordbruksmark och en effektiv och Fjärde AP-fonderna. Fi. tillämpning av glesbygdsbestämmel- 106.Om överföring av Sjätte AP-fondens serna. LI. verksamhet och tillgångar till Andra 83.Ett nationellt förbud mot tiggeri. Ju. AP-fonden. Fi. 84.Hem för barn och unga. För en trygg, 107.Sveriges nationella klimatmål säker och meningsfull vård. S. – uppdaterat etappmål till 2030. KN. 85.Ökad tydlighet, stärkt samverkan 108.Ett datalyft mot fel, fusk – förutsättningar för framtidens utveck- och frånvaro. S. lingspolitik. LI. 86.Redo! En utredning om personalför- sörjningen av det militära försvaret. Fö. 87.Straffrättsliga åtgärder mot korruption och tjänstefel. Ju. 88.Tidigt besked om lämplig användning av mark och vatten. KN. 89.En moderniserad fiskelagstiftning. Volym 1 och 2. LI. 90.Förmedling av post till personer med skydd i folkbokföringen. Fi. 91.Nya regler om arv och testamente – bland annat ett testamentsregister i offentlig regi och ett stärkt skydd för efterlevande sambor. Ju. 92.En kulturkanon för Sverige. Ku. 93.En robust skogspolitik för aktivt skogsbruk. Del 1 och 2. LI. 94.En säkrare utrikesförvaltning. UD. 95.Skärpta villkor för anhöriginvandring. Ju. 96.Fler möjligheter till ökat välstånd. Fi. 97.Krishantering och ändrade rörelseregler för försäkringsföretag. Volym I, II, III & IV. Fi. 98.En bättre organisering av fastighetsbildningsverksamheten. LI. 99.Ändring av permanent uppehålls- tillstånd för vissa utlänningar. Ju. 100.Åtgärder mot illegal ip-tv. Ku. 101.Anpassningar till AI-förordningen – säker användning, effektiv kontroll och stöd för innovation. Fi. 102.Bättre ansvarsfördelning. Ju. St at e ns off e ntli g a utr e d ni n g ar 2 0 2 5 Syste matisk förteckning Arbets marknadsdeparte mentet Folkbokföringsverksa mhet, bio metri och Arbetslivskri minalitet – upplägg, verktyg brottsbekä mpning. [75] och åtgärder, fortsatt arbete. [25] För medling av post till personer med skydd Frihet från våld, förtryck och utnyttjande. i folkbokföringen. [90] En jä mställdhetspolitisk strategi mot Fler möjligheter till ökat välstånd. [96] våld och en stärkt styrning av centrala Krishantering och ändrade myndigheter. [28] rörelseregler för försäkringsföretag. Ökad kvalitet hos Sa mhall och fler vägar Voly m I, II, III & I V. [97] till skyddat arbete. [29] Anpassningar till AI-förordningen – säker Etableringsboendelagen – ett nytt syste m användning, effektiv kontroll och stöd för bosättning för vissa nyanlända. [35] för innovation. [101] En refor merad sa mhällsorientering O m överföring av Första AP-fondens för bättre integration. [55] verksa mhet och tillgångar till Tredje Längre liv, längre arbetsliv – förlängd rätt och Fjärde AP-fonderna. [105] att kvarstå i anställningen. [70] O m överföring av Sjätte AP-fondens En arbets miljöstrategi för ett förändrat verksa mhet och tillgångar till Andra arbetsliv. [73] AP-fonden. [106] Ny reglering för den arbets marknads- politiska verksa mheten. [74] Försvarsdeparte mentet Det handlar o m oss Plikten kallar! En modern personal- – så bryter vi utanförskapet försörjning av det civila försvaret. [6] och bygger en starkare ge menskap. [76] En refor merad underrättelse- En översyn av den statliga löne- verksa mhet. [78] garantin. [77] Sa mlade för mågor för ökad cybersäkerhet. [79] Finansdeparte mentet Redo! En utredning o m personal försörj- Skatteincita ment för forskning ningen av det militära försvaret. [86] och utveckling. En översyn av Fo U-avdraget och expertskatte- Justitiedeparte mentet reglerna. [3] Skärpta krav för svenskt medborgarskap. Moderna och enklare skatteregler [1] för arbetslivet. [4] Några frågor o m grundläggande AI-ko m missionens Färdplan för Sverige. [12] fri- och rättigheter. [2] En effektivare organisering av mindre Straffbarhetsåldern. [11] myndigheter – analys och förslag. [13] Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. Ko m munal anslutning till Utbetalnings - [16] myndighetens verksa mhet. [20] Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. Enklare mervärdesskatteregler vid [23] försäljning av begagnade varor och donation av livs medel. [30] En starkare fond marknad. [60] Ut mönstring av per manent uppehålls - En skärpt miljöstraffrätt och tillstånd och vissa anpassningar till ett effektivt sanktionssyste m. [14] mini minivån enligt E U:s migrations- Miljö målsberedningens förslag o m en och asylpakt. [31] strategi för hur Sverige ska leva upp Skärpta och tydligare krav på vandel till E U:s åtaganden ino m biologisk för uppehållstillstånd. [33] mångfald respektive nettoupptag av Ett modernare konsu mentskydd växthusgaser från markanvändnings- vid distansavtal. [34] sektorn (L UL U CF). [21] Säkrare tivoli. [40] Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksa mhet. [22] Säkerhetsskyddslagen – ytterligare ko mpletteringar. [42] Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår fra mtida elförsörjning? [47] Ökat infor mationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande Bättre förutsättningar för frågor. [45] kli matanpassning. [51] Tryggare idrottsarrange mang. [46] Nya sa mverkansfor mer, modern bygg- nads- och reparationsberedskap – för Säkerhetspolisens behandling ökad försörjningsberedskap. [68] av personuppgifter. [49] Tidigt besked o m lä mplig användning av Ökad insyn i politiska processer. [52] mark och vatten. [88] Ett skärpt regelverk o m utvisning Ny kärnkraft i Sverige – ett sa mlat syste m på grund av brott. [54] för o mhändertagande av radioaktivt Stärkt skydd för do mstolarnas avfall. [104] och do marnas oberoende. [56] Sveriges nationella kli mat mål – uppdaterat Polisiär beredskap i fred, kris och krig. etapp mål till 2030. [107] [57] Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat Kulturdeparte mentet våld och förtryck. [59] Publiken i fokus – refor mer för ett star- En mer flexibel hyres marknad. [65] kare fil mland. [24] En straffrefor m. Voly m 1, 2, 3 och 4. [66] En kulturkanon för Sverige. [92] Koordinatbestä mda fastighetsgränser. [80] Åtgärder mot illegal ip-tv. [100] En ny organisation av ekobrotts- bekä mpningen. [81] Landsbygds- och Ett nationellt förbud mot tiggeri. [83] infrastrukturdeparte mentet Straffrättsliga åtgärder mot korruption Avgift för o mrådessa mverkan och tjänstefel. [87] – och andra åtgärder för trygghet Nya regler o m arv och testa mente i byggd miljö. [5] – bland annat ett testa mentsregister Anpassning av svensk rätt till E U:s i offentlig regi och ett stärkt skydd avskogningsförordning. [17] för efterlevande sa mbor. [91] Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. Skärpta villkor för anhöriginvandring. [95] [32] Ändring av per manent uppehållstillstånd En ny nationell myndighet för vissa utlänningar. [99] för viltförvaltning. [50] Bättre ansvarsfördelning. [102] En stärkt hästnäring – för företagande, En ny produktansvarslag. [103] jä mställdhet, jä mlikhet och folkhälsa. [58] Kli mat- och näringslivsdeparte mentet En ny kontrollorganisation i livs medels- Ny kärnkraft i Sverige – effektivare kedjan – för ökad effektivitet, lik- tillståndsprövning och ända målsenliga värdighet och konkurrenskraft. [64] avgifter. [7] Arlanda – en viktig port för det svenska Fortsatt utveckling av en nationell läke- välståndet. Åtgärder so m stärker medelslista – en del i en ny nationell konkurrenskraften för Arlanda infrastruktur för datadelning. flygplats. [67] Del 1 och 2. [71] Effektivare sa mverkan för djur- och folk- He m för barn och unga. För en trygg, hälsa. [69] säker och meningsfull vård. [84] Sysselsättning och boende på landsbygden Ett datalyft mot fel, fusk – Juridiska personers förvärv av jord- och frånvaro. [108] bruks mark och en effektiv tillä mpning av glesbygdsbestä m melserna. [82] Utbildningsdeparte mentet Ökad tydlighet, stärkt sa mverkan Bättre förutsättningar för trygghet – förutsättningar för fra mtidens och studiero i skolan. [8] utvecklingspolitik. [85] På språklig grund. [9] En moderniserad fiskelagstiftning. Ett likvärdigt betygssyste m Voly m 1 och 2. [89] Voly m 1 och 2. [18] En robust skogspolitik för aktivt skogsbruk. Del 1 och 2. [93] Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. [19] En bättre organisering av fastighetsbildningsverksa mheten. [98] Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. [26] Socialdeparte mentet En sociono mutbildning i tiden. [27] En förändrad abortlag Skärpta villkor för friskolesektorn. [37] – för en god, säker och tillgänglig abortvård. [10] Förbättrat stöd i skolan. [44] Stärkta drivkrafter och möjligheter för Verktyg för en mer likvärdig bistånds mottagare Voly m 1 och 2. [15] resursfördelning till skolan. [72] Att o mhänderta barn och unga. [38] Utrikesdeparte mentet Digital teknik på lika villkor. En reglering för socialtjänsten Skydd för biologisk mångfald i och verksa mhet enligt LSS. [39] havso mråden utanför nationell jurisdiktion. [36] Pensionsnivåer och pensionsavgiften – analyser på hundra års sikt. [41] En säkrare utrikesförvaltning. [94] Säkerställ tillgången till läke medel – förordnande och utlä mnande i bristsituationer. [43] Stärkt pande miberedskap. [48] Kvalificering till socialförsäkring och ekono miskt bistånd för vissa grupper. [53] Sveriges internationella adoptionsverk- sa mhet − lärdo mar och vägen fra måt. Voly m 1 och 2. [61] Ansvaret för hälso- och sjukvården. Voly m 1 Bedö mningar och förslag. Voly m 2 Underlagsrapporter. [62] Stärkt patientsäkerhet geno m rätt ko mpetens − utifrån hälso- och sjukvårdens och tandvårdens behov. [63] --- [Bilaga f Svar på samråd angående ansökan om skyddsinfiltration, Juvelerartorget Solberga.pdf] Utbildningsförvaltningen Remissvar Lokalenheten UTBF 2025/6849 2025-12-19 Sida 1 (1) Sto ckholm Vatten och Avfall ma sstunneln@svoa.se Handläggare Sofia Södergren Telefon: 08-508 33 993 Svar på samråd angående ansökan om skyddsinfiltration, Juvelerartorget Solberga Stockholm Vatten bygger sedan 2023 en avloppstunnel, Mässtunneln, mellan Älvsjö och Liljeholmen. Kommande ansökan om ändringstillstånd syftar till att söka tillstånd för skyddsinfiltration utanför planerad spont i Älvsjöområdet för att säkerställa att ingen skadlig grundvattenpåverkan uppkommer. Utbildningsförvaltningen har mottagit samrådet angående ansökan om skyddsinfiltration, Juvelerartorget Solberga från Stockholm Vatten och Avfall med anledning av att Kämpetorpsskolan är belägen inom utredningsområdet. Utbildningsförvaltningen har inga synpunkter på förslaget. Med vänlig hälsning DIGITAL UNDERSKRIFT Thomas Eriksson Enhetschef Utbildningsförvaltningen Avdelningen för Ekonomi och styrning Lokalenheten 112 21 Stockholm utbf-adm-lokaler.utbildning@edu.stockholm.se stockholm.se Underskriftens äkthet valideras här: https://underskriftpas.stockholm.se/validera Från: kontaktcenter@stockholm.se Till: miljoforvaltningen@stockholm.se; hagersten-alvsjo@stockholm.se; trafikkontoret@stockholm.se; utbildningsforvaltningen@edu.stockholm.se; exploateringskontoret.expl@stockholm.se Cc: Bcc: Ärende: Angående ärende: [2025KC406926] Skickat: 2025-11-27 14:00:39 Bilagor: Samrådunderlag ansökan skyddsinfiltration MT36_251119.pdf Inbäddade bilagor: Här kommer ett ärende förmedlat via Kontaktcenter till er förvaltning. Ärendenummer: 2025KC406926 Innehåll Samråd angående ansökan om skyddsinfiltration, Juvelerartorget Solberga Samråd angående ansökan om skyddsinfiltration, Juvelerartorget Solberga Stockholm Vatten och Avfall planerar att till Mark- och miljödomstolen vid Nacka Tingsrätt ansöka om ett tillägg till miljötillståndet för avloppstunneln Mässtunneln (miljödom M 1131-19). Tillägget gäller möjlighet till skyddsinfiltration av vatten viden av tunnelns anslutningspunkter, som ligger längs Älvsjövägen vid Juvelerartorgeti Solberga. För att inte påverka grundvattennivån under arbetet vill vi få tillstånd för skyddsinfiltration. Det är en säkerhetsåtgärd där man leder in vatten i marken för att hålla grundvattennivåerna på en normal nivå. Stockholm Vatten och Avfall genomför nu ett avgränsningssamråd inför ansökan om tillstånd. Vi skickar det här mejlet till myndigheter, fastighetsägare och intressenter i frågan för att ge möjlighet att inkomma med synpunkter. Bifogat finns samrådsunderlaget. SVOA bedömer att inom Stockholm stad berörs Miljöförvaltningen, Exploateringskontoret, Trafikkontoret, Utbildningsförvaltningen (Kämpetorpsskolan) och Hägersten-Älvsjö stadsdelsförvaltning. Lämna synpunkter senast 9 januari 2026 Det här samrådet är första steget i processen för att få ett nytt miljötillstånd. Syftet med samrådet är att alla myndigheter, intressenter och fastighetsägare ska få information i god tid och möjlighet att lämna synpunkter som vi kan ta hänsyn till. De synpunkter vi får in kommer att tas med i den miljökonsekvensbeskrivning som vi lämnar in tillsammans med tillståndsansökan till Mark- och miljödomstolen. Om ni vill lämna synpunkter behöver ni skicka in dem senast 9 januari. Du kan lämna synpunkter per e-post: masstunneln@svoa.se eller per post: Stockholm Vatten och Avfall, att: Tomas Hård, 106 36 Stockholm Med vänliga hälsningar Sofia Gröhn Miljösamordnare Mässtunneln 070-203 73 90, sofia.grohn@extern.svoa.se [cid:image001.png@01DC5967.9853BB00] Tillsammans för världens mest hållbara stad Stockholm Vatten och Avfall, 106 36 Stockholm Besök: Bryggerivägen 10, Bromma 08-522 120 00, www.svoa.se På svoa.se/integritetspolicy finns information om hur vi behandlar personuppgifter Ärenderubrik Samråd angående ansökan om skyddsinfiltration, Juvelerartorget Solberga Kundinfo Förnamn: Efternamn: Personnummer: Organisationsnummer: E-post: sofia.grohn@extern.svoa.se Alternativ E-post: Hemtelefon: Mobiltelefon: Arbetstelefon: Adress: Ditt ärendenummer är 2025KC406926. Ange det om du behöver kontakta oss någon mer gång i detta ärende. Vänlig hälsning Hanna Servicehandläggare Kontaktcenter Stockholm Stockholm stad Telefon: 08 - 508 00 508 http://start.stockholm Information om behandling av personuppgifter Inom Stockholms stad är det respektive nämnd eller styrelsen i det bolag som hanterar personuppgifterna, som är personuppgiftsansvarig. På start.stockholm/dataskydd hittar du information om stadens behandling av personuppgifter. TNamn Dokumenttitel Version Rapport Samrådsunderlag 0.2 Författare Ansvarig Datum Johanna Antevik, Sofia Gröhn Tomas Hård 2025-11-19 Projektnamn Projektnummer Diarienum Mässtunneln 361903 16SV816 Avgränsningssamråd 2025-11-19 Samrådsunderlag till ansökan om infiltration av vatten vid MT36, Mässtunneln Mässtunneln Samrådsunderlag Mässtunneln MT36 0.2 2025-11-19 2 (17) Innehållsförteckning Administrativa uppgifter ..................................................................................................................... 3 1 Inledning .................................................................................................................................. 4 1.1 Planerad vattenverksamhet ...................................................................................................... 5 1.2 Samråd ..................................................................................................................................... 6 1.3 Rådighet ................................................................................................................................... 7 2 Teknisk beskrivning ............................................................................................................... 7 2.1 Utförda och kommande arbeten MT36 ..................................................................................... 8 2.2 Planerade infiltrationsanläggningar ........................................................................................ 10 3 Omgivningsförutsättningar ................................................................................................. 11 3.1 Geotekniska förutsättningar .................................................................................................... 12 3.2 Hydrogeologiska förutsättningar ............................................................................................. 13 3.3 Föroreningar ........................................................................................................................... 14 4 Vattenverksamhetens potentiella miljökonsekvenser ...................................................... 14 5 Kontrollprogram ................................................................................................................... 15 6 Fortsatt arbete ...................................................................................................................... 15 6.1 Infiltration ................................................................................................................................ 15 6.2 Samråds- och tillståndsprocessen ......................................................................................... 16 Dokumenthistorik Version Datum Version avser 0.1 2025-10-24 Samrådsunderlag som inskickats till länsstyrelsen och Miljöförvaltningen 0.2 2025-11-19 Uppdaterad samrådskrets samt uppdaterad information om beslut från Länsstyrelsen. Mässtunneln Samrådsunderlag Mässtunneln MT36 0.2 2025-11-19 3 (17) Administrativa uppgifter Sökande Stockholm Vatten AB Organisationsnummer 556210-6855 Kontakt Tomas Hård Lämna synpunkter Stockholm Vatten och Avfall Per post Kontakt: Tomas Hård 106 36 Stockholm Per e-post masstunneln@svoa.se Mässtunneln Samrådsunderlag Mässtunneln MT36 0.2 2025-11-19 4 (17) 1 Inledning Stockholm Vatten bygger sedan 2023 en ca 4 km lång avloppstunnel, Mässtunneln, mellan Älvsjö och Liljeholmen, se Figur 1. Syftet med Mässtunneln är att avlasta befintligt spillvattenförande system inom kommande exploateringsområde Älvsjö-Örby så att området kan bebyggas. Tunneln kommer även att avlasta och bygga bort sex kända hydrauliska flaskhalsar i befintligt ledningsnät längs tunnelns sträckning, vilket minskar risken för källaröversvämningar i närområdet samt behovet av bräddning av orenat avloppsvatten till Mälaren Totalt är cirka 55 000 personer anslutna till det spillvattensystem som ska anslutas till Mässtunneln. Stockholm Vatten har i deldom om vattenverksamhet, som meddelades den 19 februari 2021 i mål M 1131-19, fått tillstånd att för anläggande av Mässtunneln inklusive arbetstunnel och utrymningsschakt med tillhörande anläggningar leda bort allt inläckande grundvatten. Vidare får Stockholm Vatten inom redovisade områden för infiltration (angivna i domen) vid behov infiltrera vatten i jord eller i berg för att upprätthålla godtagbara grundvattennivåer för att undvika skada i bygg och driftskede. Enligt villkor 3.2. i domen ska bortledning av grundvatten i schakt i jord under grundvattenytan ske bakom tätspont på ett sådant sätt att arbeten kan ske i torrhet och förhindra skadlig grundvattenpåverkan utanför schakten. Kommande ansökan om ändringstillstånd syftar till att söka tillstånd för skyddsinfiltration utanför planerad spont i Älvsjöområdet för att säkerställa att ingen skadlig grundvattenpåverkan uppkommer. Mässtunneln Samrådsunderlag Mässtunneln MT36 0.2 2025-11-19 5 (17) Figur 1. Mässtunnelns sträckning från Älvsjö till Liljeholmen med namngivna anläggningsdelar. 1.1 Planerad vattenverksamhet Vid området väster om Solbergaskogen (Älvsjö) påbörjades under hösten 2024 anläggandet av den första anslutningspunkten med tillhörande omläggning av ledningsnätet (se Figur 3). Denna benämns MT36 och anläggandet utförs i fem etapper varav tre etapper påbörjats. Då sponten runt schaktet vid Mässtunneln Samrådsunderlag Mässtunneln MT36 0.2 2025-11-19 6 (17) etapp 2 (kammarläget) efter omfattande injekteringsarbeten inte blivit tillräckligt tät har grundvattenpåverkan under våren 2025 skett utanför spont. Efter beslut från länsstyrelsen om förbud att leda bort grundvatten under vissa förhållanden (dnr 23450-2025 och 12998-2025) har schaktet vid etapp 2 vattenfyllts och alla arbeten vid MT36 pausats. Stockholm Vatten har i befintlig miljödom M 1131-19 tillstånd att infiltrera vatten inom ett flertal ytor kring Mässtunneln. Tillstånd till skyddsinfiltration saknas dock för området kring MT36. För att kunna genomföra arbeten i torrhet bakom tätspont, som inte riskerar att ge upphov till skadlig grundvattenpåverkan utanför schakten behöver möjlighet till skyddsinfiltration finnas. Infiltration av vatten utgör en tillståndspliktig vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken och Stockholm Vatten avser att lämna in en ansökan om ändring av befintligt miljötillstånd (M 1131-19) till mark- och miljödomstolen. 1.2 Samråd Samråd är det första steget i prövningsprocessen och syftet är att klargöra problemställningar och att ta in kunskap om kända eller befarade omständigheter som kan utgöra hinder för verksamheten. Samrådsprocessen ger även berörda samrådsparter tidig kunskap om planerad verksamhet. Stockholm Vatten ser inte att vattenverksamheten kan medföra betydande miljöpåverkan men utgår trots det från sådan påverkan och samrådet utgör således ett så kallat avgränsningssamråd. Samrådskretsen är därför bred och utgörs av myndigheter, förvaltningar, organisationer och omkringliggande fastighets- och ledningsägare. Se även utförligare beskrivning i kap. 6.2 och samråds- och tillståndsprocessen. Mässtunneln Samrådsunderlag Mässtunneln MT36 0.2 2025-11-19 7 (17) Figur 2 Fastigheter som ingår i samrådskrets för avgränsningssamråd baserat på utredningsområdet för skyddsinfiltration kring MT36. 1.3 Rådighet Stockholm Vatten har rådighet över de ytor där utförande av infiltration planeras. Alla ytor ligger inom Stockholms stads mark. 2 Teknisk beskrivning Mässtunneln kommer utgöras av en ca 4,1 km lång huvudtunnel, ca 750 m lång arbets- och servicetunnel samt tre utrymningsschakt och sex anslutningspunkter till befintligt spillvattennät. Huvud- och arbetstunnel anläggs i berg, utrymningsschakt och anslutningspunkter anläggs i berg och jord (Figur 1). Vid Liljeholmen i norr ansluter Mässtunneln till Stockholm Vattens ledningstunnel SFA (Stockholms framtida avloppsrening) och i söder till befintligt spillvattennät i Älvsjö. Utöver anslutningen vid Älvsjö (MT31) kommer Mässtunneln att anslutas till befintligt spillvattennät på ytterligare fem platser längs tunnelstäckningen, varav MT36 är en av dem. Anslutningspunkt MT36 ligger längs Älvsjövägen i Solberga (se Figur 3). Här bräddar idag stora mängder kombinerat dag- och spillvatten till Älvsjö-Mälarmagasinet. Längs Älvsjövägen går en befintlig kombinerad ledning som kommer att kapas söder om korsningen Älvsjövägen/Juvelerarvägen och anslutas till Mässtunneln. Mässtunneln Samrådsunderlag Mässtunneln MT36 0.2 2025-11-19 8 (17) Nya ledningar förläggs i Älvsjövägen och Kedjevägen. Vid Kedjevägen anläggs en anslutningskammare som förbinds med Mässtunnelns arbetstunnel via ett borrhål med 7 graders lutning. I borrhålet installeras ett störtrör som kringgjuts. I arbetstunneln kommer störtröret ut i en nisch som ansluter till en ledning som leder ner vattnet i Mässtunneln. Figur 3. Anslutningspunkt MT36 med tillhörande ledningar. För anslutning till befintlig ledning och anläggande av nya ledningar i Älvsjövägen och Kedjevägen samt anslutningskammare krävs schakt i jord. Schakterna ska utföras med tät spont och grundvatten innanför spont leds bort genom pumpbrunnar och pumpgropar för att arbeten ska kunna ske i torrhet och minska risk för bottenupptryckning. Sponten ska vara tät för att undvika skadlig grundvattenpåverkan utanför spont. 2.1 Utförda och kommande arbeten MT36 MT36 anläggs i fem etapper (Figur 4). Etapp 1 är klar, etapp 2 och 3 är påbörjade, och etapp 4 och 5 är kommande schaktarbeten. Mässtunneln Samrådsunderlag Mässtunneln MT36 0.2 2025-11-19 9 (17) Figur 4. Etappindelning för schakt inom MT36. 2.1.1 Etapp 1 Etapp 1 är klar och utgjorde anläggning av sänkbrunn och tryckning av rör mellan etapp 1 och 2. Ingen grundvattensänkning krävdes. 2.1.2 Etapp 2 Schaktet för etapp 2 (kammarläget där anslutningspunkt till tunneln ska borras) påbörjades i oktober 2024 och är utgrävd till nivå +15,5. Vid etapp 2 har spont installerats och tätats. Det har även gjutits en bottenplatta och utförts tätning i berget i schaktbotten. Provpumpning och grundvattenbortledning i schakten har givit upphov till avsänkta nivåer utanför schakt. Detta då tätningsarbetena varit mer komplexa och tidskrävande än väntat. Sedan 3 juni 2025 är schakten vattenfylld och ingen grundvattenbortledning har utförts sedan dess. Den avsänkning som syntes utanför schakt vid pågående grundvattenbortledning är nu återhämtad. När arbetet återupptas ska ytterligare tätning av sponten genomföras innan arbetet med anslutningskammaren och borrhålet till arbetstunneln kan påbörjas. När arbetet är slutfört återfylls schakten och marken återställs. Inga anläggningsdelar kommer vara synliga. Total kvarstående arbetstid är ca 1 år. Mässtunneln Samrådsunderlag Mässtunneln MT36 0.2 2025-11-19 10 (17) 2.1.3 Etapp 3-5 Etapp 3-5 utgör ledningsschakter. Etapp 3 påbörjades i maj 2025 och spontning samt tätning har utförts. Arbetena med etapp 4 och 5 har inte påbörjats. Varje etapp avgränsas från den intilliggande etappen med spont eller bentonitskärm. Vidare ska spontfoten tätas mot berg med Stabtech. För att undersöka spontens täthet genomförs en provpumpning för varje etapp innan grundvattenbortledning för schaktarbeten påbörjas. Ingen provpumpning har ännu genomförts för etapp 3, varvid den installerade spontens täthet inte är känd. Efter att sponternas täthet verifierats med utförda provpumpningar kommer schakterna länshållas för att arbete med anslutning till befintlig ledning samt anläggande av nya ledningar ska kunna ske i torrhet. När arbetet är slutfört återfylls schakten och marken återställs. Inga anläggningsdelar kommer vara synliga. Total arbetstid är ca 8-9 månader. 2.2 Planerade infiltrationsanläggningar Om sponterna inte är tillräckligt täta kan avsänkning av grundvattennivåer utanför spont uppkomma. Ytterligare tätningsinsatser kan utföras, men infiltration av vatten, så kallad skyddsinfiltration är en viktig åtgärd att kunna vidta för att motverka skadligt låga grundvattennivåer. Skyddsinfiltration genomförs för att motverka skadligt låga grundvattennivåer genom att vatten tillförs i jord och/eller berg. På så sätt hålls grundvattennivåerna i grundvattenmagasinet uppe, och avsänkningen motverkas. Avsänkta grundvattennivåer kan leda till sättningsrörelser i mark, byggnader och anläggningar. Grundvattenbortledningen vid MT36 är tillfällig och sker endast under byggskedet. Skyddsinfiltrationen är därför inte permanent utan kan endast bli aktuell att användas under byggskedet. Skyddsinfiltration genomförs vanligtvis genom att vatten leds ner i ett eller flera rör i marken. Infiltrationsrörets nedre del är perforerad och genom hålen/öppningarna trycks vatten ut i jordlagren (Figur 5). Infiltrationsrören placeras på utvalda platser runt schakten med hänsyn till geologi och skyddsobjektens lägen. Med skyddsobjekt menas de objekt som kan vara känsliga för en grundvattensänkning, dvs byggnader, vägar, ledningar med mera som underlagras av lera och inte är grundlagda till fast jord eller berg. Inom MT36 planeras skyddsinfiltration dels att utföras i infiltrationsrör placerade i schakternas närområde, dels i infiltrationsrör/brunnar direkt utanför spontlinjen. Rören utanför spontlinjen placeras relativt tätt, förslagsvis med 10-20 meters mellanrum, och fungerar som en grundvattenbarriär som fyller på vatten i grundvattenmagasinet direkt utanför sponten. Om rören vid spontlinjen inte har tillräcklig effekt kan de infiltrationsrör som är placerade lite längre bort tas i bruk. På grund av platsbrist runt schakten är det osäkert om infiltrationsrör kan anläggas direkt utanför spont längs hela spontlinjen. I de områden skyddsinfiltration inte kan utföras direkt utanför spont anläggs infiltrationsrör istället på något längre avstånd från spont. Mässtunneln Samrådsunderlag Mässtunneln MT36 0.2 2025-11-19 11 (17) Figur 5. Principskiss infiltrationsrör. 3 Omgivningsförutsättningar MT36 ligger i området Solberga, väster om Solbergaskogen. Området som omfattas av schaktarbetena för MT36 ligger mellan Älvsjövägen, Kedjevägen och Juvelerarvägen. I området finns villor, kedjehus samt två hus med enstaka lägenheter och restauranger. Sydost om schakterna ligger Kämpetorpsskolan samt idrottsanläggningar. Området är flackt och avgränsas i nordost av bergområden i Solbergaskogen. Ett utredningsområde för ansökan om ändringstillstånd om tillstånd för skyddsinfiltration har tagits fram och redovisas i Figur 6. Utredningsområdet är det samma som samrådskretsen för fastighetsägare och definieras som det område där infiltrationsanläggningar kan komma att anläggas och påverka grundvattennivåerna. Påverkan utgörs av att infiltrationsanläggningen, när den är igång, kan höja grundvattennivåerna. Utredningsområdet är väl tilltaget och det är främst i närområdet runt schakterna som infiltrationsanläggningar kommer anläggas. Inom utredningsområdet beskrivs Mässtunneln Samrådsunderlag Mässtunneln MT36 0.2 2025-11-19 12 (17) förutsättningarna för geoteknik/geologi, hydrogeologi och föroreningar. Beskrivningen är baserad på undersökningar och utredningar som utförts i samband med framtagande av underlag till befintlig miljödom för Mässtunneln (M 1131-19) samt från detaljprojektering. Påverkansområdet för infiltrationen som kommer att redovisas i föreliggande ansökan om ändringstillstånd kan komma att bli mindre är utredningsområdet. Figur 6 Karta med utredningsområde och vägnamn i området. 3.1 Geotekniska förutsättningar Området utgörs av en dalgång i nordvästlig-sydostlig riktning, där Älvsjövägen ligger mitt i dalgången. Marken består av upp till 2 m fyllning och under den finns ett lerlager med en mäktighet som uppgår till som mest ca 14 m. Under leran finns ett ganska tunt lager friktionsjord ovan berg, med en mäktighet på som mest ca 1 m längs etapp 3-5. Vid etapp 2 är mäktigheten på friktionsjorden upp mot 5 m i vissa sonderingar. Bergnivåerna varierar mellan ca +8 och +23. Lägst bergnivåer och störst jorddjup återfinns längst västerut i schaktområdet. Runt Kämpetorpsskolan är berget ytligare och går upp i markytan på flera platser. Jordartskartan med spontlinjer visas i Figur 7. Mässtunneln Samrådsunderlag Mässtunneln MT36 0.2 2025-11-19 13 (17) Figur 7 Jordartskarta och spontlinjer för etapp 2-5. 3.2 Hydrogeologiska förutsättningar Arbetsområdet för MT36 ligger i utkanten av ett större sammanhängande undre grundvattenmagasin i jord som breder ut sig under det lerområde som beskrevs i föregående kapitel. Den generella grundvattenströmningen är mot sydost. Lokalt sker också en grundvattenströmning från de mer höglänta delarna vid Solbergaskogen ner mot Älvsjövägen i sydvästlig riktning, se Figur 8. Ett flertal grundvattenrör finns installerade i schaktets närhet. Grundvattenrören har installerats mellan 2017 och 2025 och mätseriernas längd är därför varierande. Mätningar har utförts månadsvis sedan 2017. Längs schaktet på Älvsjövägen är medelgrundvattennivån cirka + 21,5 vilket motsvarar cirka 1,5-2 meter under markytan. Vid schaktet på Kedjevägen är medelgrundvattennivån cirka +22,4, vilket motsvarar cirka 0,6 meter under markytan. Mässtunneln Samrådsunderlag Mässtunneln MT36 0.2 2025-11-19 14 (17) Figur 8 Hydrogeologisk karta med utbredning av undre grundvattenmagasin, strömningsriktning fr grundvatten samt befintliga grundvattenrör. 3.3 Föroreningar I Länsstyrelsens kartering av förorenade områden finns åtta identifierade potentiellt förorenande verksamheter inom utredningsområdet. Två av dem har klassificerats som måttlig risk (klass 3) och fem är oklassificerade. Undersökning av föroreningar i jord har utförts runt MT36 genom jordprovtagning och analys på laboratorium. Analysresultaten visar på något förhöjda halter av PAH:er (jämfört med Naturvårdsverkets generella riktvärden) i några prover. ( 4 Vattenverksamhetens potentiella miljökonsekvenser Skyddsinfiltrationen förväntas inte innebära några miljökonsekvenser. Den tillståndspliktiga vattenverksamheten är avsedd som en skyddsåtgärd för att motverka skadlig påverkan från eventuell grundvattensänkning. Även om inga miljökonsekvenser förväntas, finns vissa mindre risker med skyddsinfiltration. En höjning av grundvattennivån till högre än naturlig nivå kan innebära viss risk för översvämning av källare samt hävning av marken (motsatsen till sättningar). Eftersom Stockholm Vatten har som ambition att genom skyddsinfiltrationen enbart upprätthålla normala grundvattennivåer bedöms Mässtunneln Samrådsunderlag Mässtunneln MT36 0.2 2025-11-19 15 (17) denna risk som mycket liten. Under kapitel 5 beskrivs hur dessa risker hanteras inom kontrollprogrammet. Infiltration kan innebära att grundvattenströmningar ändras eller att flödeshastigheten i grundvattenmagasinet ökar, vilket skulle kunna innebära en ökad risk för spridning av föroreningar i grundvattnet. Om en befintlig förorening finns, kan förändrade strömningsriktningar medföra att föroreningen sprids till nya områden, och ökad flödeshastighet kan innebära ökad spridning och spridningshastighet och/eller högre halter av föroreningen inom det område den redan finns i. Eftersom skyddsinfiltrationen sker i undre grundvattenmagasin, under ett relativt mäktigt lerlager, bedöms risken för att det ska förekomma förorenat grundvatten i magasinet som liten. De föroreningar som konstaterats i området vid markprovtagning, samt de verksamheter som identifierats i Länsstyrelsens kartering, förväntas inte påverka grundvattnet i undre magasin. Vid anläggande av infiltrationsrör samt tillhörande anläggningar som behövs för att kunna utföra skyddsinfiltration kan kortvarigt buller uppstå från borrbandvagnar och transporter. Vissa av de grundvattenrör som kan användas för skyddsinfiltration är redan installerade. Vid anläggningsskedet följs Naturvårdsverkets allmänna råd om buller från byggplatser NFS 2004:15, vilket innebär särskilda begränsningar under vissa tider. 5 Kontrollprogram Ett befintligt kontrollprogram för Mässtunneln (miljödom M 1131-19) finns framtaget och rapportering till tillsynsmyndigheterna sker kvartalsvis genom skriftlig sammanställning samt tillsynsmöten. Uppföljning av skyddsinfiltration vid MT36 kommer att ske inom ramen för detta kontrollprogram. Kontrollprogrammet beskriver bland annat mätning av grundvattennivåer i jord, sättningsmätningar och styrning av skyddsinfiltration. Vid MT36 finns ett flertal mätpunkter för grundvatten och sättningar, som mäts idag och som fortsatt kommer mätas och följas upp inom kontrollprogrammet. Start av skyddsinfiltration styrs av underskridande av de åtgärdsnivåer som ansätts i kontrollprogrammet. För att motverka skadligt höga grundvattennivåer kan även höga åtgärdsnivåer ansättas, där infiltrationsflödet behöver minskas om de nivåerna överskrids. 6 Fortsatt arbete 6.1 Infiltration Infiltrationstester kommer att utföras i grundvattenrör vid MT36 för att undersöka flödeskapacitet och vilket område som påverkas av infiltrationen. På så sätt säkerställs att de planerade infiltrationsanläggningarna har tillräcklig effekt för att motverka skadlig grundvattenpåverkan. Infiltrationstesterna utförs under hösten 2025 och vintern 2025/2026 och redovisas i bilagor till ansökan. Om de rör som testas inte har tillräcklig kapacitet kan installation av nya rör med efterföljande tester bli aktuellt. För de infiltrationsbrunnar som anläggs direkt utanför spontlinjen kommer projektering av brunnar med tillhörande anläggningar att utföras. Mässtunneln Samrådsunderlag Mässtunneln MT36 0.2 2025-11-19 16 (17) 6.2 Samråds- och tillståndsprocessen Detta samrådsunderlag är ett led i den samrådsprocess som ska föregå ansökan om tillstånd och miljökonsekvensbeskrivning (MKB) enligt miljöbalken. Syftet med samrådet är att alla som berörs av den planerade verksamheten i ett tidigt skede ska få möjlighet att påverka kommande beslut och lämna upplysningar som sökanden kan ta hänsyn till i den fortsatta planeringen. Innan en MKB upprättas ska den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken, undersöka om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Undersökningen genomförs genom att ett samrådsunderlag tas fram, samt att samråd sker med länsstyrelsen, övriga myndigheter, intresseorganisationer och enskilda som kan antas bli särskilt berörda. För skyddsinfiltration vid schaktarbetena vid MT36 tillhörande Mässtunneln har verksamheten antagits medföra betydande miljöpåverkan. Att en verksamhet innebär betydande miljöpåverkan medför inte automatiskt stor påverkan på miljön, utan betyder att den är av den omfattning att en fullständig MKB ska upprättas. I och med att beslut om betydande miljöpåverkan tagits, behöver inte undersökningssamråd utföras utan avgränsningssamråd sker direkt. Avgränsningssamrådet behandlar verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning och utformning samt de miljöeffekter som åtgärden eller verksamheten kan medföra. Samråd sker med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten samt med de övriga statliga myndigheter, de kommuner och den allmänhet som kan antas bli berörda av verksamheten. Samråds- och tillståndsprocessen för vattenverksamhet beskrivs generellt Figur 9 nedan. Figur 9. Generell beskrivning av tillståndsprocessen för ansökan om vattenverksamhet. Röd markering visar var i processen vi befinner oss nu. I detta projekt utförs enbart avgränsningssamråd då vattenverksamheten antas ha betydande miljöpåverkan. Beslutet enligt steg 4 i figuren behöver därför inte inväntas. Mässtunneln Samrådsunderlag Mässtunneln MT36 0.2 2025-11-19 17 (17) Efter samrådsperioden ska en MKB enligt 6 kap. 35–37 §§ miljöbalken tas fram och lämnas in tillsammans med tillståndsansökan till mark- och miljödomstolen för prövning. Ansökan kungörs i Mitt i Söderort så att de som önskar kan ta del av vad som planeras och har möjlighet att lämna synpunkter under remisstiden. När remisstiden är över, synpunkter har bemötts och utretts av mark- och miljödomstolen, kan domstolen avgöra ärendet på handlingarna, begära kompletteringar eller vid behov hålla huvudförhandling och sedan avgöra målet. Tillståndsprövningen avslutas genom att domstolen meddelar dom i tillståndsfrågan. Länsstyrelsen är den tillsynsmyndighet som bevakar att tillståndet för vattenverksamhet efterlevs. --- [Bilaga g Beslut - Vidaredelegering enligt utbildningsnämndens delegationsordning.pdf] Utbildningsförvaltningen Delegationsbeslut Avdelningen för ekonomi och styrning Dnr UTBF 2025/5227 2025-12-18 Sida 1 (1) Handläggare Carl Lidén Högselius Telefon: 08-50833926 Beslut om vidaredelegering Beslut Utbildningsdirektören vidaredelegerar samtliga beslut som förtecknas i utbildningsnämndens delegationsordning, antagen den 20 november 2025 med diarienummer UTBF 2025/5227, till lägsta angivna nivå i delegationsordningen. Beslutet gäller från och med den 1 januari 2026. Bakgrund/ärendet Den 20 november 2025 beslutade utbildningsnämnden att anta en reviderad delegationsordning. Utbildningsnämnden beslutade samtidigt om att delegera samtliga beslut i delegationsordningen till utbildningsdirektören. Utbildningsdirektören har möjlighet att besluta om vidaredelegation till lägsta angivna nivå i enlighet med utbildningsnämndens delegationsordning. Per Törnvall Utbildningsdirektör Beslutet är godkänt digitalt. Bilaga till beslutet 1. Protokollsutdrag § 14 – Ändringar i delegationsordningen för utbildningsnämnden, utbildningsnämndens sammanträde den 20 november 2025 Personuppgifter behandlas i enlighet med Dataskyddsförordningen. Information om behandlingen lämnas av utbildningsnämnden. Utbildningsförvaltningen Avdelningen för ekonomi och styrning Hantverkargatan 2F Box 22049 104 22 Stockholm Växel 08-508 33 000 utbildningsforvaltningen@edu.stockholm.se Attesterat av Detta dokument har godkänts digitalt av följande personer: Namn Datum Per Törnvall, Utbildningsdirektör 2025-12-19