En förbättrad elevhälsa (SOU 2025:113)

Kommunstyrelsen har remitterat slutbetänkandet ”En förbättrad elevhälsa” (SOU 2025:113) till utbildningsnämnden för yttrande. Slutbetänkandet överlämnades till regeringen i november 2025. I utredningen lämnas förslag för att tydliggöra och stärka elevhälsans syfte, stärka dess vårduppdrag och säkerställa likvärdig tillgång till elevhälsans professioner. I utredningen lämnas också förslag som syftar till att underlätta samverkan mellan elevhälsan och hälso- och sjukvården samt socialtjänsten. Bakgrunden till utredningen är en ökad psykisk ohälsa hos barn och unga i allmänhet och vissa elevgrupper i synnerhet vilket är angeläget att komma till rätta med.Utbildningsförvaltningens förslag till remissyttrande redovisas i sin helhet i tjänsteskrivelsen. Av remissyttrandet framgår bland annat synpunkter på hur elevhälsans syfte och uppdrag ska tydliggöras samt på förslaget om att elevhälsan ska genomföra medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. [Tjänsteutlåtande - En förbättrad elevhälsa SOU 2025:113.pdf] Utbildningsförvaltningen Tjänsteutlåtande Avdelningen för stöd kring lärande och Dnr UTBF 2026/1801 elevhälsa 2026-04-09 Sida 1 (9) K1dst1au a2nn rt ige.2s sl5.t klo alSc iuptkorp hidca oksn lhme 6onl@mstockholm.se Handläggare Till Jeanette Nyström Utbildningsnämnden Telefon: 08-50833489 2026-04-23 En förbättrad elevhälsa (SOU 2025:113) Svar på remiss från kommunstyrelsen, KS 2026/372 Förvaltningens förslag till beslut 1. Utbildningsnämnden godkänner utbildningsförvaltningens tjänsteutlåtande och överlämnar det till kommunstyrelsen som svar på remissen. 2. Beslutet justeras omedelbart. Sammanfattning av remissen Kommunstyrelsen har remitterat slutbetänkandet ”En förbättrad elevhälsa” (SOU 2025:113) till utbildningsnämnden för yttrande. Slutbetänkandet överlämnades till regeringen i november 2025. I utredningen lämnas förslag för att tydliggöra och stärka elevhälsans syfte, stärka dess vårduppdrag och säkerställa likvärdig tillgång till elevhälsans professioner. I utredningen lämnas också förslag som syftar till att underlätta samverkan mellan elevhälsan och hälso- och sjukvården samt socialtjänsten. Bakgrunden till utredningen är en ökad psykisk ohälsa hos barn och unga i allmänhet och vissa elevgrupper i synnerhet vilket är angeläget att komma till rätta med. Forskning visar på samband mellan hälsa, utveckling och måluppfyllelse där en fullgjord grund- och gymnasieutbildning är långsiktiga friskfaktorer för individen. Utredningen konstaterar att elevhälsans syfte och uppdrag inte är tillräckligt tydligt i skollagen vilket leder till att elevhälsan inte fungerar ändamålsenligt. Detta innebär i sin tur att elever inte får det likvärdiga stöd som elevhälsan ska erbjuda. För att komma tillrätta med dessa utmaningar lämnar utredningen förslag som innebär att elevhälsan får en tydligare roll i skolans arbete med att främja fysisk, psykisk och social hälsa och förebygga Utbildningsförvaltningen Avdelningen för stöd kring lärande och ohälsa och stödja förutsättningar för lärande. Förslagen innebär att elevhälsa elevhälsans syfte och uppdrag stärks och förändras, tillgången till Hantverkargatan 2F legitimerad personal med rätt kompetens i skolans lokaler Box 22049 104 22 Stockholm säkerställs och samverkan mellan elevhälsan och hälso- och Växel 08 508 33 000 sjukvården och socialtjänsten underlättas. Sammantaget innebär Fax utbildningsforvaltningen@edu.stockholm.se https://start.stockholm/ Tjänsteutlåtande Dnr UTBF 2026/1801 Sida 2 (9) utredningens förslag tillkommande årliga kostnader för kommunerna med 1 132 miljoner kronor. Beredning Ärendet har beretts inom avdelningen för stöd kring lärande och elevhälsa i samverkan med grundskoleavdelningen, gymnasieavdelningen och avdelningen för ekonomi och styrning. Ärendet kommer att behandlas i samverkan med de fackliga organisationerna den 13 april 2026. Funktionshinderrådet kommer att få möjlighet att behandla ärendet vid sammanträdet den 15 april 2026. Förvaltningens synpunkter Sammanfattning av synpunkter Förvaltningen delar utredningens övergripande ambition att stärka elevhälsan men är kritisk till flera förslag som innebär ökad statlig detaljstyrning, utökade formella krav och förändringar av elevhälsans grunduppdrag. Utveckling av elevhälsan bör i första hand ske genom stärkt lokalt ansvar, flexibilitet och full finansiering. Att reglera elevhälsans bemanning i lagstiftning riskerar att motverka behovsstyrning, minska lokal handlingsfrihet och flytta fokus från kvalitet i arbetet till formell regelefterlevnad. Likvärdig elevhälsa uppnås bättre genom behovsanpassning, professionell frihet och långsiktig kompetensförsörjning än genom nationella bemanningsnormer. Utbildningsförvaltningen avstyrker förslaget av skärpta utbildningskrav och legitimation för skolkuratorer (avsnitt 6.2). Förvaltningen menar att förslaget skulle innebära en genomgripande förändring av kuratorns roll samt en förskjutning av elevhälsans uppdrag mot hälso- och sjukvård. Förvaltningen bedömer att kvalitet i det psykosociala arbetet bättre säkerställs genom lokal kompetensförsörjning, kontinuerlig fortbildning och systematiskt kvalitetsarbete än genom nationella legitimationskrav. Utbildningsförvaltningen avstyrker utredningens förslag om tidsfrister i elevhälsan (avsnitt 6.3.3). Förvaltningen menar att elevhälsoarbetet är integrerat i skolan och pågår kontinuerligt på flera nivåer och ser därför inte att tidsfrister är ett ändamålsenligt sätt att öka tillgängligheten. Vidare riskerar tidsfrister att bland annat skapa ett reaktivt och administrativt arbetssätt och undantränga förebyggande arbete. Remiss - En förbättrad elevhälsa (SOU 2025:113) Tjänsteutlåtande Dnr UTBF 2026/1801 Sida 3 (9) Utbildningsförvaltningen avstyrker förslaget om utökade vårdinsatser (avsnitt 6.7). Förvaltningen är kritisk till att elevhälsan ges ett utökat vårduppdrag som riskerar att leda till ansvarsförskjutning från region till skola. I avsnitt 8.6.2 redovisas kostnadsberäkningar som förslagen väntas uppgå till. Sammantaget innebär utredningens förslag tillkommande årliga kostnader för kommuner på 1 132 miljoner kronor. Förvaltningen beräknar att kostnadsökningen för staden under de första sex åren efter införandet uppgår till en årlig merkostnad om 85 miljoner kronor, ett belopp som därefter väntas sjunka till 45 miljoner kronor. Finansiering av de åtgärder som bedöms medföra kostnadsökningar för kommunerna föreslås av utredningen tas från statsbidraget för personalförstärkning. Den föreslagna finansieringen följer därmed inte finansieringsprincipen, som säger att ökade kostnader för kommunerna ska kompenseras fullt ut av staten. Ställningstaganden Utredningens förslag redovisas framför allt i kapitel 6 och föreslås träda i kraft under perioden 2028 till 2033. I kapitel 8.6.2 framgår utredningens kostnadsberäkningar för kommuner. Förslagen sammanfattas nedan under den rubrik och kapitelnumrering som de presenteras under i betänkandet tillsammans med förvaltningens ställningstaganden. 1 Författningsförslag 1.1 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) Förvaltningen tillstyrker delvis förslaget. Utbildningsförvaltningen delar ambitionen att stärka elevhälsans roll i skolan, men bedömer att förslaget innebär en risk för att elevhälsans uppdrag ges en alltför bred och detaljrik utformning i lag. Lagförslaget innebär en risk att elevhälsan förskjuts mot ett mer individinriktat arbete, minskat fokus på förebyggande och strukturellt arbete samt begränsar skolornas möjlighet att anpassa arbetssätt efter lokala förutsättningar. Förvaltningen anser att nuvarande reglering ger förutsättningar och att utveckling i första hand bör ske genom stöd, uppföljning och kvalitetsarbete. 1.2 Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) Förvaltningen tillstyrker föreslagen lydelse. Remiss - En förbättrad elevhälsa (SOU 2025:113) Tjänsteutlåtande Dnr UTBF 2026/1801 Sida 4 (9) 6. Utredningens förslag och bedömningar 6.1.1 Elevhälsans syfte och uppdrag ska tydliggöras Utbildningsförvaltningen avstyrker förslaget att ersätta tidigare skrivningar om att elevhälsan främst ska vara förebyggande och hälsofrämjande och att elevernas utveckling mot utbildningens mål ska stödjas. 6.1.2 Elevhälsan ska genomföra medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser Utbildningsförvaltningen avstyrker förslaget som innebär att elevhälsan inte bara ska omfatta utan även genomföra medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. Förvaltningen ser risk med att en sådan omskrivning leder till standardiserade lösningar snarare än behovsanpassade samt till minskat handlingsutrymme för huvudmannen. 6.1.3 Elevhälsans tvärprofessionella arbete har betydelse för elevernas lärande, hälsa och utveckling Utbildningsförvaltningen tillstyrker förslaget som innebär att elevhälsans arbete ska regleras som tvärprofessionellt. Förvaltningen delar utredningens bedömning om att samverkan mellan elevhälsans professioner är en förutsättning för att ge ett samlat stöd till elevers lärande, hälsa och utveckling på individ-, grupp- och skolenhetsnivå. Förvaltningen instämmer i att alla elevhälsans professioner ska ingå i det tvärprofessionella arbetet och vill särskilt framhålla att skolsköterska och skolläkare, liksom specialpedagog och speciallärare, har olika och kompletterande kompetenser som inte kan ersätta varandra. Utredningens förslag ligger i linje med hur elevhälsan i staden är utformad idag. 6.1.4 Föreskrifter ska bidra till ökad likvärdighet avseende elevhälsans syfte och uppdrag Utbildningsförvaltningen avslår förslaget att regeringen eller utsedd myndighet ska få meddela föreskrifter om elevhälsans syfte och uppdrag. Förslaget riskerar att förskjuta fokus från verksamhetsutveckling till regelefterlevnad. Förvaltningen anser att likvärdighet uppnås bättre genom gemensamma mål, uppföljning och stöd än genom bindande föreskrifter. 6.2 Skärpta utbildningskrav för vissa av elevhälsans professioner Utbildningsförvaltningen avstyrker förslaget av skärpta utbildningskrav och legitimation för skolkuratorer. Förvaltningen ser att förslaget skulle innebära en genomgripande förändring av kuratorns roll, en förskjutning av elevhälsans uppdrag Remiss - En förbättrad elevhälsa (SOU mot hälso- och sjukvård. Majoriteten av dagens kuratorer saknar 2025:113) Tjänsteutlåtande Dnr UTBF 2026/1801 Sida 5 (9) legitimation enligt förslaget, och kravet skulle kräva omfattande fortbildning. Förvaltningen bedömer att kvalitet i det psykosociala arbetet bättre säkerställs genom lokal kompetensförsörjning, kontinuerlig fortbildning och systematiskt kvalitetsarbete än genom nationella legitimationskrav. Förvaltningen motsätter sig även utredningens bedömning gällande att det inte finns skäl till ändring av kompetenskrav för skolläkare och skolsköterskor. Förvaltningen menar att skolsköterskor med specialistutbildning som distriktssköterska, inom barn- och ungdom eller som skolsköterska krävs för att kunna verka i yrkesrollen på ett patientsäkert sätt. För läkare bedömer förvaltningen att specialistutbildning inom allmänmedicin, barn- och ungdomspsykiatri eller barn- och ungdomsmedicin ska vara ett krav för att tjänstgöra som skolläkare. Stadens skolläkare och skolsköterskor är idag utbildade enligt ovan. 6.3.1 En plan för bemanning av elevhälsan Utbildningsförvaltningen avslår förslaget avseende plan för bemanning då kravet riskerar att bli ett administrativt styrinstrument snarare än ett verksamhetsstöd, särskilt om de kopplas till nationella krav eller tillsyn. 6.3.2 Tillgänglighet till elevhälsans professioner i skolans lokaler Utbildningsförvaltningen tillstyrker delvis utredningens förslag om att säkerställa tillgänglighet till elevhälsans professioner i skolans lokaler. Förvaltningen delar bedömningen att ökad fysisk närvaro förbättrar förutsättningarna för tvärprofessionellt arbete, stärkt relationellt arbete och tidig upptäckt av ohälsa samt bidrar till att tillgodose elevernas behov av att möta elevhälsans personal i skolan. Förvaltningen ser samtidigt en risk med att krav på fysisk närvaro kan begränsa huvudmannens möjlighet att organisera elevhälsan flexibelt, exempelvis genom gemensamma resurser, digitala lösningar eller samverkansformer. 6.3.3 Tidsfrister i elevhälsan Utbildningsförvaltningen avstyrker utredningens förslag. Utredningens förslag kring tidsfrister inom elevhälsan syftar till att stärka elevernas tillgång till elevhälsans professioner. Förvaltningen menar att elevhälsoarbetet är integrerat i skolan och pågår kontinuerligt på flera nivåer och ser därför inte att tidsfrister är ett ändamålsenligt sätt att öka tillgängligheten. Vidare riskerar tidsfrister att bland annat skapa ett reaktivt och administrativt arbetssätt och undantränga förebyggande arbete. Remiss - En förbättrad elevhälsa (SOU 2025:113) Tjänsteutlåtande Dnr UTBF 2026/1801 Sida 6 (9) 6.4 Huvudmannen ska informera om elevhälsans uppdrag och bemanning Utbildningsförvaltningen tillstyrker delvis utredningens förslag att skolhuvudmannen årligen ska informera elever och vårdnadshavare om elevhälsans uppdrag, vilka professioner som ingår, deras tillgänglighet samt hur kontakt tas. Förvaltningen instämmer i behovet av god information, men bedömer att ett detaljerat lagkrav riskerar att begränsa lokala anpassningar och skapa onödig administration. 6.6.1 Den nationella styrningen av hälsobesöken är inte tillräcklig Förvaltningen tillstyrker delvis förslagen. Ökad nationell styrning riskerar att minska möjligheten att prioritera resurser utifrån lokala behov och elevgruppers skilda förutsättningar. Förvaltningen ser dock fördelar med ett mer enhetligt och strukturerat program för hälsobesök genom hela skolgången. 6.6.2 Hälsobesöken förstärks och förtydligas Utbildningsförvaltningen tillstyrker delvis förslaget och är positiva till tydligare och skärpta lagkrav för när hälsobesök ska genomföras inom elevhälsans medicinska insats då detta leder till en ökad likvärdighet för eleverna. Förvaltningen avstyrker förslaget avseende två extra hälsosamtal som innebär ökade krav på resurser, bemanning och administration. Ett skarpare lagkrav riskerar därigenom att tränga undan andra prioriterade insatser inom elevhälsan. 6.6.3 En hälsoenkät ska ligga till grund för hälsobesöket Förvaltningen tillstyrker delvis förslaget att elever och vårdnadshavare inför varje större hälsobesök ska ges möjlighet att besvara en nationellt framtagen hälsoenkät. Förvaltningen ser möjlighet med en nationell hälsoenkät att främja likvärdigheten inför elevernas hälsobesök. Förvaltningen understryker dock att en nationell standardiserad enkät inte får utesluta att eleven har möjlighet att ta upp egna hälsobehov utöver svaren i enkäten på sitt hälsobesök. Förvaltningen betonar vikten av att enkäten kan innehålla känsliga uppgifter varav frågor om integritets- och sekretessfrågor behöver utredas. I dagsläget är det oklart hur informationen ska hanteras, vilka som får tillgång till svaren. Elevens rätt till förtrolighet behöver säkerställas. 6.7 Förstärkta möjligheter för insatser för lättare fysiska och psykiska vårdbehov Remiss - En förbättrad elevhälsa (SOU Utbildningsförvaltningen avslår förslaget. Förvaltningen är kritisk 2025:113) Tjänsteutlåtande Dnr UTBF 2026/1801 Sida 7 (9) till att elevhälsan ges ett utökat vårduppdrag utan att ansvarsfördelningen mellan skola och region tydliggörs juridiskt och organisatoriskt vilket kan leda till ansvarsförskjutning från region till skola. Förslaget riskerar vidare att urholka elevhälsans kärnuppdrag och tränga undan det förebyggande och elevnära arbetet. 6.8 Förbättrad samverkan mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvården och socialtjänsten 6.8.1 Sammanfattande bedömning om hur utredningens förslag förbättrar samverkan Förvaltningen tillstyrker delvis förslagen som bedöms förbättra samverkan mellan berörda aktörer. Förvaltningen ser värdet av samordning men bedömer att det bör vara en lokal organisatorisk fråga. Lagreglering riskerar att skapa otydliga mandat och parallella ansvarsfunktioner. Förvaltningens farhåga är att fler regleringar av samordning riskerar att leda till ansvarsdiffusion mellan olika aktörer. 6.8.3 Skolhuvudmän ska ingå samverkansöverenskommelser med regionen Utbildningsförvaltningen tillstyrker förslaget. Utredningen föreslår att varje skolhuvudman ska ingå överenskommelser med regionen om samverkan för elever som är i behov av samordnade insatser, och att överenskommelsen ska reglera kontaktvägar, samordning och informationsöverföring mellan elevhälsan och regionens hälso- och sjukvård. 6.9 Elevhälsans del i skolans kvalitetsarbete Utbildningsförvaltningen tillstyrker förslaget. Utredningen föreslår att det i 4 kap. 4 § skollagen tydliggörs att kvalitetsarbetet på skolenhetsnivå även ska omfatta elevhälsan vilket skapar förutsättningar för att elevhälsans arbete kan följas upp, analyseras och utvecklas inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet. 6.10 Elevhälsans huvudmannaskap och ledning 6.10.4 Sammanfattande analys och ställningstaganden till elevhälsans huvudmannaskap Utbildningsförvaltningen delar utredningens bedömning. Elevhälsans nuvarande huvudmannaskap och ledning bedöms av utredningen vara ändamålsenligt. Alternativa huvudmannaskap för elevhälsan bedöms inte förbättra möjligheterna att genomföra det syfte och uppdrag som utredningen föreslår för elevhälsan. Remiss - En förbättrad elevhälsa (SOU 2025:113) Tjänsteutlåtande Dnr UTBF 2026/1801 Sida 8 (9) 6.10.5 Insatser för att stärka huvudmannens styrning och ledning av elevhälsans medicinska insatser Utbildningsförvaltningen tillstyrker förslaget. Utredningen föreslår att Socialstyrelsen ska ta fram stödmaterial om vårdgivaransvar samt ledning och styrning av elevhälsans medicinska insatser, riktat till skolhuvudmän och rektorer. Vidare föreslås att Skolverket säkerställer att kunskap om hälso- och sjukvårdslagstiftningen ingår i både rektorsprogrammet och skolchefsutbildningen. Förvaltningen ser det som positivt att rektorer och skolchefer får större kunskap om vårdgivaransvaret. Förvaltningen vill dock understryka att förslaget inte får leda till en otydlig ansvarsförskjutning från medicinska funktioner till skolledningen. 6.12 Förslagen föranleder inga ändringar gällande tystnadsplikt och sekretess Förvaltningen tillstyrker utredningens förslag. 8.6 Samhällsekonomiska konsekvenser 8.6.2 Kostnader för kommuner Sammantaget innebär utredningens förslag tillkommande årliga kostnader för kommuner med 1 132 miljoner kronor. Engångskostnader om 9 miljoner kronor beräknas tillkomma för huvudmän till följd av utökad samverkan med regioner. Den föreslagna finansieringen, som innebär att de medel som staten skjuter till tas från ett existerande statsbidrag till skolan, innebär att kommunerna i praktiken kommer att få bära merkostnaden för reformens genomförande. Detta strider mot finansieringsprincipen som anger att kommuner och regioner inte ska behöva höja skatten eller prioritera om sin verksamhet för att finansiera nya uppgifter. Förvaltningens bedömning är att ett genomförande av förslagen i betänkandet skulle innebära permanenta merkostnader om 45 miljoner kronor årligen för staden. De förstärkta små och stora hälsobesöken bedöms motsvara vad förvaltningen redan idag genomför. Däremot införs nya hälsosamtal i åk 9 och åk 2 i gymnasiet, till en merkostnad om 7 miljoner kronor. Vidare ger det förväntade lönelyftet på 3,6 procent för kuratorerna då de erhållit legitimation som hälso- och sjukvårdskuratorer en merkostnad på cirka 8 miljoner kronor årligen. Den ökade närvaron av psykologer som regleringen innebär leder till merkostnader i förvaltningens egna skolor, som uppräknat till att omfatta även elever i andra huvudmäns skolor uppgår till 30 miljoner kronor. Remiss - En förbättrad elevhälsa (SOU 2025:113) Tjänsteutlåtande Dnr UTBF 2026/1801 Sida 9 (9) Under en införandeperiod 2028-2033 bedömer förvaltningen att kostnader tillkommer som inte förutsetts av utredningen och som kan kopplas till att samtliga kuratorer på stadens skolor behöver genomgå ett års vidareutbildning för att få legitimation som hälso- och sjukvårdskuratorer. Det kan det bli nödvändigt att erbjuda full lön under utbildningstiden, vilket väntas leda till merkostnader om uppskattningsvis 39 miljoner kronor årligen, uppräknat för att täcka kostnaden för samtliga stockholmselever. De första sex åren efter införandet uppstår en årlig merkostnad om 85 miljoner kronor, ett belopp som därefter väntas sjunka till 45 miljoner kronor. Kostnaderna är beräknade på förväntad lönenivå 2026, och behöver räknas upp till införandeåret 2028. Finansiering av de åtgärder som bedöms medföra kostnadsökningar för kommunerna inom elevhälsan föreslås av utredningen tillföras från statsbidraget för personalförstärkning. Detta strider mot finansieringsprincipen, som anger att ökade kostnader för kommunerna ska kompenseras fullt ut av staten. Då förslagen i sin helhet inte är finansierade är det ett rimligt antagande att staden får bära hela merkostnaden för den statliga reformen på egen hand. Konsekvenser för barn och barns rättigheter samt jämställdhet Då ärendet är svar på en remiss från kommunstyrelsen gör förvaltningen ingen egen analys av ärendets konsekvenser för jämställdhet eller för barn oh barns rättigheter. Förvaltningen förutsätter att en sådan analys vid behov görs av kommunstyrelsen i den fortsatta hanteringen av ärendet. Förslag till beslut Utbildningsförvaltningen föreslår att utbildningsnämnden godkänner förvaltningens tjänsteutlåtande och överlämnar det till kommunstyrelsen som svar på remissen. Med hänsyn till remisstiden föreslås beslutet justeras omedelbart. Per Törnvall Anette Burman Utbildningsdirektör Avdelningschef Utbildningsförvaltningen Utbildningsförvaltningen Bilaga En förbättrad elevhälsa (SOU 2025:113) Remiss - En förbättrad elevhälsa (SOU 2025:113) --- [Remiss - En förbättrad elevhälsa (SOU 2025:113).pdf] En förbättrad elevhälsa Slutbetänkande av Utredningen om en förbättrad elevhälsa Stockholm 2025 SOU 2025:113 SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1. Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Åtta45 Tryck och remisshantering: Åtta45, Stockholm 2025 ISBN 978-91-525-1411-5 (tryck) ISBN 978-91-525-1412-2 (pdf) ISSN 0375-250X Till statsrådet och chefen för Utbildningsdepartementet Regeringen beslutade den 7 mars 2024 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera och föreslå hur elevhälsan kan stärkas i syfte att bättre tillgodose elevernas behov samt att se över regleringen om stödinsatser i skolan (dir. 2024:30). Den 26 september 2024 beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv som innebar att den del av upp- draget som avsåg att se över regleringen om extra anpassningar, sär- skilt stöd och särskild undervisningsgrupp skulle redovisas i ett del- betänkande senast den 7 mars 2025. Utredningstiden förlängdes för de delar av det ursprungliga uppdraget som avsåg att se över elev- hälsans syfte och uppdrag, att göra en översyn av elevhälsans huvud- mannaskap och ledning, att utforma en elevhälsogaranti, samt att föreslå hur samverkan mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvården och socialtjänsten kan förbättras. Dessa delar skulle slut- redovisas senast den 25 juni 2025 (dir. 2024:93). Den 27 februari 2025 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv som innebar att ut- redningstiden för delar av uppdraget som ska redovisas i ett delbetän- kande förlängdes till den 11 april 2025 (dir. 2025:18). Den 12 juni 2025 beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv som innebar att tiden för slutredovisningen förlängdes till den 27 november 2025 (dir. 2025:62). Den 7 mars 2024 utsågs direktören Åsa Lundkvist, Barn- och utbildningsförvaltningen, Västerås stad till särskild utredare. Utred- ningen har antagit namnet Utredningen om en förbättrad elevhälsa. Som experter i utredningen förordnades från den 2 maj 2024 undervisningsrådet Andrej Andréewitch, Statens skolverk, region- juristen Arvid Brogren, Statens skolinspektion, utredaren Tobias Edbom, Socialstyrelsen, utredaren Tommy Eriksson, Folkhälso- myndigheten och utvecklingssamordnaren Charlotte Furtenbach, Specialpedagogiska skolmyndigheten. Undervisningsrådet Andrej Andréewitch entledigades den 2 april 2025. Som expert förordnades den 2 april 2025 undervisningsrådet Louise Boudin, Statens skolverk. Regionjuristen Arvid Brogren entledigades den 2 juni 2025. Som expert förordnades från den 2 juni 2025 enhetschefen Maria Nyman, Statens skolinspektion. Som sakkunniga förordnades från den 2 maj 2024 kanslirådet Fredrik Ahlén, Utbildningsdepartementet, kanslirådet Louise Andersson, Socialdepartementet, departementssekreteraren Lisa Dahlgren, Socialdepartementet, kanslirådet Karin Flemström, Ut- bildningsdepartementet, kanslirådet Andreas Hermansson, Finans- departementet, ämnessakkunnig Lina Leander, Socialdepartementet, departementssekreteraren Erika Lindeberg, Arbetsmarknadsdeparte- mentet och ämnesrådet Marie Törn, Utbildningsdepartementet och från den 26 maj 2025 departementssekreteraren Karin Lindqvist, Utbildningsdepartementet. Ämnessakkunnig Lina Leander entle- digades den 1 januari 2025. Som sakkunnig förordnades från den 1 januari 2025 departementssekreteraren Jenni Lundh, Socialdeparte- mentet. Kanslirådet Karin Flemström entledigades den 4 februari 2025 och förordnades åter som sakkunnig från den 26 maj 2025. Departementssekreteraren Lisa Dahlgren entledigades den 2 juni 2025. Som sakkunnig förordnades från den 2 juni 2025 ämnesrådet Linda Österberg, Socialdepartementet. Kanslirådet Fredrik Ahlén entledigades den 28 oktober 2025. Som sekreterare i utredningen anställdes från den 25 mars 2024 undervisningsråden Linda Ahlgren och Anna Muzic, den 10 juni 2024 stadsjuristen Andreas Mehnert, den 5 augusti 2024 utredaren Stina Linder. Som huvudsekreterare i utredningen anställdes den 14 juni 2024 enhetschefen Ulrica Dahlén. Ulrica Dahlén entledigades på egen begäran från den 13 januari 2025. Sekreteraren Linda Ahlgren anställ- des från den 14 januari 2025 som huvudsekreterare. Anna Muzic ent- ledigades på egen begäran den 2 februari 2025. Som sekreterare i utredningen anställdes från den 1 januari 2025 samhällsanalytikern Cecilia von Otter, den 4 februari 2025 kanslirådet Karin Flemström och den 7 februari 2025 undervisningsrådet Cecilia Hågemark. Cecilia von Otter entledigades på egen begäran den 28 februari 2025, Karin Flemström entledigades på egen begäran den 12 april 2025, Andreas Mehnert entledigades på egen begäran den 1 maj 2025 och Cecilia Hågemark entledigades på egen begäran den 12 maj 2025. Som sekreterare i utredningen anställdes från den 5 maj 2025 under- visningsrådet Joakim Öberg, från den 20 maj 2025 utredaren Klara Granat och från den 2 juni 2025 regionjuristen Arvid Brogren. I april 2025 överlämnades delbetänkandet Förbättrat stöd i skolan (SOU 2025:44). Utredningens slutbetänkande En förbättrad elev- hälsa (SOU 2025:113) överlämnas härmed till regeringen. Stockholm i november 2025 Åsa Lundkvist Linda Ahlgren Arvid Brogren Klara Granat Stina Linder Joakim Öberg Innehåll Sammanfattning ................................................................ 15 1 Författningsförslag ..................................................... 25 1.1 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ................ 25 1.2 Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ................................................. 34 2 Utredningens uppdrag och genomförande .................... 35 2.1 Utredningens uppdrag ............................................................ 35 2.1.1 Utredningens direktiv ............................................. 35 2.2 Utredningens genomförande ................................................. 36 2.2.1 Expertgrupp ............................................................. 36 2.2.2 Kontakt med forskare ............................................. 36 2.2.3 Dialoger med huvudmän, skolledare, lärare och representanter för elevhälsans professioner ............................................................. 37 2.2.4 Kartläggning av huvudmäns övergripande arbete med elevhälsan .............................................. 37 2.2.5 Elevers perspektiv på elevhälsans syfte och uppdrag ............................................................. 38 2.2.6 Nordisk jämförelse .................................................. 40 2.3 Kontakter med andra utredningar och myndigheter ............ 40 2 .4 Betänkandets disposition ........................................................ 41 7 Innehåll SOU 2025:113 3 Gällande rätt ............................................................. 43 3.1 Allmänt om kapitlet ............................................................... 43 3.2 Skolväsendet ........................................................................... 43 3.2.1 Huvudmän och ansvarsfördelning inom skolväsendet ................................................... 44 3.3 Elevhälsan ................................................................................ 45 3.3.1 Elevhälsans gemensamma insatser ......................... 45 3.3.2 Elevhälsans medicinska insatser ............................. 46 3.4 Socialtjänsten .......................................................................... 47 3.5 Hälso- och sjukvård ............................................................... 48 3.5.1 Verksamhetschef ..................................................... 49 3.6 Egenvård .................................................................................. 49 3.7 Tillsyn över elevhälsan ........................................................... 49 3.8 Offentlighet, sekretess och tystnadsplikt ............................. 50 3.8.1 Handlingars offentlighet ........................................ 50 3.8.2 Sekretess i skolor med offentlig skolhuvudman ......................................................... 50 3.8.3 Tystnadsplikt i skolor med enskild skolhuvudman ......................................................... 51 3.8.4 Sekretess inom hälso- och sjukvården ................... 52 3.8.5 Sekretess inom socialtjänsten och SiS .................... 52 3.8.6 Sekretessbrytande bestämmelser ............................ 53 3.8.7 Sekretessgenombrott i enskild verksamhet ........... 54 3.9 Samverkan ............................................................................... 55 3.9.1 Skyldigheter att samverka mellan skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård ....................... 55 3.9.2 Samordnad individuell plan – SIP .......................... 56 4 Nordisk utblick .......................................................... 57 4.1 Elevhälsans organisation och innehåll i de nordiska länderna ............................................................. 57 4.1.1 Elevhälsans syfte och uppdrag i nordiska länder ...................................................... 57 8 SOU 2025:113 Innehåll 4.1.2 Styrning och organisation av elevhälsan i nordiska länder ....................................................... 60 4.1.3 Elevhälsans yrkesgrupper i nordiska länder ........... 69 4.1.4 Utbildningskrav för elevhälsans personal i nordiska länder ........................................ 71 4.1.5 Elevhälsogarantier i nordiska länder ....................... 72 4.1.6 Reglering av tillgång till elevhälsan i nordiska länder ...................................................... 73 4.1.7 Hälsokontroller i nordiska länder .......................... 76 4.1.8 Samverkan mellan skola, hemmet och annan samverkan ............................................... 81 5 Bakgrund och problembild ......................................... 85 5.1 Inledning.................................................................................. 85 5.2 Elevers ohälsa ökar .................................................................. 86 5.2.1 Den självrapporterade ohälsan ökar bland skolelever ....................................................... 86 5.2.2 Det finns ett tydligt samband mellan elevers hälsa och skoltrivsel ..................................... 87 5.2.3 Hälsovanor grundläggs tidigt och påverkar elevers hälsa .............................................................. 92 5.2.4 Förekomsten av psykisk ohälsa ökar ...................... 94 5.2.5 Fler pojkar än flickor är nöjda med sin kropp ....... 95 5.2.6 Den digitala medieanvändningen påverkar barns och ungas hälsa .............................................. 95 5.2.7 Elevhälsan involveras inte tillräckligt tidigt i skolors frånvaroarbete ........................................... 96 5.2.8 Särskilt utsatta elevgrupper ..................................... 99 5.3 Bristande styrning av elevhälsan leder till olikvärdighet ..... 110 5.3.1 Elevhälsans övergripande syfte ............................. 110 5.3.2 Begreppen förebyggande och hälsofrämjande definieras inte i skollagen ...................................... 113 5.3.3 En tvärprofessionell elevhälsa – införandet av och syftet med en samlad elevhälsa .................. 117 5.3.4 Elevhälsans medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser ...... 119 9 Innehåll SOU 2025:113 5.3.5 Elever upplever att elevhälsan är otydlig och bristfällig ......................................................... 128 5.3.6 Behov att stärka elevhälsans medicinska, psykologiska och psykosociala insatser ............... 131 5.4 Hälsobesök och hälsokontroller .......................................... 139 5.4.1 Tidpunkter för hälsobesöken ............................... 145 5.5 Huvudmannaskap och ledning i elevhälsan ........................ 153 5.5.1 Det saknas en heltäckande bild av organisering och ledning av elevhälsan ................ 153 5.5.2 Elevhälsans finansiering ........................................ 162 5.5.3 Skolhuvudmannens ansvar för elevhälsan ............ 163 5.5.4 Utmaningar när skolhuvudmän och rektor ska samverka om elevhälsans styrning och ledning ... 168 5.5.5 Rektorns ledningsansvar för elevhälsan ............... 168 5.5.6 Brist på tillsyn av elevhälsan ................................. 169 5.6 Tillgång till elevhälsans insatser ........................................... 170 5.6.1 Tillgången till elevhälsans olika professioner varierar ................................................................... 171 5.6.2 Skolhuvudmännens analyser av skolans behov av elevhälsa .................................................. 180 5.6.3 Bristande tillgång till elevhälsans professioner .... 182 5.7 Utbildningskrav för elevhälsans professioner .................... 185 5.7.1 Olika utbildningskrav för elevhälsans professioner ........................................................... 186 5.8 Behov av bättre samverkan mellan elevhälsan och skolan i övrigt, hälso- och sjukvård och socialtjänst .......... 190 5.8.1 Regelverket kring elevhälsans samverkan stärktes 2023 .......................................................... 190 5.8.2 Samverkansöverenskommelser mellan elevhälsan, skolan i övrigt, socialtjänsten och hälso- och sjukvården .................................... 192 5.8.3 Samverkansrutiner för att samordna insatser mellan skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård .................................................................. 202 5.8.4 En hög andel elever är i behov av samordnade insatser ................................................................... 210 10 SOU 2025:113 Innehåll 6 Utredningens förslag och bedömningar ...................... 217 6.1 Förslag om förtydligande av syfte och uppdrag .................. 218 6.1.1 Elevhälsans syfte och uppdrag ska tydliggöras .... 219 6.1.2 Elevhälsan ska genomföra medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser ................................... 226 6.1.3 Elevhälsans tvärprofessionella arbete har betydelse för elevernas lärande, hälsa och utveckling ........................................................ 241 6.1.4 Föreskrifter ska bidra till ökad likvärdighet avseende elevhälsans syfte och uppdrag ............... 245 6.2 Skärpta utbildningskrav för vissa av elevhälsans professioner ................................................... 246 6.3 Stärkt tillgång till elevhälsans professioner ......................... 257 6.3.1 En plan för bemanning av elevhälsan ................... 260 6.3.2 Tillgänglighet till elevhälsans professioner i skolans lokaler ...................................................... 269 6.3.3 Tidsfrister i elevhälsan ........................................... 274 6.4 Huvudmannen ska informera om elevhälsans uppdrag och bemanning ....................................................... 277 6.5 Det är möjligt att anordna elevhälsa för elever i kommunal vuxenutbildning ............................... 279 6.6 Förslag om utökade hälsobesök och hälsosamtal ............... 279 6.6.1 Den nationella styrningen av hälsobesöken är inte tillräcklig ..................................................... 280 6.6.2 Hälsobesöken förstärks och förtydligas .............. 283 6.6.3 En hälsoenkät ska ligga till grund för hälsobesöket ........................................................... 300 6.7 Förstärkta möjligheter för insatser för lättare fysiska och psykiska vårdbehov ........................................... 301 6.8 Förbättrad samverkan mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvården och socialtjänsten .............. 306 6.8.1 Sammanfattande bedömning om hur utredningens förslag förbättrar samverkan .......... 307 11 Innehåll SOU 2025:113 6.8.2 Vid varje skolenhet ska det finnas en samordnande funktion som ansvarar för att samordna insatser ...................................... 309 6.8.3 Skolhuvudmän ska ingå samverkansöverenskommelser med regionen ..... 316 6.9 Elevhälsans del i skolans kvalitetsarbete ............................. 326 6.10 Elevhälsans huvudmannaskap och ledning ......................... 328 6.10.1 För- och nackdelar med nuvarande huvudmannaskap för elevhälsan ........................... 330 6.10.2 För- och nackdelar med kommunen som huvudman ...................................................... 332 6.10.3 För- och nackdelar med regionen som huvudman ...................................................... 335 6.10.4 Sammanfattande analys och ställningstaganden till elevhälsans huvudmannaskap ................................................... 339 6.10.5 Insatser för att stärka huvudmannens styrning och ledning av elevhälsan medicinska insatser .... 342 6.11 Nationell uppföljning av elevhälsan .................................... 344 6.12 Förslagen föranleder inga ändringar gällande tystnadsplikt och sekretess .................................................. 345 7 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ 347 8 Konsekvenser av utredningens förslag ........................ 349 8.1 Krav på konsekvensanalysen ................................................ 349 8.2 Vilka problem ska lösas med förslagen? .............................. 350 8.3 Utredningens förslag i korthet ............................................ 351 8.4 Alternativa lösningar och nollalternativet ........................... 354 8.4.1 Alternativ till att förtydliga elevhälsans syfte och uppdrag .................................................. 355 8.4.2 Alternativ till förslagen för att stärka elevhälsans medicinska, psykologiska och psykosociala insatser ...................................... 356 12 SOU 2025:113 Innehåll 8.4.3 Alternativ till förslagen för att åstadkomma ändamålsenliga tidsfrister ...................................... 356 8.5 De som berörs av utredningens förslag ............................... 357 8.5.1 Statliga myndigheter .............................................. 358 8.5.2 Kommuner ............................................................. 360 8.5.3 Regioner ................................................................. 366 8.5.4 Företag ................................................................... 370 8.5.5 Övriga ..................................................................... 373 8.5.6 Hur yrkesverksammas arbetsförutsättningar påverkas av förslagen ............................................. 373 8.6 Samhällsekonomiska konsekvenser ..................................... 376 8.6.1 Kostnadsberäkningarna utgår från prognostiserade storlekar på elevkullar ................ 376 8.6.2 Kostnader för kommuner ..................................... 377 8.6.3 Kostnader för regioner .......................................... 388 8.6.4 Kostnader för staten .............................................. 388 8.6.5 Finansiering............................................................ 396 8.7 Övriga konsekvenser av utredningens förslag .................... 398 8.7.1 Konsekvenser utifrån FN:s konvention om barns rättigheter .............................................. 399 8.7.2 Konsekvenser utifrån FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning ............................................ 406 8.7.3 Konsekvenser för jämställdheten ......................... 408 8.7.4 Konsekvenser för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen ......................... 409 8.7.5 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ..................... 410 8.7.6 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ................. 411 8.7.7 Konsekvenser ur dataskyddssynpunkt ................. 411 8.7.8 Konsekvenser för Sveriges medlemskap i EU ..... 412 13 Innehåll SOU 2025:113 9 Författningskommentar ............................................ 413 9.1 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) .......... 413 9.2 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ............................................... 430 Referenser ....................................................................... 433 Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv 2024:30 ........................................... 459 Bilaga 2 Kommittédirektiv 2024:93 ........................................... 475 Bilaga 3 Kommittédirektiv 2025:18 ........................................... 477 Bilaga 4 Kommittédirektiv 2025:62 ........................................... 479 14 Sammanfattning De samlade förslag som utredningen lämnar i detta betänkande syftar till att tydliggöra och stärka elevhälsans syfte och uppdrag, stärka elevhälsans vårduppdrag och garantera att elever får tillgång till elev- hälsans professioner. Vidare lämnar utredningen förslag som syftar till att underlätta samverkan mellan elevhälsan och hälso- och sjuk- vården samt socialtjänsten. Utredningens övergripande problembild De flesta barn och unga i Sverige har en god självskattad hälsa och ett gott psykiskt välbefinnande. Samtidigt finns det hälsoutmaningar som behöver adresseras, det gäller inte minst den ökande psykiska ohälsan bland barn och unga.1 Inom vissa elevgrupper finns också en ökad risk för fysisk och psykisk ohälsa. Det gäller t.ex. barn och unga som har placerats utanför det egna hemmet eller barn och unga som är utsatta för hedersrelaterat våld eller förtryck. Hälsa är en central förutsättning för elevers lärande och utveckling.2 Det finns dokumenterade samband mellan elevers fysiska och psykiska hälsa och måluppfyllelse. Måluppfyllelse och en fullgjord grund- och gym- nasieutbildning utgör i sig långsiktiga friskfaktorer för individen. Eftersom det råder skolplikt i Sverige och alla barn och unga finns i skolan har elevhälsan en unik möjlighet att träffa landets alla elever för att främja fysisk, psykisk och social hälsa, förebygga och tidigt identifiera ohälsa, skapa förutsättningar för och stödja lärande samt sätta in ändamålsenliga åtgärder. 2010 års skollag har inneburit skifte från ett dominerande fokus på riskfaktorer som leder till ohälsa och svårigheter på individnivå till att identifiera och stärka skyddsfak- 1 Folkhälsomyndigheten (2023). Skolbarns hälsovanor i Sverige 2021/22. Nationella resultat, s. 87. 2 Skolverket (2019). Hälsa för lärande – lärande för hälsa. 15 Sammanfattning SOU 2025:113 torer på gruppnivå i syfte att stödja elevernas utveckling mot utbild- ningens mål. Utredningen konstaterar att elevhälsans syfte och uppdrag inte är tillräckligt tydligt i skollagen och elevhälsan fungerar därför inte ändamålsenligt. Elevhälsans professioner, elever och vårdnadshavare, lärare och aktörer såsom hälso- och sjukvård och socialtjänst har också olika förväntningar på vilket stöd som elevhälsan ska erbjuda. Det leder till att elever inte får stöd och hjälp av elevhälsan på ett lik- värdigt sätt och att elevers fysiska och psykiska ohälsa inte identi- fieras i tid. Sammantaget innebär det att elevers behov inte tillgodoses. Utredningen anser att elevhälsans roll behöver stärkas i skolan. Den psykiska ohälsan ökar bland barn och unga, många elever upplever skolstress och uttrycker en oro inför framtiden. Samtidigt står skolan inför omfattande reformer bl.a. med en 10-årig grundskola och nya betygsystem. Elevhälsan behöver ha en tydlig roll i den förändrings- processen. En välfungerande elevhälsa kan tidigt fånga upp elever som inte mår bra och se till att de får stöd och hjälp. För att komma till rätta med dessa utmaningar lämnar utredningen förslag som innebär att elevhälsan får en tydligare roll i skolans arbete med att främja fysisk, psykisk och social hälsa och förebygga ohälsa och stödja förutsättningar för lärande. Förslagen innebär att elev- hälsans syfte och uppdrag stärks och förändras, tillgången till legiti- merad personal med rätt kompetens i skolans lokaler säkerställs och samverkan mellan elevhälsan och hälso- och sjukvården och social- tjänsten underlättas. Utredningens uppdrag Utredningen om en förbättrad elevhälsa tillsattes den 7 mars 2024, utredningens delbetänkande Förbättrad stöd i skolan (SOU 2025:44) överlämnades den 10 april 2025 och slutbetänkandet överlämnades den 26 november 2025. I utredningens uppdrag ingick bl.a. att ana- lysera och föreslå hur elevhälsans syfte kan tydliggöras, elevhälsans vårduppdrag kan stärkas, föreslå en elevhälsogaranti samt förbättra elevhälsans samverkan med regionens hälso- och sjukvård och social- tjänst i syfte att bättre tillgodose elevernas behov. Dessa delar redo- visas i detta slutbetänkande. 16 SOU 2025:113 Sammanfattning Utredningens förslag i sammanfattning Elevhälsans syfte och uppdrag förtydligas och vårduppdraget stärks Utredningen lämnar förslag som innebär att elevhälsan ska skapa förutsättningar för och stödja elevernas lärande, hälsa och utveckling. I arbetet med att stödja elevernas hälsa ska elevhälsan främja elevernas fysiska, psykiska och sociala hälsa samt förebygga och tidigt identi- fiera ohälsa. Med social hälsa avser utredningen bl.a. social samman- hållning bestående av nära och trygga relationer till andra människor samt upplevelse av bekräftelse och godkännande från andra männi- skor. Forskning har visat att det finns kopplingar mellan fysisk, psy- kisk och social ohälsa och att social ohälsa kan leda till fysisk ohälsa, ensamhet och låg måluppfyllelse. Utredningen lämnar förslag som innebär att elevhälsans medicin- ska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser tyd- liggörs och förändras. När det gäller elevhälsans psykologiska insats syftar förslagen till att tydliggöra att psykologer både ska ge stöd och hjälp till elever i deras lärande och vara en aktiv del i elevhälsans arbete att främja psykisk hälsa och förebygga och tidigt identifiera psykisk ohälsa. Ett förtydligande görs även gällande elevhälsans specialpedagogiska insats som innebär att insatsen främsta ska foku- sera på elevhälsans tvärprofessionella arbete och utgöra en länk mellan elevhälsan och skolan i övrigt. Utredningen anser att specialpeda- gogers och speciallärares huvudsakliga hemvist ska vara i lärarkollegiet och nära eleverna i undervisningen. Utredningen föreslår att det ska framgå i lag att elevhälsans arbete ska ske tvärprofessionellt. Utredningen anser att ett tvärprofessionellt arbete som inkluderar elevhälsans samtliga insatser kopplar samman lärande, hälsa och utveckling och är en förutsättning för att elevhäl- sans professioner ska kunna bidra med sina kompetenser på ett ända- målsenligt sätt. För att elevhälsans arbete ska genomföras mer likvärdigt och i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet ser utredningen be- hov av att den lagreglerade beskrivningen av elevhälsans syfte och uppdrag kompletteras med utvecklad reglering i föreskrift. Förslaget syftar även till att möjliggöra tillsyn av elevhälsans arbete. 17 Sammanfattning SOU 2025:113 Skärpta utbildningskrav för vissa av elevhälsans professioner För att fullgöra elevhälsans syfte och uppdrag ska det enligt utred- ningen finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog, hälso- och sjukvårdskurator och specialpedagog eller speciallärare. Utred- ningen lämnar förslag som syftar till att säkerställa att de professioner som ingår i elevhälsan har den kompetens som krävs. Utredningen anser att de utbildningskrav som ställs på professioner i elevhälsans medicinska och psykologiska insatser är tillräckliga, eftersom dessa professioner har legitimation för yrken inom hälso- och sjukvård. Däremot innebär förslaget en skärpning av utbildningskrav för den som tjänstgör inom elevhälsans psykosociala insats. Utredningen föreslår att elevhälsans psykosociala insats ska utgöras av en hälso- och sjukvårdskurator. Det ska ställas samma krav på den som tjänst- gör som kurator inom skolväsendet som inom regionens hälso- och sjukvård. Det är utredningens bedömning att hälso- och sjukvårds- kuratorn har den kunskap och kompetens som krävs för att kunna fullgöra de arbetsuppgifter som ingår i elevhälsans psykosociala in- sats enligt utredningens förslag. Syftet är att säkerställa kvalitet, patientsäkerhet och att elevhälsans psykosociala insats är likvärdig i landets skolor. Utredningen lämnar en bedömning som innebär att det fortsätt- ningsvis ska finnas tillgång till specialpedagog eller speciallärare inom elevhälsan. Med anledning av utredningen om nya utbildningsvägar och fler möjligheter till behörighet att undervisa inom det special- pedagogiska området (dir. 2025:93) lämnar utredningen inga förslag avseende behörighet för specialpedagog respektive speciallärare i elev- hälsan. Utredningen anser att krav på behörighet även ska gälla för elevhälsans specialpedagogiska insats, men bedömer att det inte är ändamålsenligt att i nuläget lämna ett förslag avseende krav på be- hörighet för specialpedagog respektive speciallärare i elevhälsan, efter- som det omhändertas inom den nya utredningen. Förstärkta möjligheter för insatser vid lättare fysiska och psykiska vårdbehov Utredningen lämnar förslag som innebär att elevhälsan ska erbjuda hälso- och sjukvårdsinsatser vid lättare fysiska och psykiska vård- behov. Det kan handla om en första bedömning av icke-akuta besvär 18 SOU 2025:113 Sammanfattning och rådgivning, såsom huvud- eller buksmärta, stress eller tidiga tecken på ätstörning och allergier. Det kan också handla om samtals- stöd vid lättare psykiska vårdbehov för att hantera vardagliga hän- delser. I elevhälsans uppdrag ingår inte diagnosticering eller att före- skriva läkemedel. Det faller inom ramen för hälso- och sjukvårdens ansvarsområde. Förslaget syftar till att elever i behov av enklare hälso- och sjukvårdsinsatser snabbare ska få insatser innan behoven blir mer omfattande. Utökade antal hälsobesök och hälsosamtal Utredningen ser behov av att stärka och tydliggöra hälsobesöken i de obligatoriska skolformerna samt i gymnasieskolan och den anpas- sade gymnasieskolan. För att markera en förändring föreslår utred- ningen att hälsobesöken byter namn till stort och litet hälsobesök. Med stort hälsobesök avses hälsoundersökningar och hälsosamtal om fysisk, psykisk och social hälsa. Elever och vårdnadshavare ska ges möjligheter att besvara en nationellt framtagen hälsoenkät inför varje stort hälsobesök. Med litet hälsobesök avses enklare hälsounder- sökningar som t.ex. tillväxtmätningar, syn- och hörselkontroller, samt uppföljning av elevers levnadsvanor, psykiska och sociala hälsa. Elever och elevers vårdnadshavare ska kallas till stort hälsobesök i årskurs 1, 5 och 8 i grundskolan, anpassade grundskolan och special- skolan. I sameskolan, som kommer att vara 7-årig från 2028 när bestämmelser om den 10-åriga grundskolan börjar tillämpas, ska elever och elevers vårdnadshavare kallas till stort hälsobesök i årskurs 1 och 5. Vidare ska elever kallas till litet hälsobesök i årskurs 3 och 6 i de obligatoriska skolformerna. Ett helt nytt hälsosamtal om psykisk och social hälsa ska införas i årskurs 9 i grundskolan, anpassade grund- skolan och specialskolan. Utredningen föreslår att varje elev i gymnasieskolan och den an- passade gymnasieskolan ska kallas till stort hälsobesök under utbild- ningens första år. Ett helt nytt hälsosamtal om psykisk och social hälsa ska införas under det andra läsåret i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan. Skolläkare och skolsköterska ska genomföra stort hälsobesök i årskurs 1 i de obligatoriska skolformerna. Övriga hälsobesök ska genomföra av skolsköterskan. Annan legitimerad personal i elevhälsan 19 Sammanfattning SOU 2025:113 kan delta vid behov. Skolsköterskan, hälso- och sjukvårdskuratorn eller psykologen ska genomföra hälsosamtalen. Utredningen ser behov av att stärka förutsättningarna för att hälso- besök och hälsosamtal genomförs mer enhetligt och i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Utredningen föreslår därför att föreskrifter ska tas fram om innehållet i hälsobesök och hälsosamtal. Stärkt tillgång till elevhälsans professioner Utredningen lämnar flera förslag som ska stärka elevernas tillgång till elevhälsans professioner. Sammantaget utgör förslagen en garanti som skapar förutsättningar för att eleverna får tillgång till elevhälsan med utgångspunkt från elevernas behov och lokala förutsättningar. En plan för bemanning av elevhälsan En ny bestämmelse införs som anger att rektorn ska se till att det upprättas en plan för bemanning inom elevhälsan vid skolenheten. Bemanningsplanen ska innehålla en behovsanalys och en beräkning av skolenhetens personalbehov inom elevhälsans område utifrån nationellt fastställda beräkningsgrunder. Av bemanningsplanen ska det framgå i vilken omfattning det ska finnas tillgång till olika profes- sioner i elevhälsan. Om elevhälsans omfattning vid skolenheten under- stiger det behov som framgår av bemanningsplanen ska skolhuvud- mannen besluta om åtgärder för att säkerställa en tillräcklig tillgång till elevhälsans professioner. Bemanningsplanen ska följas upp årligen och vid behov revideras. Förslaget syftar till att säkerställa att elever får tillgång till elev- hälsans professioner på ett mer likvärdigt sätt utifrån behov och lokala förutsättningar. Tillgänglighet till elevhälsans professioner i skolans lokaler Utredningen föreslår en ny bestämmelse som ska tydliggöra att elev- hälsans professioner ska finnas tillgängliga i skolans lokaler med en viss frekvens. Förslaget innebär att skolsköterska, hälso- och sjuk- vårdskurator och specialpedagog eller speciallärare ska finnas tillgäng- 20 SOU 2025:113 Sammanfattning liga varje vecka. Psykolog ska finnas tillgänglig minst varannan vecka och skolläkare minst varje månad. Förslaget syftar till att stärka elever- nas tillgång till elevhälsans professioner och skapa förutsättningar för ett tvärprofessionellt arbetssätt i samverkan med skolans övriga perso- nal. Utredningen bedömer att de förslag som lämnas stärker förutsätt- ningarna för tillsyn av elevernas tillgång till elevhälsans professioner. Tidsfrister i elevhälsan Utredningen föreslår att eleverna ska garanteras en första bedömning av lättare fysiska och psykiska vårdbehov av legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal inom elevhälsan. Utredningen bedömer att detta bör ske inom sju dagar och föreslår att regeringen får meddela före- skrifter om tidsperioden. En första bedömning innebär att elevhälsans professioner ska ta ställning till om elevens behov kan tillgodoses inom elevhälsan eller om eleven bör remitteras till regionens hälso- och sjukvård. Utredningen bedömer att skolsköterska eller hälso- och sjukvårdskurator har den kompetens som krävs för att göra dessa bedömningar. Vid behov ska skolsköterska eller hälso- och sjukvårds- kuratorn ha möjlighet att rådfråga skolläkare eller psykolog. Huvudmannen ska informera om elevhälsans uppdrag och bemanning Utredningen föreslår att skolhuvudmannen ska informera elever och vårdnadshavare om elevhälsans uppdrag, vilka professioner som ingår i elevhälsan, när de är tillgängliga i skolans lokaler och hur eleverna kan komma i kontakt med dem. I det ingår att informera om elevhälsans sekretess och tystnadsplikt. Informationen ska tas fram i format som är tillgängliga för elever och vårdnadshavare. För- slaget förväntas öka elevers och vårdnadshavares kunskaper om elev- hälsans verksamhet, och bidra till bättre förutsättningar för eleverna att ta kontakt och bygga tillitsfulla relationer med elevhälsans pro- fessioner. 21 Sammanfattning SOU 2025:113 Vid varje skolenhet ska det finnas en samordnande funktion som ansvarar för att samordna insatser i skolan och av socialtjänsten och av hälso- och sjukvården Utredningen lämnar förslag som innebär att rektorn ska utse en samordnande funktion i elevhälsan som ansvarar för att samordna insatser från skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård för att säker- ställa att elevens behov tillgodoses i skolan. Med utgångspunkt från elevens behov och förutsättningar ska rektorn avgöra vilken av elev- hälsans lagstadgade professioner som ska utgöra den samordnande funktionen. Det är frivilligt för eleven och elevens vårdnadshavare att ta del av erbjudande om en samordnande funktion. En förutsätt- ning för samordning av uppgifter är samtycke från eleven och elevens vårdnadshavare. Den samordnande funktionen ska bidra till en helhetssyn på elevens behov. Den samordnande funktionen ska även ha ett särskilt ansvar för att elever, vårdnadshavare och berörd personal får relevant information om de insatser som olika verksamheter sätter in och på vilket sätt det påverkar elevens skoldag. Förslaget syftar till att underlätta för vårdnadshavare vars barn har behov av stöd från flera verksamheter och att förbättra samverkan mellan skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård. Skolhuvudmän ska ingå samverkansöverenskommelser med regionen Utredningen lämnar förslag som innebär att varje skolhuvudman som bedriver utbildning i de obligatoriska skolformerna samt i gymnasie- skolan och anpassade gymnasieskolan ska ingå en samverkansöver- enskommelse med regionen i länet som den bedriver skolverksamhet i. Samverkansöverenskommelsen ska avse hur skolan tar kontakt och samverkar med hälso- och sjukvården avseende elever som har behov av insatser från regionens hälso- och sjukvård t.ex. primärvård, barn- och ungdomspsykiatri (BUP) och barn- och ungdomshabili- tering. Överenskommelsen ska även handla om hur information ska överföras avseende dessa elever om de efter kontakt med regionens hälso- och sjukvård är i behov av fortsatt stöd från elevhälsan eller skolan i övrigt. Det kan exempelvis handla om tydliggörande vid remissförfarande och återkoppling efter behandling. En förutsättning 22 SOU 2025:113 Sammanfattning för samverkan är att elev och vårdnadshavare har samtyckt till att information överlämnas mellan verksamheterna. Förslaget ska tydliggöra ansvarsfördelningen mellan elevhälsan och hälso- och sjukvården. Det ska bidra till en ökad likvärdighet för elever som är i behov av samordnande insatser. Utredningen bedömer att elevhälsans nuvarande huvudmannaskap är ändamålsenligt Utredningen har analyserat och tagit ställning till ändamålsenligheten i utformningen av elevhälsans nuvarande huvudmannaskap, och till alternativa huvudmannaskap med kommunen respektive regionen som huvudman. Utredningen bedömer sammantaget att det nuva- rande huvudmannaskapet för elevhälsan är ändamålsenligt. I den slut- liga bedömningen har förutsättningar för att bedriva elevhälsans verk- samhet i enlighet med utredningens föreslagna syfte och uppdrag varit avgörande. Med nuvarande huvudmannaskap kan elevhälsans verksamhet samordnas med den pedagogiska verksamheten på ett enkelt sätt och skapa förutsättningar för ett tvärprofessionellt arbets- sätt som bidrar till ett helhetsperspektiv på elevers lärande, hälsa och utveckling. Utredningen bedömer också att det nuvarande huvud- mannaskapet underlättar förutsättningarna att erbjuda eleverna hjälp och stöd från elevhälsan i nära anslutning till deras skolvardag. I be- dömningen har utredningen även tagit hänsyn till att huvudmanna- skapet för elevhälsan ska fungera likvärdigt för såväl kommunala som enskilda huvudmän. Utredningens bedömning förutsätter att utredningens förslag och bedömningar i övrigt genomförs. Med nuvarande huvudmannaskap kvarstår problem som rör skol- huvudmännens kunskaper och förståelse för elevhälsans medicinska uppdrag. Utredningen bedömer dock att alternativa huvudmanna- skap inte är det mest effektiva sättet att komma till rätta med dessa problem. I stället behövs andra insatser som tar sikte på att en tyd- ligare reglering av elevhälsans uppdrag och att samverkan med övriga hälso- och sjukvården stärks. 23 Sammanfattning SOU 2025:113 Insatser för att stärka huvudmannens styrning och ledning av elevhälsan medicinska insatser Utredningen bedömer att skolhuvudmännen behöver säkerställa att rektorer har tillräckliga kunskaper för att leda elevhälsans medicinska insatser. Utredningen föreslår därför att Socialstyrelsen ska få i upp- drag ta fram stödmaterial om vårdgivaransvaret och ledning och styr- ning av elevhälsans medicinska insatser, riktat till skolhuvudmän och rektor. Utredningen föreslår dessutom att Skolverket ska få i uppdrag att säkerställa att kunskap om hälso- och sjukvårdslagstiftningen samt elevers hälsa och utveckling ingår dels i rektorsprogrammet, dels i skolchefsutbildningen. Elevhälsans del i skolans kvalitetsarbete Utredningen föreslår att bestämmelsen i 2 kap. 25 § skollagen som anger att elevhälsan ska vara en del av skolans kvalitetsarbete ska flyttas till 4 kap. 4 § skollagen. Förslaget innebär ingen ändring i sak men ska understryka att elevhälsan ska vara en integrerad del av plane- ringen, uppföljningen, analysen och utvecklingen av utbildningen. Det är utredningens bedömning att elevhälsans verksamhet bör beak- tas inom ramen för skolans systematiska kvalitetsarbete. Elevhälsans professioner bör bidra i detta arbete med insikter och perspektiv utifrån sina kompetensområden. Rektorn ansvarar för att kvalitets- arbetet genomförs. Tystnadsplikt och sekretess Utredningen har gjort en analys av om det finns behov av att föreslå ändringar i offentlighets- och sekretesslagstiftningen eller andra rele- vanta bestämmelser om tystnadsplikt med anledning av utredningens förslag. Utredningen har bedömt att utredningens förslag inte föran- leder någon förändring av nuvarande reglering. 24 1 Författningsförslag 1.1 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 2 kap. 1, 25–27 och 28 §§, 4 kap. 4 § och 29 kap. 1 § och att rubrikerna närmast före 2 kap. 25, 27 och 28 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas nio nya paragrafer, 2 kap. 25 a–25 d, 27 a, 28 a–28 c §§ och 29 kap. 13 a § och närmast före 2 kap. 25 a, 28 a– 28 c §§ och 29 kap. 13 a § nya rubriker av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om – huvudmän inom skolväsendet (2–8 a §§), – kommuners resursfördelning (8 b §), – ledningen av utbildningen (9–12 §§), – lärare och förskollärare (13–24 §§), – skolbibliotek (24 a–24 d §§), – elevhälsa (25–28 §§), – elevhälsa (25–28 c §§), – studie- och yrkesvägledning (29 och 30 §§), – registerkontroll av personal (31–33 §§), – nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskol- lärare inom skolväsendet och annan kompetensutveckling (34–34 d §§), och – lokaler och utrustning (35 §). 25 Författningsförslag SOU 2025:113 Elevhälsans omfattning Syfte och uppdrag Lydelse enligt SFS 2025:729 Föreslagen lydelse 25 §1 För eleverna i grundskolan, an- För eleverna i grundskolan, an- passade grundskolan, sameskolan, passade grundskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska det anpassade gymnasieskolan ska det finnas elevhälsa. Elevhälsan ska finnas elevhälsa. Elevhälsan ska omfatta medicinska, psykologiska, skapa förutsättningar för och stödja psykosociala och specialpedagogiska elevernas lärande, hälsa och utveck- insatser. Elevhälsan ska främst vara ling. I arbetet med att skapa förut- förebyggande och hälsofrämjande. sättningar för och stödja elevernas Elevernas utveckling mot utbild- hälsa ska elevhälsan främja elever- ningens mål ska stödjas. Elevhälsans nas fysiska, psykiska och sociala arbete ska bedrivas på individ-, hälsa samt förebygga och tidigt grupp- och skolenhetsnivå och ske i identifiera ohälsa. För att fullgöra samverkan med lärare och övrig sitt uppdrag ska elevhälsan genom- personal. Elevhälsan ska vara en del föra medicinska, psykologiska, psy- av skolans kvalitetsarbete. Vid be- kosociala och specialpedagogiska hov ska elevhälsan samverka med insatser. hälso- och sjukvården och social- tjänsten. För medicinska, psykologiska, Elevhälsans arbete ska bedrivas psykosociala och specialpedagogiska på individ-, grupp- och skolenhets- insatser ska det finnas tillgång till nivå. Arbetet ska ske tvärprofessio- skolläkare, skolsköterska, psykolog, nellt och i samverkan med lärare kurator och specialpedagog eller och övrig skolpersonal. Vid behov speciallärare. ska elevhälsan också samverka med hälso- och sjukvården och social- tjänsten. 1 Senaste lydelse 2025:729. 26 SOU 2025:113 Författningsförslag Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Tillgång och bemanning 25 a § För att fullgöra elevhälsans syfte och uppdrag ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psy- kolog, hälso- och sjukvårdskurator och specialpedagog eller special- lärare. Utöver dessa kan även annan legitimerad hälso- och sjuk- vårdspersonal vid behov ingå i elev- hälsan. 25 b § Rektorn ska se till att det upp- rättas en bemanningsplan för elev- hälsan vid skolenheten. Beman- ningsplanen ska innehålla en behovsanalys och en beräkning av skolenhetens personalbehov inom elevhälsans område utifrån natio- nellt fastställda beräkningsgrunder. Av bemanningsplanen ska det fram- gå i vilken omfattning det ska finnas tillgång till olika professioner i elev- hälsan. Om elevhälsans omfattning understiger det personalbehov som framgår av bemanningsplanen ska huvudmannen besluta om åtgärder för att säkerställa en tillräcklig till- gång till personal inom elevhälsan. Bemanningsplanen ska följas upp årligen och vid behov revideras. 27 Författningsförslag SOU 2025:113 25 c § Elevhälsans professioner ska fin- nas tillgängliga vid skolenheten med följande frekvens: a. skolsköterska varje vecka, b. hälso- och sjukvårdskurator, varje vecka, c. specialpedagog eller special- lärare varje vecka, d. psykolog varannan vecka, och e. skolläkare varje månad. Om det framgår av beman- ningsplanen för elevhälsan att elev- hälsans professioner ska finnas till- gängliga vid skolenheten oftare än vad som framgår av första stycket gäller det som framgår av beman- ningsplanen. 25 d § Huvudmannen ska årligen skrift- ligen informera elever och vård- nadshavare om elevhälsans upp- drag, vilka professioner som ingår i elevhälsan, när de finns tillgäng- liga vid skolenheten och hur elever och vårdnadshavare kan komma i kontakt med dem. 26 §2 En huvudman för kommunal En huvudman för kommunal vuxenutbildning får för sina ele- vuxenutbildning får för sina ele- ver anordna sådan elevhälsa som ver anordna sådan elevhälsa som avses i 25 §. avses i 25 och 25 a §§. 2 Senaste lydelse 2020:446. 28 SOU 2025:113 Författningsförslag Hälsobesök Hälsobesök och hälsosamtal Lydelse enligt SFS 2025:729 Föreslagen lydelse 27 §3 Varje elev i grundskolan, an- Varje elev i grundskolan, an- passade grundskolan och special- passade grundskolan och special- skolan ska erbjudas minst tre skolan ska, tillsammans med elevens hälsobesök som innefattar allmänna vårdnadshavare, kallas till ett stort hälsokontroller. Varje elev i same- hälsobesök i årskurs 1, 5 och 8. skolan ska erbjudas minst två Varje elev i sameskolan ska, till- hälsobesök som innefattar allmänna sammans med elevens vårdnads- hälsokontroller. Hälsobesöken ska havare, kallas till ett stort hälso- vara jämnt fördelade under skol- besök i årskurs 1 och 5. Varje elev tiden. Eleven ska dessutom mellan i grundskolan, anpassade grund- hälsobesöken erbjudas undersök- skolan, sameskolan och specialsko- ning av syn och hörsel och andra lan ska dessutom kallas till ett litet begränsade hälsokontroller. hälsobesök i årskurs 3 och 6. Varje elev i grundskolan, an- passade grundskolan och special- skolan ska kallas till ett hälsosam- tal i årskurs 9. Varje elev i gymnasieskolan Varje elev i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska och anpassade gymnasieskolan ska erbjudas minst ett hälsobesök som kallas till ett stort hälsobesök under innefattar en allmän hälsokontroll. utbildningens första läsår och ett hälsosamtal under utbildningens andra läsår. Hälsobesöket i årskurs 1 i de obligatoriska skolformerna ska ge- nomföras av en skolläkare och en skolsköterska. Övriga hälsobesök ska genomföras av en skolsköterska. Hälsosamtalen ska genomföras av en skolsköterska, psykolog eller hälso- och sjukvårdskurator. Vid behov kan även annan legitime- rad hälso- och sjukvårdspersonal 3 Senaste lydelse 2025:729. 29 Författningsförslag SOU 2025:113 medverka vid hälsobesöken eller hälsosamtalen. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 27 a § Inför varje stort hälsobesök en- ligt 27 § ska varje elev ges möjlighet att besvara en nationellt framtagen hälsoenkät. I de fall vårdnads- havare kallas till hälsobesöket ska även vårdnadshavaren ges möjlig- het att besvara en hälsoenkät om elevens hälsa. Enkla sjukvårdsinsatser Hälso- och sjukvårdsinsatser 28 § Elever som avses i 27 § får vid För elever som avses i 25 § ska behov anlita elevhälsan för enkla elevhälsan erbjuda hälso- och sjuk- sjukvårdsinsatser. vårdsinsatser för lättare fysiska och psykiska vårdbehov. Tidsfrister 28 a § Huvudmannen ska garantera att varje elev som anmäler behov av elevhälsan för sådana hälso- och sjukvårdsinsatser som anges i 28 § inom viss tid ska få en bedöm- ning av lämplig hälso- och sjuk- vårdspersonal inom elevhälsan. 30 SOU 2025:113 Författningsförslag Samordnande funktion 28 b § Rektorn ska utse en samord- nande funktion i elevhälsan som ansvarar för att samordna insatser för enskilda elever och samverka med socialtjänsten och hälso- och sjukvården för att säkerställa att elevens behov tillgodoses i skolan. Bemyndiganden 28 c § Regeringen, eller den myndig- het som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om a. elevhälsans syfte och uppdrag enligt 25 §, b. bemanningsplan för elevhäl- san enligt 25 b §, c. innehållet i hälsobesöken och hälsosamtalen enligt 27 §, och d. de tidsperioder inom vilka elever enligt 28 a § ska få en be- dömning av hälso- och sjukvårds- personal inom elevhälsan. 4 kap. 4 §4 Sådan planering, uppföljning, analys och utveckling av utbildningen som anges i 3 § ska genomföras även på förskole- och skolenhetsnivå. Kvalitetsarbetet på enhetsnivå Kvalitetsarbetet på enhetsnivå ska genomföras under medverkan ska genomföras under medverkan av lärare, förskollärare, övrig per- av lärare, förskollärare, elevhälsan, sonal och elever. Barn i förskolan, övrig personal och elever. Barn i deras vårdnadshavare och elever- förskolan, deras vårdnadshavare 4 Senaste lydelse 2022:940. 31 Författningsförslag SOU 2025:113 nas vårdnadshavare ska ges möj- och elevernas vårdnadshavare ska lighet att delta i arbetet. ges möjlighet att delta i arbetet. Rektorn ansvarar för att kvalitetsarbete vid enheten genomförs enligt första och andra styckena. 29 kap. 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om – bosättning (2–5 §§), – hemkommun och hemregion (6 §), – utlandssvenska elever (7 §), – personer med begåvningsmässig funktionsnedsättning (8 §), – kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar (9 §), – handläggning (10 och 11 §§), – talerätt (12 §), – samverkan och anmälan till socialnämnden (13 §), – samverkan med hälso- och sjukvården (13 a §) – tystnadsplikt (14 §), – International Baccalaureate (17 §), – överlämnande av betygshandlingar (18 §), – informationsskyldighet (19 §), – uppgiftsskyldighet (19 a och 19 b §§), och – övriga bemyndiganden (20–29 §§). Samverkan med hälso- och sjukvården 13 a § Huvudmän som bedriver ut- bildning i grundskolan, anpassade grundskolan, sameskolan, special- skolan, gymnasieskolan och anpas- sade gymnasieskolan ska, i de län som huvudmannen bedriver skol- verksamhet, ingå en överenskom- melse om samverkan med regio- nen om 32 SOU 2025:113 Författningsförslag a. hur kontakt med regionens hälso- och sjukvård tas avseende elever som av elevhälsan har iden- tifierats vara i behov av insatser inom regionens hälso- och sjukvård, b. hur samordning ska ske av- seende elever som är i behov av sam- ordnade insatser av elevhälsan och regionens hälso- och sjukvård, och c. hur information ska överföras avseende de elever som, efter kon- takt med regionens hälso- och sjuk- vård, är i behov av fortsatt stöd från elevhälsan eller skolan i övrigt. Skolhuvudmannen ansvarar för att säkerställa att en överenskom- melse enligt första stycket ingås. En region som är huvudman för en gymnasieskola eller anpassad gymnasieskola ska, i stället för att ingå en överenskommelse om sam- verkan, upprätta rutiner för sam- verkan mellan elevhälsan och regio- nens hälso- och sjukvård enligt första stycket punkterna a–c. 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027 och ska tillämpas på utbildning som bedrivs efter den 30 juni 2028. 2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för utbildning som be- drivs före den 1 juli 2028. 3. När det gäller tillgång till elevhälsans professioner enligt 2 kap. 25 a § i de nya föreskrifterna gäller inte kravet på hälso- och sjukvårds- kurator om den som tjänstgör som kurator i elevhälsan anställts som kurator, enligt 2 kap. 25 § i den äldre lydelsen, före den 1 januari 2027. Undantaget från kravet på hälso- och sjukvårdskurator i elevhälsan gäller dock längst till och med den 30 juni 2033. 33 Författningsförslag SOU 2025:113 1.2 Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) Härigenom föreskrivs i fråga om hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) att det ska införas en ny paragraf, 7 kap. 10 §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 7 kap. 10 § Regionen ska ingå en överens- kommelse om samverkan med huvudmän inom skolväsendet som bedriver utbildning i grundskolan, anpassade grundskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan inom länet. Överenskommelsen ska om- fatta a. hur kontakt med regionens hälso- och sjukvård tas avseende elever som av elevhälsan har iden- tifierats vara i behov av insatser inom regionens hälso- och sjukvård, b. hur samordning ska ske av- seende elever som är i behov av samordnade insatser av elevhälsan och regionens hälso- och sjukvård, och c. hur information ska över- föras avseende de elever som, efter kontakt med regionens hälso- och sjukvård, är i behov av fortsatt stöd från elevhälsan eller skolan i övrigt. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027 och ska tillämpas på ut- bildning som bedrivs efter den 30 juni 2028. 34 2 Utredningens uppdrag och genomförande 2.1 Utredningens uppdrag I detta avsnitt följer en beskrivning av utredningens uppdrag och hur utredningen har arbetat med det. Detta inkluderar uppdraget enligt utredningens direktiv och en beskrivning av vilka utrednings- åtgärder som vidtagits. Detta följs av en redogörelse av berörings- punkter med andra utredningar. Slutligen följer betänkandets dis- position. 2.1.1 Utredningens direktiv Utredningen fick i kommittédirektiv om en förbättrad elevhälsa (dir. 2024:30) och i tilläggsdirektiv (dir. 2024:93, dir. 2025:18 och dir. 2025:62) i uppdrag att bl.a. analysera och ta ställning till vad elev- hälsans uppdrag och syfte ska vara, föreslå hur elevhälsans medicinska, psykologiska och psykosociala insatser kan stärkas, analysera och ta ställning till ändamålsenligheten i utformningen av elevhälsans nuva- rande huvudmannaskap och ledning, föreslå en elevhälsogaranti med målet att åstadkomma ändamålsenliga tidsfrister för att få stöd och hjälp av elevhälsan, analysera och föreslå hur samverkan mellan elev- hälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvården och socialtjänsten kan förbättras samt föreslå ur arbetet med stöd och särskilt stöd kan för- bättras. Utredningen redovisade de delar av uppdraget som berör arbetet med stöd och särskilt stöd samt lämnade förslag som innebär att det ska bli enklare att placera elever i mindre och flexibla undervis- ningsgrupper eller att ge elever enskild undervisning i ett delbetän- kande som överlämnades till regeringen den 11 april 2025. Kommitté- 35 Utredningens uppdrag och genomförande SOU 2025:113 direktivets övriga delar ska slutredovisas senast den 27 november 2025. 2.2 Utredningens genomförande Utredningsprocessen har bestått av olika delar för att inhämta så mycket kunskap som möjligt om uppdraget. Utöver dokumentstudier har utredningen genomfört dialoger och andra typer av samtal med olika experter och intressenter. Intervjuguider och anteckningar från intervjuerna redovisas av utrymmesskäl inte i sin helhet i betänkan- det men finns diarieförda och kan begäras ut. Utredningen har haft en grupp med experter från relevanta myn- digheter och sakkunniga från Regeringskansliet. Nedan ges en be- skrivning av de kontakter som utredningen har haft i arbetet med betänkandet. 2.2.1 Expertgrupp Utredningen har biträtts av en av Utbildningsdepartementet utsedd grupp med experter och sakkunniga som har inkluderat företrädare för Utbildningsdepartementet, Socialdepartementet, Arbetsmarknads- departementet och Finansdepartementet samt representanter för Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skol- myndigheten (SPSM), Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten. 2.2.2 Kontakt med forskare Utredningen har inrättat en referensgrupp med forskare i vilken följande forskare har deltagit: universitetslektor Emma Leifler, professor Johan Malmqvist, assisterande lektor Josef Milerad och professor Catrine Kostenius. 36 SOU 2025:113 Utredningens uppdrag och genomförande 2.2.3 Dialoger med huvudmän, skolledare, lärare och representanter för elevhälsans professioner Utredningen har fört dialog med följande representanter för skol- huvudmän: Sveriges kommuner och regioner (SKR), Almega utbild- ning, SPSM, Stadsmissionens skolstiftelse, Internationella engelska skolan, Idéburna skolors riksförbund och Prioriteringscentrum vid Linköpings universitet, nationellt kunskapscentrum för prioriteringar inom vård och omsorg. Utredningen har även fört dialog med ett antal regioner samt med ett antal kommunala och enskilda skolhuvudmän. Utredningen har fört dialog med Sveriges skolledare. Utredningen har fört dialog med Sveriges lärare och Intresseför- eningen för speciallärare och specialpedagoger (en intresseförening inom Sveriges lärare). Utredningen har fört dialog med följande professionsföreningar: Fysioterapeuterna, Logopedförbundet, Psykologer i förskola och skola (Psifos), Riksföreningen för skolsköterskor, Svenska skolläkar- föreningen, Sveriges skolkuratorers förening, Svenska föreningen för barn- och ungdomspsykiatri, Sveriges arbetsterapeuter, Sveriges psyko- logförbund, Vårdförbundet. 2.2.4 Kartläggning av huvudmäns övergripande arbete med elevhälsan För att framställa en nationell bild av skolhuvudmäns övergripande arbete med elevhälsan gav utredningen Vilna AB i uppdrag att genom- föra en enkätstudie. Studien bestod av enkät som inkluderade frågor om följande områden där nationell statistik saknas: • tillgången till elevhälsans yrkeskategorier och andra yrkeskate- gorier • elevhälsa på distans • styrning och ledning av elevhälsans arbete • elevhälsa och systematiskt kvalitetsarbete • samarbete med socialtjänst och hälso- och sjukvård. Enkäten riktades till samtliga skolhuvudmän med ansvar för förskole- klass, grundskola, anpassad grundskola, gymnasieskola samt anpas- 37 Utredningens uppdrag och genomförande SOU 2025:113 sad gymnasieskola. För de obligatoriska skolformerna utgjordes mål- gruppen därmed av kommuner och enskilda huvudmän, medan mot- svarigheten för de frivilliga skolformerna var kommuner, enskilda huvudmän, kommunalförbund och regioner. Enkäten utformades som en webbenkät i verktyget Webropol. Insamlingen genomfördes under augusti 2025, med ett första utskick den 5 augusti och tre påminnelser (8, 14 och 22 augusti). Enkäten stängdes 27 augusti. Enkäten omfattade totalt 791 skolhuvudmän inom grundskola (inklusive förskoleklass) och anpassad grundskola varav 290 kommuner och 501 enskilda skolhuvudmän. Svarsfrekven- sen för grundskola och anpassad grundskola var totalt 46 procent. Bland kommunala skolhuvudmän inom obligatoriska skolformer var svarsfrekvensen 78 procent och bland enskilda 27 procent. För gym- nasieskola och anpassad gymnasieskola omfattade undersökningen 433 skolhuvudmän varav 229 kommuner, 189 enskilda huvudmän, 9 kommunalförbund och 6 regioner. Svarsfrekvensen för gymnasie- skolan och anpassad gymnasieskola var totalt 46 procent. Av kom- munala huvudmän svarade 60 procent, av enskilda huvudmän 28 pro- cent, av kommunalförbund 78 procent och av regioner 67 procent. Sammantaget bedömer utredningen att svarsfrekvensen för kommu- nala huvudmän var så pass god att den ger en nationell bild. Bland enskilda huvudmän var svarsfrekvensen lägre och bör ses som en indikation. 2.2.5 Elevers perspektiv på elevhälsans syfte och uppdrag Intervjustudie i syfte att inhämta kunskap om elevers upplevelser av elevhälsan I syfte att inhämta fördjupad kunskap om elevers erfarenheter av elevhälsan gav utredningen Ungdomsbarometern i uppdrag att ge- nomföra en intervjustudie med elever i gymnasieskolans läsår 1 och 2. Undersökningens övergripande syfte var att inhämta kunskap om • elevers generella bild av hur elevhälsan fungerar • vilken tillgång elever har till elevhälsans professioner • hur eleverna bedömer att elevhälsan borde fungera • elevernas egen kontakt med elevhälsan. 38 SOU 2025:113 Utredningens uppdrag och genomförande Intervjustudien genomfördes under hösten 2024 och bestod av fokus- grupper och intervjuer med enskilda elever för att fånga bredd och djup i förståelsen för elevers olika perspektiv på elevhälsa. Fokus- grupper och intervjuer genomfördes vid tre skolor, varav två med kommunal huvudman och en med enskild huvudman, och med viss geografisk spridning. Studien bestod av 3 fokusgrupper, med totalt 27 deltagande elever, i syfte att inhämta kunskap om vanligt före- kommande erfarenheter, perspektiv, normer och föreställningar om elevhälsan. Elva intervjuer med enskilda elever, både män och kvin- nor, genomfördes i syfte att fånga mer personliga erfarenheter, käns- liga ämnen och längre resonemang. Representanter för funktionshindersorganisationer Utredningen har samrått med representanter för följande funktions- hindersorganisationer: • Attention • FUB • Unga rörelsehindrade • Huvudvärksförbundet • Svenska diabetesförbundet • Sveriges dövas riksförbund • Synskadades riksförbund • Riksföreningen jag • Svenska OCD-förbundet • Astma- och allergiförbundet • Afasiförbundet. 39 Utredningens uppdrag och genomförande SOU 2025:113 Barn- och elevorganisationer Utredningen har samrått med representanter för följande barn- och elevorganisationer: • Sveriges elevkårer • Sveriges elevråd • Maskrosbarn • Rädda barnen • Generation Pep. 2.2.6 Nordisk jämförelse Enligt utredningens direktiv ska utredningen kartlägga elevhälsans organisation och innehåll i de nordiska länderna. I detta syfte har ut- redningen fört dialoger med följande aktörer i de nordiska länderna: • Danmark: Sundhetsstyrelsen, Indenrigs- og sundhetsministeriet. • Finland: Utbildningsstyrelsen, Institutet för hälsa och välfärd, Undervisnings- och kulturministeriet, Social- och hälsovårds- ministeriet. • Norge: Utdanningsdirektoratet, Statped, Helsedirektoratet. • Island: Islands ambassad, Stockholm. 2.3 Kontakter med andra utredningar och myndigheter Utredningen har samrått med en rad angränsande utredningar, näm- ligen; Vårdansvarskommittén (S 2023:04) som har lämnat betänkan- det Ansvaret för hälso- och sjukvården (SOU 2025:62), Skolsäker- hetsutredningen (U 2022:04) som lämnade betänkandet Skolor mot brott (SOU 2024:17), Utredningen Förbättrade möjligheter till infor- mationsutbyte mellan myndigheter (Ju 2023:22), utredningen Ökade insatser för att motverka hedersrelaterat våld och förtryck i förskolan, skolan och fritidshemmet (U 2025:31), utredningen Behovsstyrd vård (S 2024:05), utredningen Effektivare folkhälsoinsatser genom hälso- 40 SOU 2025:113 Utredningens uppdrag och genomförande ekonomiska analyser (S 2024:02) samt Bättre förutsättningar för att följa upp barns och ungas hälsa och hälsoutveckling (S2025/01603). Utredningen har haft nära dialog med Socialstyrelsen inom ramen för Socialstyrelsen uppdrag för nationellt hälsoprogram för barn och unga upp till 20 års ålder (S2023/02379). 2.4 Betänkandets disposition Utredningens betänkande inleds med en sammanfattning. Därefter följer utredningens författningsförslag i kapitel 1. I detta kapitel, dvs. kapitel 2, hanteras utredningens uppdrag och genomförande. Därefter följer kapitel 3 som innehåller gällande rätt. I kapitel 4 presenteras en kartläggning av elevhälsans organisation och innehåll i de nordiska länderna. Kapitel 5 utgör bakgrund och den problembild som ligger till grund för utredningens förslag och bedömningar. Därefter följer kapitel 6 där utredningens förslag och bedömningar presenteras. Kapitel 7 innehåller förslag om ikraftträdande följt av konsekvenserna av utredningens förslag i kapitel 8. I betänkandets kapitel 9 återfinns författningskommentarer. 41 3 Gällande rätt 3.1 Allmänt om kapitlet Detta kapitel innehåller för utredningen relevanta bestämmelser. Huvudsakligen innehåller kapitlet bestämmelser inom skola, hälso- och sjukvård samt socialtjänsten. Kapitlet utgör inte en uttömmande beskrivning av regelverken inom samtliga områden. 3.2 Skolväsendet Av 1 kap. 1 § skollagen (2010:800) framgår att skolväsendet omfattar skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, anpassad grund- skola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, anpassad gymnasie- skola, och kommunal vuxenutbildning. I skolväsendet ingår också fritidshem som kompletterar utbildningen i förskoleklassen, grund- skolan, anpassade grundskolan, specialskolan, sameskolan och vissa särskilda utbildningsformer. Riksdagen har beslutat om ändringar i skollagen1 som bland annat innebär att grundskolan ska utökas och bli tioårig genom att förskole- klassen upphör som skolform och ersätts av en ny första årskurs i grundskolan. Även den anpassade grundskolan, specialskolan och sameskolan ska utökas med en ny första årskurs, så att den anpas- sade grundskolan blir tioårig, specialskolan elvaårig och sameskolan sjuårig. Ändringarna i skollagen kommer att träda i kraft den 1 juli 2026 och tillämpas första gången i fråga om utbildning och annan verksamhet som bedrivs efter den 30 juni 2028. 1 SFS 2025:729. 43 Gällande rätt SOU 2025:113 3.2.1 Huvudmän och ansvarsfördelning inom skolväsendet Av 2 kap. 2–5 §§ skollagen framgår att kommuner, regioner, staten eller enskild kan vara huvudman inom skolväsendet. Huvudmannen ansvarar, enligt 2 kap. 8 § skollagen, för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har med- delats med stöd av skollagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Av 2 kap. 8 a § skollagen fram- går att huvudmannen ska utse en skolchef som ska biträda huvud- mannen med att se till att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs. Med utbildning avses, enligt 1 kap. 3 § skollagen, verksamhet som bedrivs av en huvudman enligt skollagen inom vilken barn eller elever deltar i undervisning och andra aktiviteter. Det pedagogiska arbetet vid en skolenhet ska ledas och samordnas av en rektor enligt 2 kap. 9 § skollagen. Rektorn beslutar också om sin enhets inre organi- sation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas förutsättningar och behov enligt 2 kap. 10 § första stycket skollagen. Elevhälsans uppgifter får överlämnas på entreprenad. Enligt 23 kap. 10 § skollagen får uppgifter som inte är hänförliga till undervisning överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, grundskolan, anpas- sade grundskolan, och anpassade gymnasieskolan. Av 23 kap. 2 § skollagen framgår att ett avtal om entreprenad endast får slutas under de förutsättningar som anges i skollagen. Med entreprenad avses i skollagen att en huvudman sluter avtal med någon annan om att denne ska utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet som huvudmannen ansvarar för enligt skollagen. Huvudmannen behåller huvudmannaskapet för uppgifter som utförs på entreprenad. Av 23 kap. 25 § skollagen framgår att en huvudman inom skol- väsendet får överlåta ansvaret för elevhälsans medicinska insatser även om huvudmannen i övrigt behåller huvudmannaskapet för utbild- ningen. En kommun, en enskild eller staten får överlåta ansvaret till en region, om båda parter är överens om detta. En region, en en- skild eller staten får överlåta ansvaret till en kommun, om båda parter är överens om detta. 44 SOU 2025:113 Gällande rätt 3.3 Elevhälsan I 2 kap. 25 § skollagen regleras att det för eleverna i förskoleklassen, grundskolan, anpassade grundskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska finnas elevhälsa. En sådan elevhälsa får även anordnas för elever i kommunal vuxen- utbildning (komvux) enligt 2 kap. 26 § skollagen. Elevhälsan ska, enligt 2 kap. 25 § skollagen, omfatta medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. För dessa insatser ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog, kurator och specialpedagog eller speciallärare. Elevhälsan ska främst vara förebyggande och hälsofrämjande. Elevernas utveckling mot utbildningens mål ska stödjas. Elevhälsans arbete ska bedrivas på individ-, grupp- och skolenhetsnivå och ske i samverkan med lärare och övrig personal. Elevhälsan ska vara en del av skolans kvalitetsarbete. Vid behov ska elevhälsan samverka med hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att elevhälsan i det indi- viduellt inriktade arbetet har ett särskilt ansvar för att undanröja hinder för varje enskild elevs lärande och utveckling. De mer gene- rellt inriktade uppgifterna, där elevhälsans medverkan är viktig, rör elevernas arbetsmiljö, skolans värdegrund som till exempel arbetet mot kränkande behandling och undervisningen om tobak, alkohol och andra droger och övrig livsstilsrelaterad ohälsa, jämställdhet samt sex- och samlevnadsundervisning med mera.2 3.3.1 Elevhälsans gemensamma insatser Av skollagen framgår att elevhälsan i vissa sammanhang behöver bidra med sin samlade kompetens gällande specifika frågor. Av 7 kap. 17 och 19 a §§ skollagen framgår att om en elev har upprepad eller längre frånvaro från verksamheten i förskoleklassen, grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan eller sameskolan ska rektorn, oavsett om det är fråga om giltig eller ogiltig frånvaro, se till att frånvaron skyndsamt utreds om det inte är obehövligt. Utredningen ska genomföras i samråd med eleven och elevens vård- nadshavare samt med elevhälsan. Om förutsättningarna för en ut- 2 Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 276. 45 Gällande rätt SOU 2025:113 redning om särskilt stöd är uppfyllda ska även en sådan utredning inledas. Av 3 kap. 7 § skollagen framgår att om det framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas, trots att stöd har getts i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen, ska detta anmälas till rektorn. Det- samma gäller om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpass- ningar inte skulle vara tillräckliga. Rektorn ska se till att elevens be- hov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Samråd ska ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt. 3.3.2 Elevhälsans medicinska insatser Vad som ingår i elevhälsans medicinska insats är, till skillnad från vad som gäller för den psykologiska, psykosociala och specialpeda- gogiska insatser, i viss utsträckning särskilt reglerat i lag. Av 2 kap. 27 § skollagen framgår att varje elev i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan ska erbjudas minst tre hälsobesök som innefattar allmänna hälsokontroller. Varje elev i sameskolan ska erbjudas minst två hälsobesök som innefattar all- männa hälsokontroller. Hälsobesöken ska vara jämnt fördelade under skoltiden. Det första hälsobesöket får dock göras under utbildningen i förskoleklassen. Eleven ska dessutom mellan hälsobesöken erbjudas undersökning av syn och hörsel och andra begränsade hälsokontroller. Varje elev i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska erbjudas minst ett hälsobesök som innefattar en allmän hälsokontroll. Vad som avses med allmän hälsokontroll respektive begränsad hälsokontroll och vad hälsokontrollerna ska innefatta är inte reglerat. Elever i förskoleklassen, grundskolan, anpassade grundskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasie- skolan får vid behov anlita elevhälsan för enkla sjukvårdsinsatser enligt 2 kap. 28 § skollagen. Med enkla sjukvårdsinsatser avses enligt förarbetena omplåstring eller preliminära bedömningar vid smärre olyckor under utbildningsmoment.3 3 Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 658. 46 SOU 2025:113 Gällande rätt Enligt 2 kap. 3 a–e §§ smittskyddslagen (2004:168) ska huvudmän inom skolväsendet som ansvarar för elevhälsa erbjuda vaccinationer, utifrån nationella vaccinationsprogram, mot smittsamma sjukdomar i syfte att förhindra spridning av dessa sjukdomar i befolkningen. Detta gäller dock inte för huvudmän för elevhälsa i förskoleklass. 3.4 Socialtjänsten I 2 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:400) framgår att socialtjänsten med utgångspunkt i demokrati och solidaritet ska främja enskildas ekonomiska och sociala trygghet, jämlika och jämställda levnadsvillkor och ett aktivt deltagande i samhället. Verksamheten ska bygga på respekt för enskildas självbestämmanderätt och integritet. Enligt 2 kap. 2–4 §§ socialtjänstlagen ska socialtjänsten inriktas på att ut- veckla enskildas och gruppers egna resurser och samtidigt beakta den enskildes ansvar för sin och andras sociala situation. Socialtjänsten ska inriktas på att enskilda får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande. Socialtjänsten ska arbeta förebyggande och vara lätt tillgänglig. Av 3 kap. 1 § socialtjänstlagen framgår att vad som är barnets bästa ska beaktas i första hand vid alla åtgärder som rör barn. Vid bedöm- ning av barnets bästa ska hänsyn tas till barnets åsikter. Om ett beslut eller an annan åtgärd rör vård- eller behandlingsinsatser för ett barn ska det som är bäst för barnet vara avgörande. Ett barn ska, enligt 3 kap. 2 § socialtjänstlagen, ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i för- hållande till barnets ålder och mognad. Enligt 3 kap. 3 § socialtjänst- lagen ska barnet kontinuerligt få relevant information vid en åtgärd som rör barnet. Informationen ska vara anpassad till barnets individu- ella behov och situation i fråga om ålder, mognad och individuella för- utsättningar. Den som lämnar informationen ska så långt som möjligt försäkra sig om att barnet har förstått informationen. Enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen ansvarar en kommun för social- tjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att en- skilda får de insatser som de behöver. 47 Gällande rätt SOU 2025:113 3.5 Hälso- och sjukvård I 2 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) definieras hälso- och sjukvård bland annat som åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Av förarbetena till be- stämmelsen framgår att sjukdomsförebyggande åtgärder av både miljöinriktad och individinriktad karaktär omfattas. Det innebär bland annat allmänna och riktade hälsokontroller, vaccinationer och hälso- upplysning.4 Av 2 kap. 2 § hälso- och sjukvårdslagen framgår att huvudman enligt hälso- och sjukvårdslagen är den region eller kommun som enligt lagen ansvarar för hälso- och sjukvården. Med vårdgivare avses enligt 2 kap. 3 § hälso- och sjukvårdslagen en statlig myndighet, region, kommun, annan juridisk person eller enskild näringsidkare som bedriver hälso- och sjukvårdsverksamhet. I förarbetena till bestämmelsen framgår att vårdgivare som är under- ställda en huvudman vars verksamhet inte regleras i hälso- och sjuk- vårdslagen, exempelvis vårdgivare som tillhandahåller elevhälsa åt en skolhuvudman, omfattas av definitionen och ska uppfylla kraven i hälso- och sjukvårdslagen i tillämpliga delar.5 Hälso- och sjukvården och dess personal står enligt 7 kap. 1 § patientsäkerhetslagen (2010:659) under Inspektionen för vård och omsorgs (IVO) tillsyn. Den som avser bedriva sådan verksamhet som står under IVO:s tillsyn ska anmäla detta till inspektionen senast en månad innan verksamheten påbörjas, vilket framgår av 2 kap. 1 § patientsäkerhetlagen. IVO ska enligt 2 kap. 4 § samma lag föra register över de verksamheter som anmälts till inspektionen. Enligt 5 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen ska hälso- och sjuk- vårdsverksamhet bedrivas så att kraven på en god vård uppfylls. Det innebär bland annat att vården särskilt ska bygga på respekt för patien- tens självbestämmande och integritet. Där det bedrivs hälso- och sjukvårdsverksamhet ska det, enligt 5 kap. 2 § hälso- och sjukvårds- lagen, finnas den personal, de lokaler, de sjukvårdsprodukter och den övriga utrustning som behövs för att god vård ska kunna ges. Av 1 kap. 8 § patientlagen (2014:821) framgår att barnets bästa särskilt ska beaktas när hälso- och sjukvård ges till barn. 4 Prop. 2016/17:43. En ny hälso- och sjukvårdslag, s. 128 och prop. 1981/82:97. Om hälso- och sjukvårdslag, m.m. s. 110 f. 5 Prop. 2016/17:43. En ny hälso- och sjukvårdslag, s. 129. 48 SOU 2025:113 Gällande rätt 3.5.1 Verksamhetschef Av 4 kap. 2 § hälso- och sjukvårdslagen framgår att det, där det be- drivs hälso- och sjukvårdsverksamhet, ska finnas någon som svarar för verksamheten (verksamhetschef). En verksamhetschef ska, enligt 4 kap. 1 § hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80), bland annat säkerställa att patientens behov av trygghet, kontinuitet, samordning och säkerhet i vården tillgodoses. Enligt 4 kap. 4 och 5 §§ hälso- och sjukvårdsförordningen får verk- samhetschefen bestämma över diagnostik eller vård och behandling av enskilda patienter endast om han eller hon har tillräcklig kompetens och erfarenhet för detta. Verksamhetschefen får också uppdra åt sådana befattningshavare inom verksamheten som har tillräcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra enskilda ledningsuppgifter. 3.6 Egenvård Egenvård regleras i lag (2002:1250) om egenvård och definieras i 2 § som en hälso- och sjukvårdsåtgärd som behandlande hälso- och sjuk- vårdspersonal har bedömt att en patient kan utföra själv eller med hjälp av någon annan. När egenvård utförs gäller inte hälso- och sjuk- vårdslagen enligt 5 § lagen om egenvård. 3.7 Tillsyn över elevhälsan Skolinspektionen och Inspektionen för vård och omsorg har i olika delar tillsyn över elevhälsans verksamhet. Av 26 kap. 3 § skollagen framgår att Skolinspektion bland annat har tillsyn över skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet. Detta gäller dock inte om tillsynen är en sär- skild uppgift för en annan tillsynsmyndighet. Inspektionen för vård och omsorg har enligt 7 kap. 1 § patient- säkerhetslagen bland annat tillsyn över hälso- och sjukvården och dess personal. 49 Gällande rätt SOU 2025:113 3.8 Offentlighet, sekretess och tystnadsplikt 3.8.1 Handlingars offentlighet Rätten att ta del av allmänna handlingar regleras i 2 kap. tryckfrihets- förordningen (1949:105) (TF). Enligt 2 kap. 4 § TF är en handling allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 9 eller 10 § är att anse som inkomna eller upprättade hos en myndighet. Av 2 kap. 5 § framgår att beslutande kommunal församling är att jämställa med myndighet i fråga om allmänna handlingars offentlighet. 3.8.2 Sekretess i skolor med offentlig skolhuvudman Av 1 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) framgår att lagen innehåller bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs handläggning vid registrering, utlämnande och övrig hantering av allmänna handlingar. Lagen innehåller vidare be- stämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Dessa bestämmelser avser förbud att röja uppgift, vare sig detta sker muntligen, genom ut- lämnande av allmän handling eller på något annat sätt. Enligt 8 kap. 1 § OSL får en uppgift, för vilken sekretess gäller, inte röjas för en- skilda eller för andra myndigheter, om inte annat anges i OSL eller i lag eller förordning som OSL hänvisar till. Vad som föreskrivs om sekretess mot andra myndigheter och vad som föreskrivs i andra be- stämmelser i OSL om uppgiftslämnande till andra myndigheter och överföring av sekretess mellan myndigheter, gäller också mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som själv- ständiga i förhållande till varandra, vilket framgår av 8 kap. 2 § OSL. Av förarbetena till skollagen framgår att den del av elevhälsan som utgörs av medicinska insatser ska anses utgöra en självständig verk- samhetsgren i förhållande till den övriga elevhälsan och den särskilda elevstödjande verksamheten i övrig.6 Enligt 23 kap. 2 § OSL gäller sekretess i förskoleklassen, grund- skolan, anpassade grundskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasie- skolan och anpassade gymnasieskolan för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats, om det inte står klart att 6 Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 656. 50 SOU 2025:113 Gällande rätt uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretess gäller dels i särskild elevstödjande verk- samhet i övrigt för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, dels för uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. Sekretessen gäller endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende. Sekretess gäller också för uppgift om en enskilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om en enskilds personliga för- hållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekre- tess gäller enligt 23 kap. 4 § OSL i specialpedagogisk stödverksamhet för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om upp- giften röjs. 3.8.3 Tystnadsplikt i skolor med enskild skolhuvudman Enskilda huvudmäns skolverksamhet omfattas inte av offentlighets- principen och inte heller av sekretessbestämmelserna i OSL. De om- fattas i stället av bestämmelserna om tystnadsplikt i skollagen och patientsäkerhetslagen. Av 29 kap. 14 § skollagen framgår att den som är eller har varit verksam i enskilt bedriven förskola, fritidshem, för- skoleklass eller inom enskilt bedriven verksamhet enligt 25 kap. inte får röja vad han eller hon därvid har fått veta om den enskildas per- sonliga förhållanden. Den som är eller har varit verksam inom annan enskilt bedriven verksamhet enligt skollagen än ovan nämnda får inte obehörigen röja vad han eller hon i sådan elevhälsoverksamhet som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats eller i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt har fått veta om någons personliga förhållanden. Han eller hon får inte heller obehö- rigen röja uppgifter i ett ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. Av 6 kap. 12 § patientsäkerhetslagen framgår att den som tillhör eller har tillhört hälso- och sjukvårdspersonalen inom den enskilda hälso- och sjukvården inte obehörigen får röja vad han eller hon i sin verksamhet har fått veta om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Som obehörigt röjande anses inte att någon 51 Gällande rätt SOU 2025:113 fullgör sådan uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning. Tystnadsplikt som gäller för en uppgift om en patients hälsotillstånd gäller även i förhållande till patienten själv, om det med hänsyn till ändamålet med hälso- och sjukvården är av synnerlig vikt att uppgiften inte lämnas till patienten. Av 6 kap. 13 § patientsäkerhetslagen fram- går att den som tillhör eller har tillhört hälso- och sjukvårdspersonalen inom den enskilda hälso- och sjukvården inte heller obehörigen får röja en uppgift från en enskild om någon annan persons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att det finns en risk för att den som har lämnat uppgiften eller någon närstående till uppgiftslämnaren utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Som obehörigt röjande anses inte att någon fullgör sådan uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning. 3.8.4 Sekretess inom hälso- och sjukvården Enligt 25 kap. 1 § OSL omfattas elevhälsans medicinska insats av den sekretess som gäller inom hälso- och sjukvården för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon när- stående till denne lider men. Av 25 kap. 13 a § OSL framgår att sekre- tessen inte hindrar att en uppgift om en enskild lämnas från sådan elevhälsa som avser medicinsk insats till annan elevhälsa eller särskild elevstödjande verksamhet i övrigt inom samma myndighet, om det krävs att uppgiften lämnas för att en elev ska få nödvändigt stöd. 3.8.5 Sekretess inom socialtjänsten och SiS Sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden inom bland annat socialtjänsten regleras i 26 kap. OSL. Enligt 26 kap. 1 § OSL gäller sekretess inom socialtjänsten för uppgift om en enskilds per- sonliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Med socialtjänst avses bland annat verksamhet enligt lagen om socialtjänst och verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd eller av Statens institutionsstyrelse. Av 26 kap. 9 § OSL framgår att sekretessen enligt 1 § inte hindrar att uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas från en myndighet inom social- 52 SOU 2025:113 Gällande rätt tjänsten till en annan sådan myndighet eller till en myndighet inom hälso- och sjukvården, om det behövs för att ge den enskilde nöd- vändig vård, behandling eller annat stöd och denne inte har fyllt arton år. 3.8.6 Sekretessbrytande bestämmelser Generalklausulen Enligt den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § första stycket OSL gäller att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har före- träde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Vissa typer av sekretess är undantagna från generalklausulens tillämpningsområde, bland annat sekretess enligt 25 kap. 1 § OSL om skydd för enskild i hälso- och sjukvårdens verksamhet och 26 kap. 1 § OSL om sekretess till skydd för enskild inom socialtjänsten. Generalklausulen är endast tillämplig vid utlämnande av uppgifter till en myndighet och inte till enskilda. Den kan således inte användas för att lämna uppgifter till exempelvis fristående skolor. Nödvändigt utlämnande Sekretessbelagda uppgifter får enligt 10 kap. 2 § OSL lämnas från en myndighet till en enskild eller en annan myndighet om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna full- göra sin verksamhet. Av förarbetena går att utläsa att undantaget ska tillämpas restriktivt och att sekretessen i dessa fall endast får efterges exempelvis då det för fullgörandet av ett visst åliggande som en myndighet har är en nödvändig förutsättning att en sekre- tessbelagd uppgift lämnas ut.7 7 Jfr prop. 2008/09:150. Offentlighets- och sekretesslag, s. 368 och prop. 1979/80:2 del A. Med förslag till sekretesslag m.m. s. 465. 53 Gällande rätt SOU 2025:113 Samtycke Av 10 kap. 1 § och 12 kap. 1 och 2 §§ OSL framgår att sekretess till skydd för en enskild som utgångspunkt inte gäller i förhållande till den enskilde själv och en enskild kan vanligtvis helt eller delvis häva sekretess som gäller till skydd för honom eller henne. En enskild kan också samtycka till att en sekretessbelagd uppgift till skydd för honom eller henne lämnas ut med förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare. En individ som är underårig kan normalt inte själv samtycka till att lämna ut sekretessbelagda uppgifter om sig själv, utan som regel krävs vårdnadshavarnas samtycke. Enligt 6 kap. 11 § föräldrabalken (1949:381) har vårdnadshavare rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barns personliga angelägenheter. Vårdnadshavaren ska i takt med barnets ökande ålder och mognad ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål. Det innebär att samtycke under en viss tidsperiod kan behövas från både den unge och vårdnads- havarna. Någon bestämd åldersgräns finns inte, men vid en viss tid- punkt och beroende på omständigheterna kan det vara tillräckligt att den unge själv lämnar samtycke.8 3.8.7 Sekretessgenombrott i enskild verksamhet Som framgår ovan omfattas inte enskilda verksamheter av offentlig- hets- och sekretesslagstiftningen. En sekretessbrytande bestämmelse får ändå betydelse vid tolkningen av bestämmelserna om tystnads- plikt för personal i en enskilt bedriven verksamhet i 29 kap. 14 § skollagen och 6 kap. 13 § patientsäkerhetslagen. I de angivna bestäm- melserna förbjuds obehörigt röjande av uppgift. Vid tolkningen av obehörighetsrekvisitet har det ansetts naturligt att söka ledning i offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Om en uppgift lämnas av personal i en enskild verksamhet i enlighet med en sekretessbrytande bestämmelse i OSL bör detta inte betraktas som ett obehörigt röjande av uppgiften.9 8 Prop. 1979/80:2 del A. Med förslag till sekretesslag m.m. s. 330. 9 Jfr bl.a. prop. 2017/18:147. Ny djurskyddslag, s. 285, prop. 1995/96:176. Förstärkt tillsyn över hälso- och sjukvården, s. 94 f., prop. 1981/82:186. Om ändring i sekretesslagen (1980:100), m.m. s. 26. 54 SOU 2025:113 Gällande rätt 3.9 Samverkan 3.9.1 Skyldigheter att samverka mellan skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård Av 8 § förvaltningslagen (2017:900) framgår att en myndighet inom sitt verksamhetsområde ska samverka med andra myndigheter. Enligt 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Elevhälsan ska vid behov samverka med hälso- och sjukvården och socialtjänsten, vilket framgår av 2 kap. 25 § skollagen. Vidare framgår av 29 kap. 13 § skollagen att huvudmän för verksamhet enligt skollagen och den som är anställd i sådan verksamhet på socialnämn- dens initiativ ska samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Skyldigheten för huvudmän och skolpersonal att genast an- mäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa följer av 19 kap. 1 § socialtjänst- lagen. Av 5 kap. 8 § hälso- och sjukvårdslagen framgår att hälso- och sjukvården på socialnämndens initiativ ska samverka med samhälls- organ, organisationer och andra som berörs i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Regionen har också ett ansvar enligt 7 kap. 7 § hälso- och sjukvårdslagen att samverka med samhälls- organ, organisationer och vårdgivare i planeringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården.10 I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av 6 kap. 12–14 §§ patientsäkerhetslagen och av offentlighets- och sekretesslagen. Av 10 kap. 3 § socialtjänstlagen ska insatser utformas och genom- föras tillsammans med den enskilde och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och enskilda organisationer. Enligt 18 kap. 6 § socialtjänstlagen ska socialnämnden, i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa, samverka med samhällsorgan, organisa- tioner och andra som berörs. Nämnden ska aktivt verka för att sam- verkan kommer till stånd. 10 Regeringen har i prop. 2025/26:19 föreslagit en ändring av 7 kap. 7 § hälso- och sjukvårds- lagen. Den föreslagna ändringen är huvudsakligen språklig och innebär ingen förändring i sak i relation till nuvarande lydelse. 55 Gällande rätt SOU 2025:113 3.9.2 Samordnad individuell plan – SIP Gällande enskilda som har behov av insatser från både hälso- och sjukvården och socialtjänsten finns särskilda bestämmelser. Om en enskild har behov av insatser både från socialtjänsten och från hälso- och sjukvården ska kommunen tillsammans med regionen upprätta en individuell plan, enligt 10 kap. 8 och 9 §§ socialtjänstlagen. Planen ska upprättas om kommunen eller regionen bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda, och om den en- skilde samtycker till att den upprättas. Arbetet med planen ska på- börjas genast. Av planen ska det framgå vilka insatser som behövs, vilka insatser respektive huvudman ska ansvara för, vilka åtgärder som vidtas av någon annan än kommunen eller regionen, och vem av huvudmännen som ska ha det övergripande ansvaret för planen. Planen ska när det är möjligt upprättas tillsammans med den enskilde. Närstående ska ges möjlighet att delta i arbetet med planen, om det är lämpligt och den enskilde inte motsätter sig det. I 16 kap. 4 § hälso- och sjukvårdslagen finns en bestämmelse som motsvarar de ovan nämnda. Där framgår att regionen, tillsammans med kommunen, ska upprätta en individuell plan om den enskilde har behov av insatser både från hälso- och sjukvården och socialtjänsten. 56 4 Nordisk utblick 4.1 Elevhälsans organisation och innehåll i de nordiska länderna Enligt utredningens direktiv ska utredningen kartlägga elevhälsans organisation och innehåll i de nordiska länderna. I Norge, Danmark, Island och Finland är elevhälsan tudelad och består av en del som fokuserar på stöd för lärande och en del som fokuserar på skolhälso- vård. Utformningen av elevhälsan och stöd för lärande är väldigt lik- artad i Norge och i Danmark. Nedan följer en samlad beskrivning av elevhälsans organisation och innehåll i Norge, Danmark, Island och Finland med ett särskilt fokus på Norge och Finland. Det följer av att redovisningen framför allt fokuserar på de aspekter som har legat till grund för utredningens förslag och bedömningar. 4.1.1 Elevhälsans syfte och uppdrag i nordiska länder I Norge och Danmark är elevhälsan tudelad och består av en skol- hälsotjänst och en pedagogisk-psykologisk tjänst, PP-tjänst i Norge och PPR i Danmark (pedagogisk-psykologisk rådgivning).1 Nedan följer en redogörelse för syfte och uppdrag för skolhälsovårdens, PP-tjänst och PPR i Norge, Danmark och Island följt av syfte och uppdrag för elev- och studerandehälsovård i Finland. 1 Se bl.a. 11–13 §§ ny lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa, 3–1 § helse- og omsorgstjenesteloven och Sundhedsstyrelsen (2019). Vejledning om forebyggende sund- hedsydelser til børn og unge. Vejledning nr 9636 af 21/10/2011. 57 Nordisk utblick SOU 2025:113 Elevhälsans syfte och uppdrag i Norge, Danmark och Island Skolhälsotjänsten i Norge har bl.a. i uppdrag att främja elevers psy- kiska och fysiska hälsa, förebygga sjukdomar och skador, utjämna sociala hälsoskillnader samt att förebygga, identifiera och avvärja våld, övergrepp och vanvård.2 Syftet med skolhälsotjänsten är att främja elevers lärande, hjälpa dem att hantera vardagens utmaningar samt att öka deras kunskaper om hälsa. Skolhälsotjänstens uppdrag om- fattar således inte vård av kroniska sjukdomar, akut sjukvård och medicinering.3 I Danmark har Skolhälsotjänstens uppdrag tonvikt på hälsopeda- gogisk verksamhet samt samarbete med skolledningen och lärare för att stödja barn, ungdomar och deras föräldrar i att göra hälsosamma val. Skolhälsotjänsten har även i uppdrag att erbjuda sjukdomsföre- byggande och hälsofrämjande åtgärder i skolan samt att ge informa- tion och vägledning till barn och föräldrar i syfte att främja barnens fysiska och psykiska hälsa och välbefinnande. Uppdraget innefattar också att följa det enskilda barnets fysiska och psykiska hälsa.4 Likt Norge omfattar skolhälsotjänsten i Danmark inte vård av kroniska sjukdomar, akut sjukvård och medicinering eller beteende- problematik.5 Skolhälsotjänsten har endast en remitterande funktion. Behandlingar ska inte förekomma utan barn och unga ska remitteras till allmänläkare för vidare utredning, diagnos och behandling samt vid behov direkt till ögonläkare eller öron-näs- och halsläkare.6 Dess- utom ska skolhälsotjänsten initiera relevanta insatser som kan för- bättra hälsan på individ- eller gruppnivå.7 Enligt den isländska grundskolelagen ska kommunen ombesörja stöd till elever och deras familjer liksom till skolan och dess personal.8 Kommunen ska säkerställa tillgång till ”specialist services” i form av psykologisk rådgivning, studierådgivning och utbildningsvägledning och besluta om verksamhetens organisation. Tjänsten består dels av 2 1 § förordning om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten. 3 Jansen, D. et al. (2018). School and Adolescent Health Services in 30 European countries: a description of structure and functioning, and of health outcomes and costs. 4 Sundhedsstyrelsen (2019). Vejledning om forebyggende sundhedsydelser til børn og unge. Vejledning nr 9636 af 21/10/2011. 5 Jansen, D. et al. (2018). School and Adolescent Health Services in 30 European countries: a description of structure and functioning, and of health outcomes and costs. 6 Sundhedsstyrelsen (2016). Skolessundhedsarbejde. 7 Sundhedsstyrelsen (2019). Vejledning om forebyggende sundhedsydelser til børn og unge. Vejledning nr 9636 af 21/10/2011. 8 Compulsory School Act 2008 No. 91. 58 SOU 2025:113 Nordisk utblick stöd till elever och deras familjer, dels av stöd till lärarna och undervis- ningen.9 Rektorn ska samordna elevhälsoarbetet på den enskilda sko- lan. Vid behov ska kommunens socialtjänst konsulteras. Elever med psykiska eller sociala svårigheter som kan påverka deras skolgång ska enligt bestämmelserna utredas för fastställande av diagnos. Syftet med PP-tjänst och PPR Syftet med PP-tjänsten och PPR är att hjälpa skolan med det före- byggande arbetet, tidiga stödinsatser samt kompetens- och organi- sationsutveckling. Det är även PP-tjänsten och PPR som utreder elevers behov av särskilt stöd samt hjälper skolor och förskolor med att ta fram och följa upp åtgärdsprogram för elever med särskilda behov.10 Elevhälsans syfte och uppdrag i Finland I Finland har elever i förskola, grundläggande utbildning (motsva- rande grundskola) och studerande i gymnasie- och yrkesutbildning rätt till den elev- och studerandevård som de behöver för att kunna delta i undervisningen.11 Elev- och studerandevården är uppdelad i gemensam respektive individuell elev- och studerandevård. Den gemensamma elev- och studerandevården omfattar hela skolan och lärmiljön och är främst förebyggande. I detta ingår åtgärder för att främja inlärning, hälsa och välbefinnande, elever och vårdnadshavares delaktighet, en hälsosam och trygg miljö samt tillgänglighet. Den individuella elev- och studerandevården inkluderar de hälso- vårdstjänster som riktar sig till en enskild individ.12 Med individuell elev- och studerandevård avses främst undersökningar och vård av läkare, hälsovårdare13, kurator och psykolog för enskilda elever.14 9 Personalen ska uppfylla kraven enligt lag (Act on school counsellors, Act No. 35/2009, Article 9.). 10 Utredningens dialog med Utdanningsdirektoratet den 18 juni 2024. 11 1 kap. 8 § lagen om elev- och studerandevård (1287/2013). 12 16 §, 17 § och 17 a § lagen om hälso- och sjukvård (1326/2010). 13 Hälsovårdaren har en sjuksköterskeutbildning och vidareutbildning inom exempelvis folk- hälsovetenskap eller skolbarn och unga. 14 1 kap. 5 § lagen om elev- och studerandevård. 59 Nordisk utblick SOU 2025:113 4.1.2 Styrning och organisation av elevhälsan i nordiska länder I Norge, Danmark, Island och Finland har kommunen ett lagstadgat ansvar att erbjuda skolhälsotjänst eller skolhälsovård. Det sker genom olika lösningar med vissa kompetenser på skolan, vissa centralt på kommunnivå eller i samverkan med region (välfärdsområden). Nedan följer en redogörelse för elevhälsans styrning och organisation i Norge, Danmark, Island och Finland. Styrning och ledning av skolhälsotjänsten i Norge, Danmark och Island I Norge och Danmark är skolhälsovård ett lagstadgat kommunalt ansvar.15 I Norge inkluderar vårdcentrals- och skolhälsotjänsten (helsestasjons- og skolehelsetjeneste) skolhälsovård för barn och unga, mödrahälsovård och barnhälsovård. Verksamheten ska främja den fysiska och psykiska hälsan hos barn, unga och deras familjer samt följa barnets hälsosituation.16 Enligt förordningen ska kommu- nen tillhandahålla och finansiera skolhälsotjänst till barn och unga i åldern 5–20 år. Tjänsten kan anordnas av kommunen eller via inter- kommunala avtal.17 I Danmark har Sundhedsstyrelsen, Danmarks motsvarighet till Socialstyrelsen, på uppdrag av Indenrigs- og Sundhedsministeriet (Inrikes- och hälsoministeriet) tagit fram en nationell vägledning för kommunens förebyggande hälsovård för barn och unga.18 Denna väg- ledning styr skolhälsotjänstens arbete. Vägledningen har ett familje- orienterat perspektiv på hälso- och sjukvården med fokus på särskilda behov.19 15 Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten och 1 kap. 1 § bekendtgørelse nr 1344 af 03/12/2010 om forebyggende sundhedsydelser for børn og unge. 16 Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten. 17 3 § forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten. 18 Sundhedsstyrelsen (2019). Vejledning om forebyggende sundhedsydelser til børn og unge. Vejledning nr 9636 af 21/10/2011. 19 Sundhedsstyrelsen (2016). Skolesundhedsarbejde. 60 SOU 2025:113 Nordisk utblick Skolhälsovården på Island regleras i hälso- och sjukvårdslagen.20 Skolhälsovårdens organisation beslutas i samverkan med den lokala skolstyrelsen och skolans rektor. Rektorn ska tillse att elever får ta del av skolhälsovård i skolans lokaler i enlighet med bestämmelserna och i enlighet med skolstyrelsens beslut om skolhälsovårdens organisa- tion. Kommunen ska stå för kostnaderna när det gäller skolhälsovår- dens lokaler. Kostnader för personalens löner ska i stället betalas av den lokala hälso- och sjukvården varifrån också personalen rekryteras. Norge och Danmark – PP-tjänsten och PPR PP-tjänsten och PPR i Norge respektive Danmark är organiserad av kommunen och placerad på kommunal nivå. Det är inte lagstadgat vilka professioner som ska ingå i dessa tjänster men de tenderar att bestå av psykologer, pedagoger, specialpedagoger och logopeder. I PPR kan även arbetsterapeuter och fysioterapeuter ingå.21 PP-tjänsten regleras av den norska skollagen.22 Utöver regleringen i skollagen har den norska motsvarigheten till Skolverket, Utdannings- direktoratet, tagit fram rådgivande kvalitetskriterier för PP-tjänsten.23 PP-tjänsten för grundskolan kan anordnas av kommunen eller i sam- verkan med andra kommuner medan PP-tjänsten för gymnasieskolan kan anordnas av fylkeskommunen24 eller i samverkan med andra fylkeskommuner.25 Det finns inga krav på hur kommunerna och fylkes- kommunerna ska organisera PP-tjänsten så länge tjänsten är tillgäng- lig och tillräckligt bemannad för att utföra sina lagstadgade uppgifter.26 Det innebär att kommunernas och fylkeskommunernas PP-tjänster varierar i storlek, organisation och bemanning. I Danmark är kommunerna enligt grundskolelagen skyldiga att ge pedagogisk-psykologisk rådgivning när beslut ska fattas om spe- 20 Innleiðing geðræktarstarfs, forvarna og stuðnings við börn og ungmenni í skólum á Íslandi, (2019). 21 Se 11–13 §§ ny lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa och Dansk evaluerings- institut (2023). Undersøgelse af kommunernes pædagogisk-psykologiske rådgivning (PPR); Børne- og Undervisningsministeriet. 22 11–13 §§ ny lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. 23 Utdanningsdirektoratet. Kvalitetskriterium i PP-tenesta. https://www.udir.no/laring-og- trivsel/spesialpedagogikk/pp-tjenesten/kvalitetskriterium-i-pp-tenesta/ (hämtad 2025-05-19). 24 Fylkeskommun är den regionala folkvalda styrnivån i Norge. 2025 har Norge 15 fylken. Se Store norske leksikon. Fylkeskommune. https://snl.no/fylkeskommune (hämtad 2025-07-11). 25 11–13 §§ ny lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa, 1–1 § kommuneloven och Odelstingsprop. nr. 46 (1997–1998). 26 Odelstingsprop. nr. 46 (1997–1998). 61 Nordisk utblick SOU 2025:113 cialundervisning och annat specialpedagogiskt stöd till barn i grund- skolan, bl.a. i fråga om organisering av undervisning för elever med särskilda behov.27 Efter skolans remiss till PPR följer en pedagogisk- psykologisk bedömning av barnets eller ungdomens behov av special- pedagogiskt stöd eller specialundervisning och PPR ger råd om rele- vanta stödalternativ. Beslut om specialpedagogiskt stöd fattas sedan av kommunen. Specialundervisning och annat specialpedagogiskt stöd ges till elever med särskilda utbildningsbehov oavsett grundskoleform. Gruppen barn med särskilda utbildningsbehov är brett definierad. I grundskolelagen definieras gruppen som ”barn vars utveckling kräver särskild hänsyn eller specialpedagogiskt stöd”. Barn som behöver spe- cialundervisning och annat specialpedagogiskt stöd är de som inte kan utvecklas på ett tillfredsställande sätt inom ramen för undervisnings- differentiering.28 Utmaningar med PP-tjänsten och PPR Utvärderingar i både Norge och Danmark visar att personalen inom PP-tjänsten eller PPR lägger en stor del av sin arbetstid på utredningar av elevers behov av stöd till förmån av det förebyggande arbetet.29 I Norge visar exempelvis flera nationella utvärderingar att inte alla barn och elever får de stödinsatser de behöver i tid. Många elever får hjälp sent och möts av alltför låga förväntningar på sina skolprestatio- ner. Samtidigt finns det stora kvalitetsskillnader i skolornas tillhanda- hållande av stödinsatser.30 Alla elever kartläggs tidigt i skolgången men stödinsatser dröjer ofta och antalet stödinsatser ökar i årskurs 8, 9 och 10 vilket tyder på att stöd satts in alltför sent. Eftersom inte alla elever får det stöd de är i behov av har Utdanningsdirektoratet på upp- drag av regeringen initierat ett kompetenslyft för specialpedagogik 27 Børne- og Undervisningsministeriet. Undersøgelse af kommunernes pædagogisk psykologiske rådgivning (PPR). https://www.uvm.dk/publikationer/2023/230621-ppr-rapport (hämtad 2025-05-19). 28 Sundhedsstyrelsen (2019). Vejledning om forebyggende sundhedsydelser til børn og unge. Vejledning nr 9636 af 21/10/2011. 29 Dansk evalueringsinstitut (2023). Undersøgelse af kommunernes pædagogisk-psykologiske råd- givning (PPR). 30 Kunnskapsdepartementet, Meldinger til stortinget, Meld. St. 6 (2019–2020) Tett på – tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-6-20192020/id2677025/. (hämtad 2025-05-19). Kunnskapsdepartementet, Meldinger till stortinget, Meld. St. 21 (2016–2017) Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen, https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-21- 20162017/id2544344/ och Børne- og undervisningsministeriet (2022). Kortlægning af organi- serings- og finansieringsformer i Finland, Nederlandene, Norge, og Sverige. (hämtad 2025-05-19). 62 SOU 2025:113 Nordisk utblick och inkluderande undervisning som ska säkerställa att kommunerna har tillräcklig kompetens för att förebygga, identifiera och följa upp alla barn och elever, inklusive barn i behov av särskilt stöd. Kompe- tenslyftet omfattar alla anställda inom förskolor, skolor, PP-tjänsten och andra relevanta tjänster. Därtill omfattar kompetenslyftet fortbild- ning i specialpedagogik för lärare i skolan.31 Samverkan med externa aktörer i Norge, Danmark och Island Nedan följer en redogörelse för samverkan med externa aktörer i Norge, Danmark och Island. I både Norge och Danmark organiseras PP-tjänsten och PPR genom samverkansavtal mellan kommunernas PP-tjänst och PPR och skolorna. Kraven på samverkansavtal ser olika ut i dessa två länder. Samverkan med externa aktörer i Norge PP-tjänsten är en fristående organisation som inte är lokaliserad till skolan. På vissa håll kan PP-tjänsten vara förlagd till en myndighet nära skolor och på andra håll placeras tjänsten ihop med vård och om- sorg eller med socialtjänsten.32 Skolorna och PP-tjänsten ska enligt skollagen ta fram gemensamma mål, rutiner och planer för sitt sam- arbete och se till att detta utvärderas löpande.33 Den utsträckning i vilken PP-tjänsten samarbetar med skolor varierar i praktiken. På många skolor förekommer att både rektorer och lärare har ett nära samarbete med PP-tjänsten i planeringsarbetet och i organisationsutvecklingen på den enskilda skolan. I praktiken har de flesta skolor en fast kontaktperson från PP-tjänsten som kän- ner till skolans mål, rutiner och kompetens, och som regelbundet bistår lärare i bedömningar av anpassningar och stöd genom observa- tioner, handledning samt kurs- och mötesverksamhet. Medan det inom vissa kommuner förekommer att rådgivare från PP-tjänsten närvarar 31 Se bl.a. Meld. St. 6 (2019–2020); Meld. St. 21 (2016–2017) och Børne- og undervisnings- ministeriet (2022). Kortlægning af organiserings- og finansieringsformer i Finland, Nederlandene, Norge og Sverige och utredningens dialoger med Specialpedagogiska skolmyndigheten och Statped den 8 juli 2024. 32 Kunnskapsdepartementet, Meldinger til stortinget, Meld. St. 6 (2019–2020) Tett på – tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-6-20192020/id2677025/. (hämtad 2025-05-19). 33 11–13 b § ny lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. 63 Nordisk utblick SOU 2025:113 i klassrummen, upplever andra kommuner större utmaningar med detta. Det beror bl.a. på att en stor del av arbetstiden går till utred- ningar av elevers behov, på bekostnad av det förebyggande arbetet på skolorna.34 I utredningens arbete har det framkommit att det förekommer att skolor har ett tvärvetenskapligt team bestående av skolledningen, PP-tjänsten samt skolhälsotjänsten i vilket frågor diskuteras anonymt. I de fall enskilda elever ska diskuteras vid namn måste samtycke ges av vårdnadshavare. Tystnadsplikten är strängare för skolhälsotjäns- ten som styrs av hälso- och omsorgslagen än för PP-tjänsten som styrs av förvaltnings- och skollagen. Vidare förekommer utmaningar i samverkan när det gäller dokumentationsskyldigheten eftersom hälsosköterskor och PP-tjänsten i dagsläget inte kan dokumentera i samma journalsystem.35 PP-tjänsten är vidare skyldig att samverka tvärvetenskapligt externt och delta aktivt i det tvärvetenskapliga samarbetet kring skolan och elever i behov av stöd.36 PP-tjänsten är likaså skyldig att samverka med andra aktörer när samverkan är nödvändig för att ge eleven ett holistiskt och samordnat tjänsteutbud. Sammantaget kan detta innebära att PP-tjänsten ska samverka med skolhälsotjänsten, hälso- och sjuk- vården, Statped37, barn- och ungdomspsykiatrin, specialistsjukvården och barnevernet (socialtjänsten). De anställda i PP-tjänsten har infor- mationsplikt gentemot barnevernet och ska göra orosanmälningar vid misstanke om grov vanvård och allvarliga beteendesvårigheter.38 Samverkan med externa aktörer i Danmark I Danmark rekommenderar Sundhedsstyrelsen skolorna att ta fram samarbets- och samverkansrutiner i form av riktlinjer, instruktioner och samarbetsavtal gällande t.ex. in- och utskolningshälsoundersök- ningar samt stöd till elever i risk för utsatthet.39 34 Utredningens dialog med Utdanningsdirektoratet den 18 juni 2024. 35 Utredningens dialog med Helsedirektoratet och Statped den 5 juni 2024. 36 11–13 b § ny lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. 37 Specialpedagogisk myndighet ungefär motsvarande Specialpedagogiska skolmyndigheten i Sverige. 38 6–4 § barnevernloven. 39 Sundhedsstyrelsen (2019). Vejledning om forebyggende sundhedsydelser til børn og unge. Vejledning nr 9636 af 21/10/2011. 64 SOU 2025:113 Nordisk utblick För att tillgodose barn och unga med särskilda behov i åldrarna 6–18 år ska kommunstyrelsen enligt den danska sundhedsloven40 tillsätta en eller flera tvärvetenskapliga samarbetsgrupper i vilken skol- hälsotjänsten ska ingå.41 De tvärvetenskapliga samarbetsgrupperna ska se till att individens utveckling, hälsa och välbefinnande främjas och att det finns tillräcklig kontakt med läkare, psykologer och annan expertis. Sundhedsstyrelsen rekommenderar att en tvärvetenskaplig samarbetsgrupp består av en kommunläkare, en hälsosköterska, en psykolog från den pedagogisk-psykologiska tjänsten, en socialarbe- tare samt en pedagog eller speciallärare. Anställda inom skolhälso- tjänsten bör delta i skolans tvärvetenskapliga möten och bidra med en hälsoprofessionell vinkel.42 Den tvärvetenskapliga gruppen kan ha olika funktioner. Gruppen kan omhänderta olika typer av ärenden gällande barn och unga med särskilda problem, förutom beslut som innebär tvång. Gruppen kan även vara rådgivande och ta upp anonymiserade ärenden eller diskutera enskilda ärenden med föräldrarnas tillstånd. Det rekommenderas att gruppen också har till uppgift att identifiera var det finns generella behov av att förändra eller anpassa kommunens utbildningsutbud för barn och unga med särskilda behov.43 I övrigt bör skolhälsotjänsten enligt Sundhedsstyrelsens vägled- ning bistå skolans ledning och lärare i planering och genomförande av hälso- och sexualundervisningen i grundskolan.44 Samverkan med externa aktörer i Island På Island är kommunen skyldig att initiera samarbete mellan elev- hälsan (specialist services), socialtjänsten och hälso- och sjukvården när det gäller elever med särskilda behov eller långvarig sjukdom. 40 Motsvarar ungefär den svenska hälso- och sjukvårdslagen. 41 203–205 §§ Sundhedsloven och Bekendtgørelse nr. 778 af 13/08/2009 om sundheds- koordinationsudvalg og sundhedsaftaler och Vejledning nr. 9698 af 21/08/2009. 42 § 123 Sundhedsloven och Sundhedsstyrelsen (2019). Vejledning om forebyggende sund- hedsydelser til børn og unge. Vejledning nr. 9636 af 21/10/2011. 43 Ibid. 44 Ibid. 65 Nordisk utblick SOU 2025:113 Elevhälsan i Finland I Finland regleras stöd för lärande och skolgång i skollagstiftning medan skol- och studerandehälsovården regleras av hälso- och sjuk- vårdslagstiftning.45 En konsekvens av uppdelningen är att de två delarna hanteras av två olika myndigheter som lyder under olika departement. Den finska motsvarigheten till Skolverket, Utbildnings- styrelsen, som lyder under undervisnings- och kulturministeriet, be- slutar om mål centralt innehåll i den grundläggande utbildningens olika läroämnen, ämneshelheter och de centrala principerna för sam- arbetet mellan hemmet och skolan.46 Institutet för hälsa och välfärd lyder under Social- och hälsovårdsministeriet och ansvarar för den individuella elevvården. Institutet för hälsa och välfärd och Utbild- ningsstyrelsen ansvarar tillsammans för den generella skol- och stu- derandehälsovården.47 Utbildningsstyrelsen ansvarar då för de delar av elevvården som tillhör undervisningsväsendet, den generella elev- hälsan. I utredningens dialoger med representanter för Institutet för välfärd och hälsa och Utbildningsstyrelsen framkommer en bild av att uppdelningen mellan ansvarsområdena är tydlig och att samarbetet främjas genom tät och regelbunden kontakt mellan de två myndig- heterna och departementen.48 Det övergripande ansvaret för att organisera social- och hälsovår- den i Finland överfördes 2023 från kommunerna och samkommu- nerna49 till 21 välfärdsområden som i huvudsak har delats upp enligt landskapsindelningen. Reformen infördes i syfte att öka likvärdig- heten i utbudet av tjänster, minska skillnader i välfärd och hälsa och dämpa kostnadsökningen. Varje välfärdsområde består av ett välfärds- fullmäktige som ansvarar för välfärdsområdets verksamhet och eko- nomi. Vidare tillhör varje välfärdsområde ett av de fem samarbetsområ- den med ett tillhörande universitetssjukhus. De välfärdsområden som ingår i ett samarbetsområde är skyldiga att upprätta ett samarbetsavtal 45 Lagen om grundläggande utbildning (628/1998), gymnasielagen (714/2018), lagen om yrkesutbildning (531/2017), lagen om elev- och studerandevård (1287/2013), hälso- och sjukvårdslagen (1326/2010), statsrådets förordning om rådgivningsverksamhet, elev- och studerandevård och förebyggande mun- och tandvård för barn och unga (228/2011). 46 4 kap. 14 § lagen om grundläggande utbildning (21.8.1998/628). 47 2 kap. 12 §, 4 kap. 24–25 §§ lagen om elev- och studerandevård (1287/2013). 48 Utredningens dialoger med Institutet för hälsa och välfärd och Utbildningsstyrelsen den 19 juni 2024. 49 En samkommun är en kommunal samarbetsform som ersatte de tidigare kommunförbunden. En samkommun innebär ett permanent samarbete mellan flera kommuner inom ett bestämt arbetsområde och bildas genom ett grundavtal mellan kommunerna. 66 SOU 2025:113 Nordisk utblick som bl.a. tydliggör arbetsfördelningen inom samarbetsområdet. Full- görandet av samarbetsavtalet ska följas upp och utvärderas årligen i förhandlingar mellan social- och hälsoministeriet, välfärdsområdena i samarbetsområdet, finansministeriet och inrikesministeriet. Det är skolhuvudmannens ansvar att utveckla samarbetsmetoder och modeller för hela den grundläggande utbildningen och för över- gångar mellan utbildningsnivåer och dessa ska framgå i den lokala läro- planen. Skolpersonalen ska känna till de lagar och föreskrifter som gäller för samarbetet och vårdnadshavare ska informeras om hur dessa tillämpas i skolan vad gäller stöd, informationshantering och sekre- tess. I detta arbete ingår att uppmuntra vårdnadshavare i att stödja sitt barns målinriktade lärande och skolgång.50 Elev- och studerandevårdens sektorsövergripande samarbete genom elevhälsoplan Det sektorsövergripande samarbetet realiseras genom att skolhuvud- mannen och välfärdsområdet tar fram varsin elevhälsoplan som be- skriver sitt respektive arbete inom elev- och studerandehälsovården utifrån elevernas behov och tillgängliga resurser. Skolhuvudmannens elevhälsoplan ska beskriva hur elevhälsoverksamheten ska genom- föras, utvärderas och utvecklas medan välfärdsområdets elevhälso- plan ska beskriva hur välfärdsområdet möter upp skolhuvudmannens behov vad gäller bl.a. psykologer, kuratorer, hälsovårdare och läkare.51 Att välfärdsområdet och skolhuvudmannen är skyldiga att samarbeta leder till att de två elevhälsoplanerna i praktiken tas fram i tätt sam- arbete mellan välfärdsområde och huvudman.52 Det underlättar balan- sen mellan skolhuvudmannens behov och efterfrågan och tillgängliga resurser. Planerna ska utvärderas vart fjärde år. I Grunderna för läro- planen för den grundläggande utbildningen 2014 finns detaljerade beskrivningar av vad elevhälsoplanen ska innehålla gällande genom- förande, utvärdering och utveckling av elevvården kopplat till beman- ning av elev- och studerandevården, elevvårdens arbete avseende gene- rell och individuell elev- och studerandevård och samarbete med elever, vårdnadshavare och externa aktörer utifrån fem områden: en upp- skattning av det totala behovet av elevvård och tillgängliga elevvårds- 50 Kap. 7.1 grunderna för läroplanen för den grundläggande utbildningen 2014. 51 2 kap. 13–13 a, 14 §§ lagen om elev- och studerandevård (1287/2013). 52 15 a § hälso- och sjukvårdslagen (1326/2010). 67 Nordisk utblick SOU 2025:113 tjänster, skolgemenskapens åtgärder för att främja den gemensamma elevvården, åtgärder för att tillhandahålla de stödinsatser som behövs och involvering av undervisande personal i den individuella elevhälsan, samarbetet med eleverna och andra aktörer som stöder elevernas väl- befinnande samt planer för hur eleverna ska skyddas mot våld, mobb- ning och trakasserier samt krisplan.53 Den regionala elevhälsoplanen ska utgå från skolhuvudmannens elevhälsoplan. I lagen om elev- och studerande vård framgår att den ska innehålla mål och centrala prin- ciper för det regionala genomförandet av elevhälsotjänsterna, en plan för samarbetet mellan välfärdsområdet och huvudmännen för genom- förandet av den samlade elevvården, de uppskattningar av det totala behovet av elevhälsotjänster som framgår av elevhälsoplaner som ut- arbetats av huvudmännen inom välfärdsområdets område samt andra eventuella behövliga åtgärder, en plan för fördelningen av elevhälso- tjänsternas resurser samt åtgärder för att genomföra och följa upp den regionala elevhälsoplanen.54 Elev- och studerandevården genomförs gemensamt av utbildnings- väsendet och social- och hälsovårdsväsendet genom ett sektorsöver- gripande samarbete på tre nivåer som var och en ansvarar för över- gripande planering, styrning och utvärdering inom respektive nivå. Den första nivån består av en regional arbetsgrupp för elev- och stu- derandevård bestående av välfärdsområdet och huvudmännen inom välfärdsområdets geografiska område. Den regionala samarbetsgrup- pen ska även inkludera representanter för elever och vårdnadshavare, elevvården och vid behov andra samarbetspartner. Syftet med sam- arbetsgruppen är bl.a. att bereda den regionala elevhälsoplanen för välfärdsområdesfullmäktige, behandla frågor för samverkan mellan välfärdsområdet, skolhuvudmännen och andra behövliga tjänster samt behandla frågor som gäller samarbetet inom elevvården mellan väl- färdsområdet och skolhuvudmännen inom området.55 Samråd i grup- pen måste ske minst en gång per termin.56 Nästa nivå är skolhuvud- mannens sektorsövergripande styrgrupp. Den kan bestå av en eller flera skolhuvudmän men kan även läggas ut på extern aktör. Närmast eleven ligger den skolspecifika sektorsövergripande elev- eller stude- randevårdsgruppen.57 53 2 kap. 13 § lagen om elev- och studerandevård (377/2022). 54 2 kap. 13 a § lagen om elev- och studerandevård (377/2022). 55 2 kap. 14 a § lagen om elev- och studerandevård (377/2022). 56 3 kap. 14 § lagen om välfärdsområden (611/2021). 57 2 kap. 14 och 14 a §§ lagen om elev- och studerandevård (1287/2013). 68 SOU 2025:113 Nordisk utblick Ny lagstiftning gällande de specialpedagogiska insatserna i Finland I augusti 2025 trädde ny lagstiftning gällande stöd för lärande i för- skoleundervisningen och den grundläggande utbildningen i kraft i Finland.58 Revideringarna skedde bl.a. mot bakgrund av den ökade andel elever i behov av stöd, att det förekom stora geografiska skillna- der vad gäller vilka konkreta stödformer som ingår på de olika stöd- nivåerna samt den tunga administrativ bördan för lärare kopplat till dokumentation relaterat till stöd för lärande såsom individuella planer och beslutsunderlag kopplat till det intensifierade och särskilda stö- det.59 Enligt propositionen ska elevernas behov av stödinsatser enligt nuvarande system tillgodoses genom att eleverna ges tillgång till grupp- eller elevspecifika stödformer, så kallad allmän stödundervis- ning. I första hand ska stödet ges inom ramen för mindre elevgrupper som skapas med utgångspunkt i elevernas behov och förutsättningar. Stödet ska ges utöver den ordinarie undervisningstiden. I den all- männa stödundervisningen ingår, utöver de gruppspecifika stödfor- merna, också stödundervisning i undervisningsspråket och undervis- ning som ges av en speciallärare i samband med annan undervisning. Om elevens lärare anser att gruppspecifika stödformer inte är till- räckliga för att stödja elevens lärande och skolgång ska en bedöm- ning av elevens behov av elevspecifika stödåtgärder inledas. Grun- den för elevers rätt till stöd baseras på om en elev har svårigheter att delta i undervisningen och därmed bristande förutsättningar att gå vidare i sina studier.60 4.1.3 Elevhälsans yrkesgrupper i nordiska länder Vilka yrkesgrupper som ska ingå i elevhälsan varierar i de nordiska länderna och lagstiftningen är olika skarp i de olika länderna och för olika professionerna. Nedan följer en redogörelse för vilka yrkes- grupper som ska ingå i elevhälsan i Norge, Danmark, Island och Finland. 58 Lag om ändring av lagen om grundläggande utbildning (1090/2024). 59 Undervisnings- och kulturministeriet. Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av lagen om grundläggande utbildning och till vissa lagar i samband med den. Dnr VN/32974/2023. 60 Eduskunta Riksdagen (2024). Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av lagen om grundläggande utbildning och till lagar som har samband med den. Reger- ingens proposition RP 114/2024 rd. 69 Nordisk utblick SOU 2025:113 Yrkesgrupper i elevhälsan i Norge I Norge anges vilka yrkesgrupper som skolhälsotjänsten omfattar i förordningen om kommunens hälsofrämjande och förebyggande arbete61 samt i Helsedirektoratets62 professionsriktlinjer för skol- hälsotjänsten.63 Formuleringen är olika skarp för olika kompetenser; läkare och hälsosköterska ska tillhandahållas medan fysioterapeut bör tillhandahållas. Andra tjänster så som psykolog, arbetsterapeut och andra yrkesgrupper med pedagogisk, samhällsvetenskaplig, tvär- vetenskaplig eller tvärkulturell kompetens kan tillhandahållas inom skolhälsotjänsten.64 Skolhälsotjänsten inkluderar inte kuratorer. Däremot kan skolor välja att via samverkansavtal samarbeta med socionomer. Dessa är dock inte anställda av skolhälsotjänsten.65 I Norge finns kliniska professionsriktlinjer för läkare, hälsosköter- skor, psykologer och fysioterapeuter inom skolhälsotjänsten. Exem- pelvis anger dessa hur olika typer av hälsoundersökningar, hälsosamtal och vaccineringar bör genomföras.66 Yrkesgrupper i elevhälsan i Danmark I Danmark framgår i sundhedsloven att den kommunala skolhälso- tjänsten ska bestå av skolläkare, hälsosköterska och eventuellt annan personal som utför uppgifter.67 Det finns inga kliniska professionsriktlinjer för skolhälsotjänsten.68 Det finns heller ingen reglering av hur PPR ska bemannas eller dimen- sioneras. Folkeskoleloven anger endast att kommunen är ansvarig för att säkerställa att det finns tillräckligt med tvärprofessionell per- sonal för att tjänsten ska kunna utföra sina lagstadgade uppgifter. 61 3 § forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten och Helsedirektoratet (2023). Nasjonal faglig retningslinje for det helse- fremmende og forebyggende arbeidet i helsestasjon, skolehelsetjeneste etc. 62 Helsedirektoratet är Norges motsvarighet till Socialstyrelsen i Sverige. 63 Helsedirektoratet (2023). Nasjonal faglig retningslinje for det helsefremmende og forebyggende arbeidet i helsestasjon, skolehelsetjeneste etc. 64 § 3–2 lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. och Helsedirektoratet (2023). Nasjonal faglig retningslinje for det helsefremmende og forebyggende arbeidet i helsestasjon, skolehelsetjeneste etc. 65 Utredningens dialog med Helsedirektoratet den 5 juni 2024. 66 Helsedirektoratet (2023). Helsestasjons- og skolehelsetjenesten – nasjonal faglig retningslinje och utredningens dialog med Helsedirektoratet den 5 juni 2024. 67 § 122 Sundhedsloven. 68 Utredningens dialog med Sundhedsstyrelsen den 11 juli 2024. 70 SOU 2025:113 Nordisk utblick Detta medför att PPR bemannas och organiseras på olika sätt i landet. Det finns dock kvalitetskriterier för PPR som ska garantera att olika kommuners PPR ska hålla en jämbördig kvalitet.69 PPR består vanligt- vis av skolpsykologer, kliniska psykologer, logopeder, samt av social- rådgivare som har regelbunden kontakt med socialtjänsten. Även arbetsterapeuter och fysioterapeuter kan ingå i PPR.70 Yrkesgrupper i elevhälsan i Finland I Finland utgör elev- och studerandevården en avgiftsfri tjänst inom primärvården och består av skolläkare, hälsovårdare, psykolog och kurator. Elevvårdens kurators- och psykologtjänster är verksamma inom både den gemensamma och den individuella elev- och student- hälsovården. Kuratorstjänsterna är en del av socialvårdens tjänster.71 4.1.4 Utbildningskrav för elevhälsans personal i nordiska länder I samtliga nordiska länder ställs olika utbildningskrav på olika yrkes- grupper inom elevhälsan. De varierar dock mellan länderna. Nedan följer en redogörelse för de utbildningskrav som ställs på elevhälsans personal i Danmark och Finland. I Danmark krävs för att arbeta som hälsosköterska en grundläg- gande sjuksköterskeexamen samt en 1,5 år lång specialisering mot hälsofrämjande och förebyggande arbete riktat till barn och unga.72 För läkare som vill bli skolläkare finns det inga krav på specialiser- ing i skolhälsovård eller i arbete med barn och unga. För att kunna arbeta som kurator i Finland krävs en yrkesexamen inom socialvården alternativt en högskoleexamen inom de sociala eller pedagogiska områdena eller inom beteendevetenskap där högskole- studierna omfattar minst 60 studiepoäng socialt arbete.73 69 Børne- og Undervisningsministeriet. Vejledning om PPR – pædagogisk- psykologisk rådgiv- ning. https://static.uvm.dk/Publikationer/2001/ppr/hel.htm (hämtat 2024-05-19). 70 Dansk evalueringsinstitut (2023). Undersøgelse af kommunernes pædagogisk-psykologiske råd- givning (PPR). 71 2 kap. 15 a § hälso- och sjukvårdslagen (1326/2010). 72 1 § kap. 1 bekendtgørelse om specialuddannelse til sundhedsplejerske (BEK nr 1127 af 24/06/2022). 73 1 kap. 7 § lagen om elev- och studerandevård (377/2022). 71 Nordisk utblick SOU 2025:113 Läkare har möjlighet att specialisera sig inom studerandehälsovård, men det är inget krav. Det finns i dag ingen specialiseringsutbildning för hälsovårdare. I Guide till studerandehälsovården framgår att yrkes- utbildade personer inom studerandehälsovården ska ha mångsidig kompetens och tillräcklig utbildning inom aspekter som påverkar ut- vecklingsskeden, hälsoproblem och studieförmåga bland studerande unga och unga vuxna. Kommunerna eller samkommunerna för sjuk- vårdsdistriktet är skyldiga att säkerställa att hälso- och sjukvårdsper- sonalen deltar i fortbildning i tillräcklig utsträckning enligt vad som framgår i rekommendationen om fortbildning inom hälso- och sjuk- vård.74 4.1.5 Elevhälsogarantier i nordiska länder I Norge, Danmark och Island finns inte någon lagstadgad elevhälso- garanti medan Finland har en garanti reglerad i lag. Nedan följer en beskrivning av detta. Elevhälsogarantier i Norge, Danmark och Island I Norge, Danmark och Island finns inte någon reglerad skolhälso- tjänstgaranti avseende bemanning, personalens tillgänglighet och tidsfrister inom vilka elever ska få hjälp av skolhälsotjänstens pro- fessioner. Det är inte heller reglerat med vilken frekvens som pro- fessionerna ska finnas tillgängliga i skolans lokaler för exempelvis öppen mottagning eller hälsokontroller.75 Elevhälsogaranti i Finland I Finland framgår det av lagen om elev- och studerandevård att skol- personal tillsammans med eleven ska kontakta en anställd inom skol- eller studerandehälsovården eller elevvårdens psykolog eller kurator, så snart de gjort en bedömning av att eleven har behov av elevhälso- 74 Guide till studerandevård 2021. 75 Utredningens dialoger med Helsedirektoratet den 16 augusti 2024 och med Indenrigs- og sund- hedsministeriet den 23 augusti 2024 och med Sundhedsstyrelsen den 11 juli 2024 samt Jansen, D. et al. (2018). School and Adolescent Health Services in 30 European countries: a description of structure and functioning, and of health outcomes and costs. 72 SOU 2025:113 Nordisk utblick tjänster. Det är även möjligt för skolpersonal att ta kontakt med elev- vården utan elevens närvaro, men eleven behöver då informeras om att kontakt har tagits. Elevens vårdnadshavare ska alltid informeras om kontakt med elevvården.76 Efter att en elev har tagit kontakt med elevvårdens psykolog eller kurator ska eleven erbjudas möjlighet till ett personligt samtal senast den sjunde arbetsdagen efter att eleven eller elevens vårdnadshavare har begärt detta, såvida ett samtal eller handledning inte är uppenbart onödigt. I brådskande fall ska möjlighet till samtal ges samma eller nästa arbetsdag.77 Elevers tillgång till läkare regleras av lagen för hälso- och sjukvård. Av denna lag framgår att icke-brådskande sjukvård inom primärvår- den ska ske av en legitimerad yrkesutbildad person inom hälso- och sjukvården inom 14 dygn efter bedömningen.78 Hälsovårdaren inom skol- och studerandehälsovård ska finnas till- gänglig på skolan i sådan utsträckning att eleverna har möjlighet att besöka hälsovårdaren även utan tidsbeställning. I gymnasieskolan ska eleverna ha möjlighet att få tillgång till studerandehälsovård samma dag.79 4.1.6 Reglering av tillgång till elevhälsan i nordiska länder Regleringen av elevers tillgång till elevhälsans professioner ser olika ut i de nordiska länderna. Regleringen av omfattning kan även se olika ut för de olika professionerna inom respektive land. Nedan följer en redogörelse för regleringen av tillgång till elevhälsans professioner i Norge, Danmark och Finland samt i vilken utsträckning det är regle- rat vilken skyldighet skolorna har att erbjuda skolhälsotjänster inom skolans lokaler. 76 3 kap. 16 § lagen om elev- och studerandevård (377/2022). 77 3 kap. 15 § lagen om elev- och studerandevård (377/2022). 78 6 kap. 51 a och 51 b §§ hälso- och sjukvårdslagen (1326/2010). 79 3 kap. 17 § lagen om elev- och studerandevård (377/2022) och Helsedirektoratet (2024). Verktøy for beregning av bemanning i helsestasjons- og skolehelsetjenesten. 73 Nordisk utblick SOU 2025:113 Tillgång till elevhälsans professioner i Norge I Norge är det inte reglerat i vilken omfattning kompetenserna i skol- hälsotjänsten ska tillhandahållas. Av hälso- och omsorgstjänstlagen framgår att personalen ska vara tillräcklig för de uppgifter den är skyldig att utföra.80 Helsedirektoratet har tagit fram ett verktyg för beräkning av bemanningsbehovet för läkare, hälsosköterskor och fysioterapeuter inom skolhälsotjänsten. Verktyget beräknar behovet av bemanning ut- ifrån ett stort antal angivna variabler såsom de arbetsuppgifter som skolhälsotjänsten enligt lag, förordning och nationella professions- riktlinjer ska uppfylla, uppgifter om att 25 procent av eleverna i en kommun är i behov av uppföljning utöver skolhälsotjänstens fasta ut- bud, befolkningssammansättning, geografiska skillnader och antal elever på skolan. Behovet presenteras i form av nyckeltal som utgör rekommendationer för bemanning angivna i årsarbetskraft på skol-, kommun- eller nationell nivå. Således genererar verktyget en bild av lokala behov och förutsättningar som anges i årsarbetskrafter.81 Ett syfte med beräkningsverktyget är att nyckeltalen ska ha en norme- rande funktion.82 I utredningens dialoger med Helsedirektoratet har det framkommit att Komunsektorens organisasjon (KS), den norska motsvarigheten till Sveriges kommuner och regioner (SKR), har varit kritisk mot verktyget eftersom de anser att rekommendationerna ut- manar det kommunala självstyret.83 Tillgången till PP-tjänstens kompetenser är inte numerärt reglerad och det finns inte heller någon bemanningsnorm för tjänsten.84 Tillgång till elevhälsans professioner i Danmark Det är inte reglerat i Danmark hur många läkare eller hälsosköter- skor som ska vara knutna till en skola, eller hur många timmar de ska vara tillgängliga per vecka. Det ankommer på kommunsjukvården att organisera hälso- och sjukvården i skolan så att eleverna erbjuds de tjänster, inklusive vägledning, hälsoundersökningar och den uppfölj- ning som de har rätt till enligt sundhedsloven.85 80 4–1 § kap. 4 lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. 81 Utredningens dialog med Utdanningsdirektoratet den 8 maj 2024. 82 Helsedirektoratet (2024). Verktøy for beregning av bemanning i helsestasjons- og skole- helsetjenesten. 83 Utredningens dialog med Helsedirektoratet den 5 juni 2024. 84 Utredningens dialog med Utdanningsdirektoratet den 8 maj 2024. 85 Utredningens dialog med Indenrigs- og sundhedsministeriet den 23 augusti 2024. 74 SOU 2025:113 Nordisk utblick Tillgång till elevhälsans professioner i Finland I Finland finns lagstadgade krav vad gäller dimensioneringen av psy- kologer och kuratorer och rekommendationer vad gäller dimensio- nering av läkare och hälsovårdare. Skolans hälsovårdare ska finnas tillgänglig i sådan utsträckning att tidsbeställning inte ska vara nöd- vändigt. Samtidigt är det stor brist på psykologer och läkare och natio- nell statistik visar geografiska variationer vad gäller tillgång till elev- och studerandevårdens professioner. Reglering och rekommendationer kopplade till elev- och studerandevården i Finland presenteras nedan. Dimensionering av elev- och studerandevårdens professioner Sedan 2023 får en kurator inom både det grundläggande och andra stadiet ansvara för högst 670 elever och varje psykolog för högst 780 elever.86 Rekommendationerna vad gäller dimensionering av hälsovårdare och läkare skiljer sig något vad gäller elev- respektive studerandehälso- vården. Enligt Institutet för hälsa och välfärds rekommendationer om dimensionering av elevhälsovårdens personal ska en heltidsanställd skolhälsovårdare ansvara för högst 460 elever och varje heltidsanställd skolläkare ansvara för högst 2 100 elever.87 De nya rekommendatio- nerna som trädde i kraft 2023 innebär en minskning av antal elever per hälsovårdare jämfört med de tidigare rekommendationerna från 2004 som innebar högst 600 elever per heltidsanställd skolhälso- vårdare.88 Social- och hälsovårdsministeriet har tagit fram en rekommenda- tion för studerandehälsovården som innebär att det ska vara högst 570 elever per heltidsanställd hälsovårdare och högst 1 800 elever per heltidsanställd skolläkare.89 86 2 kap. 9 a § lagen om elev- och studerandevård (377/2022). 87 Hietanen-Peltola, M., Ahvalo, J. och Jahnukainen, J. (2023). Lastenneuvolan ja koulutervey- denhuollon hekilöstömitoitussuositukset. Institutet för hälsa och välfärd. 88 Ibid. 89 Social- och hälsovårdsministeriet (2021). Guide för studerandehälsovården 2021. Social- och hälsovårdsministeriets publikationer 2021:15. 75 Nordisk utblick SOU 2025:113 Skolornas skyldighet att erbjuda elevhälsa i skolans lokaler i nordiska länder I Norge, Danmark och Finland ska skolhälsotjänsten anordnas fysiskt i skolans lokaler. I Norge baseras tillgång till skolhälsotjänst i skolans lokaler på en tillgänglighetsprincip och på att det ska vara en låg trös- kel till att nyttja skolhälsotjänsten.90 I Danmark är kommunerna skyl- diga att anordna skolhälsotjänst tills dess att undervisningsplikten upphör vid 15-års ålder. Följaktligen har elever i utbildningar på gym- nasial nivå inte tillgång till skolhälsotjänsten.91 Skolhälsovården i Finland utgör en del av primärvården men skol- huvudmannen är skyldig att tillhandahålla ändamålsenliga lokaler som välfärdsområdet hyr av skolhuvudmannen.92 I praktiken innebär detta att tjänsterna ofta finns på skolan i den grundläggande utbildningen men att de kan finnas tillgängliga i dess närhet för äldre elever.93 Tand- vård och specialisttjänster finns i regel inte tillgängliga på skolan. Privata och statliga huvudmän har möjlighet att själva och på egen bekostnad erbjuda psykolog- och kuratorstjänster. Även då ska tjäns- terna erbjudas på skolan eller i dess omedelbara närhet.94 4.1.7 Hälsokontroller i nordiska länder Regleringen avseende tidpunkter för och innehåll i skolhälsotjäns- tens hälsokontroller ser olika ut i de nordiska länderna. I Norge är varken tidpunkt eller innehåll för hälsokontrollerna reglerat medan Danmark har lagstiftning om tidpunkter för hälsokontrollerna och rekommendationer gällande dess innehåll i motsvarigheten till grund- skolan. I Finland är det tydligt reglerat när hälsokontrollerna ska ske och vad de ska innehålla. Nedan följer en redogörelse av regleringen av skolhälsotjänstens hälsokontroller i de nordiska länderna. 90 3–2 § 1 a helse- og omsorgstjenesteloven och utredningens dialog med Helsedirektoratet den 6 juni 2024. 91 120–126 §§ sundhedsloven och utredningens dialoger med Indenrigs- og sundhedsministeriet den 23 augusti 2024 och med Sundhedsstyrelsen den 12 juli 2024. 92 2 kap. 15 a § hälso- och sjukvårdslagen (1326/2010). 93 Utredningens dialog med Institutet för hälsa och välfärd den 19 juni 2024. 94 2 kap. 15 a § hälso- och sjukvårdslagen (1326/2010). 76 SOU 2025:113 Nordisk utblick Hälsokontroller i Norge I Norge finns nationella professionsriktlinjer för skolhälsotjänstens hälsoundersökningar, hälsosamtal och vaccinationer som anger i vilka årskurser dessa bör genomföras och vad de bör innehålla. Dessa rikt- linjer är inte framtagna för varje enskild profession utan gäller gemen- samt för tjänstens skolläkare, hälsosköterska och fysioterapeut.95 Enligt de nationella professionsriktlinjerna för skolhälsotjänsten bör tjänsten ha ett fast utbud av hälsoundersökningar, hälsosamtal och vaccinationer.96 Skolhälsotjänsten bör erbjuda elever i årskurs 1 en skolstartshälso- undersökning som består av ett hälsosamtal som inkluderar mätning av längd och vikt och utförs av hälsosköterska, samt en somatisk undersökning utförd av läkare. Undersökningen genomförs i skolan med vårdnadshavare närvarande. Vid hälsosamtalet har skolsköterskan och läkaren möjlighet att lyfta frågor kopplade till barnets hälsa och välmående som kan ha betydelse för skolvardagen.97 Enligt riktlinjerna bör hälsosköterskan följa upp elevernas vikt och längt i årskurs 3 samt få ett erbjudande om ett hälsosamtal med hälso- sköterska även i årskurs 8, även detta inkluderar möjlighet till uppfölj- ning av vikt och längd. En synundersökning bör särskilt ingå i hälso- samtalen i årskurs 1 och 8, men bör vid behov ske i alla årskurser.98 I årskurs 2, 6, 7 och 10 utförs vaccinering som är en del av barn- vaccinationsprogrammet av hälsosköterska. I årskurs 7 erbjuds flickor och pojkar HPV-vaccination.99 I utredningens dialoger med Helsedirektoratet framkommer att en absolut majoritet av barnen i landet tar del av hela det fasta utbudet av hälsoundersökningar, hälsosamtal och vaccinationer. Skolhälso- tjänstens fasta utbud har således en mycket hög täckningsgrad i landet.100 95 Utredningens dialog med Helsedirektoratet den 5 juni 2024 och Helsedirektoratet (2023). Helsestasjons- og skolehelsetjenesten − nasjonal faglig retningslinje. 96 Utredningens dialog med Helsedirektoratet den 5 juni 2024. 97 Helsedirektoratet (2023). Nasjonal faglig retningslinje for helsestasjon, skolehelsetjeneste og helsestasjon for ungdom. 98 Ibid. 99 Ibid. 100 Utredningens dialog med Helsedirektoratet den 5 juni 2024. 77 Nordisk utblick SOU 2025:113 Hälsokontroller i Danmark Alla barn och unga i Danmark som är mellan 6 och 15 år ska enligt lag erbjudas in- och utskolningshälsoundersökningar av skolläkare eller skolsköterska i årskurs 1 och 8. Dessutom ska eleverna erbjudas uppföljning av längd och vikt i mitten av skolgången, dvs. i årskurs 4, 5 eller 6. I samband med hälsoundersökningarna vid inskolning och skolavslut ger skolläkaren eller skolsköterskan nödvändig vägledning och uppföljning samt remitterar vid behov eleven till övrig hälso- och sjukvård.101 Utöver de lagstadgade in- och utskolningshälsoundersökningarna rekommenderar Sundhedsstyrelsen en synundersökning i årskurs 6 eller 7 samt mätning av längd och vikt i årskurs 1 och minst en gång i mellanstadiet (dvs. i årskurs 4–6). Dessutom rekommenderas hälso- samtal utan undersökning till alla barn i årskurs 4, 5 eller 6 samt i års- kurs 7 eller 8. Hälsosamtalet är en dialog om hälsa som kan organiseras individuellt eller i mindre grupper. Hälsosamtalen kan bl.a. handla om psykisk och fysisk hälsa, trivsel, kostvanor, motion, hygien, sömn, mobbning, missbruk, rökning, alkohol och kriminalitet.102 Sundheds- styrelsen har tagit fram en vägledning för hur hälsoundersökningarna ska genomföras.103 Skolhälsotjänsten finns inte på ungdomsutbildningarna som bl.a. består av gymnasieskolan, yrkesskolor och utbildningar för ungdomar med särskilda behov.104 Hälsokontroller i Finland I Finland är det tydligt reglerat i vilka årskurser hälsoundersökningar ska genomföras och vad de ska innehålla. För elever i årskurs 1, 5 och 8 genomförs omfattande hälsounder- sökningar där elevernas vårdnadshavare ombeds att delta. Vid den om- fattande hälsoundersökningen i årskurs 8 ska elevens särskilda behov i fråga om yrkesval bedömas och eventuella stödåtgärder planeras.105 101 9 § 3 kap. bekendtgørelse nr 1344 af 03/12/2010 om forebyggende sundhedsydelser for børn og unge och 121 § sundhedsloven. 102 Sundhedsstyrelsen (2019). Vejledning om forebyggende sundhedsydelser til børn og unge. Vejledning nr 9636 af 21/10/2011. 103 Utredningens dialog med Sundhedsstyrelsen den 11 juli 2024. 104 Ibid. 105 2 kap. 5–7 och 9 §§ statsrådets förordning om rådgivningsverksamhet, skol- och studerande- hälsovård samt förebyggande mun- och tandvård för barn och unga. (338/2011). 78 SOU 2025:113 Nordisk utblick Vid undersökningarna bedöms elevens fysiska och psykosociala hälso- tillstånd, välbefinnande och inlärning på ett mångsidigt sätt. Inför de omfattande hälsoundersökningarna får elever och elevers vårdnads- havare besvara frågeformulär som är framtagna av Institutet för hälsa och välfärd. Frågeformuläret innehåller en mängd frågor om elevens psykiska och fysiska mående, hälsovanor, fritidsaktiviteter och skol- situation. Elevens vårdnadshavare får även besvara frågor om famil- jens välmående och dynamik. I utredningens dialog med Institutet för hälsa och välfärd ges en bild av att vårdnadshavarens deltagande vid de omfattande hälsoundersökningarna bidrar till att elevvården får goda förutsättningar att fånga upp elevens behov av stöd och even- tuella stödbehov inom ramen för vårdnadshavarens fostringsansvar. Skolhälsopersonalen, hälsovårdarna och läkarna utgör här en nyckel- roll i att tidigt identifiera problem och erbjuda stöd.106 Hälsovårdaren erbjuder även öppna mottagningar dit elever kan vända sig utan att boka tid. Undersökning av munhälsan sker minst tre gånger under grund- skolan. Som en del av studerandehälsovården ska eleven under gymnasie- skolans eller yrkesutbildningens första läsår genomgå en undersök- ning som utförs av en hälsovårdare och under det andra läsåret en undersökning som utförs av en läkare. Minst en tandläkarundersök- ning ska också genomföras under gymnasietiden.107 Institutet för hälsa och välfärd bedömer att det är särskilt fram- gångsrikt att inkludera sexuell hälsa i studenthälsovården. De ungas tillgång till preventivmedel underlättas av att studenthälsovårdens personal även finns tillgänglig under lov och att det finns möjlighet till digitala konsultationer.108 I Finland används nationellt framtagna enkäter vid omfattande hälsobesök Som framgår ovan har Institutet för hälsa och välfärd tagit fram fråge- formulär som elever och vårdnadshavare besvarar inför de omfattande hälsobesöken i årskurs 1, 5 och 8. Enkäterna tar upp områdena hälsa 106 2 kap. 5–7 §§ statsrådets förordning om rådgivningsverksamhet, skol- och studerande- hälsovård samt förebyggande mun- och tandvård för barn och unga. (338/2011). 107 2 kap. 10 § statsrådets förordning om rådgivningsverksamhet, skol- och studerandehälso- vård samt förebyggande mun- och tandvård för barn och unga. (338/2011). 108 Utredningens dialog med Institutet för hälsa och välfärd den 19 juni 2024. 79 Nordisk utblick SOU 2025:113 och välbefinnande, barnets hälsovanor, skolan, fritiden och familjen med lite olika tonvikt beroende på barnets ålder. Med hjälp av enkät- svaren planerar skolhälsovården innehåll och tid för hälsobesöket. Enkätsvaren kan användas för att strukturera diskussionen och sam- tidigt ställa mer preciserade frågor kopplade till de områden som upp- fattas särskilt relevanta för eleven. På så vis syftar enkäterna till att underlätta förutsättningarna att diskutera svåra ämnen, men även till att identifiera elevers resurser och styrkor. I årskurs 5 och 8 finns enkäter anpassade för eleverna att besvara. I hälsobesöket i årskurs 8 ingår även att identifiera och samtala med eleven om eventuella hälsorelaterade hinder för kommande yrkesval eller körkortsutbildning. Observationerna sammanställs i en samman- fattande anteckning som överlämnas till eleven. I den omfattande hälsoundersökning ingår också att läraren be- dömer elevens lärande, utveckling och välbefinnande i skolan. En särskild enkät har tagits fram för detta ändamål.109 Institutet för hälsa och välfärd har tagit fram en mall för kallelse till omfattande hälsobesök inom skolhälsovården och en mall för in- hämtande av samtycke till samarbete mellan de olika elevhälsotjäns- terna, dvs. skol- och elevhälsovården och kurators- och psykologtjäns- ter. Dessutom finns en mall för begäran om utlämnande av uppgifter ur elev- eller studeranderegistret som är nödvändiga för att utreda elevens andra behov av elevhälsotjänster samt ordna och genomföra tjänsterna. Institutet för hälsa och välfärd genomför också nationella enkät- undersökningar av elevers hälsa i årskurs 4, 5, 8 och 9 samt för gym- nasieskolor och de finska yrkesläroanstalterna. Enkäterna är anpassade till olika åldrar och omfattar ett stort frågebatteri om olika delar av elevens fysisk och psykiska hälsa, levnadsvanor, skolgång och fritids- sysselsättning m.m. 109 Institutet för hälsa och välfärd. Blanketter för elevhälsotjänster. https://thl.fi/sv/teman/barn- unga-och-familjer/social-och-halsovardstjanster/elevhalsotjanster/blanketter-for- elevhalsotjanster#omfattande-halsoundersokning-i-arskurs-1 (hämtad 2025-09-02). 80 SOU 2025:113 Nordisk utblick 4.1.8 Samverkan mellan skola, hemmet och annan samverkan Utredningen konstaterar att samverkan mellan elevhälsan, eller skol- hälsotjänst, och hemmet är tydligare framskriven i flera nordiska län- der jämfört med i Sverige. Nedan följer en beskrivning av lagstiftning gällande samverkan mellan skolhälsotjänst och hemmet och annan extern samverkan i några nordiska grannländer. Samverkan mellan elevhälsa och vårdnadshavare I de nordiska länderna samverkar elevhälsan i olika utsträckning med elevers vårdnadshavare. I både Norge och Finland är elevhälsans sam- verkan med hemmet tydligare framskriven i lag än i Sverige, men ut- ifrån delvis olika syften. I Norge är elevens vårdnadshavare skyldig att säkerställa att deras barn deltar i hälsoundersökningarna. Vård- nadshavare är även skyldiga att närvara vid hälsoundersökningarna.110 I utredningens dialoger med Helsedirektoratet framkommer att skol- hälsotjänsten, liksom den svenska elevhälsan, har utmaningar med att vissa barn och unga uteblir från hälsoundersökningar, hälsosam- tal och vaccinationer och att elever som ofta byter skola inte alltid kallas. Skolhälsotjänsten följer upp elever som inte kommer till hälso- undersökningar och kontaktar deras vårdnadshavare. Tjänsten har rutiner för denna uppföljning och vidtar åtgärder enligt en eskalerings- trappa som börjar med exempelvis telefonsamtal, informationsbrev och sms-påminnelser till vårdnadshavarna och slutar med hembesök. Om eleven trots vidtagna åtgärder inte infinner sig vid en hälsounder- sökning skickar skolhälsotjänsten slutligen en orosanmälan till social- tjänsten.111 I styrdokumenten till den finska motsvarigheten till elevhälsan framgår att det ingår i elevhälsovårdens uppgifter att ge stöd till elevens vårdnadshavare i fostringsansvaret.112 I Finland genomförs, utöver årliga hälsoundersökningar, omfattande hälsoundersökningar för elever i årskurs 1, 5 och 8 då elevens vårdnadshavare ombeds 110 Utredningens dialog med Helsedirektoratet den 16 augusti 2024. 111 Utredningens dialog med Helsedirektoratet den 5 juni 2024. Se även Helsedirektoratet (2020). Manglende oppmøte på helsestasjon. 112 2 kap. 16 § hälso- och sjukvårdslagen (1326/2010). 81 Nordisk utblick SOU 2025:113 delta.113 Syftet med vårdnadshavarens deltagande vid de omfattande hälsoundersökningarna är att ge elevvården förutsättningar att fånga elevens behov av stöd och eventuella stödbehov inom ramen för vård- nadshavarens fostringsansvar. Detta sker främst genom samtal utifrån hälsoenkäter om elevens psykiska och fysiska mående, hälsovanor, fri- tidsaktiviteter och familjesituation som eleven och vårdnadshavaren ombeds besvara inför hälsoundersökningen. Skolhälsopersonalen, hälsovårdarna och läkarna utgör här en nyckelroll i att tidigt identi- fiera problem och erbjuda stöd.114 Enligt den isländska grundskolelagen ska den obligatoriska skolan främja ett nära samarbete mellan hemmet och skolan i syfte att säker- ställa elevers skolframgång, välfärd och trygghet. En föräldraförening ska finnas på varje grundskola. Rektorn ansvarar för att en sådan för- ening etableras och för att den ges adekvat stöd. Föräldraföreningens roll är att främja elevers välmående och stärka relationerna mellan sko- lan och hemmen. Samverkansmodeller för tidiga och tvärvetenskapliga insatser i Norge I utredningens dialoger med Helsedirektoratet framkommer att det är vanligt att norska kommuner inklusive PP-tjänsten, skolhälsotjäns- ten, BUP och barnevernet, använder sig av modellen Bedre tverrfag- lig innsats som även kallas för BTI-modellen. BTI är en samverkans- modell för tidiga insatser och tvärvetenskaplig samverkan. Den an- vänds av kommunala tjänster som möter barn, unga och föräldrar för vilka det finns skäl till oro. Oron kan exempelvis röra barnets eller ungdomens livssituation, familjeliv, hälsa, trivsel i skolan eller dylikt som kan ha en inverkan på barnet eller ungdomen. Modellen ska säkerställa att barn och unga får den hjälp och den uppföljning de behöver. Inom ramen för modellen finns angivna kontaktvägar både för barn och vuxna men även för anställda inom kommunala tjänster i händelse av oro för ett barn eller en ungdom. Alla som arbetar med barn och unga i kommunen har tystnadsplikt och måste ha barnets eller ungdomens samtycke för att koppla in andra aktörer.115 113 2 kap. 5–7 och 9 §§ statsrådets förordning om rådgivningsverksamhet, skol- och stude- randehälsovård samt förebyggande mun- och tandvård för barn och unga. (338/2011). 114 Institutet för hälsa och välfärd. Skolhälsovård. https://thl.fi/sv/teman/barn-unga-och- familjer/social-och-halsovardstjanster/elevhalsotjanster/skolhalsovard (hämtad 2024-05-27). 115 Betre innsats. Digitale verktøy for god oppvekst. https://betreinnsats.no/ (hämtad 2025-07-14). 82 SOU 2025:113 Nordisk utblick Inom BTI finns en individuell journal (stafettlogg) i vilken olika professioner dokumenterar de åtgärder de samverkar kring gällande en elev. Vilka professioner som dokumenterar i stafettloggen är bero- ende av elevens behov. Vid sidan av stafettloggen dokumenterar re- spektive profession i sina egna journalsystem. En person utses till koordinator för stafettloggen och det varierar vilken profession det är. Arbetet med stafettloggen bygger på samtycke från vårdnadshavare eller elev. Professioner som är vana vid att dela information och sam- arbeta, t.ex. hälsosköterskor, upplever stafettloggen som problemfri medan professioner som arbetar behandlande och inte är vana vid att dela information, t.ex. fysioterapeuter, kan uppleva utmaningar kring detta arbetssätt.116 I Helsedirektoratets dialogmöten med kommuner framgår att BTI- modellen bidrar till upprättandet av formella strukturer och rutiner för samarbete, bättre förtrogenhet och kunskap om varandras yrkes- och sektorsområden och att den underlättar samarbete mellan de kommunala tjänsterna.117 Andra tvärvetenskapliga samverkansmodeller som används av kommunala tjänster i Norge, däribland PP-tjänsten, går exempelvis under namnen Samhandlingsmodell, Rett hjelp till rett tid och Se meg tidlig. Dessa modeller är inte lika kända som BTI-modellen och de används av färre kommuner. Totalt använder cirka 220 kommu- ner i Norge olika samverkansmodeller för kommunala tjänster så som PP-tjänsten och skolhälsotjänsten.118 Behandlingstjänst för elever med psykisk ohälsa i Danmark Sedan juli 2024 åläggs samtliga kommuner i Danmark enligt lag att inrätta en lättillgänglig behandlingstjänst för barn och unga med psykisk ohälsa och med symtom på psykisk ohälsa. Det nya lättill- gängliga behandlingsutbudet är inte en del av hälso- och sjukvården utan är ett fristående kommunalt behandlingserbjudande för barn och unga med symtom på psykisk ohälsa. Behandlingsutbudet ska dock organiseras på ett sätt som säkerställer en nära samverkan med kommunernas befintliga insatser och erbjudanden för barn och unga i målgruppen, inklusive skolhälsotjänsten och PPR samt hälso- och 116 Utredningens dialog med Helsedirektoratet den 5 juni 2024. 117 Ibid. 118 Ibid. 83 Nordisk utblick SOU 2025:113 sjukvården. Skolhälsotjänstens hälsosköterska är en särskilt viktig resurs i arbetet med att identifiera och hänvisa barn och unga i mål- gruppen till behandlingsutbudet.119 Sundhedsstyrelsen har tagit fram professionella ramar för det kommunala behandlingsutbudet för barn och unga som lider av psykisk ohälsa.120 119 Utredningens dialog med Indenrigs- och sundhedsministeriet den 23 augusti 2024. 120 Sundhedsstyrelsen (2023). Faglig ramme for det kommunale behandlingstilbud til børn og unge i psykisk mistrivsel. 84 5 Bakgrund och problembild 5.1 Inledning I detta kapitel redovisar utredningen den bakgrund och problem- beskrivning som ligger till grund för utredningens förslag och be- dömningar. Kapitlet inleds med en redovisning av den fysiska och psykiska hälsan bland landets elever. Sedan följer en redogörelse av elevhälsans syfte enligt skollagen och annan lagstiftning samt myndig- heternas och elevhälsoprofessionernas tolkningar av elevhälsans upp- drag inklusive beskrivningar av de medicinska, psykologiska, psyko- sociala och specialpedagogiska insatserna. Utredningen redovisar också elevhälsans verksamhet med hälsobesök och hälsokontroller, inkl. en genomgång av lämpliga tidpunkter för hälsobesöken i de obli- gatoriska skolformerna samt gymnasieskolan och den anpassade gym- nasieskolan. Därefter redogör utredningen för elevhälsans huvud- mannaskap och ledning. Avsnittet inkluderar en redogörelse för huvudmannens respektive rektorns ansvar för styrning och ledning av elevhälsan. Utredningen redovisar även tillgången till elevhälsans professioner utifrån dessa aspekter och hur skolhuvudmännen be- dömer behovet av elevhälsans professioner i elevhälsan med utgångs- punkt från elevernas behov. Sedan följer en beskrivning av de utbild- ningskrav som finns för de olika professionerna inom elevhälsan i dag. Dessutom beskriver utredningen hur elevhälsans samverkan med ex- terna aktörer är reglerat. Utredningen redogör även kort för olika samverkansrutiner som vissa kommuner och regioner arbetar efter, samt behovet av att samordna insatser. I respektive avsnitt redogör utredningen för de utmaningar som huvudmän och skolor har att leva upp till enligt dagens lagkrav samt vilka konsekvenser detta får, bl.a. i relation till elevers tillgång till lik- värdig och relevant elevhälsa. En utgångspunkt har varit att inkludera de utmaningar som ligger till grund för utredningens förslag och be- 85 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 dömningar. De delar av analysen som utgör motiv till utredningens förslag och bedömningar framgår av kapitel 6. 5.2 Elevers ohälsa ökar De flesta barn och unga i Sverige har en god självskattad hälsa och ett gott psykiskt välbefinnande. Samtidigt finns det hälsoutmaningar som behöver adresseras, det gäller inte minst den ökande psykiska ohälsan bland barn och unga.1 Hälsa är en central förutsättning för elevers lärande och utveckling.2 Det finns dokumenterade samband mellan elevers fysiska och psykiska hälsa och måluppfyllelse i skolan. Måluppfyllelse och en fullgjord grund- och gymnasieutbildning ut- gör i sig långsiktiga friskfaktorer för individen.3 Skolverket har i sin kunskapsöversikt Hälsa för lärande – lärande för hälsa sammanställt resultat från forskning för att belysa hur fysisk och psykisk hälsa påverkar elevers lärande. I rapporten konstateras att forskning entydigt visar att det finns ett starkt dubbelriktat sam- band mellan studieresultat och hälsa. Goda resultat leder till bättre hälsa samtidigt som god hälsa ger bättre förutsättningar att nå kun- skapsmålen.4 Förhållandena under barn- och ungdomsåren har stor betydelse för både den psykiska och fysiska hälsan under hela livet. Tidiga åtgärder i hem- och skolmiljön främjar barns och ungas hälsa och minskar skillnader i uppväxtvillkor. 5.2.1 Den självrapporterade ohälsan ökar bland skolelever Folkhälsomyndigheten följer kontinuerligt elevers hälsa och utveck- ling genom enkätundersökningen Skolbarns hälsovanor.5 Enkäten besvaras av skolbarn i åldrarna 11, 13 och 15 år och inne- håller frågor om förutsättningar för hälsa inom en rad områden, så- som familjen, skolan, fritid och levnadsvanor, samt om skolbarnens 1 Folkhälsomyndigheten (2023). Skolbarns hälsovanor i Sverige 2021/22. Nationella resultat. 2 Skolverket (2019). Hälsa för lärande – lärande för hälsa. 3 Sveriges kommuner och regioner (2024). Det handlar om livet – nationell strategi inom om- rådet psykisk hälsa och suicidprevention. 2024/25:77. 4 Skolverket (2019). Hälsa för lärande – lärande för hälsa. 5 Folkhälsomyndigheten (2023). Skolbarns hälsovanor i Sverige 2021/22. Nationella resultat. 86 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild fysiska och psykiska hälsa.6 I en rapport publicerad 2023 framgår att många elever har återkommande psykiska och somatiska besvär så- som irritation eller dåligt humör, sömnbesvär, huvudvärk eller ont i magen. Andelen flickor och pojkar i samtliga åldrar med minst två självrapporterade besvär har ökat sedan 1985/1986 och andelen flickor med minst två självrapporterade besvär är högre än andelen pojkar.7 Sådana självrapporterade hälsobesvär kan utgöra en viktig indikator på psykisk hälsa.8 Resultat från Skolbarns hälsovanor visar att det finns ett samband mellan självrapporterade hälsobesvär och en rad levnads- vanor, såsom fysisk aktivitet, tid i naturen, sömn, rökning och alkohol. Det finns också flera studier som visar på samband mellan självrappor- terade hälsobesvär och olika skolfaktorer, såsom skolprestationer, goda elev-lärarrelationer, trakasserier, höga skolkrav och låg kontroll samt skolstress.9 5.2.2 Det finns ett tydligt samband mellan elevers hälsa och skoltrivsel I en rapport som publicerades 2023 framgår bl.a. att den upplevda trivseln i skolan har fortsatt att minska sedan mätningen 2013/2014 för både flickor och pojkar i åldrarna 13 och 15 år. Detta samtidigt som den upplevda skolstressen har fortsatt att öka för samma elev- grupper sedan 2009/2010. Vidare har den upplevda elevsammanhåll- ningen försämrats och allt fler elever upplever sig ha utsatts för mobb- ning i skolan sedan 2009/2010.10 Enligt Folkhälsomyndigheten finns det ett stort antal studier som tyder på ett samband mellan trivsel i skolan och elevers hälsa, även om det kan variera mellan olika undergrupper av elever.11 Det finns till exempel ett samband mellan låg skoltrivsel, skolstress och olika riskbeteenden, såsom användning av alkohol, tobak och droger, och lägre självskattad hälsa samt ökade självrapporterade hälsobesvär.12 Skolstress kan även påverka elevers skolprestationer negativt vilket i sin tur kan innebära en ökad risk för självrapporterade hälsobesvär. 6 Ibid. 7 Ibid. 8 Ibid. 9 Ibid. 10 Ibid. 11 Ibid. 12 Ibid. 87 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Samtidigt stämmer även det motsatta förhållandet, dvs. att sämre hälsa kan leda till ökad stress i skolan. Tidigare analyser av resulta- ten från Skolbarns hälsovanor visar också att elevers hälsa påverkas av lärarens uppfattning av elevens skolprestationer. Det är mer sanno- likt att elever som tror att läraren tycker att de presterar medelbra eller under genomsnittet, rapporterar minst två hälsobesvär mer än en gång i veckan, under en sexmånadersperiod än andra elever.13 Dokumenterad koppling mellan skolan, lärmiljöer och elevers hälsa och mående Enligt Skolverket kan skolans lärmiljö förstås som hela den miljö och det sammanhang som elever befinner sig i på skolan. Begreppet lärmiljö är i forskning ett brett begrepp som t.ex. rymmer frågor om skolans sociala klimat, psykologiska aspekter av interaktioner och relationer i lärmiljöer, didaktiska aspekter och undervisningens ut- formning samt fysiska aspekter av utformningen av miljöer som klassrum eller utemiljöer. Ett flertal studier visar att lärmiljön i sig kan påverka elevers psykiska hälsa.14 Det finns även andra faktorer som påverkar elevers mående, t.ex. att elevers skoltrivsel minskar och att skolrelaterad stress och mobbning i skolan ökar. Faktorer som stress och självkänsla har i sin tur en koppling till ohälsa och minskad tillfredsställelse med livet.15 Folkhälsomyndigheten visar i sin sammanställning av skolbarns hälsovanor att det för elever i årskurs 5, 7 och 9 finns ett tydligt sam- band mellan skolmiljön och psykisk hälsa. Det framgår bl.a. att ett samband mellan högre skolrelaterade krav och sämre självskattad hälsa och ett lägre psykiskt välbefinnande samt mellan utsatthet för sexuella trakasserier och psykiska besvär. Samtidigt visar resultaten att en god skolmiljö kan ha positiv påverkan på elevers psykiska hälsa. Skolan kan även påverka elevers sociala hälsa. Med social hälsa av- ses bl.a. social sammanhållning bestående av nära och trygga relatio- ner till andra människor samt upplevelse av bekräftelse och godkän- 13 Ibid. 14 Se exempelvis Skolverket (2019). Hälsa för lärande – lärande för hälsa. 15 Linder, A., Gerdtham, U. och Heckley, G. (2023). Adolescent mental health: Impact of intro- ducing earlier compulsory school grades. Lunds universitet och Collins, M. och Lundstedt, J. (2021). The long-term consequences of more informative grading. Lund University School of Economics and Management. 88 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild nande från andra människor.16 Det finns även samband mellan elevers goda relationer till lärare och kamrater i skolan och bättre självskattad hälsa, högre psykiskt välbefinnande, livstillfredsställelse och färre självrapporterade hälsobesvär. Även känsla av gemenskap har ett tyd- ligt samband med färre hälsobesvär och bättre självskattad hälsa.17 Folkhälsomyndigheten visar vidare i sin sammanställning av skol- barns hälsovanor att i snitt var femte flicka uppger att de ofta känner sig ensamma. Andelen flickor som uppger att de ofta känner sig en- samma är drygt tio procent bland 11-åringar och 25 procent bland 15-åringar. Andelen som uppger att de ofta känner sig ensamma är lägre bland pojkar, fem procent bland 11-åringar och knappt 15 pro- cent bland 15-åringar.18 Barns och ungas sociala hälsa påverkar fysisk och psykisk hälsa även längre fram i livet. Forskning visar att det finns en koppling mellan ensamhet och hjärt- och kärlsjukdomar och bland barn och unga även sämre utveckling och måluppfyllelse.19 En brit- tisk kunskapssammanställning visar att barn som upplever ensam- het och isolering vid åldern 7–11 år löper högre risk för hjärt- och kärlsjukdomar och depression senare i livet. Sociala sammanhang, såsom skolan, utgör då en viktig del i att forma barns och ungas upp- levelser av att tillhöra en gemenskap och att ha goda relationer med andra människor.20 Samtidigt visar forskning att elever som presterar sämre i skolan löper högre risk för att utveckla psykisk ohälsa.21 En longitudinell studie publicerad 2025 som genom registerdata följt landets samt- liga elever upp till åtta år efter att de under perioden 1990–2010 av- slutat grundskolans årskurs 9, visar att allt fler ungdomar mår psy- kiskt dåligt och att lågpresterande elever löper en betydligt högre risk för att på sikt drabbas av allvarliga psykiatriska tillstånd. Studien visar vidare att den psykiska ohälsan har ökat särskilt bland inrikes födda ungdomar och flickor. Medan andelen suicid och skadligt bruk 16 World health organization (2025). From loneliness to social connection. Charting a path to healthier societies. Report of the WHO Commission on Social Connection. 17 Folkhälsomyndigheten (2022). Hur hänger olika skolfaktorer samman med ungdomars hälsa och välbefinnande i Sverige? Analyser på data från skolbarns hälsovanor. 18 Folkhälsomyndigheten (2023). Skolbarns hälsovanor i Sverige 2021/22. Nationella resultat. 19 Leigh-Hunt, N., Bagguley, D., Bash, K., Turner, V., Turnbull, S., Valtorta, N. och Caan, C. (2017). ”An overview of systematic reviews on the public health consequences of social isola- tion and loneliness”. Public Health. 20 Holt-Lunstad, J. (2018). ”Why Social Relationships Are Important for Physical Health: A Systems Approach to Understanding and Modifying Risk and Protection”. Annual Review of Psychology. 21 Se exempelvis Skolverket (2024). Bedömning för hållbart lärande. Kunskaps- och hälsofräm- jande bedömningspraktiker i skolan. 89 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 eller beroende har ökat bland lågpresterande ungdomar har den under perioden varit stabil för andra ungdomsgrupper. Forskarna påtalar att skolsystemet under den studerade perioden har genom- gått flera reformvågor. En av de mest påtagliga konsekvenserna är att en högre andel elever inte kommer in på en gymnasieutbildning eller fullföljer sin gymnasieutbildning. Resultaten visar att samban- det mellan låga studieresultat och psykiatriska tillstånd såsom ångest och depression har blivit starkare över tid.22 Vidare visar forskning att den skolrelaterade stressen har ökat de senaste två decennierna. En studie visar t.ex. att skolstressen hos elever har ökat efter att betygssättningen i lägre skolår blev formell, samt att den ökat mer för flickor än för pojkar, särskilt i årskurs 6. Enligt forskarna är det främst elever med låg måluppfyllelse som upp- lever stress i skolan, men det finns även förhållandevis höga nivåer av stress bland högpresterande elever. Av studien framgår att elever med både låga och höga betyg upplevde relativt höga stressnivåer, medan elever som presterar i mitten av betygssystemet upplevde de lägsta stressnivåerna.23 Av Skolverkets undersökning av elevers och lärares trivsel, motiva- tion och stress från 2024 framgår att ungefär var tredje elev i mellan- stadiet och hälften av eleverna i högstadiet uppgav att de kände sig stressade i skolan varje dag eller några gånger i veckan. De vanligaste anledningarna till stress bland eleverna var läxor och prov, oro över att inte hänga med på lektionerna samt deras egna förväntningar på sina prestationer. Vidare har Skolverket undersökt hur stress kan relateras till bedömningssituationer, där myndighetens analys visar att elevernas tilltro till den egna förmågan och studiestrategier relaterar till förekomsten av bedömningsrelaterad ohälsa, stress och minskat välbefinnande.24 22 Högberg, B., Scarpa, S. och Petersen, S. (2025). ”Trends in educational inequalities in all- course mortality and deaths of despair in Swedish youths 1990–2018”. SSM Population Health 4;29:101748. 23 Högberg, B. och Strandh, M. (2025). ”Temporal trends and inequalities in school-related stress in three cohorts in compulsory school in Sweden”. Scandinavian Journal of Educational Research, 69:4, s. 667–681, DOI: 10.1080/00313831.2024.2330932. 24 Skolverket (2024). Attityder till skolan 2024 Delrapport 1: Elevers och lärares trivsel, motiva- tion och stress. 90 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Trivseln i skolan minskar och fler elever upplever utsatthet Utredningen har tidigare beskrivit att elevers upplevda trivsel i skolan har minskat över tid. Folkhälsomyndighetens kartläggning Skolbarns hälsovanor visar bl.a. att elever upplever att elevsammanhållningen har försämrats och att allt fler mobbas i skolan.25 Om skolan inte är en trygg plats där elevernas arbetsmiljö präglas av studiero, trygg- het och utan kränkningar finns det risk att elever drabbas av olika former av ohälsa. I Skolverkets kunskapsöversikt Skapa trygghet för lärande beskrivs att elevers utsatthet för kränkningar och mobbning har samband med en ökad risk för ohälsa. Myndigheten hänvisar bl.a. till forskning som funnit att utsatthet för mobbning i skolan ökar risken för låg självkänsla, depression, ångest, självskadebeteende, självmordstankar, posttraumatiskt stressyndrom och psykosomatiska problem. Denna forskning visar även att utsatthet i form av mobb- ning hänger samman med ökad skolfrånvaro, lägre studiemotivation och sämre skolprestationer. Enligt forskningen har de elever som kränker eller mobbar andra elever en ökad risk för att begå våldshand- lingar samt att hamna i missbruk och kriminalitet senare i livet.26 Det finns också forskning som bekräftar samband mellan utanförskap och utsatthet i form av mobbning med psykisk ohälsa och frånvaro. Att bli mobbad, att ha känslan av att inte passa in, eller att inte få stöd efter behov är exempel på faktorer som bidrar till att elever alienerar sig från skolan, vilket kan resultera i hög frånvaro och psykisk ohälsa.27 Även Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) framhåller att faktorer som mobbning, kränkningar, misslyckande i skolprestationer, otrygg- het och känsla av utanförskap i skolan är riskfaktorer för psykisk ohälsa. SPSM påtalar även att elever med funktionsnedsättning har en högre psykisk ohälsa än unga utan funktionsnedsättning.28 25 Folkhälsomyndigheten (2023). Skolbarns hälsovanor i Sverige 2021/22 – Nationella resultat. 26 Skolverket (2022). Skapa trygghet för lärande. Om skolans arbete mot mobbning, trakasserier och kränkande behandling. Forskning för skolan. 27 Forsell, T. (2020). ”Man är ju typ elev, fast på avstånd” Problematisk skolfrånvaro ur elevers, föräldrars och skolpersonals perspektiv. Umeå Universitet. 28 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2019). Brister i skolan leder till ökad psykisk ohälsa bland unga med funktionsnedsättning. 91 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 5.2.3 Hälsovanor grundläggs tidigt och påverkar elevers hälsa Som utredningen tidigare har beskrivit är elevers hälsa en betydande faktor för lärande och utveckling. Folkhälsomyndigheten lyfter fram att levnadsvanor som grundläggs under barn- och ungdomsåren på- verkar den framtida hälsan och hälsorelaterade beteenden som i värsta fall kan leda till kroniska sjukdomar som vuxen såsom hjärt-kärlsjuk- domar, cancer, lungsjukdomar och typ 2-diabetes, men även till psy- kisk ohälsa.29 Även elevers levnadsvanor påverkar skolarbetet, det gäller inte minst sömn- och matvanor, skärmtid och fysisk aktivitet. Exempelvis framgår ett samband mellan fysisk aktivitet och elevers förmåga att delta i och fokusera på uppgifter, där eleverna med högre fysisk aktivitet uppvisar ett förbättrat klassrumsbeteende.30 FYSS 2021 (fysisk aktivitet i sjukdomsprevention och sjukdoms- behandling) redovisar att tvärsnittsambanden mellan fysisk aktivitet och skolprestation eller kognitiva funktioner har rapporterats vara starka men varierar med ålder.31 Sambanden tycks vara starkare hos barn upp till 13 år, jämfört med äldre ungdomar.32 Vidare tycks sam- bandet vara oberoende av barnets kondition, även om kondition i sig har en positiv effekt på barnets kognitiva förmåga.33 Bland de vins- ter på den kognitiva förmågan som dokumenterats i relation till fysisk aktivitet återfinns bl.a. förmågan att delta i och fokusera på uppgifter och ett förbättrat klassrumsbeteende.34 Skolbarns hälsovanor visar att andelen elever som varit fysiskt aktiva en timme om dagen var låg under hela perioden 2001/2002– 2021/2022. Andelen pojkar som var fysiskt aktiva och tränade på fritiden var högre jämfört med andelen flickor. Omkring en tredje- 29 Ibid. 30 Watson, A., Timperio, A., Brown, H., Best, K., & Hesketh, K. D. (2017). ”Effect of class- room-based physical activity interventions on academic and physical activity outcomes: a systematic review and meta-analysis”. International Journal of Behavioral Nutrition and Physical Activity, 14(1), 114. Se även Skolverket (2019) Hälsa för lärande – lärande för hälsa. 31 YFA (Yrkesförening för fysisk aktivitet) och SFAIM (Svensk förening för fysisk aktivitet och idrottsmedicin) (2021). FYSS 2021. Läkartidningens förlag. 32 Se exempelvis Mora-Gonzalez J., Esteban-Cornejo, I., Cadenas-Sánchez, C., et al. (2019). ”Fitness, physical activity, working memory, and neuroelectric activity in children with over- weight/obesity”. Scandinavian Journal of Medicine & Science in Sports. 2019;29:1352-63, Quan M., Pope, Z., och Gao, Z. (2018). ”Examining young children’s physical activity and sedentary behaviors in an exergaming program using accelerometry”. Journal of Clinical Medicine, 2018;7 och Alvarez-Bueno, C., Hillman, C. H., Cavero-Redondo I. et al. (2020). ”Aerobic fitness and academic achievement: A systematic review and meta-analysis”. Journal of Sports Sciences. 2020;38:582-9. 33 Se exempelvis Vanhelst, J., Beghin, L., Duhamel, A. et al. (2016). ”Physical activity is associated with attention capacity in adolescents”. The Journal of Pediatrics. 2016;168:126-31 e2. 34 Skolverket (2019). Hälsa för lärande – lärande för hälsa. 92 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild del av pojkarna och flickorna i de aktuella åldrarna tillbringade mycket av, eller nästa all, sin fritid stillasittande. Samtidigt har andelen skol- barn som äter frukost varje dag minskat sedan början av 2000-talet. Däremot har andelen som äter grönsaker varje dag ökat under samma period och andelen som äter frukt är oförändrad. Läskkonsumtionen har minskat, medan godiskonsumtionen är oförändrad.35 Andelen med övervikt eller obesitas ökade mellan 1989/1990 och 2021/2022 i alla åldrar. Andelen var högre bland pojkar än flickor oavsett ålder.36 Sedan slutet av 1990-talet har alkoholkonsumtionen minskat bland barn och unga. Den senaste mätningen visar dock tecken på att denna utveckling har avstannat, till exempel ökar andelen pojkar och flickor som varit berusade. Andelen 15-åringar som har snusat ökar, främst bland flickor. Många uppger att de snusar så kallat vitt snus.37 Vitt snus innehåller ofta höga halter av nikotin som är mycket beroende- framkallande.38 Andelen 15-åringar som haft samlag har minskat något under 2000-talet. Samtidigt visar resultaten att bland de 15-åringar som har haft samlag har andelen som använde kondom under det senaste sextillfället halverats sedan 2009/2010, från cirka 80 procent bland både pojkar och flickor till 42 procent bland pojkarna och 29 pro- cent bland flickorna 2021/2022.39 Barns motoriska utveckling har samband med andra svårigheter Tidigare betraktades barnets motoriska, perceptuella, kognitiva och emotionella förmågor som enskilda förmågor, medan man numera vet att det är ett ömsesidigt förhållande där alla områden är beroende av och påverkar varandra. Barnets förmåga att utföra målinriktade rörelser är en viktig förutsättning för inlärning och därmed för den kognitiva utvecklingen. Barnets förmåga att röra sig och interagera med sin omgivning påverkar i hög grad barnets övriga utveckling. Att ha en bristande motorisk förmåga kan därför få konsekvenser för fler områden än enbart det motoriska. Motoriska svårigheter kan 35 Folkhälsomyndigheten (2023). Skolbarns hälsovanor i Sverige 2021/22. Nationella resultat. 36 Ibid. 37 Ibid. 38 Beroendecentrum Stockholm. Tobak och nikotinprodukter. https://www.beroendecentrum.se/fakta/tobak/ (hämtad 2025-08-20). 39 Folkhälsomyndigheten (2023). Skolbarns hälsovanor i Sverige 2021/22. Nationella resultat. 93 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 vara ett tecken på en funktionsnedsättning eller vara ett första tecken på kognitiva, perceptuella, kommunikation/språk- och beteende- svårigheter.40 Om ett barns motorik inte utvecklas som förväntat kan det vara tecken på att barnet kan behöva hjälp med sin kognitiva utveckling längre fram. En studie visade bl.a. att barn med god motorisk för- måga var bättre på att lösa uppgifter som krävde arbetsminne än de med låg motorisk förmåga. För dessa barn innebär tidig träning av motoriken att de kan undvika att utveckla inlärningsproblem.41 Av Socialstyrelsens riktlinjer framgår att det är vanligt att personer med adhd eller autism också har andra sjukdomar eller funktionsnedsätt- ningar, där motoriska svårigheter ingår.42 5.2.4 Förekomsten av psykisk ohälsa ökar Socialstyrelsens uppföljning av förekomsten av psykisk ohälsa visar att den psykiska ohälsan har ökat bland barn och unga.43 Andelen pojkar och flickor i åldern 10–17 år med psykiatrisk diagnos eller uttag av psykofarmaka var 13 respektive 12 procent år 2023. Bland unga män i åldrarna 18–24 var motsvarande andel 12 procent och bland de unga kvinnorna var motsvarande andel så hög som 21 pro- cent. Förekomsten av allvarliga utfall vid psykisk ohälsa var högre i områden med olika socioekonomiska utmaningar.44 Andelen flickor som uppger att de upplever ett högt eller mycket högt psykiskt välbefinnande är genomgående lägre jämfört med pojkar och skillnaderna ökar med ålder. Bland 11-åringarna uppger 70 procent av flickorna och 80 procent av pojkarna att de upplever ett högt eller mycket högt psykiskt välbefinnande. Bland 13- och 15-åriga flickor uppger ungefär hälften, 53 procent respektive 50 pro- cent, att de upplever ett högt eller mycket högt välbefinnande och 40 Rikshandboken Barnhälsovård för professionen (2025). Den motoriska förmågans betydelse för barns utveckling. 41 Gottvald, J. (2016). Infants in Control: Prospective Motor Control and Executive Functions in Action Development. Doktorsavhandling Uppsala universitet. 42 Socialstyrelsen (2024). Nationella riktlinjer 2024: Adhd och autism. Prioriteringsstöd till dig som beslutar om resurser i hälso- och sjukvården eller socialtjänsten. 43 Socialstyrelsen (2024). Förekomsten av psykisk ohälsa bland barn och unga vuxna – Aspekter av socioekonomiska utmaningar och förutsättningar. 44 Folkhälsomyndigheten (2023). Skolbarns hälsovanor i Sverige 2021/22. Nationella resultat. 94 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild bland 13- och 15-åriga pojkar är det ungefär tre fjärdedelar, 76 respek- tive 73 procent som uppger detta.45 Flickor i åldrarna 11, 13 och 15 år uppger i lägre utsträckning än jämnåriga pojkar att de är tillfreds med livet. 13–15-åriga flickor skattar dessutom sin självförmåga lägre och uppger att de har sämre själv- känsla än pojkar i samma åldrar.46 5.2.5 Fler pojkar än flickor är nöjda med sin kropp I enkäten Skolbarns hälsovanor ingår även frågor om kroppsuppfatt- ning och bantning. Fler pojkar är nöjda med sin kropp, dvs. tycker att det väger lagom, men både flickors och pojkars kroppsuppfattning förändras med stigande ålder. Bland 11-åringarna tycker en majoritet, 59 procent av flickorna och 70 procent av pojkarna, att de är lagom. Bland 15-åringarna är det 45 procent av flickorna och 51 procent av pojkarna som tycker att de är lagom.47 Det är nio procent av flickorna och 6 procent av pojkarna i 11 års åldern som svarar att de bantar eller gör något annat för att gå ner i vikt. Andelen flickor och pojkar som försöker gå ner i vikt ökar sedan med stigande ålder. I åldrarna 13 och 15 år är det ungefär dubbelt så vanligt att flickor försöker gå ner i vikt jämfört med pojkar i motsva- rande åldrar.48 5.2.6 Den digitala medieanvändningen påverkar barns och ungas hälsa Det finns samband mellan användningen av digitala medier och barns och ungas hälsa, även om sambandet inte alltid är enkelt. Använd- ningen av digitala medier kan både vara skadligt, dels på grund av innehållet som kan trigga negativa beteenden såsom t.ex. ätstörningar, dels på grund av att användningen av digitala medier kan tränga undan sömn, skola och fritidsaktiviteter. Forskning visar att många barn och unga har problem med att begränsa sin användning av digitala medier. Skärmanvändning sent på kvällen kan påverka sömnen. Ett annat tydligt resultat är att barn och unga som i hög utsträckning använder 45 Ibid. 46 Ibid. 47 Ibid. 48 Ibid. 95 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 sociala medier kan bli mer missnöjda med sina kroppar. Vidare är övervikt eller obesitas vanligare bland barn och unga med hög skärm- tid, och barn och unga med hög skärmtid har oftare rygg- eller huvud- värk, men det är oklart i vilken riktning sambanden går.49 Många barn vittnar också om att användningen av digitala medier kan bidra till positiva upplevelser, att man kan lära sig nya saker och hålla kontakt med andra. För barn och unga med särskilda behov kan digitala medier ha en viktig inkluderande och hälsofrämjande bety- delse. Barn och unga som använder digitala medier i hög utsträckning rapporterar oftare vissa symtom på psykisk och fysisk ohälsa. Fysik aktivitet kan minska sårbarhet för depressiva symptom som kommer av hög skärmanvändning.50 Forskning visar att problematisk användning av digitala medier liknar ett beroende och har starkare koppling till negativa hälsoutfall än själva skärmtiden. Omkring 7 procent av svenska ungdomar i åld- rarna 11–15 år har en problematisk användning av sociala medier. Det vanligaste symtomet på problematisk användning är att använda sociala medier för att fly från negativa känslor. Globalt sett har 7–9 procent av 8–18-åringar ett dataspelsberoende. Forskningen visar att barn och unga med symtom på adhd är en sårbar grupp med högre risk för att utveckla beroende av och få negativa effekter av negativ digital användning.51 5.2.7 Elevhälsan involveras inte tillräckligt tidigt i skolors frånvaroarbete Frånvaro från skolan riskerar att innebära att elever inte får den utbildning som de har rätt till. En omfattande frånvaro riskerar att påverka elevens kunskapsutveckling, möjlighet att studera vidare i gymnasieskolan eller högre utbildning och därmed påverka elevers framtidsutsikter och hälsa på både kort och lång sikt. Det finns inga nationellt fastställda gränsvärden för vilken omfattning av från- varo som ger negativa konsekvenser. För närvarande definieras var- ken giltig eller ogiltig frånvaro i skolförfattningarna. Den statliga utredningen Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i sko- 49 Folkhälsomyndigheten och Mediemyndigheten (2024). Digitala medier och barns och ungas hälsa – En kunskapssammanställning. 50 Ibid. 51 Ibid. 96 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild lan definierade frånvaro som giltig om den sker på grund av sjukdom eller på grund av beviljad ledighet. Frånvaro av annat skäl bedöms vara ogiltig. De påtalar vidare att skolan kan betrakta även frånvaro som är anmäld som ogiltig, vid en utredning av de bakomliggande orsakerna.52 Det saknas i dag ett nationellt register över skolfrånvaro. Utred- ningen Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan har föreslagit att Skolverket ska få i uppdrag att upprätta nationellt register om elevers giltiga och ogiltiga skolfrånvaro.53 Frånvaro i de obliga- toriska skolformerna har följts upp av Skolverket genom kartlägg- ningar som publicerades 2021 och 2024. Frånvaro i gymnasieskolan följs upp av Centrala studiestödsnämnden (CSN). Skolverkets kartläggning av elevfrånvaro som publicerades 2024 visar att 15 procent av eleverna i förskoleklass eller grundskola under höstterminen 2023 hade en total frånvaro på 15–29 procent, vilket motsvarar en frånvaro på sammanlagt 2,5–5 veckor. Med total från- varo avses både giltig och ogiltig frånvaro, dvs. frånvaro som inte är beviljad av skolan och frånvaro som inte är anmäld till skolan. Vidare visar kartläggningen att drygt 4 procent av eleverna i förskoleklass eller grundskolan under samma period hade en total frånvaro, dvs. summan av ogiltig och giltig frånvaro, på minst 30 procent, eller minst 5 veckor. Inom anpassade grundskolan var frånvaron högre. Drygt 20 procent av eleverna i anpassad grundskola hade en total frånvaro på 15–29 procent och 10 procent hade en total frånvaro på minst 30 procent samma termin. Frånvaron är högre bland äldre elever än bland yngre. Skolverkets kartläggning visar att 26–34 procent av eleverna i högstadiet hade en total frånvaro på 15–29 procent. Mot- svarande siffra bland elever i årskurs 1 var 13 procent54 Gymnasieskolan kan rapportera in en elevs frånvaro till CSN om eleven har mer än fyra timmars ogiltig frånvaro under en månad. CSN kan då besluta om att studiebidraget dras in. Enligt CSN fick 10,8 procent av gymnasieelever studiebidraget indraget p.g.a. ogiltig frånvaro under läsåret 2024/2025. Detta är en ökning sedan tidigare läsår vilket innebär en fortsättning på en lång trend.55 52 SOU 2025:8. Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan, s. 185. 53 Ibid. s. 192. 54 Skolverket (2024). Nationell kartläggning av elevfrånvaron 2023. De obligatoriska skolfor- merna. Rapport 2024:12. 55 Centrala studiestödsnämnden. Rekordmånga elever mister studiebidraget på grund av ogiltig frånvaro. https://www.csn.se/om-csn/press/pressmeddelanden/2025-07-09-rekordmanga- elever-mister-studiebidraget-pa-grund-av-ogiltig-franvaro.html (hämtad 2025-10-15). 97 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Studier visar att frånvarons omfattning skiljer sig mellan olika elevgrupper. I såväl högstadiet som i gymnasieskolan uppger flickor att de är frånvarande i högre utsträckning än pojkar. I Skolverkets elevenkät Attityder till skolan uppger 15 procent av flickorna i hög- stadiet att de är frånvarande minst några gånger i veckan jämfört med 8 procent av pojkarna.56 Skolverkets enkätstudie om grundskolors arbete för att skapa en tillgänglig lärmiljö visar att upprepad eller lång- varig frånvaro bedöms vara vanligare bland elever med NPF eller lik- nande utmaningar.57 I gymnasieskolan är frånvaro vanligare bland elever vid skolor där elevernas vårdnadshavare har låg utbildningsbak- grund än vid skolor där elevernas vårdnadshavare har högre utbild- ning.58 Samma tendens är synlig i PISA-undersökningen från 2022 som visar att det är vanligare med skolfrånvaro bland elever med ut- ländsk bakgrund och elever med mindre gynnsam socioekonomisk bakgrund, än bland jämförelsegrupper.59 SPSM publicerade 2025 en forskningsöversikt om skolans insatser för att främja närvaro och förebygga frånvaro. Där beskrivs samban- det mellan elevers frånvaro och en ökad risk för lägre utbildnings- nivå och arbetslöshet, samt även det motsatta – att en hög skolnärvaro ger bättre skolresultat och fullföljda studier.60 Att elever är närvarande och deltar i skolarbetet påverkar således både deras möjlighet att nå utbildningens mål samt deras personliga och sociala utveckling. Av rapporten framgår vidare att ett aktivt elevhälsoarbete är en fram- gångsfaktor i arbetet med att främja närvaro. För att minska skol- frånvaro är elevhälsans kompetens avhängig för vilka insatser som sätts in, till exempel vad gäller social färdighetsträning.61 Flera rapporter har redovisat att skolor brister i sitt arbete med att främja närvaro och förebygga frånvaro. Skolinspektionens kvali- tetsgranskning av grundskolors arbete med omfattande frånvaro som publicerades 2016 visar att skolor brister i sitt arbete med att rappor- tera, följa upp och analysera orsaker till frånvaron. Vidare visar Skol- 56 Skolverket (2024). Attityder till skolan 2024. Delrapport 1: Elevers och lärares trivsel, motiva- tion och stress. Rapport 2024:15. 57 Skolverket (2025). Grundskolors arbete för en tillgänglig lärmiljö för elever med neuropsykia- triska funktionsnedsättningar, enkätstudie till huvudmän och skolenheter. 58 Skolverket (2021). Nationell kartläggning av elevfrånvaro – De obligatoriska skolformerna samt gymnasie- och gymnasiesärskolan. Rapport 2021:10. 59 Skolverket (2023). PISA 2022 – 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och natur- vetenskap. 60 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2025). Skolans insatser för att främja närvaro och före- bygga frånvaro för alla elever. 61 Ibid. 98 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild inspektionens rapport att det ofta tar lång tid innan elevhälsan kon- taktas vilket leder till att insatser sätts in för sent.62 Att elevhälsan kopplas in för sent i grund- och gymnasieskolors frånvaroarbete bekräftas i en rapport publicerad av Skolverket 2021. Skolverket be- skriver vidare att elevhälsan ofta har en tydlig och delaktig roll i det närvarofrämjande och frånvarorelaterade arbetet i gymnasieskolan, men att det även här förekommer att elevhälsans kompetenser främst kopplas in först vid problematiska ärenden och inte har en lika ut- talad roll i skolans arbete med att främja närvaro och förebygga från- varo. Skolverket menar att elevhälsan fyller en viktig funktion på skolan, och bör ha en tydlig och framskriven roll i frånvaroarbetet så att skolan på ett övergripande sätt kan arbeta proaktivt med att främja närvaro och förebygga frånvaro.63 5.2.8 Särskilt utsatta elevgrupper Inom vissa elevgrupper finns en ökad risk för att utveckla fysisk och psykisk ohälsa. Det kan exempelvis handla om barn och unga som har placerats utanför det egna hemmet eller barn och unga som är ut- satta för hedersrelaterat våld eller förtyck. Barn och unga som är placerade i samhällsvård Socialstyrelsens kartläggningar av barn och unga som är placerade i samhällsvård visar att dessa barn och unga löper betydligt högre risk att visa indikation på psykisk ohälsa jämfört med barn och unga som inte är placerade. Myndigheten publicerade 2025 en kartläggning av förekomsten av registrerad psykisk ohälsa bland barn och unga som under 2022 varit placerade i samhällsvård enligt socialtjänstlagen (2001:453), eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Kartläggningen visar att det är tre till fyra gånger så vanligt att barn och unga placerade i samhällsvård har indikation på psykisk ohälsa jämfört med andra jämnåriga som inte är placerade. Bland barn och unga i åldern 13–20 år som var placerade 2022 visade drygt hälften (55 procent) av flickorna och knappt hälften av poj- 62 Skolinspektionen (2016). Omfattande frånvaro. En granskning av skolors arbete med om- fattande frånvaro. 63 Skolverket (2021). Nationell kartläggning av elevfrånvaro – De obligatoriska skolformerna samt gymnasie- och gymnasiesärskolan. Rapport 2021:10. 99 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 karna (46 procent) indikation på psykisk ohälsa. Andelen är högst bland de som vistas på särskilt ungdomshem inom Statens institu- tionsstyrelse (SiS) och hem för vård eller boende (HVB) och lägst bland de som bor i familjehem. Andelen som visar indikation på psy- kisk ohälsa är högst bland flickor och unga kvinnor som är placerade på särskilda ungdomshem, där andelen är 92 respektive 95 procent.64 Även förekomsten av psykiatriska tillstånd och samsjuklighet är högre bland placerade barn och unga än bland jämnåriga som inte är placerade. Bland barn och unga som var placerade 2022 hade 41 pro- cent av flickorna och 32 procent av pojkarna förekomst av någon psykiatrisk diagnos. Motsvarande andelar bland jämnåriga som inte är placerade är 11 respektive 9 procent. Kartläggningen visar även att det är 14 gånger så vanligt bland placerade tonårsflickor att vårdas för självskadebeteende, med eller utan suicidavsikt, jämfört med jämn- åriga som inte är placerade.65 Vidare visar Socialstyrelsens kartläggning att det är en betydligt högre andel placerade barn och unga som har minst tre uttag av före- skriven psykofarmaka under ett år, jämfört med jämnåriga som inte är placerade. Bland placerade barn och unga hämtade mellan 11 och 35 procent ut någon psykofarmaka vid minst tre tillfällen under 2022. Motsvarande andel bland jämnåriga som inte var placerade var mellan 2 och 11 procent.66 Folkhälsomyndigheten har sammanställt resultat från Skolbarns hälsovanor om barn som inte bor med sina föräldrar. Resultaten visar att barn som bor i familjehem är mer utsatta för mobbning i skolan, något oftare har riskabla levnadsvanor och något mindre hälsosamma levnadsvanor än barn som bor på annat sätt. Detta innebär en ökad risk för ohälsa bland dessa barn. Resultaten visar även att barn som bor i familjehem är mindre tillfreds med livet än barn som bor på annat sätt. Däremot finns överlag inga skillnader i självskattad hälsa, långvariga sjukdomar eller funktionsnedsättningar eller självrappor- terade hälsobesvär.67 64 Socialstyrelsen (2025). Psykisk ohälsa hos barn och unga placerade i samhällsvård. En kart- läggning med fokus på barn och unga födda 2002–2016 och placerade under 2022. 65 Ibid. 66 Ibid. 67 Folkhälsomyndigheten (2023). Barn som bor i familjehem – livsvillkor, levnadsvanor och hälsa. Resultat från studien Skolbarns hälsovanor 2021/22. 100 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Psykisk ohälsa bland elever med utländsk bakgrund Folkhälsomyndighetens analyser visar att elever med utländsk bak- grund i genomsnitt rapporterade färre psykiska besvär än andra elever. Studien visade också att elever med utländsk bakgrund rapporterade ännu färre psykiska besvär när andelen elever med utländsk bakgrund i klassen var högre, oavsett om eleverna var första eller andra genera- tionens invandrare. Däremot fann studien att elever med utländsk bakgrund och de med lägre socioekonomisk position rapporterade en lägre känsla av gemenskap än andra elever.68 Se även avsnitt Barn och ungas uppväxtvillkor påverkar hälsan. Samtidigt finns det studier som visar att barn och unga som kom- mit till Sverige som flyktingar, eller är barn i familjer vars föräldrar kommit som flyktingar, löper högre risk att drabbas av psykisk ohälsa. En studie som följt barn mellan 6–17 år, och som omfattades av drygt 440 000 individer, visade att barn med migrantbakgrund i Sverige i lägre grad får rekommenderade behandlingar för vissa psykiatriska diagnoser jämfört med andra barn. Barn i denna målgrupp hade lägre sannolikhet att erhålla en psykiatrisk diagnos, som exempelvis ångest- syndrom eller neuropsykiatrisk funktionsnedsättning. Studien visade att barnen riskerar att bli underdiagnostiserade och att de därmed inte får adekvat vård. Exempelvis visades att föräldratid i Sverige på- verkade sannolikheten att få specifika diagnoser och rekommende- rade behandlingar, där möjligheten att få adhd-läkemedel hos barn som fått diagnosen adhd, samt möjligheten till ångestdämpande läke- medel för barn som fått diagnosen ångestsyndrom, var lägre för alla grupper där föräldrar bott mindre än 15 år i Sverige. Däremot skilde sig inte möjligheten att få psykoterapi för ångestsyndrom signifikant med föräldratiden i Sverige.69 68 Folkhälsomyndigheten (2022). Hur hänger olika skolfaktorer samman med ungdomars hälsa och välbefinnande i Sverige? Analyser på data från Skolbarns hälsovanor. 69 Gubi, E., Sjöqvist, H., Dalman, C., Bäärnhielm, S. och Hollander A.-C. (2022). ”Are all children treated equally? Psychiatric care and treatment receipt among migrant, descendant and majority Swedish children: a register-based study”. Epidemiology and Psychiatric Sciences. 2022;31:e20. doi:10.1017/S2045796022000142. 101 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Hedersrelaterat våld och förtryck bland barn och unga Hedersrelaterat våld och förtryck kan ta sig olika uttryck, det kan handla om förtryckande normer eller kollektivt legitimerat våld. En studie som undersökt det hedersrelaterade våldets karaktär och om- fattning i Stockholm, Göteborg och Malmö visar att mellan sju och nio procent av de 6 002 elever i årskurs 9 som deltog i undersökningen lever med kollektivt legitimerat våld. 14 procent uppger att de lever med hedersbaserade normer och mellan 10 och 20 procent uppger att de begränsas av oskuldsnormer.70 Fynden bekräftas i en kartlägg- ning av förekomsten av hedersrelaterat våld och förtryck bland elever i årskurs 9 i Uppsala tätort. Studien visar att var femte flicka och var tionde pojke har krav på sig hemifrån att vara oskulder när de gifter sig. Både flickor och pojkar som har oskuldskrav på sig är oroliga över att de inte själva får bestämma sin framtida partner. Av de flickor som i enkäten uppgett att de inte själva får välja framtida partner angav 46 procent att de utsätts för fysiskt våld och 61 procent för psykiskt våld i hemmet. Motsvarande siffor för pojkar var 36 respek- tive 44 procent.71 Rädda barnens rapport som sammanställt ungdomars samtal om hedersrelaterat våld och förtryck tar upp exempel på tecken på detta; att föräldrar kontrollerar ungdomarnas privatliv, begär ungdomarnas lösenord, begränsar ungdomarnas rörlighet genom att ha kontroll över busskort, hindrar ungdomarna att själva välja sin vän eller part- ner samt reglera vilken klädsel som ungdomarna får bära. Det finns också ungdomar som utsätts för psykiskt och fysiskt våld. Många ungdomar uppger i studien att skolan inte har fångat upp signaler om att de är utsatta för hedersförtryck.72 Könsstympning kan ske på olika sätt och åldern när ingreppet ut- förs kan variera. Kvinnlig könsstympning förekommer bland både kristna och muslimer. Könsstympning kan leda till besvärande ärr- bildning och öka risken för infektion och cystbildning. Det kan även förekomma att urinröret och urinvägarna skadas vilket i sin tur kan 70 Baianstovu, R., Cinthio, H., Särnstedt, E., och Strid, S. (2019). Heder och samhälle: Det hedersrelaterade våldets förtryckets uttryck och samhällets utmaningar: En kartläggning i Göteborg, Malmö och Stockholm 2017–2018. 71 Tjejers rätt i samhället (2019). Ung 08: en kartläggning av hedersrelaterat våld och förtryck bland unga i Uppsala. 72 Rädda Barnen (2021). Allt jag inte får göra: Unga om hedersrelaterat våld och förtryck. 102 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild ge problem.73 I Sverige är alla typer av könsstympning av flickor och kvinnor förbjudet.74 Under 2021 gjorde Socialstyrelsen en uppskatt- ning av antalet flickor och kvinnor i Sverige som är könsstympade. Uppskattningen visar att 63 000 kvinnor och 5 000 flickor kan vara könsstympade. Samtidigt konstaterades att mellan 13 000 och 23 000 flickor och kvinnor riskerar att utsättas för könsstympning.75 I en nationell kartläggning genomförd av Stiftelsen Allmänna barn- huset uppgav var tionde ungdom, 14 procent av pojkarna, sex procent av flickorna och 15 procent av icke-binära, att de upplever förvänt- ningar från familjen eller släkten att vara könsstympad eller omskuren.76 Psykisk hälsa bland elever med funktionsnedsättning Det har skett en ökning av andelen elever som uppger att de har en funktionsnedsättning. Andelen elever som uppger att de har en lång- varig sjukdom, funktionsnedsättning eller annat långvarigt hälsopro- blem var läsåret 2021/2022 omkring 25 procent bland 11-åringar och 30 procent bland 13- och 15-åringar. Detta är en ökning bland poj- karna i alla tre åldrarna och bland 15-åriga flickor sedan 2013/2014.77 Det saknas i dag aktuella studier som på nationell nivå redovisar den psykiska hälsan bland elever med funktionsnedsättning.78 Folkhälso- myndigheten har sammanställt resultaten från Skolbarns hälsovanor om barn med funktionsnedsättning. Resultaten visar bl.a. att barn med funktionsnedsättning är mer stressade av skolarbetet, mer utsatta för mobbning i skolan och något oftare har riskabla levnadsvanor än övriga barn. Detta innebär en ökad risk för ohälsa bland dessa barn. Resultaten visar även att barn med funktionsnedsättning är mindre tillfreds med livet, har sämre självskattad hälsa och oftare självrappor- terade hälsobesvär än övriga barn.79 73 Socialstyrelsen. Könsstympning av flickor och kvinnor. https://www.socialstyrelsen.se/kunskapsstod-och-regler/omraden/vald-och- brott/konsstympning. (Hämtad: 2025-07-08). 74 Lag (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor. 75 Socialstyrelsen (2023). Uppskattning av antalet kvinnor och flickor i Sverige 2021 som kan ha varit utsatta eller riskerar att utsättas för könsstympning. Art. nr: 2023-6-8599. 76 Stiftelsen Allmänna barnhuset (2023). Våld mot barn 2022. En nationell Kartläggning. 77 Folkhälsomyndigheten (2023). Skolbarns hälsovanor i Sverige 2021/2022. Nationella resultat. 78 Specialpedagogiska specialmyndigheten (2021). Psykisk hälsa hos barn och elever med funk- tionsnedsättning. En kunskapssammanställning. 79 Folkhälsomyndigheten (2023). Barn med funktionsnedsättning – livsvillkor, levnadsvanor och hälsa. Resultat från studien Skolbarns hälsovanor 2021/22. 103 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Psykisk hälsa bland elever med specifika funktionsnedsättningar Det finns begränsad kunskap om den psykiska hälsan bland barn och unga med specifika funktionsnedsättningar. SPSM konstaterar att det inte finns aktuella svenska studier inom psykisk hälsa bland elever med vissa funktionsnedsättningar såsom synnedsättning, blindhet, dövblindhet och språkstörningar.80 Studier om den psykiska hälsan bland barn och unga med intellek- tuell funktionsnedsättning visar inte ett entydigt resultat.81 En studie publicerad 2018 visar att elever med intellektuell funktionsnedsätt- ning upplever sämre psykisk hälsa än övriga elever. Likt befolkningen i övrigt redovisar flickor med intellektuell funktionsnedsätting i högre grad än pojkar hälsobesvär som svårt att sova, vara deppig och ha ont i huvudet och magen.82 I en rapport som publicerad 2014 jämförs den psykiska hälsan bland flickor i grundskolan och anpassade grundsko- lan (då särskola). Rapporten visar att flickor i anpassade grundskolan i lägre utsträckning redovisar besvär som huvudvärk, magont och sömnproblem jämfört med flickor i grundskolan. Den grupp som i högst utsträckning redovisar indikation på psykisk ohälsa är flickor med någon form av funktionsnedsättning i grundskolan.83 Neuropsykiatriska funktionsnedsättningar (NPF) inkluderar bl.a. tillstånd som adhd, autism, språkstörning, dyslexi, dyskalkyli, moto- riska problem, tics och Tourettes syndrom. Det är vanligt med kom- binationer av NPF-diagnoser.84 Det saknas i dag studier som jämför hälsan bland barn och unga med NPF med övriga grupper. En ut- maning med den typen av jämförelser är svårigheter att definiera NPF. Studier genomförda av intresseföreningar visar att en hög andel elever med NPF har indikation på psykisk ohälsa och som inte trivs i sko- lan. Autism Sverige genomför regelbundet en enkätstudie bland sina medlemmar för att undersöka skolsituationen för elever med autism. 80 Specialpedagogiska specialmyndigheten (2021). Psykisk hälsa hos barn och elever med funk- tionsnedsättning. En kunskapssammanställning. 81 Ibid. 82 Boström, P., Åsberg Johnels, J., och Broberg, M. (2018). ”Self-reported psychological well- being in adolescents: the role of intellectual/developmental disability and gender”. Journal of Intellectual Disability Research 62 (2): 82–93 och Trygged, S. och Elofsson, S. (2018). Skolerfarenheteter och självskattad hälsa bland elever i särskolan. Gävle universitet. Se även Region Örebro län (2024). Liv & hälsa ung anpassad skola 2023. 83 Landstinget Sörmland (2014). Liv & Hälsa ung för alla. Livsvillkor, levnadsvanor och hälsa hos elever i särskolan. Metod- och resultatrapport från länsövergripande pilotstudie våren 2014. 84 Specialpedagogiska skolmyndigheten. Neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, NPF. www.spsm.se/funktionsnedsattningar/neuropsykiatriska-funktionsnedsattningar-npf/ (hämtad 2025-07-09). 104 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Enkäten besvaras av vårdnadshavare till elever med autism.85 De senaste resultaten som publicerade 2025 visar att 37 procent av be- rörda elever uppnår kriterierna för godkänt i svenska, matematik och engelska. 97 procent uppger att eleverna är i behov av anpass- ningar eller stöd i skolan, men endast 33 procent uppger att de får det i tillräcklig omfattning. 23 procent uppger att eleverna har varit frånvarande från skolan 40 dagar eller mer under det senaste året. Vidare visar resultaten att en hög andel elever med autism inte trivs i skolan och att denna andel ökar. Andelen svarande som 2020 upp- gav att deras barn trivs mycket bra eller ganska bra i skolan var 60 pro- cent, vilket motsvaras av 55 procent 2025. Samtidigt har andelen som uppger att deras barn inte trivs i skolan ökat. 2020 var andelen respon- denter som uppgav att deras barn trivs ganska dåligt eller mycket dåligt 23 procent, 2025 var motsvarande andel 30 procent. Likt befolkningen i övrigt är det vanligare att flickor än pojkar uppger att de inte trivs i skolan.86 Andelen utredningar om neuropsykiatriska funktionsnedsättningar ökar Socialstyrelsen konstaterar att andelen barn och unga med adhd- diagnos har ökat mellan 2006–2022. Mellan åren 2019–2022 ökade andelen barn och unga som fick adhd-diagnos med cirka 50 procent. Omkring 75 procent av skolbarnen påbörjar läkemedelsbehandling efter att ha diagnostiserats med adhd. Adhd har tidigare beskrivits som svårigheter med överaktivitet och uppmärksamhet hos barn och då främst bland pojkar. Tillståndet förekommer dock hos såväl flickor som hos män och kvinnor. Utvecklingen sedan 2006 visar en ökning inom samtliga grupper.87 Forskning visar bl.a. att diagnoser i regel har betydelse för att för- bättra elevens skolgång, men visar även att en diagnos inte är garanti för att erhålla stöd. Exempelvis upplever vårdnadshavare att skolan ger barn med diagnos mindre stöd än vad de anser deras barn är i be- hov av. Vidare visar studien att vårdnadshavarnas egna sociala, ekono- miska och kulturella kapital spelar stor roll. Barn med vårdnadshavare 85 Enkäten besvarades av 1 775 vårdnadshavare till barn och unga i förskola till gymnasieskola. 86 Autism Sverige (2025). Skolrapport 2025 – En trygg och meningsfull skola för alla. 87 Socialstyrelsen (2023). Diagnostik och läkemedelsbehandling vid adhd. Förekomst, trend och könsskillnader. 105 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 som har tid, resurser, rätt kontakter och förmåga att förklara barnens diagnos och behov hade större chans att få rätt stöd.88 Det har framkommit i utredningens arbete att den snabbt växande efterfrågan på neuropsykiatriska utredningar kan leda till att regio- ner inte mäktar med. Regionerna hanterar detta på olika sätt och det har också öppnat upp för en privat, alltmer prispressad marknad, där aktörer kan sälja fristående bedömningar med skiftande innehåll och kvalitet. Enligt Sveriges neuropsykologers förening sker detta oftast utan att aktörerna avkrävs, eller ges möjlighet, att ta ansvar för be- handling och uppföljning. Föreningen gjorde i samband med artikeln en enkätundersökning bland sina medlemmar där det framgick att det även finns risk för feldiagnosticering och därmed en överdiagno- sticering. Konsekvensen kan bli att effektiv behandling uteblir, att barn och ungdomar inte får rätt anpassningar i skolan, att felaktig medicinering leder till allvarliga komplikationer, att personer med helt vanliga utmaningar bedöms ha en funktionsnedsättning. Men också att utredarna på grund av tidsbesparingar inte har tid att ta hand om patienten efter utredningen, dvs. se till att personen får den infor- mation, de insatser och den behandling hen behöver.89 Arbetet med integrerade elever med intellektuell funktionsnedsättning kräver samverkan En elev som är mottagen i anpassade grundskolan kan få sin utbild- ning integrerad i grundskolan eller sameskolan. För att det ska vara möjligt att fatta beslut om att integrera en elev måste de berörda huvudmännen vara överens om detta och elevens vårdnadshavare ska ge sitt medgivande.90 Av en forskningsstudie framgår att de flesta vårdnadshavare till elever som har en lindrig intellektuell funktionsnedsättning har vet- skap om sitt barns svårigheter innan de börjar skolan, t.ex. när det gäller samspel med kompisar och att göra sig förstådda. Studien har tittat på elever som var mottagna i anpassad grundskola men som var integrerade i grundskolan. Det visade sig att vårdnadshavarna kände 88 Laurin, E. (2021). Barn med diagnoser. Mödrars och skolors strategier i Stockholm. Uppsala universitet. 89 Taylor, K. et al. Snabbt ställda diagnoser riskerar att slå fel. SvD debatt (2020-06-11). https:// www.svd.se/a/e89829/snabbt-stallda-diagnoser-riskerar-att-sla-fel (hämtad 2025-09-19). 90 Skolverket. Integrerade elever. https://www.skolverket.se/kompetensutveckling/stod-i- arbetet/integrerade-elever (hämtad 2025-09-18). 106 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild oro över sitt barn och om skolan skulle ge barnet adekvata resurser. Det blev t.ex. både tidskrävande och känslomässigt jobbigt för vård- nadshavarna när de flesta utredningar inom skolan endast visade på redan kända svårigheter snarare än bakomliggande orsaker. Flera vård- nadshavare vittnade om att bristfälliga lärandesituationer och avsak- naden av åtgärder riskerade att barnen lämnades åt sig själva utan stöd och struktur. Många vårdnadshavare berättade att de valde att inte längre ha sitt barn integrerad i grundskolan när barnet nådde mellan- stadieålder. Orsaker som angavs var rektorers och lärares attityd och uteblivna stödinsatser.91 Vanligt var även att lärare beskrev att integrerade elever har svårig- heter att följa med vid gemensamma genomgångar och att de var i be- hov av vuxenstöd hela eller delar av skoldagen. Lärare i grundskolan ansåg att det tog tid att förbereda särskilt anpassade arbetsuppgifter med praktiska exempel för elever med lindrig intellektuell funktions- nedsättning. I flera fall beskrev lärare värdet av samverkan och till- gång till specialpedagog och experter som exempelvis logoped. Lärare efterfrågade rutiner för att anpassa skol- och undervisningssituatio- nen, och underströk att elever behöver få stöd och bli bekräftade under hela arbetsprocessen.92 Skolans roll att motverka kriminalitet Av Skolverkets rapport om kriminalitet i förskolans och skolans närområde framgår att en majoritet av huvudmännen har återkom- mande problem med kriminalitet i och omkring någon eller några av sina förskolor eller skolor. Det är vanligast att huvudmän uppger att de har återkommande problem med förekomst av brottslighet inom gymnasieskolan, följt av grundskolan. Samtidigt uppger var tredje huvudman att de inte har återkommande problem med brotts- lighet inom någon av sina förskolor eller skolor och var femte huvud- man att de inte har återkommande problem med brott i närområdet. Skadegörelse och klotter är den vanligaste brottstypen både inom skolan och i skolans närområde. Inom skolan är kränkningar och mobbning den näst vanligaste brottstypen, följt av våld riktat mot elever. I skolans närområde är i stället bruk av narkotika näst van- 91 Andersson, A.-L. (2020). Utbildningssituationen för elever med lindrig intellektuell funktions- nedsättning. Lärares och föräldrars perspektiv. Mälardalens högskola. 92 Ibid. 107 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 ligast, följt av langning av narkotika och stöldbrott. När det gäller grund- och gymnasieskolan visar kartläggningen att utsatthet för till exempel våld och mobbning i anslutning till skolan kan skapa en känsla av otrygghet och oro. I kartläggningen lyfts också att ung- domar med neuropsykiatriska eller intellektuella funktionsnedsätt- ningar kan vara sårbara för rekrytering till kriminella nätverk. Elever inom anpassad grund- och gymnasieskola beskrivs som en särskilt utsatt målgrupp för rekryteringsförsök.93 Enligt Skolverket har skolan en central roll som skyddsfaktor när det gäller att motverka rekrytering av barn och unga till kriminella nätverk. I Skolverkets stöd framgår att alla nivåer i skolans styrkedja behöver vara involverade i detta arbete och stödet behöver sättas in tidigt. För att lyckas i arbetet krävs även en utvecklad samverkan mellan skolan och andra aktörer för att skapa en helhetssyn kring behovet av insatser.94 Polisen varnar för att risken att rekryteras till grova brott ökar på sommaren när barn och ungas kontakt med vuxna minskar. Det gäller t.ex. risken för att barn och ungdomar utsätts för rekryteringsförsök från kriminella nätverk eller att de begår grova våldsbrott. Enligt polisen saknar många av de som rekryteras erfarenhet av att begå den här typen av brott och kan komma från andra platser än den de är rekryterade för att begå brottet på.95 Från den 1 april 2025 har rektorer en skyldighet att på eget initia- tiv lämna uppgift, som finns i den verksamhet som rektorn ansvarar för, till polisen om den behövs i den brottsbekämpande verksam- heten.96 En uppgift ska inte lämnas om övervägande skäl talar mot att uppgiften lämnas ut.97 Att skolan tror att en elev befinner sig i riskmiljö för kriminalitet är en sådan uppgift som faller inom bestäm- melsen.98 Sekretessbelagda uppgifter kan även lämnas ut om vårdnads- havaren och i förekommande fall eleven samtycker till att sekretes- 93 Skolverket (2025). Kriminalitet i förskolans och skolans närområde. 94 Skolverket. Skolans arbete med att motverka rekrytering till kriminella nätverk. https://www.skolverket.se/skolutveckling/inspiration-och-stod-i-arbetet/stod-i- arbetet/skolans-arbete-med-att-motverka-rekrytering-till-kriminella-natverk (hämtad 2025-09-15). 95 Polisen. På sommaren ökar risken att rekryteras till grova brott. https://polisen.se/aktuellt/nyheter/mitt/2025/juni/pa-sommaren-okar-risken-att- rekryteras-till-grova-brott/ (hämtad 2025-09-15). 96 Polisen, Skolverket, Socialstyrelsen (2025). Frågor och svar om att dela information. 97 7 § lag (2025:170) om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndig- heterna. 98 Prop. 2024/25:65. Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen, s. 209. 108 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild sen helt eller delvis efterges. Det finns inga hinder för att samråda och diskutera ett ärende om uppgifterna är avidentifierade. Men upp- gifter som kan bidra till att eleven kan identifieras får inte röjas om det inte rör sig om en uppgift som faller inom den nya lagens tillämp- ningsområde.99 Barn och ungas uppväxtvillkor påverkar hälsan Uppväxtvillkoren och bostadsområdet påverkar elevers förutsätt- ningar. Ett flertal studier visar att elever i socioekonomisk utsatthet både har en lägre känsla av gemenskap och högre skolfrånvaro.100 Folkhälsomyndigheten påtalar att det finns ett samband mellan socio- ekonomi och psykisk hälsa, t.ex. har inkomst och utbildning stor be- tydelse för psykisk hälsa. Redan i tidig ålder finns en ojämn fördel- ning av psykisk hälsa beroende på familjens socioekonomiska status. Uppväxtvillkoren påverkar dessutom den psykiska hälsan som vuxen, och utsatthet i barndomen ökar risken för att man senare i livet ska behöva psykiatrisk vård. Utsattheten kan handla om ekonomisk ut- satthet, psykisk sjukdom hos föräldrarna, suicid hos föräldrarna eller erfarenhet av att flytta ofta. Ju fler indikatorer för utsatthet en person har, desto större är risken för psykisk sjukdom.101 Barn i socioekono- miskt svaga grupper har generellt sämre tillgång till läkarkontakter och hälsoundersökningar vilket innebär att avvikelser upptäcks senare och att åtgärder fördröjs.102 I den statliga utredningen En uppväxt fri från våld beskrivs att det är viktigt att upptäcka de barn som riskerar att fara illa för att kunna sätta in stöd och skyddsåtgärder, och att, genom riktade stöd- insatser, kunna förebygga negativa konsekvenser under uppväxten och senare i livet. Barn och unga som växer upp i familjer där för- äldrar eller andra närstående har en psykisk störning, har ett skadligt bruk av alkohol eller annat beroendeframkallande medel eller utsätter eller har utsatt en närstående till barnet för våld löper högre risk att drabbas av ohälsa. Dessutom ökar risken att barnet själv utsätts för 99 Polisen, Skolverket, Socialstyrelsen (2025). Frågor och svar om att dela information. 100 Se bl.a. Socialstyrelsen (2024) Förekomsten av psykisk ohälsa bland barn och unga vuxna – Aspekter av socioekonomiska utmaningar och förutsättningar, Skolverket (2023). PISA 2022 – 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och naturvetenskap. Folkhälsomyndigheten (2022). Hur hänger olika skolfaktorer samman med ungdomars hälsa och välbefinnande i Sverige? Analyser på data från Skolbarns hälsovanor. 101 Folkhälsomyndigheten (2024). Ojämlikheter i psykisk hälsa. 102 OECD (2020). Health Inequalities. 109 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 våld. För barnen kan det leda till skolsvårigheter, egen psykisk eller fysisk ohälsa och andra negativa konsekvenser på sikt såsom att barnet utvecklar ett eget missbruk eller beroende.103 I en studie av stiftelsen Allmänna barnhuset, där drygt 5 800 elever i årskurs 9 besvarat en enkät, framkommer att funktionsnedsättning eller kronisk sjukdom hos barnet, dålig familjeekonomi, att bo mesta- dels med endast en förälder samt missbruk, psykisk sjukdom, suicid- problematik och kriminalitet hos föräldrarna var starkt förknippat med våld och multiutsatthet. Det var relativt få våldsutsatta elever som berättat om våld och övergrepp för en professionell person. Vidare visar studien brister i bemötande samt tillgång till stöd och behand- ling efter att våldet avslöjats. Långt ifrån alla elever som själva upp- levde att de behövde stöd hade fått det och en betydande andel av de som sökt professionellt stöd var missnöjda.104 5.3 Bristande styrning av elevhälsan leder till olikvärdighet I detta avsnitt redovisar utredningen elevhälsans syfte enligt skollag och annan lagstiftning samt myndigheternas tolkningar av elevhälsans uppdrag inklusive beskrivningar av de medicinska, psykologiska, psy- kosociala och specialpedagogiska insatserna. Beskrivningen inklude- rar även elevhälsoprofessionerna tolkningar av sitt uppdrag samt ele- vers upplevelse av elevhälsans arbete. 5.3.1 Elevhälsans övergripande syfte Enligt skollagen ska elevhälsan främst vara förebyggande och hälso- främjande och stödja elevernas utveckling mot utbildningens mål. 2023 infördes förtydliganden i skollagen (2010:800) som innebär att elevhälsans arbete ska bedrivas på individ-, grupp- och skolenhetsnivå samt ske i samverkan med lärare och övrig personal. Vidare framgår att elevhälsan vid behov ska samverka med hälso- och sjukvården och socialtjänsten samt vara en del av skolans kvalitetsarbete.105 103 SOU 2022:70. En uppväxt fri från våld. En nationell strategi för att förebygga och bekämpa våld mot barn, s. 211. 104 Stiftelsen Allmänna barnhuset (2023). Våld mot barn 2022. En nationell kartläggning. 105 2 kap. 25 § skollagen. 110 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Elevhälsans uppdrag och syfte enligt 2010 års skollag Redan 1985 års skollag beskrev att elevhälsan, då benämnd skolhälso- vården, främst skulle vara förebyggande.106 Begreppet hälsofrämjande infördes i skollagens i och med 2010 års skollag. Syftet med revider- ingen var att betona ambitionen att motverka ohälsa. Det låg väl i linje med det hälsofrämjande arbete som bedrivs i många skolor, och de in- satser som tidigare initierats, bl.a. i samband med satsningar på ökad fysisk aktivitet i skolan.107 På övergripande nivå utgjorde revideringen en del av skiftet från ett dominerande fokus på ohälsa, riskfaktorer och svårigheter på individnivå till att identifiera och stödja skydds- faktorer på gruppnivå. I samband med 2010 års skollag tillkom även elevhälsan som be- grepp och ersatte tidigare skrivelser om skolhälsovården, elevvården och specialpedagogiska insatser. I förarbeten till bestämmelsen an- ges att elevhälsan främst ska vara förebyggande och hälsofrämjande och omfatta medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpeda- gogiska insatser. Detta innebär att elevhälsan ska bidra till skapan- det av miljöer som främjar elevernas lärande, utveckling och hälsa. Här anges också att elevhälsan ska stödja elevernas utveckling mot utbildningens mål.108 Av förarbetena framgår: Elevhälsans mål är att skapa en så positiv lärandesituation som möjligt för eleven. Personal med specialpedagogisk kompetens kan utifrån de uppgifter som finns om elevens hälsa, sociala situation etc. bedöma och planera hur elevens problem bäst ska mötas i undervisningen. Syftet med en samlad elevhälsa är bl.a. att den ska resultera i beslut om special- pedagogiska åtgärder för eleven.109 I propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygg- het beskrivs att skolan har ett ansvar för att skapa en god lärandemiljö för elevernas kunskapsutveckling och personliga utveckling, samt att lärande och hälsa på många sätt påverkas av samma generella faktorer.110 Av förarbeten framgår vidare att arbetet med elevhälsa förutsätter en hög grad av samverkan mellan elevhälsans personal och övriga personalgrupper. Det framgår vidare att en förutsättning är att det finns kompetens att tillgå för detta arbete. Det framgår även att det 106 14 kap. 2 § skollagen. 107 Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 276. 108 Ibid. 109 Ibid. 110 Ibid. s. 276 ff. 111 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 är angeläget att samverkan sker med övrig hälso- och sjukvård samt med socialtjänsten. Av förarbetena framgår dessutom att elevhälsans fokus inte ska vara hälso- eller sjukvårdande insatser i snäv bemärkelse utan före- byggande och hälsofrämjande insatser i ett bredare perspektiv. Det breda uppdraget innebär att undanröja hinder för varje enskild elevs lärande och utveckling. Det hälsofrämjande arbetet exemplifieras med arbete med elevernas arbetsmiljö, skolans värdegrund och kränkande behandling, livsstilsrelaterad hälsa, sex- och samlevnad och jämställd- het. Elevhälsan har således ett särskilt ansvar att bevaka att skolan bidrar till att skapa goda och trygga uppväxtvillkor.111 Elevhälsans uppdrag förtydligas i och med 2023 års revidering I juli 2023 trädde en revidering av skollagen i kraft som bl.a. innebär att elevhälsans arbete ska ske på individ-, grupp- och skolenhetsnivå. Av förarbetena framgår att skrivningen infördes med anledning av att huvudmän upplevde att det fanns en otydlighet kring vad som av- ses med att elevhälsan främst ska vara förebyggande och hälsofräm- jande. De upplevda otydligheterna resulterade bl.a. i att elevhälsan främst fokuserade på åtgärder riktade mot enskilda elever och att sam- verkan mellan lärare och elevhälsan först sker då en situation kräver omfattande insatser.112 I propositionen framgår att insatser på individ-, grupp- eller orga- nisationsnivå utgör olika delar av elevhälsans arbete men att de ofta hänger samman. Insatser som syftar till att förebygga ohälsa och svå- righeter att nå utbildningens mål kan, liksom insatser för att främja lärande, utveckling och hälsa, ha sitt ursprung i behov som identi- fierats på individ-, grupp- eller organisationsnivå. Många gånger är insatser som gynnar en enskild elev insatser som också gagnar flera elever eller hela skolans verksamhet och vice versa.113 111 Ibid. s. 276 f. 112 Prop. 2021/22:162. Elevhälsa och stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsned- sättning. 113 Ibid. s. 101 f. 112 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Skolverket och Socialstyrelsen stödjer elevhälsans arbete genom en vägledning för elevhälsan Skolverket och Socialstyrelsen har gemensamt tagit fram en vägled- ning som syftar till att stärka och bidra till utveckling av ett likvärdigt elevhälsoarbete i hela landet, Vägledning för elevhälsan. Vägledningen är tänkt att utgöra ett kunskapsstöd, fungera som ett beslutsunderlag för elevhälsoarbetet och bidra till att stärka elevhälsans evidensbase- rade praktik. Vägledningen är inte juridiskt bindande.114 Det saknas i dag kunskap om i vilken utsträckning vägledningen används av elev- hälsans personal.115 Enligt Vägledning för elevhälsan utgör det förebyggande och hälsofrämjande arbetet en strävan att förstå en elevs svårigheter ut- ifrån elevens hela sammanhang och den miljö och situation som ele- ven befinner sig i på individ-, grupp- och skolenhetsnivå. Det fram- går vidare att elevhälsan behöver organisera sin verksamhet så att elever som löper särskild risk för fysisk och psykisk ohälsa tas om- hand. Det gäller exempelvis placerade barn och unga som riskerar att gå miste om rekommenderade vaccinationer eller skolans hälsobesök när de byter skola.116 5.3.2 Begreppen förebyggande och hälsofrämjande definieras inte i skollagen Begreppen förebyggande och hälsofrämjande definieras inte närmare i skollagen eller i förarbetena. Nedan följer en redogörelse av de defi- nitioner av begreppen som finns att tillgå i förarbeten och angränsande lagstiftning samt hur de tolkas av relevanta myndigheter. Vad är förebyggande arbete? Skollagen definierar inte vad förebyggande arbete innebär i relation till elevhälsans arbete. Skolverkets och Socialstyrelsens gemensamt framtagna Vägledning för elevhälsa beskriver att elevhälsans före- 114 Skolverket och Socialstyrelsen (2014). Vägledning för elevhälsan. 115 Utredningens dialog med Socialstyrelsen den 17 september 2024. 116 Socialstyrelsen. Om hälsobesöken. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn- och-unga/vagledning-for-elevhalsa/halsobesok-och-halsokontroller/om-halsobesoken/ (hämtad 2024-09-12). 113 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 byggande arbete syftar till att minska risken för ohälsa och stärka skyddsfaktorer på individ-, grupp- och organisationsnivå. På grupp- och skolnivå kan elevhälsans personal vara behjälplig med att kart- lägga elevers hälsa och identifiera riskområden. Det kan t.ex. handla om att sammanställa information om elevers sömn och matvanor eller uppgifter om stress, eller upplevelser av diskriminering och kränkande behandling. På individnivå kan elevhälsan tidigt uppmärksamma tecken på fysisk och psykisk ohälsa i samband med hälsobesöken, behov av stödinsatser för lärandet eller analysera orsaker till skolfrånvaro. Elev- hälsans personal kan även uppmärksamma grupper eller enskilda ele- ver som riskerar att fara illa till följd av förutsättningar eller situationer som gör eleverna särskilt sårbara, såsom elever med funktionsnedsätt- ningar, asylsökande eller barn och unga som är placerade utanför det egna hemmet. Det kan exempelvis handla om att uppmärksamma signaler såsom att elever saknar kamrater eller inte har en menings- full fritid.117 Förebyggande arbete inom hälso- och sjukvård Det förebyggande och hälsofrämjande arbetet som bedrivs inom ramen för elevhälsans medicinska insatser styrs av hälso- och sjuk- vårdslagen och inte i skollagen.118 De förebyggande, eller preventiva, insatserna inom ramen för elevhälsans medicinska insatser syftar till att minska riskerna för att sjukdomar och skador uppstår eller för- värras. Fokus är således på att eliminera eller reducera specifika risk- faktorer för att undvika hälsoproblem. Exempel på förebyggande insatser inom ramen för elevhälsans medicinska insatser är t.ex. vacci- nationer som huvudmannen är skyldig att erbjuda samtliga elever inom ramen för det nationella vaccinationsprogrammet.119 I förarbe- tena till hälso- och sjukvårdslagen framgår att det även kan handla om hälsoupplysning och annan individinriktad förebyggande vård.120 Det förebyggande arbetet inom elevhälsans medicinska insats kan delas in i två huvudsakliga nivåer: primär och sekundär prevention. 117 Socialstyrelsen. Främja hälsa och förebygga ohälsa. www.kunskapsguiden.se/omraden-och- teman/barn-och-unga/vagledning-for-elevhalsa/halsoframjande-skola/framja-halsa-och- forebygga-ohalsa (hämtad 2024-11-07). 118 Se exempelvis 2 kap. 3 a § smittskyddslagen. 119 Skriftligt underlag från Milerad, J. den 11 november 2024. Definition av preventiva och hälso- främjande insatser. 120 Prop. 1981/82:97. Om hälso- och sjukvårdslag, m.m. 114 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Primär prevention syftar till att förhindra att sjukdom eller ohälsa uppstår. Det kan röra sig om vaccinationer eller hälsoupplysning för att förhindra sjukdomar, screening av individer för tidig upptäckt av exempelvis diabetes eller användning av hjälmar för att minska risken för skador vid cykel- eller skateboardolyckor. Sekundär prevention fokuserar på grupper och elever som redan har ett riskbeteende eller kända riskfaktorer för utveckling av ohälsa och sjukdom på sikt. Sekundär prevention kräver mer omfattande individuella insatser och kan bestå av ryggkontroller av elever med begynnande skolios, extra längd- och viktmätningar eller samtal med elever som visar tecken på ätstörning eller övervikt, eller att säkerställa att skolbespisningen inte serverar mat som kan ge allvarliga allergiska reaktioner.121 Vad är hälsofrämjande arbete? Skollagen beskriver inte heller vad hälsofrämjande arbete innebär. Världshälsoorganisationen (WHO) har globalt sett haft en ledande roll i att stärka det hälsofrämjande arbetet genom initiativ och strate- giska beslut som stärkt rådande värdegrund, utvecklingen av det hälso- främjande arbetet och dess innehåll. WHO har en bred definition av hälsa som ett tillstånd av fullständigt fysiskt, psykiskt och socialt väl- befinnande.122 Enligt Folkhälsomyndigheten syftar hälsofrämjande arbete till att främja hälsa och stärka eller bibehålla människors fysiska, psykiska och sociala välbefinnande. Faktorer som kan gynna hälsan genom att bidra till att hälsan bibehålls kan vara goda sociala relationer till familj och vänner och att vara fysiskt aktiv.123 Den statliga utredningen Börja med barnen! En sammanhållen och god och nära vård för barn och unga beskriver att ett hälsofräm- jande arbete bygger på principerna individens förmåga, delaktighet, ett holistiskt perspektiv på hälsa, jämlikhet, intersektoriell samver- kan och hållbarhet över tid. Arbetet kan kräva flera olika strategier för att ge effekt.124 I detta arbete är begreppet hälsolitteracitet be- 121 World health organization. WHO remains firmly committed to the principles set out in the preamble to the Constitution. https://www.who.int/about/governance/constitution (hämtad 2024-11-21). 122 Ibid. 123 Folkhälsomyndigheten. Om folkhälsa. https://www.folkhalsomyndigheten.se/om- folkhalsa-och-folkhalsoarbete/tema-folkhalsa/vad-ar-folkhalsa/om-folkhalsa/ (hämtad 2025-08-13). 124 Rootman, I. (2001). Evaluation in health promotion. Principles and perspectives. 115 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 tydelsefullt för att illustrera individers förmåga att förvärva, förstå och använda hälsoinformation i syfte att bibehålla, främja eller för- bättra hälsa och fatta självständiga beslut i hälsofrågor.125 Detta är i linje med ett salutogent perspektiv på elevhälsa enligt vilket elevhälsan fokuserar på faktorer som främjar hälsa i stället för att enbart åtgärda de faktorer som riskerar att leda till ohälsa.126 Vik- ten av ett salutogent perspektiv i det hälsofrämjande arbetet lyfts i Vägledning för elevhälsa. Inom ramen för elevhälsans hälsofrämjande arbete kan det salutogena perspektivet handla om att skapa miljöer som främjar elevers lärande, utveckling och hälsa. På skolnivå kan det handla om att elevhälsans personal deltar i skolans arbete för att öka elevers delaktighet, arbete mot diskriminering och kränkande behandling. På grupp- och klassnivå kan elevhälsan bidra i lärarnas undervisning om goda levnadsvanor, sömn och återhämtning, alko- hol, narkotika, dopning, tobak och spel om pengar (ANDTS) samt värdegrund inklusive sexualitet, samtycke och relationer. Elevhälsan kan även på individ- och gruppnivå lyfta frågor kopplade till stress i syfte att främja psykisk hälsa, exempelvis i samband med hälso- besöken.127 Vad är åtgärdande arbete? Åtgärdande arbete nämns inte uttryckligen i skollagen. I förarbetena till skollagen lyfts elevhälsans ansvar för att undanröja hinder för varje enskild elevs lärande och utveckling samt att det ska finnas tillräcklig kompetens för att möta elevernas behov.128 I Vägledning för elevhälsa lyfts vidare skolors arbete med att hantera problem eller situationer som har uppstått i en organisation, grupp eller hos en individ. Det kan handla om att utreda en elevs behov av stödinsat- ser eller kris- och konflikthantering. Det kan innebära att skolskö- terskan, kuratorn eller psykologen har olika former av samtal med elever som kan syfta till att vara motivationshöjande, stödja i kris 125 SOU 2021:34. Börja med barnen! En sammanhållen god och nära vård för barn och unga, s. 123 f. 126 Skolverket (2019). Hälsa för lärande – lärande för hälsa. 127 Socialstyrelsen. Främja hälsa och förebygga ohälsa. https://www.kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och-unga/vagledning-for- elevhalsa/halsoframjande-skola/framja-halsa-och-forebygga-ohalsa (hämtad 2024-11-07). 128 Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 276 f. 116 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild vara utredande eller vara rådgivande.129 Sammantaget indikerar detta att elevhälsan har ett ansvar att erbjuda åtgärdande insatser. Skolverket beskriver att elevhälsans åtgärdande arbete handlar om att identifiera och åtgärda olika typer av brister i skolans arbete med elever. Det kan exempelvis gälla kränkningar, behov av stöd och in- satser för att främja närvaro.130 På grupp- eller organisationsnivå, kan det åtgärdande arbetet innefatta insatser riktade mot lärmiljön eller hela skolan som organisation. Ohälsa kan utvecklas på grund av risk- faktorer i mötet med omgivningen och därför kan organisatoriska åt- gärder behövas.131 5.3.3 En tvärprofessionell elevhälsa – införandet av och syftet med en samlad elevhälsa Utredningen har tidigare redovisat att en samlad elevhälsa bestående av medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser infördes i och med 2010 års skollag. I förarbetena till skol- lagen hänvisas bl.a. till propositionen Hälsa, lärande och trygghet i vilken det framgår att regeringen bedömer att elevhälsan ska bestå av skolhälsovård, elevvård och specialpedagogiska insatser. Utgångs- punkten för bedömningen är att skolan har ett ansvar för att skapa en god lärandemiljö för elevernas kunskapsutveckling och person- liga utveckling. En annan utgångspunkt är att lärande och hälsa på många sätt påverkas av samma generella faktorer. Arbete med elev- hälsa bör därför i stor utsträckning vara förebyggande och ha en hälso- främjande inriktning.132 I förarbetena till skollagen framgår vidare att skolhälsovården i enlighet med 1985 års skollag är en gren inom hälso- och sjukvården. Det innebär att de författningar av allmän karaktär som är giltiga för all annan hälso- och sjukvård, exempelvis hälso- och sjukvårdslagen och Socialstyrelsens allmänna råd även gäller för denna verksamhet. Av förarbeten framgår att övergången till en samlad elev- hälsa inte innebär några förändringar. Däremot framgår att arbetet med elevhälsa förutsätter en hög grad samverkan mellan elevhälsans 129 Socialstyrelsen. Främja hälsa och förebygga ohälsa. https://www.kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och-unga/vagledning-for- elevhalsa/halsoframjande-skola/framja-halsa-och-forebygga-ohalsa (hämtad 2024-11-07). 130Skolverket. Skolans gemensamma elevhälsoarbete. https://www.skolverket.se/larande-och- trygghet/elevhalsa-och-stodinsatser/skolans-gemensamma-elevhalsoarbete (hämtad 2025-08-04). 131 Skolverket (2019). Hälsa för lärande – lärande för hälsa. 132 Prop. 2001/02:14. Hälsa, lärande och trygghet. s. 25. 117 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 personal och övriga personalgrupper samt att det finns kompetens att tillgå för detta arbete.133 Vikten av samverkan inom elevhälsan betonas i Vägledning för elevhälsan. Där framgår att elevhälsans arbete dels består av de spe- cifika insatser, dels av det generella arbete som omfattar flera eller samtliga insatser. Det generella, tvärprofessionella, arbetet kan in- kludera att kontinuerligt och strukturerat samverka inom den sam- lade elevhälsan och med skolans övriga personal inom ramen för det hälsofrämjande och förebyggande arbetet och i frågor som rör lär- miljön. Det kan också innebära att uppmärksamma förhållanden som kan öka risken för skador, ohälsa, utsatthet, diskriminering och krän- kande behandling i elevernas närmiljö samt att ge skolledningen infor- mation och råd gällande sådant som har betydelse för elevernas lärande, utveckling och hälsa. Det handlar även om att ta del av aktuell veten- skaplig utveckling för att utveckla elevhälsans arbete på skolan.134 Elevhälsans tvärprofessionella arbete kan innebära att elevhälsans professioner samarbetar i syfte att ge stöd till specifika elevgrupper. I Socialstyrelsens nationella riktlinjer för adhd och autism framgår att elevhälsan är en central aktör för att tidigt upptäcka svårigheter relaterade till adhd och autism. I riktlinjerna påtalas att vissa grupper ofta får sina funktionsnedsättningar förbisedda för att symptomen inte visar sig på ett typiskt sätt eller för att de inte söker vård. Det kan exempelvis handla om elever med ett annat modersmål än svenska eller med en annan kulturell bakgrund än svensk, med depression eller ångestsyndrom, som är socioekonomiskt utsatta, har add, dvs. adhd utan impulsivitet och hyperaktivitet samt flickor. Vidare fram- går av riktlinjerna att elevhälsans medicinska och psykologiska in- satser är en viktig del av det samordnade stödet för elever med adhd och autism och den samverkan som enligt skollagen ska ske med socialtjänst och hälso- och sjukvård vid behov.135 I dialoger med utredningen betonar elevhälsans professioner vik- ten av det tvärprofessionella arbetet. De ger en bild av att införandet av en samlad elevhälsa har inneburit ett omfattande arbete att hitta gemensamma arbetsformer där de olika professionerna bidrar utifrån 133 Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. s. 543. 134 Socialstyrelsen. Elevhälsans uppdrag. https://kunskapsguiden.se/omraden-och- teman/barn-och-unga/vagledning-for-elevhalsa//halsoframjande-skola/elevhalsans-uppdrag/ (hämtad 2025-05-02). 135 Socialstyrelsen (2024). Nationella riktlinjer 2024: Adhd och autism. Prioriteringsstöd till dig som beslutar om resurser i hälso- och sjukvården eller socialtjänsten. 118 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild sin kompetens. Det innebär att elevhälsan, där det fungerar väl, fun- gerar som en helhet som professionerna är angelägna om att behålla.136 Samtidigt visar tidigare studier att elevhälsans samtliga professio- ner inte alltid är en integrerad del av elevhälsan. Skolinspektionen skriver i en rapport som publicerades 2024 att det förekommer att huvudmän endast köper in tjänster i form av skolsköterska, psyko- log eller kurator vid behov. Det framgår av myndighetens rapport att detta kan bero på att huvudmannen medvetet väljer en lägre ambi- tionsnivå för skolans elevhälsa.137 Bilden bekräftas i utredningens enkät riktad till samtliga huvudmän där det framgår att det förekom- mer att huvudmän med ansvar för skolor inom de obligatoriska skol- formerna samt i gymnasieskolan och anpassad gymnasieskola endast köper in skolläkare och psykolog vid behov, exempelvis för utred- ningsarbete.138 Utredningens arbete visar att de insatser som köps in på timmar eller vid behov inte i lika hög utsträckning blir en del av den samlade elevhälsan. I dialoger med utredningen påtalar psyko- loger att de psykologer som endast arbetar vid en skola för specifika uppdrag inte har möjlighet att få kunskap om skolan som organisation och inte heller kännedom om vilka utvecklings- eller kompetens- utvecklingsbehov som finns på skolan för att kunna arbeta med det. Det är heller inte möjligt att följa upp dessa insatser eller för psyko- logen att förklara för lärare vad en diagnos innebär och hur de kan arbeta med att ge stöd till eleven.139 Det innebär att dessa professio- ner inte blir en integrerad del av elevhälsoteamet som då inte heller kan dra nytta av den samlade tvärprofessionella kompetensen. 5.3.4 Elevhälsans medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser Enligt skollagen ska elevhälsan utgöras av medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. Det framgår inte när- mare i skollagen vad de olika insatserna innebär och uppdragen är 136 Utredningens dialoger med Sveriges psykologförbund, Sveriges kuratorers förening, riks- föreningen för skolsköterskor, Sveriges skolläkarförening, Sveriges skolläkarförbund och Sveriges lärare den 16 april 2024. 137 Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och sär- skilt stöd i de obligatoriska skolformerna och fritidshemmet. Skolinspektionens samlade erfarenheter. Redovisning av regeringsuppdrag U2022/02495. Rapport 2024:8. 138 Vilna (2025). Kartläggning av huvudmännens organisering, ledning och dimensionering av elevhälsan. 139 Utredningens dialog med Sveriges psykologförbund den 13 juni 2024. 119 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 endast beskrivna i begränsad utsträckning i förarbetena. Nedan följer beskrivningar av vad insatsernas uppdrag innebär utifrån vad som går att utläsa av lagstiftningen, förarbetena och vad som framgått i utredningens arbete. Sedan följer en beskrivning av utmaningar som nuvarande lagstiftningen innebär för elevhälsans verksamhet. Medicinska insatser I förarbetena framgår att elevhälsans medicinska insats ska anses vara en egen verksamhetsgren i förhållande till den övriga elevhälsan och den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt.140 Som framgår av avsnittet Gällande rätt styrs elevhälsans medicinska insats bl.a. av hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), patientsäkerhetslagen (2010:659), patientdatalagen (2008:355), patientlagen (2014:821) och smittskydds- lagen (2014:168). Utöver skollagens generella skrivningar att elevhälsan främst ska vara förebyggande och hälsofrämjande och stödja elevernas utveck- ling mot utbildningens mål ingår det i elevhälsans uppdrag att erbjuda hälsobesök i de obligatoriska skolformerna samt i gymnasieskolan och anpassad gymnasieskola. Vidare framgår av skollagen att elev- hälsan vid behov får utföra enklare sjukvårdsinsatser.141 Med enklare sjukvårdsinsatser avses enligt förarbetena omplåstring eller prelimi- nära bedömningar vid smärre olyckor under utbildningsmoment.142 Skolläkarens roll är främst konsultativ Utredningens arbete har visat att skolläkaren har en rådgivande roll och främst arbetar på övergripande nivå som medicinskt stöd. Det innebär att skolläkaren i liten utsträckning träffar elever. I arbetsupp- gifterna kan ingå att genomföra utbildningar för kuratorer, psykologer och övriga skolpersonal, att delta i samrådsmöten med habilitering, barn- och ungdomspsykiatrin eller socialtjänst och att genomföra hälsobesök på skolan.143 På individnivå arbetar skolläkare främst med elever med de mest trängande behoven, som skolsköterskan har remit- 140 Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 656. 141 2 kap. 28 § skollagen och prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 658. 142 Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 143 Utredningens dialog med Sveriges skolläkarförening den 16 april 2024. 120 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild terat.144 Både skolläkare och skolsköterskor beskriver i dialog med utredningen att både rektor och övriga elevhälsoteamet ofta upplever att skolläkaren inte utgör en integrerad del av elevhälsoteamet.145 Vaccinationer Enligt smittskyddslagen är regionen och skolhuvudmannen skyldiga att inom elevhälsan erbjuda de vacciner som ingår i det allmänna vacci- nationsprogrammet för barn, barnvaccinationsprogrammet.146 Enligt Vägledning för elevhälsan kan det även ingå i den medicinska insatsen att bevaka elevers vaccinationstäckning så att kompletterande vaccinationer kan erbjudas vid behov så att vaccinationer enligt Folk- hälsomyndighetens allmänna och särskilda vaccinationsprogram och rekommendationer fullföljs.147 Vaccinationer följs upp i det nationella vaccinationsregistret (NVR). Det är vårdgivarens ansvar att rapportera alla vaccinationer inom det nationella vaccinationsprogrammet till NVR.148 Huvudmannens ansvar vid egenvård Enligt lagen om egenvård är egenvård en hälso- och sjukvårdsåtgärd som en behandlande hälso- och sjukvårdspersonal har bedömt att en patient kan utföra själv eller med hjälp av någon annan. Med hälso- och sjukvårdspersonal avses med denna lag den som har legitimation för ett yrke inom hälso- och sjukvården eller som enligt särskilt för- ordnande har fått motsvarande behörighet.149 Det kan handla om åt- gärder som att ta medicin eller mer avancerade hälso- och sjukvårds- åtgärder. Bedömningen att en vårdåtgärd kan utföras i form av egenvård är en hälso- och sjukvårdsåtgärd, men om en åtgärd utförs som egen- vård så gäller inte hälso- och sjukvårdslagen vid utförandet.150 144 Utredningens dialog med Sveriges skolläkarförening den 12 april 2024. 145 Utredningens dialoger med Sveriges skolläkarförening den 12 april 2024 och med skol- sköterskor den 20 maj 2024. 146 2 kap. 3 a § smittskyddslagen. 147 Ibid. 148 8 § lag om register över nationella vaccinationsprogram m.m. 149 2 och 4 §§ lag (2022:1250) om egenvård. 150 Skolverket. Egenvård i förskola, skola och fritidshem. https://www.skolverket.se/regler- och-ansvar/ansvar-skolfragor/egenvard-i-forskola-skola-och-fritidshem (hämtad 2024-10-23). 121 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 När ett barn är i skolan eller på fritidshemmet övergår vårdhands- havarens tillsynsansvar över barnet till huvudmannen. Det innebär bl.a. att huvudmannen är ansvarig för att barnet får sina behov till- godosedda och inte kommer till skada. Det är rektors ansvar att fördela resurser efter elevernas olika förutsättningar och behov.151 Huvudmannen bör därför se till så att skolan eller fritidshemmet har rutiner som säkerställer att egenvårdsinsatsen utförs på ett ändamåls- enligt och säkert sätt då en beslutad egenvårdsinsats ska utföras av skol- eller fritidspersonal.152 Psykologiska insatser Utöver de skrivningar om elevhälsans uppdrag som framgår i 2 kap. 25 § i skollagen beskrivs de psykologiska insatserna inte närmare i skollagen och inte heller i förarbetena till nuvarande skollag. I pro- positionen Hälsa, lärande och trygghet framgår att psykologisk kom- petens omfattar utveckling-, inlärnings- och neuropsykologi liksom kunskap om barns och ungdomars psykiska störningar. Det omfattar också kunskap om kriser och konflikter, grupp- och organisations- psykologi. Den psykologiska kompetensen ger skolan möjlighet att arbeta med diagnostik, behandling, konsultation och handledning till enskilda eller grupper av personal.153 I Skolverkets och Socialstyrelsens gemensamt framtagna Vägled- ning för elevhälsan avgränsas elevhälsans psykologiska insats till att fokusera på grupp- och skolenhetsnivå vilket inte stämmer överens med ovannämnda proposition som även nämner diagnostik och be- handling. I vägledningen framgår endast att elevhälsans psykologiska insats ska bidra med psykologisk kunskap i det generella hälsofräm- jande och förebyggande arbetet på skolan och att genomföra psyko- logiska utredningar och bedömningar på uppdrag av rektor för att bidra med psykologisk kunskap om elevers förutsättningar för lärande och behov av stöd.154 Detta inkluderar utredning inför mottagande i specialskola, utredning och diagnostisering av intellektuell funk- tionsnedsättning inför beslut om mottagande i anpassad grund- eller 151 Skolverket. Egenvård i förskola, skola och fritidshem. https://www.skolverket.se/regler- och-ansvar/ansvar-skolfragor/egenvard-i-forskola-skola-och-fritidshem (hämtad 2024-10-23). 152 Ibid. 153 Prop. 2001/02:14. Hälsa, lärande och trygghet, s. 33. 154 Socialstyrelsen. Vägledning för elevhälsan. https://kunskapsguiden.se/omraden-och- teman/barn-och-unga/vagledning-for-elevhalsa/ (hämtad 2024-04-19). 122 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild gymnasieskola samt bedömning och remitteringar med frågeställ- ning om NPF.155Av vägledningen framgår vidare att psykologernas främjande och förebyggande arbete främst bör ske på grupp- och skolenhetsnivå.156 Psykologer kan även bidra till att öka kunskapen kring psykisk hälsa och ohälsa på skolan. Det kan ske genom att i samverkan med lärare, elever, vårdnadshavare och skolans övriga per- sonal arbeta med pedagogiskt inriktade insatser för att stödja elevers kognitiva, sociala och emotionella utveckling och stödja utvecklingen mot utbildningens mål.157 Denna bild bekräftas i utredningens dia- loger med Psifos och Sveriges psykologförbund.158 Elevhälsans psykologiska insats varierar mellan skolorna Det saknas en nationell bild av genomförandet av elevhälsans psyko- logiska insats. I utredningens samråd med Psifos och Sveriges psyko- logförbund framgår att elevhälsans psykologiska insats ser olika ut i landets skolor. Det beror dels på att elevernas förutsättningar och behov varierar, dels på att tillgången till psykologer på skolorna varie- rar. Medan elevhälsans psykologiska insats vid vissa skolor främst arbetar med stressrelaterade frågor, då en hög andel elever ställer höga akademiska krav på sig själv, kan arbetet vid andra skolor domineras av närvarofrämjande arbete. Arbetet involverar även samverkan med externa aktörer såsom hälso- och sjukvård och socialtjänst. I de an- passade skolformerna inkluderar arbetet även samverkan med aktörer såsom habilitering, psykiatrin och barn- och ungdomsmedicin.159 I Skolinspektionens granskning av elevhälsan som publicerades 2015 framgår att elevhälsan främst samlar in information om elever- nas kunskapsresultat, psykosociala situation och medicinska status. Eleverna tillfrågas sällan om sitt psykiska välmående.160 155 7 kap. 5 och 6 §§ skollagen och Socialstyrelsen. Vägledning för elevhälsan. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och-unga/vagledning-for-elevhalsa/ (hämtad 2024-04-19). 156 Socialstyrelsen. Vägledning för elevhälsan. https://kunskapsguiden.se/omraden-och- teman/barn-och-unga/vagledning-for-elevhalsa/ (hämtad 2024-04-19). 157 Socialstyrelsen. Vägledning för elevhälsan. https://kunskapsguiden.se/omraden-och- teman/barn-och-unga/vagledning-for-elevhalsa/ (hämtad 2024-04-19). 158 Se exempelvis utredningens dialog med Psifos och Sveriges psykologförbund den 8 oktober 2024. 159 Se exempelvis utredningens dialog med Psifos och Sveriges psykologförbund den 8 oktober 2024. 160 Skolinspektionen (2015). Elevhälsa. Elevers behov och skolans insatser. Kvalitetsgranskning. Rapport 2015:05. 123 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Psykosociala insatser Av skollagen framgår att det för elevhälsans psykosociala insats ska finnas tillgång till kurator. Det framgår däremot inte vad elevhälsans psykosociala insatser innebär.161 I propositionen Hälsa, lärande och trygghet betonas kopplingen mellan skolans psykosociala miljö, triv- sel och framgång. Elever som erfar psykosociala problem i form av mobbning, våld och sexuella trakasserier har svårare att lära sig. Sam- tidigt har vårdnadshavare med missbruksproblem och psykisk ohälsa ofta svårt att tillgodose sina barns behov av trygghet och stöd. Vidare påtalas vikten av att elevhälsan har kompetens i socialt arbete. Det innebär att utifrån en helhetssyn på individen och dess svårigheter kunna analysera, förstå och arbeta med sociala processer och problem på individ-, grupp- och organisationsnivå. Eleven behöver få stöd att ta ansvar för sina behov och handla på det sätt som hen vill och behöver för att förändra villkoren i sitt liv. Skolan behöver därför ha kompetens att arbeta med stödsamtal, psykosocial behandling med elever och föräldrar samt handelning och konsultation för lärare.162 I Vägledning för elevhälsa framgår att den psykosociala insatsen syftar till att bidra med psykosociala kunskaper i det generella hälso- främjande och förebyggande arbetet på skolan, exempelvis inom ramen för skolans arbete med värdegrund och likabehandling. På övergripande nivå kan kuratorn genom handledning och konsulta- tion bidra med psykosocial kompetens i det pedagogiska arbetet. Det kan ske genom kartläggningar och analyser av elevernas och skolans behov, föreslå och genomföra hälsofrämjande och förebyggande in- satser som de sedan utvärderar och utvecklar. I detta ingår att bidra med kunskap om skydds- och riskfaktorer för elevers lärande, utveck- ling och hälsa i samverkan med elever, vårdnadshavare och övrig per- sonal.163 På individnivå kan den psykosociala insatsen genomföra stöd- jande samtal med enskilda elever relaterade till skolsituationen. Det kan handla om stöd-, motivations- och krissamtal eller samtal som syftar till att bidra med kunskaper om samhällets stödsystem.164 Kura- torn kan även, på rektorns uppdrag, utreda och bedöma den sociala och psykosociala situationen för enskilda elever, exempelvis inför 161 2 kap. 25 §. Skollagen. 162 Prop. 2001/02:14. Hälsa, lärande och trygghet. 163 Socialstyrelsen. Vägledning för elevhälsan. https://kunskapsguiden.se/omraden-och- teman/barn-och-unga/vagledning-for-elevhalsa/ (hämtad 2024-04-19). 164 Ibid. 124 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild beslut om särskilt stöd och framtagande av åtgärdsprogram samt in- för mottagande i anpassad grund- och gymnasieskola.165 Elevhälsans psykosociala insatser varierar mellan skolorna Bristen på nationell styrning av elevhälsans psykosociala insatser leder till stor variation i kuratorers uppdrag på landets skolor. I en kart- läggning genomförd av Skolverket uppger fem av tio kuratorer, oav- sett skolform, att det är rektor som har format kurators uppdrag på skolenheten. Mellan två och tre av tio kuratorer uppger att de själva har format sitt uppdrag. I Skolverkets kartläggning uppger mellan 84 och 89 procent av deltagande kuratorer i grundskolan att de i mycket hög eller hög grad arbetar med hälsofrämjande eller åtgärdande arbetsuppgifter på in- dividnivå. Men resultaten visar att kuratorernas arbetsuppgifter skiljer sig beroende på deras utbildning. Bland kuratorer i grundskolan upp- ger kuratorer med beteendevetenskaplig utbildning i högre utsträck- ning än socionomer att de arbetar förebyggande på grupp- eller skol- nivå samt med värdegrund och likabehandling. I gymnasieskolan uppger kuratorer i gruppen med övriga utbildningsbakgrunder i högre utsträckning än socionomer och beteendevetare att de arbetar med åtgärdande arbetsuppgifter på grupp- eller skolnivå. Skolverket kon- staterar att kuratorer inte arbetar med samtliga områden som ingår i elevhälsans uppdrag vilket riskerar att leda till brister i likvärdighet i elevhälsans arbete att stödja elevers utveckling mot utbildningens mål. I de öppna enkätsvaren uppger kuratorerna att de, främst på grund av tidsbrist, inte har möjlighet att arbeta med den bredd av arbetsuppgifter som rollen kräver.166 Dokumentationskrav för kuratorer i skolväsendet Kuratorer i elevhälsan har ingen lagstadgad dokumentationsskyldig- het. Dokumentation ska dock ske i sammanhang som är kopplade till vissa ärenden som exempelvis rör diskriminering eller kränkande behandling. Hälso- och sjukvårdskuratorer som är verksamma i skol- 165 Ibid. 166 Skolverket (2022). Nationell kartläggning av utbildningsbakgrunden bland kuratorer i skol- väsendet. Rapport 2022:17. 125 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 väsendet har dock en skyldighet att föra journal på motsvarande sätt som skolsköterskor och psykologer utifrån hälso- och sjukvårdslag- stiftning.167 I utredningens dialoger med Sveriges skolkuratorers för- ening framkommer att vissa kuratorer journalför sitt arbete trots att de inte har någon skyldighet enligt lag. Specialpedagogiska insatser Elevhälsans specialpedagogiska insats är inte tydligt definierad i skol- lagen eller dess förarbeten. För elevhälsans specialpedagogiska insats ska det finnas tillgång till speciallärare eller specialpedagog. Det fram- går inte heller tydligt av skollagen i vilken utsträckning specialpeda- goger och speciallärare förväntas delta i elevhälsans arbete, utöver de generella skrivningarna om att dessa professioner ska ingå i elevhälsan och bestämmelsen som rör garantin om tidiga stödinsatser.168 Special- pedagoger och speciallärare kan utgöra en del av lärarkollegiet på sko- lan och delvis eller inte alls ingå i elevhälsan. Det innebär att det före- kommer att speciallärare och specialpedagoger som utgör elevhälsans specialpedagogiska insats utöver att arbeta med hälsofrämjande och förebyggande insatser inom ramen för elevhälsans uppdrag, även arbetar med mer undervisningsnära arbetsuppgifter och nära lärar- kollegiet. I praktiken kan det vara svårt att avgöra vilka delar i spe- ciallärares och specialpedagogers uppdrag som utgör elevhälsorela- terade arbetsuppgifter och vad som ingår i den specifika yrkesrollen. I Vägledning för elevhälsan beskrivs elevhälsan specialpedagogiska arbete lite mer utförligt. Det framgår exempelvis att elevhälsans spe- cialpedagogiska insats kan bidra i det pedagogiska arbetet och i den övergripande planeringen av elevhälsans arbete. Det kan ske genom att ge handledning och konsultation till pedagogisk personal och genom att kartlägga hinder och möjligheter i lärmiljön och elevers behov av särskilt stöd samt genom att utforma och genomföra åt- gärdsprogram.169 Utredningen har i sitt delbetänkande föreslagit att det vid behov ska ske samråd med speciallärare eller specialpedagog vid bedömning 167 3 kap. 1–3 §§ patientdatalagen. 168 3 kap. 4 a § skollagen. 169 Socialstyrelsen. Specialpedagogisk insats. https://kunskapsguiden.se/omraden-och- teman/barn-och-unga/vagledning-for-elevhalsa/ansvarsfordelning/elevhalsans- personal/specialpedagogisk-insats/ (hämtad 2024-05-02). 126 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild och planering av att en elev ska ges stödundervisning. Utredningen föreslår även att samråd alltid ska ske med speciallärare eller special- pedagog då en elevs behov av särskilt stöd utreds. En förutsättning för att utredningar av elevers behov av särskilt stöd leder till träff- säkert stöd som är utformat efter elevens behov och förutsättningar är att de inkluderar en specialpedagogisk bedömning.170 Detta för att utformning av stödåtgärder fungerar bättre när lärare samverkar med specialpedagog eller speciallärare.171 Det finns en stor efterfrågan på specialpedagogiska insatser inom undervisning Specialpedagoger och speciallärare besitter särskilda kunskaper om undervisning och lärande, dels för att de har en lärarutbildning, dels för att de genom sin påbyggnadsutbildning innehar en särskild för- måga att stödja elever och utveckla verksamhetens lärmiljöer.172 I rapporter från Sveriges lärare framkommer att många lärare inte har förutsättningar att ge alla elever det stöd de har behov av, samt att det behövs fler speciallärare på skolorna. Det finns också en önskan från lärare att speciallärare och specialpedagoger i större utsträckning ska arbeta med att undervisa elever.173 I utredningens delbetänkande Förbättrat stöd i skolan beskrivs att det är viktigt att lärare inte lämnas ensamma i sitt undervisnings- uppdrag. Exempelvis finns det lärare som behöver stöd i arbetet med att utforma undervisningen så att elever ges möjlighet att följa den.174 Elevhälsans specialpedagogiska insats utgör en länk mellan elevhälsan och övrig skolpersonal samt bistår i det tvärprofessionella arbetet I utredningens dialoger med verksamma rektorer, elevhälsopersonal och lärare framkommer en samstämmig bild kring vikten av den spe- cialpedagogiska professionen inom elevhälsans gemensamma uppdrag. 170 SOU 2025:44. Förbättrat stöd i skolan. 171 Prop. 2021/22:162. Elevhälsa och stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsned- sättning. 172 Högskoleförordningen. 173 Se bl.a. Sveriges lärare (2024). Skolan går inte i repris – så påverkas undervisningen och arbets- miljön av extra anpassningar och särskilt stöd och Sveriges lärare (2024). När kunskaperna brister – lärare om varför elever inte lyckas i skolan. 174 SOU 2025:44. Förbättrat stöd i skolan. 127 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Den specialpedagogiska kompetensen anses viktig i det tvärprofes- sionella arbetet inom elevhälsan, främst på grund av dess kunskap om skolans uppdrag, om det pedagogiska uppdraget och dess styrkor respektive svårigheter, samt för att de innehar en god kännedom om elevers utmaningar. Majoriteten av den verksamma skolpersonal som utredningen fört dialog med uppger att den specialpedagogiska kom- petensen utgör en viktig länk mellan elevhälsans medicinska, psyko- logiska och psykosociala insatser och den pedagogiska verksamheten i skolan som främst utgörs av lärare och elever. I ett flertal dialoger uppger skolpersonal att den specialpedagogiska kompetensen är vik- tig för att tidigt kunna identifiera elever som kan behöva stöd från elevhälsan.175 I utredningens dialoger med Skolverket och SPSM betonas att det inte är lämpligt att placera hela den specialpedagogiska insatsen utanför elevhälsan. De påtalar att den specialpedagogiska insatsen bör vara representerad i elevhälsan, bl.a. i syfte att kartlägga och iden- tifiera riskområden i undervisningen.176 5.3.5 Elever upplever att elevhälsan är otydlig och bristfällig För att inhämta elevers upplevelser och erfarenheter av elevhälsan har utredningen genomfört ett antal dialoger med representanter för elever177 samt en intervjustudie med gymnasieelever om elevers syn på och erfarenheter av elevhälsan i grund- och gymnasieskolan.178 Nedan följer en tematisk redogörelse av elevers syn på elevhälsan. Elevhälsan ses som en resurs för skolrelaterade problem I intervjustudien framkommer att elever uppfattar elevhälsan som relevant för, och i hög grad begränsad till, skolrelaterade problem. Två faktorer som påverkar denna uppfattning är att elevhälsan endast är tillgänglig under skoltid, och att dess funktioner i hög grad är fysiskt knutna till skolans område, vilket ger intrycket att elevhälsan 175 Utredningens dialoger med lärare och elevhälsopersonal den 7 juli 2024, den 18 november 2024 och 12 september 2025 m.fl. 176 Utredningens dialoger med Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten. 177 Utredningens dialoger med funktionshindersorganisationer den 30 september 2024. 178 Ungdomsbarometern (2024). Elevers erfarenheter och perspektiv på elevhälsan. På uppdrag av utredningen En förbättrad elevhälsa (U2024:01). 128 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild primärt stödjer skolgången. Eleverna upplever även generellt sett att elevhälsans kompetenser inte har tillräcklig bredd eller specialisering för att hantera allvarligare problem. Eleverna upplever dessutom att det är svårt att vara anonym i förhållande till elevhälsans verksamhet, framför allt i relation till andra elever eller lärare på skolan. Enligt intervjustudien uppfattar eleverna att skolrelaterade pro- blem omfattar både direkt studiemässiga problem samt psykologisk och psykosocial problematik som på något sätt relaterar till skol- gången, exempelvis som mobbning och ensamhet. Även enklare och mer vardagliga fysiologiska problem, som huvudvärk och stress, an- ses ligga inom elevhälsans område då många av eleverna kopplar dessa till press från skolan.179 Denna bild bekräftas i utredningens dialoger med representanter för elever. En vanlig bild är att eleverna inte ser det förebyggande och främjande arbetet som sker på gruppnivå som insatser och att de öns- kar mer stödjande arbete då behov uppstår. Elever önskar ökade möj- ligheter att få samtala om sådant som sker på skolan men även om sådant som sker utanför skolan och som påverkar eleven negativt.180 Elever upplever att elevhälsans tillgänglighet är bristfällig Flera studier visar att elever upplever att elevhälsan behöver bli mer tillgänglig. I en rapport publicerad av Folkhälsomyndigheten och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) 2023 konstaterar myndigheterna att elevhälsans tillgänglighet bättre be- höver möta elevers önskemål och behov. Det kan handla om att er- bjuda mer flexibla kontaktmöjligheter, på ett tydligare sätt vara en del av skolvardagen, erbjuda fler systematiserade elevhälsosamtal där psykisk hälsa inkluderas och ha en förbättrad samverkan med andra instanser när eleverna behöver stöd.181 I utredningens intervjustudie framkommer att elevernas uppfatt- ningar om elevhälsans tillgänglighet är starkt kopplad till den fysiska närvaron av personal som de kan träffa vid behov under skoltid. Upp- 179 Ibid. 180 Utredningens dialog med funktionshindersorganisationer; Attention, riksförbundet FUB, Unga rörselshindrade. Huvudvärksförbundet, Svenska diabetesförbundet, Sveriges döva riks- förbund. Synskadades riksförbund, Riksföreningen jag, Svenska ocd-förbundet, Astma-allergi- förbundet och Afasiförbundet den 11 september 2024. 181 Folkhälsomyndigheten och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällsfrågor (2023). Att inte bara överleva, utan att faktiskt också leva. En kartläggning om ungas psykiska hälsa. 129 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 levelser av otillgänglighet var omvänt kopplat till begränsade tider eller uppbokade scheman och brist på möjligheter till drop-in. Eleverna värdesätter särskilt möjligheten att möta elevhälsans personal på fysiska platser, där interaktion kan ske ansikte-mot-ansikte.182 Denna bild bekräftas i utredningens dialoger med representanter för elever. Elever vill att elevhälsan ska vara mer synlig och finnas till- gängliga på skolan. Många elever tycker att det är svårt att få kontakt med elevhälsans personal, särskilt med psykologer. Elever vet ofta vem kuratorn och skolsköterskan är, men önskar att de är tillgäng- liga i högre utsträckning.183 Vidare framkommer att elever sällan har kunskap om vilka möjligheter till stöd och hjälp som elevhälsan er- bjuder. Bristande kunskap om och tillit till elevhälsan hindrar vissa elever från att söka hjälp.184 Bilden bekräftas även i utredningens dialoger med representanter för elever med funktionsnedsättning. Elever med funktionsnedsätt- ning efterlyser mer kunskap om vart de kan vända sig om inte elev- hälsan kan hjälpa till, och ytterligare stöd i att navigera hälso- och sjukvården i övrigt om vårdnadshavare inte har den kapaciteten.185 Enligt intervjustudien förekommer det att eleverna uppfattar elev- hälsans personal som oengagerade och att de inte är lyhörda eller proaktiva. Flera elever har erfarenheter av att skickas mellan lärare, kuratorer och specialpedagoger, med långa väntetider, och erfaren- heter av att ingen tog sig an deras problem på ett meningsfullt sätt. I vissa fall kände sig elever även misstrodda eller feltolkade, vilket för- senade nödvändiga insatser. Om elevens situation sedan förvärras be- höver de dessutom skickas vidare till externa instanser, vilket innebär en omstart av en redan långdragen stödprocess där eleven återigen behöver gå igenom nya utvärderingar innan rätt hjälp erbjuds.186 182 Ungdomsbarometern (2024). Elevers erfarenheter och perspektiv på elevhälsan. På uppdrag av utredningen En förbättrad elevhälsa (U2024:01). 183 Utredningens dialog med funktionshindersorganisationer; Attention, riksförbundet FUB, Unga rörselshindrade. Huvudvärksförbundet, Svenska diabetesförbundet, Sveriges döva riks- förbund. Synskadades riksförbund, Riksföreningen jag, Svenska ocd-förbundet, Astma- allergi- förbundet och Afasiförbundet den 11 september 2024. 184 Ungdomsbarometern (2024). Elevers erfarenheter och perspektiv på elevhälsan. På uppdrag av utredningen En förbättrad elevhälsa (U2024:01). 185 Utredningens dialog med funktionshindersorganisationer den 11 september 2024. 186 Ibid. 130 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Långsam process vid mer komplicerade problem I utredningens intervjustudie framkommer att när elevhälsan var fysisk tillgänglig kunde den ofta snabbt hjälpa elever med enklare fysiologiska problem, men processen var betydligt långsammare och mer komplicerad vid psykologiska, sociala eller inlärningsrelaterade problem. Vid allvarliga psykosociala utmaningar upplevdes hjälpen ofta som en stegvis och långt utdragen process. Denna utdragna pro- cess innebar att allvarliga problem kunde fortgå och förvärras medan eleven väntade på rätt insatser.187 I utredningens dialoger med elever framkommer att de uppfattar att elevhälsan inte utreder frågor tillräckligt på djupet. Det rör exem- pelvis orsaker till frånvaro. Eleverna påtalar att en elevs hemsituation kan vara en av orsakerna till att eleven inte kommer till skolan och många elever kan behöva stödjande insatser även på grund av det.188 5.3.6 Behov att stärka elevhälsans medicinska, psykologiska och psykosociala insatser Nedan följer en redogörelse av de utmaningar som utredningen har identifierat i relation till nuvarande reglering gällande elevhälsans syfte och uppdrag. Begreppen förebyggande och hälsofrämjande uppfattas som otydliga Tidigare utredningar och studier har visat att det råder en förvirring när det gäller vad begreppen förebyggande respektive hälsofrämjande arbete innebär.189 I betänkandet Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven konstateras exempelvis att det på många skolor finns en osäkerhet kring vad begreppen förebyggande, hälsofrämjande och åtgärdande betyder i praktiken. I betänkandet framgår vidare att sko- lorna efterfrågar mer stöd från skolmyndigheterna för att förstå och definiera elevhälsans uppdrag utifrån den lokala kontexten.190 187 Ibid. 188 Ibid. 189 Se exempelvis Skolverket (2019) Hälsa för lärande – lärande för hälsa. 190 SOU 2021:11. Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elev- hälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning, s. 399. 131 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Flera rapporter från skolmyndigheterna och i utredningens dialoger framkommer att elevhälsans verksamhet använder begreppen hälso- främjande och förebyggande ombytligt och tillämpar dem på olika sätt utifrån sina respektive perspektiv.191 Skolläkarna använder de medicinska definitioner som tagits fram av WHO.192 I dialog med Sveriges skolkuratorers förening framkommer en delvis annan upp- delning utifrån det psykosociala perspektivet. Kartläggningar kan exempelvis utgöra både hälsofrämjande och förebyggande arbete be- roende på syftet. Kartläggningar av trygghet och trivsel bedöms ingå i det hälsofrämjande arbetet och kartläggningar på individnivå i det förebyggande.193 Vidare har Skolinspektionen i dialog med utredningen uppgett att lagens formuleringar om det hälsofrämjande och förebyggande arbetet är alltför otydlig för att de ska ligga till grund för tillsyn och granskning av skolornas verksamhet. Av den anledningen bedriver Skolinspektionen tillsyn endast i mindre utsträckning inom detta område.194 Tidigare studier påtalar att elevhälsans personal upplever ut- maningar med att balansera det hälsofrämjande, förebyggande och åtgärdande arbetet.195 Forskning beskriver att elevhälsans arbete styrs av olika förväntningar. Samtidigt som elevhälsans hälsofrämjande och förebyggande arbete betonas styr skolans behov och strukturer arbetet mot individorienterade och åtgärdande insatser.196 Vidare framgår i utredningens arbete att elevhälsans kompetenser inte används i det akuta åtgärdande arbete på skolorna.197 191 Skolverket (2021) Nationell kartläggning av elevfrånvaro. De obligatoriska skolformerna samt gymnasie- och gymnasiesärskolan. Rapport 2021:20, Skolinspektionen (2019) Årsrapport 2019. Skillnader i skolors arbetssätt och huvudmäns ansvarstagande. 192 Skriftligt underlag från Milerad, J. den 11 november 2024. 193 Skriftligt underlag från Sveriges skolkuratorers förening den 10 maj 2024 och skolsköterskor den 4 oktober 2024. 194 Utredningens dialog med Skolinspektionen den 24 oktober 2024. 195 Se exempelvis Skolverket (2021) Nationell kartläggning av utbildningsbakgrunden bland kuratorer. SOU 2021:11. Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning. 196 Per Jansson (2025) Från statlig styrning till professionell praktik. En studie av skolkuratorers hälsofrämjande, förebyggande och åtgärdande arbete. Umeå universitet. 197 Se exempelvis: Skolinspektionen (2016) Omfattande frånvaro En granskning av skolors arbete med omfattande frånvaro, s. 24, SOU 2021:11. Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktions- nedsättning samt Skriftligt underlag från psykologförbunden och Sveriges skolkuratorers för- ening. 132 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Elevhälsans uppdrag uppfattas som otydligt av hälso- och sjukvården Elevhälsans uppdrag uppfattas som otydligt även av hälso- och sjuk- vården i övrigt. I utredningens dialoger med Socialstyrelsen och Svenska föreningen för barn- och ungdomspsykiatri (SFBUP) fram- går att hälso- och sjukvården inte har kunskap om elevhälsans upp- drag vilket leder till gränsdragningsproblematik gällande vilket stöd, förebyggande och preventiva insatser som bör hanteras av elevhälsan och vad som bör hanteras av övrig hälso- och sjukvård. I nuläget finns inte en tydlig eller välfungerande vårdkedja för samverkan mellan elev- hälsa och hälso- och sjukvård, t.ex. BUP, vilket i praktiken kan få stora konsekvenser för enskilda elever som väntar på att få komma i kontakt med BUP.198 Skollagen ställer inga formella krav på en diagnos men eftersom diagnosen innebär ett erkännande av en problematik kan det under- lätta att ha en diagnos för att få tillgång till stöd. I skollagen är rätten till stöd starkare för elever med en funktionsnedsättning.199 Socialstyrelsen visar att andelen elever som får särskilt stöd innan en dokumenterad adhd-diagnos är lägre 2024 än 2014.200 Det blir således både ett problem att skolor avvaktar med att sätta in stödinsatser i väntan på att eleven får en diagnos och att långa köer på BUP för- hindrar att elever skyndsamt får en diagnos.201 Elevhälsan har ett alltför ensidigt fokus på att stödja elever mot utbildningens mål I utredningens arbete har det framkommit att elevhälsans arbete främst fokuserar på att stödja elever mot utbildningens mål. Utifrån det stödmaterial som finns tillgängligt på Skolverkets webbplats anser utredningen att tillgängligt material främst fokuserar på stöd till elever som riskerar att inte nå utbildningens mål och inte i till- räcklig utsträckning på att stödja elevers hälsa. Exempelvis hänvisar Skolverket på sin webbplats under rubriken skolans gemensamma 198 Utredningens dialog med Socialstyrelsen den 8 november 2024 och med SFBUP den 18 oktober 2024. 199 3 kap. 2 § andra stycket skollagen. 200 Socialstyrelsen (2025) Ej publicerad utvärdering av vården vid adhd och autism. Nationella Riktlinjer, Socialstyrelsen. 201 Utredningens dialog med SFBUP den 18 oktober 2024. 133 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 elevhälsoarbete enbart till skollagens krav på att det ska finnas till- gång till specialpedagog eller speciallärare. Under den rubriken nämns inte de andra professionerna i elevhälsan, utan de har en mer undan- skymd plats längre ner på sidan under rubriken om vikten av sam- verkan på skolan.202 Utredningen har tidigare beskrivit att syftet med en samlad elev- hälsa enligt förarbetena bl.a. är att den ska resultera i beslut om spe- cialpedagogiska åtgärder för eleven.203 Det har gjort att elevhälsan främst arbetar med insatser som tar sikte på elever som behöver stöd i sitt lärande. Vidare har det i utredningens arbete framkommit att utbildningens mål tolkats i snäv bemärkelse med inriktning på elever som är i behov av stöd i sitt lärande, och i mindre utsträckning på ut- bildningens övriga mål, som framgår i kapitel 2 i läroplaner t.ex. nor- mer och värden samt elevernas ansvar och inflytande.204 Det finns däremot inga framskrivna kriterier för bedömning eller betygskrite- rier för de mål som inte framgår av ämnes- och kursplaner. Denna smala tolkning av utbildningens mål lyfts även fram av Skolverket, bl.a. i det stödmaterial som finns tillgängligt på myndig- hetens webbplats. På Skolverkets webbplats hänvisar myndigheten bl.a. till utbildningens mål i samband med ledning och stimulans inom undervisningen samt i relation till om elever uppfyller betygskrite- rierna eller kriterierna för bedömning av kunskaper.205 Kopplingen mellan utbildningens mål och betygskriterier och kriterier för bedöm- ning av kunskaper görs även genom att beskriva att elever som utveck- las snabbt mot utbildningens mål behöver ges utmaningar i skolarbetet, t.ex. genom att läsa ämnen i snabbare takt eller på en högre nivå.206 Även i utredningens dialoger med elevhälsans professioner fram- kommer en bild av att arbete som stödjer eleverna att nå målen domi- nerar och att arbete som syftar till att stödja elevers psykiska hälsa inte prioriteras. Exempelvis uppger Psifos och Sveriges psykolog- förbund att psykologer i stor utsträckning arbetar tvärprofessionellt inom elevhälsan, främst med den specialpedagogiska insatsen. I detta 202 Skolverket. Skolans gemensamma elevhälsoarbete. https://www.skolverket.se/larande-och- trygghet/elevhalsa-och-stodinsatser/skolans-gemensamma-elevhalsoarbete (hämtad 2025-08-04 och 2025-10-24). 203 Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 276. 204 Dialog med verksam skolpersonal den 18 september 2024. 205 Skolverket. Extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram. https://www.skolverket.se/styrning-och-ansvar/regler-och-ansvar/ansvar-i- skolfragor/extra-anpassningar-sarskilt-stod-och-atgardsprogram (hämtad 2025-08-19). 206 Ibid. 134 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild arbete fungerar elevhälsans specialpedagogiska insats som en brygga mellan elevhälsopersonalen och pedagogerna eftersom de finns i den dagliga verksamheten i större utsträckning och bidrar med viktig in- formation i arbetet med att kartlägga, analysera och arbeta med ele- vers, gruppers och skolors behov.207 Elevhälsans arbete skiljer sig mellan landets skolor Elevhälsans arbete följs i dag inte upp regelbundet på nationell nivå. Skolinspektionen och Inspektionen för vård och omsorg (IVO), in- spekterar endast i liten utsträckning elevhälsans arbete. En konse- kvens av detta är att det finns begränsad kunskap om hur elevhälsans arbete bedrivs på landets skolor. I dialog med professionsföreningarna för de yrkesgrupper som ingår i elevhälsan har utredningen fått en bild av att arbetet i enlighet med dagens reglering kan fungera mycket väl och elevhälsans professioner ges utrymme att fokusera på att ge elever stöd i sitt lärande och utrymme för hälsofrämjande och före- byggande arbete på individ-, grupp- och skolenhetsnivå. Det fram- kommer även att det kan se väldigt olika ut på skolorna.208 Bristen på likvärdighet berör såväl elevhälsans medicinska, psykologiska som psykosociala insatser. Såväl studier som utredningens dialoger med Sveriges skolkura- torers förening visar att det råder skillnader i hur kuratorernas uppdrag är utformat på skolorna.209 En kartläggning av kuratorers utbildnings- bakgrund som Skolverket publicerade 2022 visar att det förekommer att kuratorer upplever sitt uppdrag som otydligt och att uppdraget ofta formas utifrån de akuta behoven som finns på skolan snarare än en långsiktig strategi.210 Skillnader i kurators uppdrag kan bero på skolors varierade förut- sättningar och faktorer såsom skolans storlek, elevernas socioekonomi och skolklimat. Uppdragets utformning påverkas även av organisa- toriska variationer såsom anställningens omfattning, om elevhälsan är placerad centralt på huvudmannanivå eller lokalt på skolenheten, led- ningens önskemål och struktur samt kuratorns kunskap och förståelse 207 Skriftligt underlag från Sveriges psykologförbund den 2 januari 2025. 208 Se exempelvis utredningens dialog med Sveriges skolläkare den 16 april 2024. 209 Se exempelvis skriftligt underlag från Sveriges skolkuratorers förening den 10 maj 2024. 210 Skolverket (2022). Nationell kartläggning av utbildningsbakgrunden bland kuratorer i skol- väsendet. Rapport 2022:17. 135 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 för sitt uppdrag. Men Skolverkets studie visar även att kurators utbild- ningsbakgrund påverkar elevhälsans psykosociala insats på skolan. Kuratorer med en beteendevetenskaplig utbildning uppger i högre utsträckning än socionomer att de i ganska eller mycket hög grad arbetar med hälsofrämjande arbete på individnivå jämfört med de med en socionomutbildning. Kuratorer med en socionomutbildning upp- ger i lägre utsträckning än de med en beteendevetenskaplig utbild- ning att de arbetar med värdegrund och likabehandling.211 I utredningens dialoger med Sveriges skolläkarförening framgår att brist på riktlinjer för innehåll vid hälsobesök och hälsokontroller leder till att innehållet kan skilja sig åt mellan skolor och huvudmän.212 I utredningens dialoger med Psifos och Sveriges psykologförbund framkommer skillnader i psykologens arbetsuppgifter. Medan psyko- loger på vissa skolor främst arbetar med frånvarorelaterade frågor kan det på andra skolor främst handla om att ge stöd till elever med höga akademiska prestationskrav. Enligt psykologförbunden kan skill- naderna bero på variationer i elevernas förutsättningar, exempelvis elevernas socioekonomiska bakgrund, men även skolformen är av betydelse för uppdragets utformning. Inom de anpassade skolfor- merna och specialskolan sker mer samverkan med habilitering, psy- kiatrin och barn- och ungdomsmedicin.213 I utredningens dialoger med psykologförbundet framgår att det även förekommer regionala variationer kopplat till psykologens upp- drag på individnivå. Inom vissa regioner ingår det i psykologens upp- drag att genomföra utredningar om neuropsykiatriska funktions- nedsättningar medan det i andra regioner är externa aktörer inom hälso- och sjukvård som genomför dessa.214 Elever efterfrågar mer stöd från elevhälsan Det framgår av utredningens arbete att elevhälsans arbete främst foku- serar på att stödja eleverna i deras skolgång. Utredningen har tidigare redovisat att gymnasieelever upplever att elevhälsan inte lever upp till elevernas behov (se avsnitt 5.3.5).215 Samtidigt som elever ger uttryck 211 Ibid. 212 Utredningens dialog med Sveriges skolläkare den 16 april 2024. 213 Se exempelvis Utredningens dialog med Psifos och Sveriges psykologförbund den 8 oktober 2024. 214 Utredningens dialog med psykologer den 13 juni 2024. 215 Ungdomsbarometern (2024). Elevers erfarenheter och perspektiv på elevhälsan. 136 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild för en önskan att få stöd i ett tidigt skede uppger Psykologförbundet i dialog med utredningen att ett vanligt problem i dag är att psyko- logers arbete i hög grad går till akuta ärenden på individnivå i sent och reaktivt skede.216 Skolinspektionens och IVO:s granskningar visar att såväl grund- som gymnasieskolor inte i tillräcklig utsträckning arbetar med hälso- främjande och förebyggande insatser. I en granskning av grundskolors elevhälsoarbete från 2015 påtalar Skolinspektionen att elevhälsans arbete sällan omfattar psykologiska insatser och att elever sällan fick information eller undervisning kring strategier för att kunna hantera aktuella påfrestningar som till exempel stress.217 I sin granskning av 28 gymnasieskolors arbete för fysisk, psykisk och psykosocial hälsa som Skolinspektionen publicerade 2021 påtalar myndigheten att undervisning om hälsa sällan svarar upp mot elevernas behov. Fysisk och psykisk hälsa uppmärksammas i undervisning i olika utsträckning beroende på vilken skola eleverna går på och vilket gymnasieprogram de läser. Det är då främst lärarna som ansvarar för undervisningen om fysisk och psykisk hälsa och elevhälsans personal nyttjas som regel inte som resurs i detta arbete. De elever som deltagit i granskningen påtalar att de önskar mer fördjupad och relevant kunskap om hälso- samma levnadsvanor och risk- och friskfaktorer. Medan flera elever upplever att det finns ett stort fokus på fysisk hälsa, till exempel på hjärnan och den fysiska hälsans betydelse för den psykiska hälsan, lyfter de behov av andra perspektiv såsom psykisk hälsa, stress och möjlighet att få samtala om känslor, prestationsångest och psyko- sociala frågor kopplade till normer och värderingar.218 Elevhälsans insatser på individnivå nedprioriteras I enlighet med dagens regelverk ska elevhälsans insatser arbeta på in- divid-, grupp- och skolenhetsnivå. I utredningens arbete har det fram- kommit att tonvikten mellan dessa nivåer inte är jämn. I dialog med professionsföreningarna har utredningen fått en bild av att arbete på grupp- och skolenhetsnivå prioriteras över arbete på individnivå.219 216 Skriftligt underlag från Sveriges psykologförbund den 2 januari 2025. 217 Skolinspektionen (2015). Elevhälsa. Elevers behov och skolans insatser. 218 Skolinspektionen (2021). Gymnasieskolors arbete för att främja elevers hälsa. 219 Se ex. skriftligt underlag från psykologföreningarna den 9 maj 2025 och skriftligt underlag från Sveriges skolkuratorers förening den 10 maj 2024. 137 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Konsekvenser kan bli att risk för psykisk eller fysisk ohälsa inte upp- täcks i tid och att elever inte får tillgång till det stöd eller den vård de är i behov av. Både psykologer och kuratorer lyfter i dialog med utredningen att elevhälsans arbete med att stödja elevers lärande, utveckling och välbefinnande i första hand sker genom att bygga in arbetssätt och rutiner i organisationen och i samarbete med rektor och lärare. Sveriges psykologförbund beskriver vidare att elevhälsans primära fokus på hälsofrämjande och förebyggande arbete, inom ramen för tvärpro- fessionellt samarbete samt i samverkan med andra instanser, är cen- tralt för att öka eleverna förutsättningar både i och utanför klassrum- met.220 Likväl beskriver Sveriges skolkuratorers förening att ett väl genomfört främjande och förebyggande arbete på organisationsnivå leder till mindre behov av insatser på individnivå, såsom stöd- och motivationssamtal, som de beskriver som mindre effektiva eftersom många elever upplever samma problematik och utmaningar.221 Samtidigt uppger både psykologer och kuratorer i dialog med utred- ningen att de inte har utrymme för det förebyggande och hälsofräm- jande arbetet på grund av åtgärdande arbete på individnivå.222 Otydlig definition av enkla sjukvårdsinsatser Utredningen arbete har visat att skollagens nuvarande skrivelse om att elever vid behov får anlita elevhälsan för enkla sjukvårdsinsatser är otydlig och tolkas olika på skolorna. I utredningens dialoger med professionsföreningarna framgår att elevhälsans professioner ofta tolkar enklare sjukvårdsinsatser snävt och att en gränsdragning går vid att elevhälsan insatser inte ska utgöras av behandling. Sveriges skol- kuratorers förening uppger att det ingår i kuratorns arbetsuppgifter att ha stöd-, motivations-, kris- och utredande samtal med elever som har fokus på att undanröja hinder för lärande. Samtalen ska inte vara av behandlande karaktär.223 Även Riksföreningen för skolsköterskor lyfter i skriftliga underlag till utredningen att elevhälsan inte ska vara behandlande. Skolsköter- 220 Skriftligt underlag från psykologföreningarna den 9 maj 2025. 221 Skriftligt underlag från Sveriges skolkuratorers förening den 10 maj 2024. 222 Skriftligt underlag från Psifos och Sveriges psykologförbund den 9 maj 2025 och skriftligt underlag från Sveriges skolkuratorers förening den 10 maj 2024. 223 Skriftligt underlag från Sveriges skolkuratorers förening den 10 maj 2024. 138 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild skorna definierar sitt vårduppdrag inom ramen för elevhälsan som att ge stöd och råd vid frågor som kommer fram vid hälsobesök eller spon- tanbesök, att vägleda vidare till nästa instans i vårdkedjan för att ele- verna ska kunna få behandling och uppföljning på rätt vårdnivå. Då det kan dröja innan eleven kommer till rätt instans kan eleven få fort- satt stöd genom råd och enklare stödsamtal av skolsköterskan.224 Elev- hälsans arbete följs inte upp på nationell nivå och det saknas i dag kun- skap om i vilken utsträckning detta sker. Otydlig gränsdragning mellan egenvård och behandling I utredningens dialoger med SPSM har utmaningar med en snäv tolk- ning av elevhälsan som icke-behandlande påtalats. Inom specialsko- lan eller anpassad grund- eller gymnasieskola kan elever med kom- plexa behov av egenvård vara i behov av assistens vid administrerandet av egenvård. Det kan röra sig om sondmatning eller elever med aller- gier som behöver behandlas omedelbart. Om skolan bedömer att egenvården inte kan ske säkert för en elev utifrån de omständigheter som råder så måste skolan i samråd med behandlande vårdgivare komma fram till en annan lösning. Det kan röra sig om utbildning, stöd eller extra personal. SPSM gör här bedömningen att innan en lösning är nådd så kan behandlingen inte hanteras som egenvård. I utredningens dialoger med SPSM lyfter myndigheten att det i dag finns för lite vägledning när elever har komplexa behov. SPSM anser därför att det i lagen för egenvård och i praxis behöver tydliggöras om skolsköterskor för vissa skolformer skulle ha en annan roll i egen- vården.225 5.4 Hälsobesök och hälsokontroller I detta avsnitt redovisas elevhälsans verksamhet med hälsobesök och hälsokontroller. Inledningsvis beskrivs regleringen av hälso- besöken samt dess syfte och innehåll, därefter görs en genomgång av lämpliga tidpunkter för hälsobesöken i de obligatoriska skolfor- merna samt gymnasieskolan och den anpassade gymnasieskolan. 224 Skriftligt underlag från Riksföreningen för Sveriges skolsköterskor den 4 oktober 2024. 225 Utredningens dialog med Specialpedagogiska skolmyndigheten, e-post den 28 maj 2025. 139 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Hälsobesök introduceras som begrepp i skollagen I 2010 års skollag introduceras begreppet hälsobesök i skollagen för första gången. I förarbetena till skollagen anges att begreppet mar- kerar en förskjutning från ett kontrollerande till ett mer hälsofräm- jande arbetssätt som överensstämmer med den allmänna inriktningen av elevhälsan.226 Av förarbeten framgår vidare att hälsobesöken ska vara jämnt fördelade under skoltiden, vilket avser den sammanlagda tiden i förskoleklass och påföljande utbildning i grundskolan eller mot- svarande skolformer. Om en elev inte deltar i förskoleklassen ska tre hälsobesök erbjudas under tiden i grundskolan eller motsvarande skol- former, i sameskolan ska minst två hälsobesök erbjudas. Om en elev deltar i utbildning som anordnas av två eller flera skolhuvudmän får det från fall till fall avgöras hur hälsobesöken ska förläggas så att eleven sammanlagt erbjuds tre hälsobesök under skoltiden. Det framgår vidare att eleven ska erbjudas undersökning av syn och hörsel och andra begränsade hälsokontroller mellan hälsobesöken.227 Hälsobesökens huvudsakliga inriktning Det framgår inte av skollagen eller i hälso- och sjukvårdslagstiftning vad hälsobesöken och hälsokontrollerna mer specifikt ska innehålla. Av hälso- och sjukvårdslagstiftningen framgår några grundläggande förutsättningar som gäller för all hälso- och sjukvård, även den som ges inom ramen för elevhälsans medicinska insats, och som därför har bäring på hälsobesökens och hälsokontrollernas innehåll och utform- ning. Av hälso- och sjukvårdslagen framgår bl.a. att målet för insatser inom hälso- och sjukvård ska vara en god hälsa och vård på lika villkor för hela befolkningen. Vården ska ges med respekt för alla människor lika värde och för den enskilda människans värdighet.228 När hälso- och sjukvård ges till barn ska barnets bästa särskilt beaktas.229 Vidare framgår att hälso- och sjukvårdsverksamhet ska bedrivas så att kraven på en god vård uppfylls.230 Hälso- och sjukvårdspersonal har en skyl- dighet att utföra sitt arbete i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen 226 Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 658. 227 Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 228 3 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen. 229 5 kap. 6 § hälso- och sjukvårdslagen. 230 5 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen. 140 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild bär själv ansvaret för hur han eller hon fullgör sina arbetsuppgifter.231 Vårdgivaren har en skyldighet att bedriva ett systematiskt patient- säkerhetsarbete, i det ingår bl.a., att utreda händelser i verksamheten som har medfört eller hade kunnat medföra en vårdskada.232 Av hälso- och sjukvårdslagstiftningen framgår även en skyldighet att föra patient- journal.233 När det gäller yrkesprogram och arbetsplatsförlagt lärande (apl) har Arbetsmiljöverket detaljerade krav på hälsokontrollernas inne- håll och genomförande Det finns också krav på medicinska kontroller för att elever ska få utföra vissa uppgifter på skolan eller vid en arbets- plats, exempelvis för elever på vissa yrkesprogram inom gymnasie- skolan. Det är skolans huvudman som ska undersöka om de uppgifter som en minderårig elev ska utföra kräver medicinska kontroller. I de fall skolans och elevhälsans medicinska insatser inte har möjlighet att erbjuda eleven en kontroll ska skolan säkerställa att praktikgivaren erbjuder medicinsk kontroll.234 Vidare finns beskrivningar av hälsobesöken i Vägledning för elev- hälsan. Av vägledning framgår att målet med hälsobesöken är att tidigt upptäcka elever som har behov av stödinsatser eller hälso- och sjuk- vård. De kan handla om att identifiera tillväxtavvikelser eller syn- och hörselnedsättning samt skolios.235 Av Vägledning för elevhälsan fram- går vidare att hälsobesöken har ett bredare syfte och kan innehålla både samtal om hälsa, så kallade hälsosamtal, och undersökningar för att identifiera oupptäckta funktionsnedsättningar, sjukdomar och andra hälsoproblem. De ger även förutsättningar för att stödja elevernas utveckling mot utbildningens mål och undanröja hinder för lärande eller andra svårigheter i sin skolsituation. Elevhälsan kan till exempel uppmärksamma elever som har inlärningssvårigheter, svårt att koncentrera sig eller svårt med socialt samspel och kamrater. Ett ytterligare syfte med hälsobesöken är att främja elevers hälsa och förebygga ohälsa, exempelvis genom att främja goda levnads- 231 6 kap. 1 och 2 §§ patientsäkerhetslagen. 232 3 kap. patientsäkerhetslagen. 233 3 kap. patientdatalagen. 234 Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd (AFS 2023:15) om medicinska kontroller i arbetslivet. 235 Socialstyrelsen. Samtal vid hälsobesök. https://kunskapsguiden.se/omraden-och- teman/barn-och-unga/vagledning-for-elevhalsa/halsobesok-och-halsokontroller/samtal-vid- halsobesok/ (hämtad 2024-09-12). 141 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 vanor.236 Samtalen om levnadsvanor kan inkludera samtal om fysisk aktivitet, sömn, matvanor och ANDTS samt sexuella och reproduk- tiva hälsa och rättigheter. I samtal med eleven kan även tecken på psy- kisk ohälsa uppmärksammas, som till exempel ätstörningar, störd kroppsuppfattning eller låg självkänsla. I vägledningen nämns heders- relaterat våld och förtryck i samband med barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Det nämns dock inte som ett område som bör lyftas vid hälsosamtal.237 Samverkan med hemmet i samband med hälsosamtal Vägledning för elevhälsan betonar att elevhälsans hälsosamtal bör sträva efter ett barnperspektiv.238 För att säkerställa att hälsosam- talen utgår från elevens önskemål betonar vägledningen behovet av att eleven och elevens vårdnadshavare får möjlighet att förbereda sig inför hälsosamtalet, till exempel genom att besvara en hälsoenkät om elevens hälsa, levnadsvanor och livssituation.239 Enligt vägledningen kan hälsoenkäten bidra till att skapa struktur och fokusera hälso- besöken på det som är viktigt för eleven och normalisera mer käns- liga ämnen eftersom det blir tydligt att de ställs till samtliga elever.240 Vägledningen betonar också samarbete med elevernas vårdnadshavare och vid behov externa aktörer såsom övrig hälso- och sjukvård eller socialtjänsten om behov av insatser identifieras i samband med hälso- besöken.241 Vid hälsobesök bör elevhälsan särskilt beakta elever i risk. Av hälso- och sjukvårdslagen framgår att ett barns behov av informa- tion, råd och stöd särskilt ska beaktas om barnets förälder eller någon 236 Socialstyrelsen. Om hälsobesöken. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn- och-unga/vagledning-for-elevhalsa/halsobesok-och-halsokontroller/om-halsobesoken/ (hämtad 2025-08-13). 237 Socialstyrelsen. Samtal vid hälsobesök. https://kunskapsguiden.se/omraden-och- teman/barn-och-unga/vagledning-for-elevhalsa/halsobesok-och-halsokontroller/samtal-vid- halsobesok/ (hämtad 2024-09-12). 238 Ibid. 239 Socialstyrelsen. Om hälsobesöken. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn- och-unga/vagledning-for-elevhalsa/halsobesok-och-halsokontroller/om-halsobesoken/ (hämtad 2025-08-13). 240 Socialstyrelsen. Hälsoenkät. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och- unga/vagledning-for-elevhalsa/halsobesok-och-halsokontroller/halsoenkat/ (hämtad 2024-09-12). 241 Socialstyrelsen. Om hälsobesöken. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn- och-unga/vagledning-for-elevhalsa/halsobesok-och-halsokontroller/om-halsobesoken/ (hämtad 2025-08-13). 142 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild annan vuxen som barnet varaktigt bor tillsammans med har en psy- kisk störning eller funktionsnedsättning, en allvarlig fysisk sjukdom, missbruk, utsätter eller har utsatt barnet eller en närstående till bar- net för våld eller andra övergrepp.242 För dessa elevgrupper är det av särskild vikt att elevhälsan samverkar med övriga hälso- och sjuk- vården och socialtjänsten. Hälsobesöken genomförs vanligen av skolsköterskan Med stöd av professionsföreträdare har utredningen samlat informa- tion om hur de lagstadgade hälsobesöken, de begränsade hälsokon- trollerna och vaccinationerna vanligen genomförs. Det är vanligt att hälsokontrollerna genomförs i samband med hälsobesöken. Det är i regel skolsköterskan som genomför hälsobesöken. De reglerade hälso- besöken innebär att skolsköterskan träffar samtliga elever på skolan vid åtminstone tre tillfällen i de obligatoriska skolformerna. Syftet med hälsobesöken är att fånga upp eventuell hälsoproblematik bland eleverna och även bristande hemförhållanden. Det möjliggör även för skolsköterskan att identifiera elever som är i behov av extra an- passningar eller särskilt stöd i skolan eller elever som löper risk för att hamna i problematisk frånvaro. Vid behov gör skolsköterskan be- dömningar samt planerar och utvärderar nödvändiga åtgärder för att främja elevernas hälsa. Vid behov kopplar skolsköterskan även in skol- läkaren eller specialiserad vård. Det förekommer att skolsköterskor hänvisar elever till tandvård, exempelvis vid ett första hälsosamtal med nyanlända elever eller vid akuta besvär, tandvärk eller olyckor. Det är vanligt att vårdnadshavare deltar vid hälsobesök i förskole- klass.243 Hälsoenkäter inför hälsobesök i elevhälsan Det är vanligt att skolor skickar ut en hälsoenkät till elever och deras vårdnadshavare inför hälsobesök i elevhälsan. Hälsoenkäten inne- håller ofta frågor om elevens hälsa, levnadsvanor och livssituation. Det finns ingen nationell enkät eller enhetlig modell för vilka frågor som kan finnas med i en sådan hälsoenkät. Enligt Vägledning för elev- 242 5 kap. 7 § hälso- och sjukvårdslagen. 243 Utredningens dialog med skolsköterskor den 16 oktober 2024. 143 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 hälsa finns det inte heller några särskilda regler för vem inom hälso- och sjukvården som får ta fram en hälsoenkät. Det innebär att hälso- och sjukvårdspersonal med rätt medicinsk kompetens kan ta fram och samordna enkätfrågor. Det förekommer att kommuner samordnar frågor i hälsoenkäten för att på så sätt göra det möjligt att följa upp och jämföra elevers mående på regional nivå.244 Ett exempel är Region Stockholm, där tre centrum inom forskning, utveckling och utbildning står bakom Elevhälsoportalen, som har tagit fram gemensamma enkätfrågor för skolor i Stockholms län. Elevhälsoportalen erbjuder årliga kostnads- fria sammanställningar av elevhälsodata på kommun- och skolnivå till de kommuner som inkluderar Elevhälsoportalens enkätfrågor i sina elevhälsoenkäter. I Kalmar län, har Region Kalmar, Kommun- förbundet i Kalmar län och länets kommuner tagit fram en gemensam elevhälsoenkät som en del av insatserna för en jämlik elevhälsa över hela Kalmar län. I Norrbotten har Region Norrbotten och kommu- nerna utvecklat en gemensam elevhälsoenkät, vars svar samlas in i en anonymiserad databas med syfte att främja hälsa och lärande. I Västra Götaland har en digital elevhälsoenkät och ett metodstöd för elevhälsosamtalet tagits fram. Enkäten vänder sig till elever i års- kurs 4 och 8 samt första året i gymnasieskolan. Delar av enkätsvaren överförs till en regiongemensam databas, Elevhälsodata väst, om ele- ven eller i tillämpliga fall vårdnadshavare, samtycker. Det pågår en förstudie om att utveckla en gemensam enkät för förskoleklass och för anpassad grundskola. I Region Örebro län och i Region Värmland samverkar regionerna och kommunerna för att samla in uppgifter från elevens hälsobesök i den gemensamma databasen ELSA. Syftet är att följa elevers hälsostatus över tid och i olika åldrar på ett likvär- digt och kvalitetssäkert sätt. Samarbetet ger kommunerna och regio- nerna ett planeringsunderlag för hälsofrämjande och förebyggande insatser för barn och unga.245 244 Socialstyrelsen (2024). Hälsoprogram för barn och unga – delredovisning om förutsättningar för uppföljning. Artikelnummer: 2024-2-8960. 245 Ibid. 144 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild 5.4.1 Tidpunkter för hälsobesöken Tidpunkter för och antalet hälsoundersökningar är inte evidensbaserade Medicinska kunskapsöversikter om barns normala utveckling i skol- åldern har identifierat perioder som kännetecknas av en snabb fysisk, kognitiv och social utveckling.246 Det är under dessa utvecklingsfaser som barn löper högre risk att inte klara åldersrelaterade krav och för- väntningar, vilket kan upptäckas vid skolans hälsobesök. Vid hälso- besöken finns möjligheter att bedöma om barnets utveckling följer det som förväntas, samt upptäcka ohälsa eller andra svårigheter som skolan, hälso- och sjukvården eller socialtjänsten kan åtgärda eller kompensera för.247 Evidensbaserade rekommendationer kring innehållet i hälsounder- sökningar och lämpliga tidpunkter för dem finns sammanfattade i WHO:s och UNICEF:s rekommendation för hälsoundersökningar av barn i skolåldern.248 Dessa återspeglar internationell konsensus och följs av flertalet OECD-länder. Fördelen med internationella rikt- linjer är att de ökar acceptansen för vad som bör göras och leder till ett mer enhetligt genomförande.249 WHO:s rekommendation är minst fyra hälsoundersökningar. WHO listar också detaljerat vad som bör ingå i hälsoundersökningarna och vem som ska utföra kontrollerna.250 Den främsta skillnaden mot svensk elevhälsa är att WHO rekommenderar en läkarundersökning vid varje besök. I Sverige finns inga krav på att elever ska träffa skol- läkare någon gång under skoltiden.251 WHO poängterar vidare att skolans hälsoundersökningar för att fungera väl måste vara nationellt reglerade, dvs. baseras på lagstiftning. Hälsoundersökningarna bör en- ligt WHO även vara en del av ett nationellt hälsoprogram för unga.252 Vidare rekommenderar WHO att tillväxtmätningar görs årligen för barn i skolåldern.253 246 McDevitt, T.M. et al. (2019). Child Development and Education. 247 Skriftligt underlag från Milerad, J. den 28 oktober 2024. 248 WHO and UNICEF (2023). Improving the health and wellbeing of children and adolescents: guidance on scheduled child and adolescent well-care visits. 249 Dialog med Milerad J. den 5 november 2024. 250 Ibid. 251 Milerad et al. (2024). Evidensbaserad elevhälsa. 252 Ibid. 253 World health organization (2006). Growth Monitoring in Children. WHO Child Growth Standards. 145 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 I utredningens dialoger med företrädare för Socialstyrelsens upp- drag att ta fram ett nationellt hälsoprogram för barn och unga har det lyfts fram att det inte bör gå för lång tid mellan hälsoundersök- ningarna i skolan om det ska vara möjligt att fånga upp ohälsa eller annan ogynnsam utveckling i ett tidigt skede.254 Tidpunkter för hälsoundersökningar och undersökningar Nedan sammanfattas översiktligt vilka åldrar som kan betraktas som viktiga utvecklingsfaser i skolbarns fysiska mentala eller sociala utveck- ling och som kan påverka skolresultat, hälsa och social anpassning i skolan, med utgångspunkt från sammanställningar från WHO:s, Social- styrelsens samt amerikanska barnläkarföreningens kunskapssamman- ställningar.255 – Åldersgruppen 6–7 år Vid denna tidpunkt bör barnets hälsostatus, fysiska och psykiska mognad samt välbefinnande inför skolstarten undersökas. I det ingår undersökningar av tillväxt (vikt och längd), syn, hörsel samt motoriska färdigheter såsom grovmotorik och öga-handmotorik och förmåga att följa instruktioner. Det är viktigt att uppmärk- samma elever med svårigheter inom språk och språkutveckling, inlärning, koncentration och uppmärksamhet. Vaccinationer ska ges enligt det nationella programmet. – Åldersgruppen 9–10 år I denna ålder finns behov av ett mer omfattande hälsobesök med utgångspunkt från frågor om kamratrelationer, skoltrivsel, kost- vanor och psykosocialt välbefinnande. Barnets längd, vikt och BMI bör kontrolleras för avvikelser från längd och viktkurva t.ex. över- vikt/fetma. Hos flickor bör tecken på begynnande pubertet såsom bröstutveckling eller längdtillväxt bedömas. Kompletterande syn- kontroll kan göras för att utesluta brytningsfel vid inlärningspro- blem. Inlärningsproblem som läs- och skrivsvårigheter, koncentra- tionssvårigheter eller omogen motorik brukar vara lätta att känna 254 Utredningens dialog med Nationellt hälsoprogram för barn och unga den 28 november 2024. 255 World health organization (2021). WHO guideline on school health services, Socialstyrelsen (2024). Hälsoprogram för barn och unga – delredovisning om förutsättningar för uppföljning och American academy of pediatrics (2024). Recommendations for preventive pediatric health care och American academy of pediatrics. (2018). Bright futures: Guidelines for health super- vision of infants, children, and adolescents (4th ed.). 146 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild igen i denna åldersgrupp. Vaccinationer ges enligt det nationella programmet. – Åldersgruppen 12–13 år Hälsobesök bör ske vid denna ålder då många elever, främst flickor, är på väg in i eller redan är i puberteten. Längd, vikt och BMI bör kontrolleras för att följa pubertetstillväxten och för att upptäcka problem som ätstörningar. I pubertetsbedömningen ingår kropps- undersökning samt ryggundersökning för skolios. Psykosocial bedömning bör genomföras som syftar till att identifiera elever med riskabla levnadsvanor med avseende på sex och samlevnad eller bruk av tobak, alkohol eller droger. Skolprestationer och triv- sel samt livsstil med avseende på kost, motion och skärmtid bör också vara centrala delar av hälsobesöket. – Åldersgruppen 14–15 år Vid denna ålder bör bedömning av fysisk utveckling, längd, vikt och pubertet genomföras. Flertalet elever befinner sig i puberteten och pubertetsutveckling bör därför följas, särskilt hos unga med försenad eller på annat sätt avvikande pubertet. Även en psyko- social bedömning bör genomföras. Åldersgruppen står inför flera emotionella och sociala utmaningar och hälsobesöket kan erbjuda insatser för att motverka riskbruk och riskvanor och ta upp livs- stilsfrågor. För elever som riskerar att inte klara grundskolan med godkända betyg bör en fördjupad bedömning av bakomliggande faktorer genomföras.256 – Åldersgruppen 16–18 år Hälsobesöket i gymnasieskolan bör utgå från den enskilde elevens önskemål och följa upp tidigare hälsoinsatser eller hälsoproblem. Fortsatta kontroller bör anpassas efter den unges planer när det gäller yrkesval eller praktik. På yrkesprogram eller praktikplatser med bullerexponering eller exponering för kemikalier krävs extra kontroller av t.ex. hörsel eller eventuella allergier. Vissa yrkesutbild- ningar kräver ett fullgott färgseende. För elever som studerar och tränar på ett nationellt idrottsgymnasium kan en utökad hälso- undersökning som även omfattar hjärtscreening ingå, enligt Riks- idrottsförbundets rekommendationer. 256 Ibid. 147 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Forskningsdata talar således för fem tidpunkter för hälsobesök som innehåller hälsoundersökningar i grund- och gymnasieskolan i de åldrar som anges ovan, är det optimala ur ett barn- och ungdoms- perspektiv. Slutsatsen baseras på fem avgränsade utvecklingsfaser i åldersgrupperna 6–18 år som observerats i forskning. Därutöver finns vetenskapligt stöd för att genomföra tillväxtmätningar av barn och unga, som rutin varje år under hela uppväxttiden till och med avslutad pubertet vid cirka 19 års ålder.257 Tidpunkter för och antal hälsoundersökningar i gymnasieskolan varierar beroende på gymnasieprogram Gymnasieskolan är till skillnad mot grundskolan inte obligatorisk och den är uppdelad på ett antal olika program. Sammanlagt finns 18 nationella gymnasieprogram varav sex är högskoleförberedande och 12 är yrkesprogram.258 Flera av de högspecialiserade programmen medför specifika krav på hälsoundersökningar som går utöver gym- nasieskolans ordinarie hälsobesök och är särskilt utformade för olika gymnasieprogram.259 Många yrkesprogram innehåller arbetsuppgifter och praktikpla- ceringar som kan innebära påtagliga hälsorisker för unga som an- tingen är särskilt känsliga för exempelvis olika kemiska substanser eller som har mer begränsade fysiska eller medicinska förutsätt- ningar.260 Som framgår ovan har Arbetsmiljöverket detaljerade krav på hälsokontrollernas innehåll och genomförande för flera yrkespro- gram och arbetsplatsförlagt lärande (apl).261 Exempelvis ska det i hälso- kontrollen alltid ingå en läkarundersökning och beroende på exponer- ing för olika kemiska substanser kan det finnas krav på blodprov eller 257 American Academy of Pediatrics (AAP) Policy Statement (2017) Council on School Health, ”The Importance of Well-Child Care,” Pediatrics, 139(6): e20163925. DOI: 10.1542/peds. 2016-3925. Centers for Disease Control and Prevention, CDC, (2023) “Growth Monitoring and Maintenance,” CDC Growth Charts och World Health Organization, WHO, (2006) ”Growth Monitoring in Children,” WHO Child Growth Standards. 258 Skolverket. Gymnasieprogrammen (Gy11). https://www.skolverket.se/undervisning/gymnasieskolan/program-och-amnen-i- gymnasieskolan/gymnasieprogrammen-gy11 (hämtad 2025-10-14). 259 Riksidrottsförbundet (2014). Hjärtscreening av elever vid Riksidrottsgymnasier. 260 Skriftligt underlag från Milerad, J. den 11 november 2024. 261 Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd (AFS 2023:1) om systematiskt arbets- miljöarbete – grundläggande skyldigheter för dig med arbetsgivaransvar, Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd (AFS 2023:2) om planering och organisering av arbetsmiljö- arbete – grundläggande skyldigheter för dig med arbetsgivaransvar och Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd (AFS 2023:15) om medicinska kontroller i arbetslivet. 148 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild test av lungfunktionen. Det är skolläkaren eller en extern konsult- läkare med yrkesmedicinsk kompetens som ska göra en helhetsbedöm- ning av elevens medicinska tillstånd och om elevens fysiska och psy- kiska mognad är tillräcklig för att kunna utföra arbetsuppgifterna.262 Tidpunkter för och antalet hälsoundersökningar i anpassade skolformer Elever i anpassad grund- och gymnasieskola utgör en heterogen grupp. Det som är gemensamt för gruppen är långsammare inlärningstakt och svagare kognitiva funktioner. De bakomliggande orsakerna till intellektuell funktionsnedsättning kan dock vara mycket olika lik- som elevernas sociala förmågor och övriga hälsoproblem, dvs. sam- sjuklighet. 75 procent har olika grader av hörselnedsättning och om- kring 60 procent har synproblem och mer uttalade brytningsfel.263 Även psykiska symptom så som autism, adhd eller allmän oro är överrepresenterade hos dessa elever.264 Det innebär att hälsobesöken och hälsoundersökningarna i anpassad grundskola och gymnasieskola ofta tar längre tid då eleverna kan ha svårare att medverka, svårare att redogöra för sitt hälsotillstånd och oftare behöver en remiss till hälso- och sjukvården.265 En forskningssammanställning från 2022 baserad på en genomgång av 137 vetenskapliga publikationer visar att elever med intellektuell funktionsnedsättning i genomsnitt behöver dubbelt så många extra och oplanerade hälsoundersökningar jämfört med elever utan intellek- tuell funktionsnedsättning.266 Studiens resultat tyder på att elevhälsan i anpassad grund- och gymnasieskola behöver dimensioneras för fler och oplanerade hälsoundersökningar än i övriga skolformer. Dessa extra och oplanerade undersökningar behöver dock inte regleras efter- som de måste ske efter behov. Sammanfattningsvis kan eleverna i anpassad grundskola och an- passad gymnasieskola ha samma antal reglerade hälsobesök som 262 Skriftligt underlag från Milerad, J. den 11 november 2024. 263 Bull, J. et al. (2022). ”The Council on Genetics; Health Supervision for Children and Adolescents With Down Syndrome”. Pediatrics. Maj 2022; 149. 264 Sveriges kommuner och regioner, uppdrag psykisk hälsa. Nationella vård- och insatspro- gram, adhd och intellektuell funktionsnedsättning. https://www.vardochinsats.se/adhd/om- tillstaandet/adhd-och-intellektuell-funktionsnedsaettning/ (hämtad 2025-10-20). 265 Skriftligt underlag från Milerad, J. den 11 november 2024. 266 Nicholson, E. et al. (2022). ”Unscheduled healthcare for children with intellectual disabilities: A systematic scoping review”. Journal of Applied Research in Intellectual Disabilities, 35(3), 736–751. 149 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 grundskolan och gymnasieskolan har och vid samma tidpunkter. Dimensioneringen av den medicinska insatsen behöver dock anpassas så att hälsoundersökningarna kan ta längre tid på grund av dessa ele- vers generellt sämre hälsotillstånd och sämre möjligheter att redogöra för sitt mående. Barn och unga med diagnostiserad intellektuell funk- tionsnedsättning deltar i regel även i årliga hälsoundersökningar, eller utifrån behov, hos barn- och ungdomsmedicinska mottagningar, barn- sjukhus eller husläkarmottagningar. Det talar för att antalet hälso- undersökningar som ges i grundskolan, även är tillräckligt för anpassad grundskola.267 När det gäller anpassad gymnasieskola och arbetsplatsförlagt lärande behöver särskild hänsyn tas till dessa elevers sämre kogni- tiva förutsättningar vilket kan medföra ett behov av fler hälsounder- sökningar inför arbetsplatsförlagt lärande. Dessa hälsoundersök- ningar regleras av Arbetsmiljöverkets föreskrifter om medicinska kontroller i arbetslivet.268 Tidpunkter för och antal hälsoundersökningar i sameskolan bör följa de som föreslås för grundskolan Sameskolan motsvarar grundskolans årskurser 1–6. Samiska elever går även i förskoleklass som antingen anordnas vid en skolenhet med sameskola eller av annan skolhuvudman.269 Efter årskurs 6 går eleverna i sameskolan vidare till grundskolans årskurs 7–9.270 Till skillnad från den vanliga grundskolan ska elever i sameskolan erbjudas minst två hälsobesök som innefattar allmänna hälsokontrol- ler förutom andra begränsade hälsokontroller samt undersökning av syn och hörsel.271 Eftersom sameskolan endast är sexårig går eleverna från och med årskurs 7 över till andra obligatoriska skolformer och får då sitt tredje hälsobesök inom ramen för den mottagande skol- formen. 267 Region Stockholm. Intellektuell funktionsnedsättning. https://viss.nu/kunskapsstod/vardprogram/intellektuell-funktionsnedsattning, (hämtad 2025-10-20). 268 Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd om medicinska kontroller i arbetslivet. 269 Läroplan för sameskolan, förskoleklassen och fritidshemmet (Lsam22). 270 Skolverket. Om sameskolan. https://utbildningsguiden.skolverket.se/grundskolan/om- forskoleklass-och-grundskola/om-sameskolan, hämtad 2025-10-20). 271 2 kap. 27 § skollagen. 150 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Tidpunkter för hälsobesök i specialskolan Specialskolans målgrupp är elever med multifunktionsnedsättning. Det är elever med allvarliga syn- och hörselnedsättningar ofta i kom- bination och elever med grav språkstörning. Syn-, hörsel- och språk- problematik kan också förekomma samtidigt med intellektuell funk- tionsnedsättning. Det finns sammanlagt 10 specialskolor i landet och dessa är specialiserade på vissa typer av funktionsnedsättningar.272 Utmaningarna för elevhälsan i specialskolorna liknar i många avse- enden dem i anpassad grundskola. Specialskolans elevgrupp faller inom gruppen elever med särskilda behov och SPSM har därför ut- ökat antalet hälsobesök i specialskolan med en extra hälsokontroll i årskurs 6 och ett trygghetssamtal i årskurs 4 eller 5. Utöver detta har samtliga elever ett samtal med sjuksköterska eller kurator årligen.273 Elever deltar inte alltid på hälsobesöken I utredningens dialoger med företrädare för Socialstyrelsens arbete med nationellt hälsoprogram för barn och unga samt Sveriges skol- läkarförening framkommer att vissa elever inte erbjuds de hälsobesök som de har rätt till enligt skollagen. Det handlar i huvudsak om elever som är placerade utanför det egna hemmet där elevhälsans och social- tjänstens samverkan kring eleven brister. Brister i informationsöver- föring när det gäller hälsobesök gäller även för elever som ofta flyttar.274 I utredningens dialoger med skolsköterskor framkommer att det även förekommer att elever med hög frånvaro går miste om hälsobesöken. Skolhuvudmännen har olika strategier för att hantera detta. Vissa sko- lor, men inte alla, erbjuder digitala möten med elevhälsans personal eller möjlighet till hälsobesök efter skoltid eller under skollov då andra elever inte är närvarande på skolan.275 Ytterligare en orsak kan vara att det inte är reglerat i vilka årskurser som hälsobesök och hälso- undersökningar ska genomföras. Det försvårar upptäckt av uteblivna 272 Specialpedagogiska skolmyndigheten. Specialskolor. https://www.spsm.se/vara- skolor/specialskolor/, (hämtad 2025-10-20) och Om specialskolan. https://www.spsm.se/vara-skolor/om-specialskolan/, (hämtad 2025-10-20). 273 Skriftligt underlag från Specialpedagogiska skolmyndigheten den 16 oktober 2024. 274 Socialstyrelsen (2024). Hälsoundersökningar av placerade barn och unga – en kartläggning. 275 Skriftligt underlag från Riksföreningen för skolsköterskor. Inkommit den 4 oktober 2024. 151 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 besök och undersökningar för placerade barn och unga samt elever som ofta flyttar.276 Elevhälsan saknar i regel en läkarbedömning vid hälsoundersökningar i grundskolan Vissa skolor har i dag en läkarbedömning i förskoleklass men i fler- talet av landets skolor sker hälsoundersökningar utan läkarundersök- ning och åtföljande läkarbedömning av eleven.277 Enligt internationella och nationella kunskapssammanställningar och rekommendationer som utredningen redogjort för i föregående avsnitt bör fyra läkarbedömningar ingå i grundskolans hälsounder- sökningar. Steget från inga läkarundersökningar som är rutin inom elevhälsans medicinska insats i dag till WHO:s rekommendation om fyra läkarbedömningar kan dock vara svårt att ta i praktiken. Utifrån vilka hälso- och skolproblem som kan vara viktigast att identifiera och förebygga är läkarbedömningar vid skolstart och vid pubertets- start omkring 10 års ålder för flickor och 12 års ålder för pojkar de som bör prioriteras enligt svensk forskning.278 WHO:s rekommendationer om läkarundersökning i samband med hälsobesök och hälsoundersökningar har ett starkt stöd i en OECD- rapport279 som visar på ett tydligt samband mellan långsiktigt hälso- utfall för barn och unga och tillgång till läkarkonsultationer. En för- klaring som OECD-rapporten lyfter fram är att barn i socioekonomiskt svaga grupper generellt har sämre tillgång till läkarkontakter och hälso- undersökningar vilket innebär att avvikelser upptäcks senare och att åtgärder fördröjs. Här har skolan stora möjligheter att ge barn och unga i socioekonomiskt svaga grupper tillgång till medicinska under- sökningar på samma villkor som barn i mer välsituerade grupper.280 Sverige har under lång tid nogsamt implementerat WHO:s rekom- mendationer kring barn och ungas hälsa. WHO:s råd kring BB-vård, amning och uppfödning av spädbarn återfinns i råd och föreskrifter 276 Dialoger med Riksföreningen för skolsköterskor den 4 oktober 2024, med Nationellt hälsoprogram för barn och unga den 7 november 2024 och med Sveriges skolläkarförening den 9 oktober 2024. 277 Dialoger med Riksföreningen för skolsköterskor den 4 oktober 2024, med Nationellt hälsoprogram för barn och unga den 7 november 2024, med Sveriges skolläkarförening den 9 oktober 2024 och med Milerad, J. den 28 oktober 2024. 278 Utredningens dialog med Milerad, J. den 28 oktober 2024. 279 OECD (2020). Health Inequalities. 280 Ibid. 152 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild från bl.a. Socialstyrelsen och tillämpas generellt inom hela barnhälso- vården.281 Inom elevhälsan finns dock ingen samstämmighet med WHO:s rekommendationer när det gäller läkarundersökningar vid hälsobesök och hälsoundersökningar.282 Sett till barnets bästa vore det önskvärt att alla barn åtminstone fick en eller två läkarbedömningar under sin skolgång, men, ett fler- tal skolhuvudmän och flera professionsförbund menar att alla elever inte har behov av att träffa skolläkare, utan att skolsköterskor utifrån fynd i hälsobesöken är fullt kapabla att avgöra i vilka fall elever be- höver träffa skolläkare för en läkarbedömning. Skolsköterskor remit- terar i regel elever till skolläkare t.ex. vid diagnosticerad kronisk sjuk- dom eller funktionsnedsättning, vid misstanke om sjukdom eller funktionsnedsättning som behöver utredas samt vid behov av remit- tering till t.ex. hälso- och sjukvården eller BUP.283 5.5 Huvudmannaskap och ledning i elevhälsan I detta avsnitt redogörs för elevhälsans huvudmannaskap och ledning. Inledningsvis beskrivs hur kommunala respektive enskilda skolhuvud- männen organiserar elevhälsan och därefter redogörs för huvudman- nens respektive rektorns ansvar för styrning och ledning av elevhälsan. 5.5.1 Det saknas en heltäckande bild av organisering och ledning av elevhälsan Det saknas i dag en heltäckande nationell bild av hur kommunala och enskilda skolhuvudmännen organiserar elevhälsan. Varken Skol- verket eller Socialstyrelsen samlar regelbundet in sådan information. Det saknas också en nationell bild av hur skolhuvudmän och rektorer leder elevhälsans arbete. 281 Rikshandboken Barnhälsovård för professionen (2022). Amningsstrategier och rekommen- dationer från ansvariga myndigheter för att främja amning. 282 Milerad, J. et al. (2024). Evidensbaserad elevhälsa och dialog med Sveriges skolläkarför- ening den 9 oktober 2024. 283 Ibid. 153 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Kommuners organisering av elevhälsans personal i grundskolan Sveriges kommuner och regioner (SKR) publicerar årligen rapporten Nuläge och utmaningar i elevhälsan som redovisar hur Sveriges kom- muner har organiserat elevhälsan i grundskolor med kommunal huvudman. Rapporten visar bl.a. de olika yrkeskategorierna inom elevhälsans organisatoriska tillhörighet, dvs. centralt på förvaltnings- nivå eller lokalt vid skolenheten, samt i vilken mån de anlitas genom köp av tjänstetimmar (se tabell 5.1).284 Tabell 5.1 Hur elevhälsans personal är anställda, Sveriges kommuner, 2024, andel (procent) Anställda Anställda Köper in Har inte centralt vid skolorna tjänstetimmar yrkesgruppen Medicinska insatsen Skolläkare 44 2 54 – Skolsköterska 70 29 1 – Psykologiska insatsen Psykolog 74 6 21 – Psykosociala insatsen Kurator 57 49 – – Specialpedagogiska insatsen Speciallärare 13 95 – 3 Specialpedagog 50 82 – 1 Källa: SKR (2024). Nuläge och utmaningar i elevhälsan 2024. SKR:s rapport visar att det finns stora skillnader mellan de olika yrkes- kategorierna vid kommunala grundskolor. Det framgår att det inom samma yrkeskategori finns personal som är anställd centralt eller vid skolenheten eller genom köp av tjänstetimmar. Av SKR:s statistik framgår även att de flesta av elevhälsans professioner inom skolor med kommunal huvudman, främst anställs på central nivå, snarare än vid skolenheten eller att tjänstetimmar köps in vid behov.285 Av statistiken framgår vidare att psykologer främst anställs cen- tralt. 74 procent av svarande kommuner uppger detta. 21 procent upp- ger att de köper in psykologtjänster per timme. Det framgår inte av 284 Sveriges kommuner och regioner (2024). 2024. En rapport baserad på en enkätundersök- ning till samtliga kommuner. 285 Ibid. 154 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild redovisningen om detta är utöver eller i stället för en anställd psy- kolog.286 Vad gäller de medicinska insatserna uppger drygt hälften (54 pro- cent) av kommunerna att de köper in skolläkare per timme och knappt hälften av kommunerna (44 procent) uppger att skolläkare är anställda på central nivå. Majoriteten, 70 procent, av kommunerna uppger att skolsköterskor är anställda centralt. Det är en betydligt högre andel kommuner som uppger att de har anställt skolsköterskor vid skol- enheten (29 procent) jämfört med skolläkare (två procent).287 SKR:s rapport visar att det förekommer att kommuner anställer kuratorer både centralt och lokalt vid skolenheten. Drygt hälften av kommunerna (57 procent) uppger att de har anställt kurator centralt och omkring hälften (49 procent) på skolan.288 Det tycks även vanligt förekommande att kommuner anställer de yrkeskategorier som är verksamma inom ramen för elevhälsans specialpedagogiska insats centralt eller vid skolenheten. 50 procent av kommunerna uppger att de har anställt specialpedagoger centralt och 82 procent att yrkesgruppen är anställd vid skolenheten. För speciallärare uppger 13 procent av kommunerna att yrkesgruppen är anställd centralt och 95 procent vid skolenheten. Det förekommer att kommuner uppger att de inte har någon specialpedagog eller special- lärare anställd.289 Elevhälsans organisation har förändrats över tid SKR:s redovisning visar att kommuners organisation av elevhälsan har förändrats över tid. Det är en något lägre andel kommuner som 2024 uppger att de har anställt kurator, skolsköterska, specialpedagog eller speciallärare centralt jämfört med 2021.290 Samtidigt är det en något högre andel som uppger att kurator, specialpedagog och skol- sköterska är anställd vid skolenheten 2024 jämfört med 2021. Det 286 Ibid. 287 Ibid. 288 Ibid. 289 Ibid. 290 Sveriges kommuner och regioners kartläggningar visar att 2021 var 65 procent kuratorer, 76 procent skolsköterskor, 56 procent specialpedagoger och 15 procent speciallärare anställda cen- tralt. 2024 var 57 procent av kurator, 70 procent av skolsköterskor, 50 procent specialpeda- goger och 13 procent, speciallärare anställda centralt. Sveriges kommuner och regioner (2021). Nuläge och utmaningar i elevhälsan 2021. En rapport baserad på en enkätundersökning till samtliga kommuner och Sveriges kommuner och regioner (2024). Nuläge och utmaningar i elevhälsan 2024. En rapport baserad på en enkätundersökning till samtliga kommuner. 155 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 är även en högre andel som uppger att skolläkaren är anställd vid skol- enheten 2024 (två procent) jämfört med 2021 och 2018 då ingen kom- mun uppgav detta.291 Geografiska skillnader i elevhälsans organisation SKR:s kartläggning visar att det förekommer geografiska skillnader när det gäller hur kommunala skolhuvudmän valt att organisera elev- hälsan. Medan 62 procent av storstäder och storstadsnära kommu- ner uppger att skolläkare är centralt anställda, uppger 63 procent av mindre städer, tätorter och landsbygdskommuner att skolläkare köps in på tjänstetimmar. Av storstäder och storstadsnära kommuner är det endast 38 procent av kommunerna som uppger att de köper in skolläkare på tjänstetimmar.292 När det gäller skolsköterskor är det 43 procent av storstäderna och de storstadsnära kommunerna som uppger att skolsköterskor är anställda vid skolenheten, vilket kan jämföras med 24–25 procent av övriga kommungrupper.293 Det finns stora geografiska skillnader när det gäller elevhälsans psykologiska och psykosociala insatser. Det är vanligare att både psykologer och kuratorer är anställda vid skolenheten i storstäder och storstadsnära kommuner än i övriga kommungrupper.294 Fler yrkesgrupper än de lagstadgade kan ingå i elevhälsan Utöver de lagstadgade yrkeskategorier som ska ingå i elevhälsan visar SKR:s kartläggning att det förekommer att kommuner har anställt även andra yrkesgrupper inom elevhälsan. De främst förekommande yrkesgrupperna är studie- och yrkesvägledare (67 procent), logoped och socialpedagog (båda 44 procent). Andra yrkesgrupper är bland andra talpedagog (12 procent) och arbetsterapeut (sex procent).295 291 Sveriges kommuner och regioner (2024). Nuläge och utmaningar i elevhälsan 2024. En rapport baserad på en enkätundersökning till samtliga kommuner och Sveriges kommuner och regioner (2021). Nuläge och utmaningar i elevhälsan 2021. En rapport baserad på en enkät- undersökning till samtliga kommuner. 292 Sveriges kommuner och regioner (2021). Nuläge och utmaningar i elevhälsan 2021. En rapport baserad på en enkätundersökning till samtliga kommuner. 293 Ibid. 294 Ibid 295 Ibid. 156 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Jämfört med SKR:s kartläggning från 2021 innebär detta en ök- ning av andelen kommuner som uppger att de har anställt social- pedagoger inom elevhälsan med tio procentenheter, en ökning av andelen studie- och yrkesvägledare med sju procentenheter och en minskning med andelen talpedagoger med fyra procentenheter.296 Enskilda skolhuvudmäns organisering av elevhälsan i grundskolan Som framgår ovan saknas det i nuläget en heltäckande nationell bild av hur elevhälsan är organiserad. Det gäller särskilt för enskilda skol- huvudmän. Utredningen har därför genomfört en enkätundersökning riktad till samtliga skolhuvudmän om organiseringen av elevhälsans verksamhet. Nedan redogörs kortfattat för organiseringen av elev- hälsan hos enskilda skolhuvudmän med utgångspunkt från enkäten- svaren. Enskilda skolhuvudmäns organisering av elevhälsan i grundskolan och anpassad grundskola Enkäten visar att det finns variationer när det gäller hur enskilda skol- huvudmännen för grundskola väljer att organisera och bemanna elev- hälsan. På frågan om hur skolhuvudmännen har valt att tillhandahålla yrkeskategorierna i elevhälsan svarar skolhuvudmännen att det varie- rar beroende på profession. För de enskilda skolhuvudmän som be- driver grundskola, som har besvarat enkäten, framkommer att yrkes- kategorierna, speciallärare, specialpedagoger och kurator i huvudsak är anställda av skolhuvudmannen. 77 procent anger att speciallärare och specialpedagoger är anställda av skolhuvudmannen och 74 procent anger att kuratorn är anställd av skolhuvudmannen. Även skolsköter- skor är i hög grad anställda av de enskilda skolhuvudmän som besvarat enkäten. 71 procent anger att så är fallet. Skolläkare och psykologer tillhandahålls i mycket hög grad genom köp av tjänstetimmar. 71 re- spektive 74 procent av de enskilda skolhuvudmän som besvarat en- käten, anger att de tillhandahåller dessa yrkeskategorier på detta sätt, se även figur 5.1 nedan. 296 Ibid. 157 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Enskilda skolhuvudmän för anpassad grundskola som besvarade enkäten, uppger på motsvarande sätt som enskilda skolhuvudmän för grundskola, att skolsköterskor, kuratorer, specialpedagoger är anställda av huvudmannen. 73 procent av skolhuvudmännen för an- passad grundskola uppger att skolsköterskor är anställda och 87 pro- cent uppger att kuratorn är anställd. Vidare uppger 100 procent av skolhuvudmännen att specialpedagoger är anställda och 75 procent anger att speciallärare är anställda. Det är vanligt att skolläkare och psykolog köps in per timme 55 respektive 74 procent. Skolläkare köps in per timme i något lägre grad jämfört med enskilda skolhuvud- män för grundskola. Figur 5.1 Tillhandahållande av elevhälsans yrkeskategorier i förskoleklass och grundskola läsåret 2024/2025, enskilda skolhuvudmän Speciallärare Specialpedagoger Kuratorer Psykologer Skolsköterska Skolläkare 0% 20% 40% 60% 80% 100% Genom anställning Inköp från privat utövare Inköp från enskild huvudman/ fristående skola Entreprenad-avtal med kommun Entreprenad-avtal med region Annat Hade inte Källa: Utredningens enkätundersökning till samtliga skolhuvudmän. Enskilda skolhuvudmän för grundskolan uppger att elevhälsans yrkes- kategorier i huvudsak har sin organisatoriska tillhörighet vid skol- enheten. Skolsköterskor, kuratorer, speciallärare och specialpedagoger har sin organisatoriska tillhörighet vid skolenheten i mycket hög grad. 83 procent av de enskilda skolhuvudmännen anger att så är fallet för skolsköterskor, och 91 procent att så är fallet för kuratorer. 78 respek- tive 77 procent av de enskilda skolhuvudmännen som besvarat enkä- ten anger att speciallärare och specialpedagoger har sin organisatoriska 158 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild tillhörighet vid en skolenhet. Skolläkare och psykologer är i lägre grad placerade vid skolenheten jämfört med övriga yrkeskategorier, 58 respektive 55 procent, se figur 5.2 nedan. För enskilda skolhuvud- män för anpassad grundskola är det mycket vanligt att samtliga yrkes- kategorier i elevhälsan har sin organisatoriska tillhörighet vid skol- enheten. Figur 5.2 Tillhörighet för elevhälsans yrkeskategorier i förskoleklass och grundskola läsåret 2024/2025, enskilda skolhuvudmän Speciallärare Specialpedagoger Kuratorer Psykologer Skolsköterska Skolläkare 0% 20% 40% 60% 80% 100% Centralt inom huvudmannen Lokalt på skolan/ skolorna Annat Hade inte Vet ej Källa: Utredningens enkätundersökning till samtliga skolhuvudmän. De enskilda skolhuvudmännen för grundskola anger i ganska liten utsträckning att de tillhandahåller andra yrkeskategorier i elevhälsan än de lagstadgade professionerna. 41 procent anger att de har tillgång till socialpedagoger och 22 procent anger att de har tillgång till logo- peder. Endast fem procent har tillgång till fysioterapeuter och åtta procent har tillgång till arbetsterapeuter. Bland enskilda huvudmän för anpassad grundskola anger nio procent att de har tillgång till social- pedagog och 18 procent att de har tillgång till logoped. Nio procent av de enskilda huvudmännen för anpassad grundskola har tillgång till fysioterapeut respektive arbetsterapeut. 159 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Enskilda skolhuvudmäns organisering av elevhälsan i gymnasieskola och anpassade gymnasieskolan Enskilda skolhuvudmän som bedriver gymnasieskola uppger att skol- sköterska, kurator, speciallärare och specialpedagog är anställda av skolhuvudmannen. Specialpedagog var den yrkeskategori som främst var anställd av skolhuvudmännen. 92 procent av de enskilda skol- huvudmännen för gymnasieskolan uppgav att så var fallet. Skolläkare och psykologer tillhandahålls främst genom inköp från privat utförare. 65 respektive 69 procent av skolhuvudmännen uppger att så är fallet. På motsvarande sätt anger skolhuvudmän för anpassade gymnasie- skolan att det främst är specialpedagoger, speciallärare, skolsköterskor och kuratorer som är anställda av skolhuvudmannen. Skolläkare och psykologer tillhandahålls primärt genom köp av tjänst. De enskilda skolhuvudmännen för gymnasieskolan uppger att skolsköterskor, kuratorer och specialpedagoger i mycket hög grad hade sin organisatoriska tillhörighet lokalt vid skolenheten. Cirka 90 procent av skolhuvudmännen uppger att skolsköterskor, kurato- rer och specialpedagoger har sin organisatoriska tillhörighet lokalt vid skolenheten. Skolläkare och psykologer har i lägre grad sin till- hörighet lokalt vid skolenheten. 43 procent av skolhuvudmännen uppger att så är fallet. Av de enskilda skolhuvudmännen för den an- passade gymnasieskolan uppger 71 procent att skolsköterska, kura- tor samt speciallärare och specialpedagog har sin organisatoriska tillhörighet lokalt vid skolenheten. 71 procent av de enskilda skol- huvudmännen för anpassade gymnasieskolan uppger också att skol- läkaren har sin organisatoriska tillhörighet lokalt vid skolenheten. När det gäller andra yrkeskategorier i elevhälsan än de lagstadgade uppger 17 procent av de enskilda skolhuvudmännen för gymnasie- skola att de hade tillgång till socialpedagog och nio procent att de hade tillgång till logoped, fysioterapeut och arbetsterapeut. Bland de en- skilda skolhuvudmännen för anpassade gymnasieskolan uppger 29 procent att de har tillgång till socialpedagog och 14 procent att de har tillgång till logoped. Ingen av de enskilda skolhuvudmännen för anpassad gymnasieskola som svarade på enkäten, hade tillgång till fysioterapeuter eller arbetsterapeuter. 160 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Elevhälsans personal arbetar ofta på flera skolor Uppgifter om elevhälsopersonalens organisatoriska tillhörighet säger inte nödvändigtvis något om var de arbetar. Det finns elevhälsoper- sonal som är centralt anställd men som har sin arbetsplats på en eller flera skolor.297 Hur elevhälsans personal fördelar sin tid tycks skilja sig åt mellan de olika yrkesgrupperna. Bland kuratorer är det vanligast att arbetstiden fördelas på flera skolor. I en kartläggning publicerad av Skolverket 2022 framkommer att kuratorer i genomsnitt fördelar sin arbetstid på två skolor, men det förekommer att kuratorer arbetar på upp till tolv olika skolor. Vidare visar kartläggningen geografiska skillnader. Det är vanligare att kuratorer på landsbygden arbetar på fler skolor än de som arbetar i städer och storstäder. Samtidigt visar resultatet att kuratorerna som är verksamma på landsbygden i genomsnitt arbetar färre antal timmar på varje skola jämfört med kuratorer i storstäder. Det framkommer inte av studien om detta beror på att en stor del av arbetstiden för dessa kuratorer ägnas till att resa mellan skolor eller om det beror på att skolorna i genomsnitt har färre elever på landsbygden än i storstäder. Studien visar att kuratorer igenomsnitt arbetar fler timmar i veckan på mellanstora och stora skolor (26 timmar) jämfört med mindre (10 timmar).298 En undersökning publicerad av Sveriges Lärare 2025 visar att majo- riteten av speciallärare främst arbetar vid en skola. Undersökningen genomfördes i form av enkät med 553 respondenter, varav 46 pro- cent arbetar som speciallärare, 43 procent som specialpedagoger och 11 procent arbetar som både speciallärare och specialpedagog. Resul- taten visar att majoriteten av speciallärare, 95 procent, uppgav att de endast arbetar på en skola. Motsvarande andel för specialpedagoger är 70 procent, 14 procent uppgav att de arbetar på flera skolor och åtta procent uppgav att de innehar en central tjänst på skolhuvud- mannanivå. Det innebär att det tycks vanligare bland specialpeda- goger än speciallärare att arbeta på flera skolor.299 I SKR:s nätverk för elevhälsochefer beskriver flera deltagare att det finns fördelar med en central elevhälsoorganisation för att säker- 297 Sveriges kommuner och regioner (2024). Nuläge och utmaningar i elevhälsan 2024. En rapport baserad på en enkätundersökning till samtliga kommuner. 298 Skolverket (2022). Nationell kartläggning av utbildningsbakgrunden bland kuratorer i skol- väsendet. Rapport 2022:17. 299 Sveriges Lärare (2025). Utarbetade med risk för utbrändhet. En rapport om speciallärares och specialpedagogers arbetssituation. 161 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 ställa kompetens och kunskap i ledarskapet. Därigenom ökar likvär- digheten och skolhuvudmannen kan säkerställa att de professioner som organiseras centralt får likartade förutsättningar för sitt arbete, exempelvis när det gäller antal elever. På central nivå ökar förutsätt- ningarna att organisera ett systematiskt patientsäkerhetsarbete och medicinsk ledning, enligt elevhälsocheferna. Samtidigt lyfter några av cheferna att det finns risk att medicinska aspekter isoleras om de hanteras centralt, vilket kan göra det svårt att integrera dem i skolans sammanhang.300 5.5.2 Elevhälsans finansiering Elevhälsans insatser finansieras av elevens hemkommun. När en elev går i en annan skola än i hemkommunen, ska hemkommunen lämna ersättning till den aktuelle skolhuvudmannen för varje elev som tas emot. När en elev går i en fristående skola ska ersättning ges i form av ett grundbelopp och eventuellt ett tilläggsbelopp.301 Grundbelopp och tilläggsbelopp ska finansiera både undervisning och elevhälsa. Av skol- respektive gymnasieförordningen framgår att ersättningen för elevhälsan avser medicinska, psykologiska eller psykosociala in- satser.302 Utifrån sina skyldigheter som skolhuvudman och vårdgivare, ansvarar skolhuvudmannen för att fördela resurser utifrån behov. Kostnader för elevhälsan Kostnaden för elevhälsan i grundskolan var 4 650 kronor per elev och år 2023. Det var en minskning med 0,8 procent jämfört med föregå- ende år. Den genomsnittliga kostnaden per elev var högre för grund- skolor med kommunal skolhuvudman än för grundskolor med enskild skolhuvudman. År 2023 var kostnaden för elevhälsa i genomsnitt 770 kronor högre per elev i grundskolor med kommunal skolhuvud- man. Kostnaden för elevhälsa per elev är något högre i sameskolan, specialskolan och anpassade grundskolan jämfört med grundskolan. 300 Sammanställning av svar på frågeställningar från Sveriges kommuner och regioners elev- hälsonätverk för chefer, den 11 oktober 2024. 301 9 kap. 20 §, 10 kap. 38 §, 11 kap. 37 §, 16 kap. 53 §, 19 kap. 46 § och 22 kap. 19 § skollagen, 14 kap. 4 § skolförordningen och 13 kap. 3 § gymnasieförordningen. 302 14 kap. 4 § skolförordningen och 13 kap. 3 § gymnasieförordningen. 162 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Kostnaden för elevhälsan per elev i gymnasieskolan var 3 940 kro- nor år 2023, vilket innebar en minskning med 0,8 procent jämfört med föregående år.303 Kostnaden per elev var marginellt lägre i fristå- ende gymnasieskolor (3 760 kronor) jämfört med kommunala gym- nasieskolor (4 000 kronor).304 Se tabell 5.2 nedan. Tabell 5.2 Skolhuvudmannens kostnader för elevhälsan, 2023 Skolform Kostnad per elev Totala kostnader, andel (%) Grundskola 4 650 3,5 med kommunal huvudman 4 780 3,5 med enskild huvudman 4 010 3,3 Sameskola 7 150 3,6 Specialskola 35 690 3,8 Anpassad grundskola 8 660 1,7 Gymnasieskola 3 940 2,9 med kommunal huvudman 4 000 3,0 med enskild huvudman 3 760 3,0 Anpassad gymnasieskola 10 620 2,2 Källa: Skolverket, Sveriges officiella statistik. 5.5.3 Skolhuvudmannens ansvar för elevhälsan Skolhuvudmannen har det övergripande ansvaret för elevhälsoarbetet. Det är skolhuvudmannen som ska säkerställa tillgång till elevhälsans kompetenser samt resurser för arbetet.305 Med huvudmannaskapet följer ett vårdgivaransvar, eftersom skol- huvudmannen inom ramen för elevhälsan bedriver hälso- och sjuk- vård. I begreppet hälso- och sjukvård ingår åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador.306 För elev- hälsan kan det handla om vaccinationer, psykologiska utredningar, hälsobesök och enklare hälso- och sjukvårdsinsatser.307 Som vård- givare har skolhuvudmannen även ansvar för patientsäkerhetsarbetet enligt hälso- och sjukvårdslagen och patientsäkerhetslagen. 303 Skolverket (2024). Kostnader för skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet 2023, s. 16. 304 Skolverket, Sveriges officiella statistik. Huvudmannens kostnader, tabell 2A för kalender- året 2023. 305 2 kap. 8 § skollagen. 306 2 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen. 307 Socialstyrelsen. Vägledning för elevhälsan. https://kunskapsguiden.se/omraden-och- teman/barn-och-unga/vagledning-for-elevhalsa/ (hämtad 2024-04-19). 163 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Goda förutsättningar från skolhuvudmannen är avgörande för att rektorer ska kunna organisera och leda elevhälsoarbetet på sina sko- lor. Skolhuvudmännen har ett särskilt ansvar för att stötta skolor och rektorer att utveckla ett arbete av god kvalitet och se till att det finns förutsättningar i form av tillräckliga resurser för detta arbete.308 Skolhuvudmannens ansvar som vårdgivare Den som bedriver hälso- och sjukvård är enligt lagens mening vård- givare, och med det följer vissa skyldigheter. Skolans huvudman, tillika vårdgivaren, ska med stöd av ett ledningssystem planera, leda, kontrol- lera, följa upp, utvärdera och förbättra verksamheten.309 Vårdgivaren är enligt hälso- och sjukvårdslagen skyldig att utse en verksamhets- chef som har det samlade ledningsansvaret för hälso- och sjukvårds- verksamheten. Om verksamhetschefen inte själv är medicinskt kunnig, måste någon annan få i uppdrag att utföra vissa ledningsuppgifter. Vidare är vårdgivaren enligt patientsäkerhetslagen skyldig att be- driva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete. Det innebär att vård- givaren bl.a. måste förebygga att patienter drabbas av vårdskador, utreda händelser som har medfört eller hade kunnat medföra en vård- skada, dokumentera det organisatoriska ansvaret för patientsäkerheten och upprätta en patientsäkerhetsberättelse.310 Innan en hälso- och sjukvårdsverksamhet påbörjas måste vårdgivaren enligt patientsäker- hetslagen anmäla att denne ska bedriva en sådan verksamhet. Detta gör vårdgivaren hos IVO, som ansvarar för vårdgivarregistret över de verksamheter som utför hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjuk- vårdslagen.311 Uppföljningar visar att det finns vissa brister i hur skolhuvud- männen tar sig an vårdgivaransvaret. IVO genomförde 2014 en till- syn av elevhälsans medicinska och hälsofrämjande roll i sju län som visade att skolhuvudmän inom sex av de sju granskade länen hade byggt upp en tydlig organisationsstruktur och ansvarsfördelning. Vårdgivaren hade utsett en verksamhetschef med ansvar för hälso- 308 Specialpedagogiska skolmyndigheten. Att stärka strukturer och organisering av elevhälso- arbetet. https://www.spsm.se/utveckla-elevhalsoarbete/materialet-att-hoja-skolans- elevhalsokompetens/moment-5.-stodjande-strukturer-for-elevhalsoarbete/att-starka- strukturer-och-organisering-av-elevhalsoarbetet/ (hämtad 2025-10-08). 309 3 kap. 2 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för ett syste- matiskt kvalitetsarbete. 310 3 kap. patientsäkerhetslagen. 311 2 kap. 1 § patientsäkerhetslagen. 164 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild och sjukvårdsverksamheten. I de fall där verksamhetschefen saknade medicinsk bakgrund hade de medicinska ledningsuppgifterna dock inte alltid överlåtits till någon med relevant kompetens. Elevhälsan i de granskade länen använde journalsystem och dokumenterade sitt arbete utifrån de regler som gäller för respektive profession. Alla granskade län hade system för avvikelserapportering, men IVO be- dömde att det fanns en trolig underrapportering av avvikelser. Alla hade också utarbetade system för remisshantering.312 IVO genomförde under 2014 och 2015 även tillsyn av elevhälsan medicinska insats med fokus på styrning och ledning. Tillsynen för- anleddes av att IVO uppmärksammats på brister i elevhälsans medi- cinska insats vid de aktuella skolorna. Vid dessa skolor bedömde IVO att skolhuvudmännen inte fullt ut var införstådda med sitt ansvar som vårdgivare. Skolorna saknade anpassade ledningssystem och brast i sitt systematiska patientsäkerhetsarbete, bl.a. på grund av oklar an- svarsfördelning. IVO drog slutsatsen att verksamhetens storlek kunde vara en viktig faktor och att små skolhuvudmän hade en ökad sårbar- het. IVO beskrev också att skolhuvudmännen ibland köpte in kon- sulttjänster för att driva elevhälsoarbetet. Detta förutsatte dock att skolhuvudmännen hade tillräcklig kompetens för att kvalitetssäkra den inköpta tjänster.313 Utredningens arbete visar att problemen kvarstår i dag. I dialo- ger med företrädare för skolhuvudmän, myndigheter och professio- ner har det framkommit att skolhuvudmännens kompetens om vård- givaransvaret och elevhälsans medicinska insatser brister på vissa håll. Bristerna verkar vara särskilt stora hos små skolhuvudmän.314 Skol- läkarföreningen har i inlägg till utredningen lyft att skolhuvudmän- nen alltför ofta brister i kunskap om den medicinska insatsen.315 312 Inspektionen för vård och omsorg (2015). Elevhälsan. Tillsyn av elevhälsans medicinska och hälsofrämjande roll i sju län. IVO 2015–75. 313 Inspektionen för vård och omsorg (2016). Tillsynsrapport De viktigaste iakttagelserna inom tillsyn och tillståndsprövning verksamhetsåret 2015. IVO 2016-20. 314 Inspektionen för vård och omsorg (2016). Skolan, både huvudman och vårdgivare. Styrning och ledning för elevhälsans medicinska del. 315 Utredningens dialog med Sveriges skolläkarförening den 18 september 2024. 165 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Skolhuvudmannens ansvar för resursfördelning och prioritering Skolhuvudmannen ansvarar för att fördela resurser utifrån behov i enlighet med sina skyldigheter som skolhuvudman och vårdgivare. Skolhuvudmannen behöver samla in och analysera underlag såväl från sitt systematiska kvalitetsarbete enligt skollagen som från an- svaret för att systematiskt och fortlöpande utveckla kvaliteten och det systematiska patientsäkerhetsarbetet enligt hälso- och sjukvårds- lagstiftningen.316 Analysen av underlagen behöver vägas samman och användas i skolhuvudmannens arbete med att fördela resurser efter behov. Det kan handla både om hur personalresurser fördelas mellan skolor samt mellan central och lokal organisation, och om att iden- tifiera behov av kompetensutveckling, investeringar, t.ex. i relevanta system eller att utveckla organisatoriska förutsättningar för samverkan. I Skolinspektionens tematiska kvalitetsgranskning av enskilda skol- huvudmäns arbete med gymnasieskolans kompensatoriska uppdrag, konstaterar myndigheten att vissa av de 26 granskade skolhuvudmän- nen justerade omfattningen på elevhälsans personal eller inriktningen på deras arbete utifrån analyser och kännedom om elevernas behov. Ett sådant kompensatoriskt resursfördelningsarbete genomfördes dock inte överallt och myndigheten konstaterar att en kompensato- risk resursfördelning är enklare att genomföra hos större skolhuvud- män med en centralt organiserad elevhälsa.317 I en tidigare granskning av kommunala skolhuvudmän med del- vis liknande frågeställningar, konstaterade Skolinspektionen att generella satsningar på elevhälsa var vanligare än kompensatoriskt inriktade. Även i den granskningen framkom att centralt placerad elevhälsopersonal ibland styrdes till satsningar utifrån prioriterade områden, såsom psykisk ohälsa hos flickor eller behov hos elever vid introduktionsprogram. Myndigheten bedömde dock att de grans- kade skolhuvudmännen i högre grad behövde undersöka vilka för- utsättningar som kunde vara försvårande för eleverna och stödja verksamheterna exempelvis genom styrning av elevhälsans resurser.318 316 2 kap. 25 § och 4 kap. 3 § skollagen, 5 kap. 4 § hälso- och sjukvårdslagen och 3 kap. patient- säkerhetslagen. 317 Skolinspektionen (2021). Enskilda huvudmäns styrning av det kompensatoriska uppdraget i gymnasieskolan. 318 Skolinspektionen (2018). Kommuners styrning av gymnasieskolan. 166 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Elevhälsans roll i skolans kvalitetsarbete I slutbetänkandet från utredningen om bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven framkommer att det fanns brister i kvalitets- arbetet och att skolhuvudmän och rektorer ibland saknade kunskap om elevhälsans uppdrag och arbetssätt och om hälsoperspektivet i stort. Utredningen ansåg att detta var en bidragande orsak till att dessa aspekter ofta saknades i kvalitetsarbetet.319 Efter det har skollagen för- tydligats så att det framgår att elevhälsan ska vara en del av skolans kvalitetsarbete.320 Av förarbetena framgår att elevhälsans professioner har kunskap om skolans lärmiljöer och elevers hälsa, välbefinnande och stödbehov som utgör viktiga underlag i skolans analysarbete. Det framgår vidare att den samlade elevhälsan kan bidra i kvalitets- arbetet genom att samla in, analysera och sammanställa information som kan ligga till grund för verksamhetsutvecklingen. Den samlade elevhälsan har också en viktig funktion när det gäller att bidra med sina olika professionsperspektiv och främja ett hälsofrämjande för- hållningssätt.321 I det nätverk som SKR organiserar för chefer inom elevhälsan, menar man att förtydligandet i skollagen har utvecklat det system- atiska kvalitetsarbetet. Elevhälsans professioner är numera delaktiga på individ-, grupp- och skolenhetsnivå i högre utsträckning än tidi- gare. Samtidigt uppger cheferna för elevhälsa att även om lagänd- ringarna verkat i positiv riktning, så har arbetet bara börjat. En imple- menteringsprocess måste få ta tid. Medverkande konstaterar också att resursfördelningen till elevhälsan ännu inte påverkats, men att det kan ske framöver.322 Av utredningens enkätundersökning till samtliga skolhuvudmän framgår att det inom grundskola och anpassad grundskola främst är specialpedagoger, men även skolsköterskor och kuratorer som deltar i det systematiska kvalitetsarbetet oavsett skolhuvudman. Detsamma gäller för gymnasieskolan och den anpassade gymnasieskolan. Enkät- svaren visar också att det främst är den specialpedagogiska insatsen som är föremål för analyser och insatser i grundskolan och gymnasie- 319 SOU 2021:11. Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elev- hälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning. 320 2 kap. 25 § skollagen 321 Prop. 2021/22:162. Elevhälsa och stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsned- sättning. 322 Sammanställning av svar på frågeställningar från Sveriges kommuner och regioners elev- hälsonätverk för chefer, den 11 oktober 2024. 167 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 skolan. I den anpassade grundskolan och anpassade gymnasieskolan är det även vanligt att den medicinska insatsen är föremål för analys och insatser.323 5.5.4 Utmaningar när skolhuvudmän och rektor ska samverka om elevhälsans styrning och ledning Bland de utmaningar som finns i arbetet med skolhuvudmännens led- ning av elevhälsoarbetet, handlar många om samverkan och samspelet mellan skolhuvudmanna- och skolnivån. Det finns risker med att skol- huvudmannen utvecklar delar av det operativa arbetet, utan att rekto- rerna görs delaktiga i analysen av behoven och hur de kan mötas. Det kan skapa rutiner som snarare leder till otillgänglighet och byråkrati än till tydlighet och samarbete.324 I SKR:s nätverk för elevhälsochefer lyfts liknande utmaningar fram och att beslut som fattas på huvud- mannanivå inte alltid anpassas till de olika skolornas förutsättningar. Det delade ledarskapet och en organisering av elevhälsan som innebär att medarbetare har en central placering med närmaste chef på förvalt- ningen, men en fysisk placering ute på en skola med en rektor som skolans ledare, beskrivs som utmanande. Skolhuvudmannen behöver samverka tätt med rektorerna för att uppnå ett effektivt elevhälso- arbete. Cheferna i SKR:s elevhälsonätverk nämner även låg kunskap hos de lokala politikerna om elevhälsans vårdgivaruppdrag som en ut- maning.325 En tydlig plan med aktiv skolchef lyfts fram som en fram- gångsfaktor i nätverket.326 5.5.5 Rektorns ledningsansvar för elevhälsan I rektorns uppdrag ingår att leda elevhälsans verksamhet på skol- nivån, ett uppdrag som ofta är komplext och omfattande.327 Rektorn är ofta chef för ett antal av de professioner som ingår i elevhälsoteamet. Samtidigt är det vanligt att teamet kompletteras 323 Vilna (2025). Kartläggning av huvudmännens organisering, ledning och dimensionering av elevhälsan. 324 Partanen, P. (2012). Att leda elevhälsa. 325 Sammanställning av svar på frågeställningar från Sveriges kommuner och regioners elev- hälsonätverk för chefer, den 11 oktober 2024. 326 Ibid. 327 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2020). Samordning för ett hållbart elevhälsoarbete. FoU skriftserie nr 10/2020. 168 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild med professioner vars personalansvarige chef finns utanför skol- enheten. Rektorn, och elevhälsopersonalen, behöver alltså förhålla sig till en dubbel styrning. Till komplexiteten bidrar även det faktum att elevhälsans professioner i vissa delar ska förhålla sig till olika lag- regleringar, professionernas yrkesetik, krav på journalföring och sekretessbestämmelser. Att hålla ihop arbetet i tvärprofessionella team ställer delvis andra krav än ledarskapet i ett professionellt team där alla har samma reglering, uppdrag och förutsättningar att för- hålla sig till. I en intervjustudie med rektorer och andra professioner om roller och förväntningar framkommer att rektorn har en avgörande roll för att bygga organisation och kultur, och fördela resurser i elevhälsan. Elevhälsans professioner framhåller att de förväntar sig att rektorn skulle förstå deras yrkesroll och ge dem stöd i att utforma och av- gränsa rollen. Skolläkarna ifrågasätter rektorns kompetens när det gäller elevhälsans medicinska insatser och upplever det som svårt att ta ett medicinskt ansvar när rektorn beslutar om resurserna. I stu- dien framkommer att det finns två olika grupper bland rektorerna, de som självklart ser sig som ledare av elevhälsoarbetet, och de som ser sig som utanför och inte har kontroll över elevhälsans verksam- het. För rektorerna spelar det stor roll hur teamen organiseras och om det är flera olika chefer inbegripna. De som upplever att de inte har kontroll beskriver också en ovana att leda medarbetare från andra professioner än de pedagogiska.328 5.5.6 Brist på tillsyn av elevhälsan Ansvaret för tillsyn av den samlade elevhälsan är uppdelad mellan Skolinspektionen och IVO. Det framkommer dock i utredningens dialoger att elevhälsans arbete inte är prioriterat av någon myndighet och det finns områden inom elevhälsans uppdrag som inte ingår i någon myndighets tillsynsansvar. Skolinspektionen bedriver tillsyn över de delar av elevhälsan som är framskrivna i skollagen.329 Skolinspektionens tillsyn är framför allt riskbaserad vilket betyder att myndigheten prioriterar områden där den bedömer att det finns risk att skolhuvudmän bryter mot skol- 328 Hylander, I. (2011). Elevhälsans professioner: egna och andras föreställningar. Linköpings universitet. 329 2 kap. 25–28 §§, 23 kap. 25–26 §§ och 26 kap. 3 § skollagen. 169 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 lagen. I praktiken betyder detta att Skolinspektionen inom ramen för sin planerade tillsyn granskar de delar i 2 kap. 25 § skollagen som rör tillgång till elevhälsans insatser och professioner. Elevhälsan ingår även i tillsyn av skolans verksamhet där elevhälsan enligt skollagen ska delta, exempelvis vid utredning av särskilt stöd, eller utredning av frånvaro.330 Däremot bedriver Skolinspektionen endast i mindre utsträckning tillsyn av elevhälsans förebyggande och hälsofrämjande arbete. Skolinspektionen bedömer att skollagens formuleringar är för otydliga för att myndigheten ska kunna bedriva tillsyn och formulera konkreta åtgärder som skolhuvudmannen ska vidta vid brister i detta arbete.331 IVO bedriver tillsyn av de delar av elevhälsan som utgör hälso- och sjukvård. Representanter för IVO bekräftar i utredningens intervjuer att myndigheten arbetar riskbaserat och bedriver tillsyn där de bedö- mer att riskerna är som störst. Då myndigheten inte har mottagit sig- naler eller upplysningar om risker eller brister inom de medicinska in- satserna som faller inom ramen för IVO:s tillsynsområde, har IVO inte de senaste åren genomfört någon direkt riktad tillsyn av dessa delar.332 Elevhälsans psykosociala insats ryms varken inom ramen för Skol- inspektionens eller IVO:s tillsyn och granskas därmed inte närmare utöver den tillsyn av elevers tillgång till kuratorer som Skolinspek- tionen gör. 5.6 Tillgång till elevhälsans insatser Av skollagen framgår att det för elevhälsans medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog, kurator och specialpedagog eller speciallärare.333 I förarbetena anges att skolhuvudmannen själv avgör omfattningen av och inriktningen på personalens sammansätt- ning och kompetens utifrån lokala behov och förutsättningar. Regler- ingen ska säkerställa att elevhälsan har tillgång till tillräcklig kom- petens för att eleverna ska få det stöd som de behöver.334 330 3 kap. 7 § och 7 kap. 19 § skollagen. 331 Utredningens dialog med Skolinspektionen den 14 oktober 2024. 332 Utredningens dialog med Inspektionen för vård och omsorg den 16 juli 2024. 333 2 kap. 25 § skollagen. 334 Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 657. 170 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Utredningen konstaterar att det inte finns någon tydlig definition av begreppet ”tillgång till elevhälsans yrkeskategorier” i skollagen. Lagen anger endast att tillgången ska vara tillräcklig för att elevernas behov av elevhälsa ska tillgodoses. Utredningen väljer att som en ut- gångspunkt för betänkandets kartläggning och resonemang definiera begreppet brett både utifrån skollagen och dess förarbeten men även utifrån andra aspekter av relevans. Begreppet tillgång till elevhälsans yrkeskategorier kan delas in i dels yrkeskategoriernas förekomst, dels i deras tillgänglighet. I detta avsnitt beskrivs tillgången till elevhälsans professioner utifrån dessa aspekter och hur skolhuvudmännen be- dömer behovet av elevhälsans professioner i elevhälsan med utgångs- punkt från elevernas behov. 5.6.1 Tillgången till elevhälsans olika professioner varierar Det saknas en nationell bild av tillgången till elevhälsan i landets skolor. Olika myndigheter samlar in information av olika aspekter av elevhälsans yrkesgrupper, utifrån respektive myndighets syfte, men det ger inte en fullständig bild av vare sig förekomst eller till- gänglighet till elevhälsans yrkesgrupper i landets skolor för samt- liga skolhuvudmän. Skolverket samlar in uppgifter om antal speciallärare och special- pedagoger. Speciallärare och specialpedagoger utgör elevhälsans spe- cialpedagogiska insats, men det framgår inte av statistiken i vilken utsträckning dessa arbetar inom elevhälsan.335 Socialstyrelsen för statistik över legitimerade yrkesgrupper samt var de är sysselsatta.336 Det innebär att myndigheten har viss kunskap om den legitimerade personal som är sysselsatt inom grundskoleutbild- ning eller inom gymnasial utbildning, det vill säga läkare, sjuksköter- skor, psykologer och legitimerade hälso- och sjukvårdskuratorer. Det innebär dock också att även om statistiken ger viss kunskap om antalet 335 Se exempelvis Skolverket, Sveriges officiella statistik. Grundskolan_personal_riksnivå_tabell_6AD_24_25. Tabell 6B, (hämtad 2025-05-23). 336 Socialstyrelsens statistikdatabas för hälso- och sjukvårdspersonal samlas in via Socialstyrelsens register över utfärdade legitimationer och specialistbevis utfärdade av Socialstyrelsen. Dessa uppgifter samkörs med SCB:s register över de av företag/verksamheters (kommunala skolor/ förvaltningar och fristående skolor) inrapporterade SNI koder som motsvarar verksamhetens uppdrag. För specialistbevis är det för läkare det senaste uthämtade specialistbeviset som regi- streras. Det innebär att om en skolläkare med specialistbevis vid ett senare tillfälle blir specia- list inom ett annat område, ex. barn- och ungdomsmedicin eller barnpsykiatri, kommer inte skol- läkaren att synas i statistiken om urval görs på skolhälsovård som specialitet. Socialstyrelsens bedömning är att statistiken har god nationell representativitet. 171 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 personer som är verksamma inom skolväsendet, ger det inte en bild av hur tillgången av elevhälsans yrkesgrupper faktiskt ser ut för eleverna. Nedan följer en redogörelse av tillgänglig statistik över antalet yrkesverksamma inom elevhälsans lagstadgade yrkesgrupper och ut- bildningsnivå. Antal läkare och skolläkare i skolväsendet Socialstyrelsen för statistik över antalet utfärdade specialistbevis för skolläkare. Statistiken visar inte om dessa skolläkare är yrkesverk- samma i skolväsendet. Enligt Socialstyrelsens statistik för 2022 hade 152 läkare utfärdade specialistbevis inom skolhälsovård. Det visar att det skett en liten ökning årligen de senaste fem åren. Samtidigt visar Socialstyrelsen statistik att andelen skolläkare över 65 år har ökat under samma period. 2022 var andelen skolläkare över 65 år 37,5 procent (se tabell 5.3).337 Tabell 5.3 Antal utfärdade specialistbevis för läkare, skolhälsovård, 2019–2023. Totalt samt antal över 65 år 2019 Över 65 2020 Över 65 2021 Över 65 2022 Över 65 2023 Över 65 Antal 119 40 127 42 137 47 144 50 152 57 Andel (%) 33,6 33,0 34,3 34,7 37,5 Källa: Socialstyrelsen, Sveriges officiella statistik. Statistik om legitimerade hälso- och sjukvårds- personal (2023) samt arbetsmarknadsstatus (2022). Tabell 3.1. Antal sjuksköterskor i skolväsendet Socialstyrelsen för statistik över antal skolsköterskor som uppger att de är sysselsatta inom grundskole- respektive gymnasial utbildning, se tabell 5.4 nedan. 337 Socialstyrelsen, Sveriges officiella statistik. Statistik om legitimerade hälso- och sjukvårds- personal (2023), https://skr.se/skolkulturfritid/forskolagrundskolaochgymnasieskolakomvux/elevhalsak olmat/statistikikpersonalgrupper/70066.html (hämtad 2025-05-23). 172 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Tabell 5.4 Skolsköterskor, offentlig och privat regi, alla sysselsatta, båda könen, 2022, antal och andel (procent) Grundskole- Grundskol. Gymnasial Gymnasial utbildning (antal) (andel) utbildning utbildning (antal) (andel) Alla sjuksköterskor 2 485 100 1 514 100 Alla specialistsjuksköterskor 2 047 82 893 59 specialisering ambulans- sjukvård 8 0 10 1 specialisering anestesi- sjukvård och/eller intensivvård 23 1 53 4 specialisering distrikts- sköterska 1 210 49 438 29 specialisering hälso- och sjukvård för barn och ungdomar 735 30 234 15 specialisering internmedicin och/eller kirurgi 19 1 40 3 specialisering onkologi 1–3 – 3 0 specialisering operationsvård 11 0 15 1 specialisering psykiatrisk vård 27 1 68 4 specialisering radiologi 1–3 – 4 0 specialisering vård av äldre 4 0 20 1 specialisering annan specialisering 6 0 8 1 Källa: Socialstyrelsen, Sveriges officiella statistik. Hälso- och sjukvårdspersonal. Riket. Offentlig och privat regi. Alla sysselsatta. Båda könen. 2022 (hämtad 2025-05-23). Socialstyrelsens statistik visar att det är vanligare att skolsköterskor inom grundskoleutbildning än inom gymnasial utbildning har en spe- cialisering. Bland de som uppger att de är sysselsatta inom grund- skoleutbildning uppger 82 procent av skolsköterskor att de har en specialiseringsutbildning och inom gymnasial utbildning uppger 59 procent att de har det. Det vanligaste är att skolsköterskor har en specialistutbildning till distriktssjuksköterska eller inom hälso- och sjukvård för barn och unga. Inom grundskoleutbildning är det nära hälften (49 procent) av skolsköterskorna som uppger att de har en specialistutbildning till distriktssjuksköterska och 30 procent som uppger att de har en specialisering inom hälso- och sjukvård för barn och unga. Inom gymnasial utbildning är det nära 30 procent som upp- ger att de har en specialistutbildning till distriktsjuksköterska och 173 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 15 procent som uppger att de har en specialisering inom hälso- och sjukvård för barn och unga. Antal psykologer i skolväsendet Socialstyrelsen för statistik över antalet psykologer som är syssel- satta inom grundskole- respektive gymnasialutbildning, se tabell 5.5 nedan. Tabell 5.5 Psykologer, offentlig och privat regi, alla sysselsatta, båda könen, antal 2018–2022 2018 2019 2020 2021 2022 Grundskoleutbildnin. 380 380 272 391–395 413 varav över 65 år 28 22 25 22–25 19 Gymnasial utbildning 55–61 63–67 64 65–71 72–78 varav över 65 år 8–9 9–12 9 11–13 7–9 Källa: Socialstyrelsen, Sveriges officiella statistik. Hälso- och sjukvårdspersonal. Psykolog. Riket. Offentlig och privat regi. Alla sysselsatta. Båda könen (hämtad 2025-05-23). Socialstyrelsens statistik visar att antalet psykologer som uppger att de är sysselsatta inom grundskole- respektive gymnasialutbildning ökade under perioden 2018 till 2022. 2022 uppger 413 psykologer att de är sysselsatta inom grundskoleutbildning och mellan 72 och 78 psy- kologer uppger att de är sysselsatta inom gymnasial utbildning. Under perioden tycks antalet psykologer som är över 65 år ha minskat något inom både grundskole- och gymnasial utbildning. Tillgång till kuratorer i skolväsendet För den psykosociala insatsen ska det finnas tillgång till kurator. Socialstyrelsen för inte statistik över det totala antalet verksamma kuratorer i landets skolor eftersom det inte krävs legitimation för att arbeta som kurator inom skolväsendet. Däremot finns statistik över kuratorer med hälso- och sjukvårdskuratorslegitimation. Av Socialstyrelsens statistikdatabas för hälso- och sjukvård framgår att 174 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild det 2024 var 46 hälso- och sjukvårdskuratorer som var verksamma inom grundskola och 30 som var verksamma inom gymnasieskola.338 Tillgång till kuratorer utifrån utbildningsbakgrund Skolverket publicerade 2022 en nationell kartläggning av utbildnings- bakgrunden bland kuratorer i landets skolor. Kartläggningen visar att nästan alla kuratorer, oavsett skolform, har en högskoleutbild- ning (se tabell 5.6). I samtliga skolformer har majoriteten av kurato- rerna en socionomutbildning och det näst vanligaste är att de har en beteendevetenskaplig utbildning. Utöver dessa utbildningar förekom- mer det bl.a. att de som arbetar som kurator i skolväsendet har en lärarutbildning eller en utbildning inom socialpedagogik, arbetsterapi-, folkhälsovetenskap-, sociologi- eller psykologi.339 Kartläggningen visar att det i grund- och gymnasieskolan är van- ligare att kuratorer som arbetar vid en skola med en kommunal huvud- man har en socionomutbildning medan kuratorer som arbetar vid skolor med en enskild huvudman i större utsträckning har en bete- endevetenskaplig utbildning.340 Vidare visar studien att kuratorer med en beteendevetenskaplig grundutbildning i högre utsträckning än de med en socionomutbild- ning har läst en påbyggnads- eller vidareutbildning såsom grundläg- gande psykoterapiutbildning.341 338 Socialstyrelsen. Tabell Hälso- och sjukvårdspersonal, hälso- och sjukvårdskuratorer, riket, offentlig och privat regi, alla sysselsatta, båda könen, 2024. http://www.sdb.socialstyrelsen.se/ (hämtad 2025-10-10). 339 Skolverket (2022). Nationell kartläggning av utbildningsbakgrunden bland kuratorer i skol- väsendet. Rapport 2022:17. 340 Ibid. 341 Ibid. 175 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Tabell 5.6 Kuratorers utbildningsbakgrund bland grund- och gymnasieskolor med kommunala och enskilda huvudmän, 2022, andel (procent) Kommunala Enskilda Samtliga huvudmän Grundskolor Högskoleutbildning 98,1 97,0 97,9 Socionomutbildning 76,8 55,0 73,1 Beteendevetenskaplig examen 12,0 25,6 14,3 Gymnasieskolor Högskolutbildning 99,8 97,2 99,0 Socionomutbildning 78,3 55,5 70,3 Beteendevetenskaplig examen 12,7 22,5 16,5 Källa: Skolverket (2022). Nationell kartläggning av utbildningsbakgrunden bland kuratorer i skolväsendet. Rapport 2022:17. I de anpassade skolformerna är det vanligast att kuratorerna har en socionomexamen. Skolverkets kartläggning visar att drygt 76 pro- cent av kuratorerna som arbetar vid en anpassad grundskola har en socionomexamen och drygt sju procent en examen i beteendeveten- skap .342 Till skillnad från grundskolan är det i den anpassade grund- skolan vanligare att kuratorer som inte har en socionomexamen har en förskollärarutbildning eller en examen inom exempelvis arbets- terapi, psykologi eller socialt arbete än en examen i beteendeveten- skap. Andelen kuratorer inom anpassad gymnasieskola med socio- nomexamen var drygt 72 procent och omkring nio procent hade en examen i beteendevetenskap.343 Tillgång till specialpedagog och speciallärare Enligt dagens reglering ska det för de specialpedagogiska insatserna inom elevhälsan finnas tillgång till speciallärare eller specialpedagog.344 Skolverket redovisar antalet speciallärare och specialpedagoger i lan- dets skolor. Däremot framgår det inte av Skolverkets statistik i vil- ken utsträckning dessa yrkesgrupper arbetar med elevhälsorelaterade 342 Vid tidpunkten för studien hette anpassad grund- respektive gymnasieskola grundsärskola och gymnasiesärskola. 343 Skolverket (2022). Nationell kartläggning av utbildningsbakgrunden bland kuratorer i skol- väsendet. Rapport 2022:17. 344 2 kap. 25 § skollag. 176 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild arbetsuppgifter och i vilken utsträckning de arbetar med andra upp- gifter. Tillgång till speciallärare och specialpedagoger i grundskolan Skolverkets statistik visar att antalet tjänstgörande speciallärare i grund- skolan har ökat de senaste fem åren. Antalet specialpedagoger har inte förändrats avsevärt. Sett till antal elever per heltidstjänst inne- bär det att tillgången till speciallärare har ökat något under perioden, medan den har varit i princip oförändrad för specialpedagoger. Läs- året 2020/2021 var antalet elever per speciallärare i genomsnitt 263,7 och antalet elever per specialpedagog i genomsnitt 326,6. Läsåret 2024/2025 var antalet elever per speciallärare 236,9 och antalet elever per specialpedagog i genomsnitt 326,6. Vidare har andelen special- lärare med behörighet att ge särskilt stöd ökat under perioden. Läs- året 2020/2021 var andelen legitimerade speciallärare med behörig- het att ge särskilt stöd 26,5 procent och läsåret 2024/2025 var andelen 31,5 (se ,0 5.7).345 Tabell 5.7 Antal och andel speciallärare och specialpedagoger med speciallärar- eller specialpedagogexamen, grundskolan, läsåren 2020/2021–2024/2025 Antal tjänstgörande Antal elever per Med legitimation och heltidstjänst behörighet. Andel (%) 2020/2021 Speciallärare 5 191 263,7 46,8 Specialpedagoger 4 056 326,6 72,9 2021/2022 Speciallärare 5 357 255,6 49,1 Specialpedagoger 4 025 329,0 74,6 2022/2023 Speciallärare 5 499 245,7 50,1 Specialpedagoger 4 060 327,9 74,3 2023/2024 Speciallärare 5 669 240,8 53,6 Specialpedagoger 4 022 329,9 75,5 345 Skolverket. Sveriges offentliga statistik. Grundskolan_personal_riksnivå_tabell_6AD_24_25, (hämtad 2025-05-23). 177 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Antal tjänstgörande Antal elever per Med legitimation och heltidstjänst behörighet. Andel (%) 2024/2025 Speciallärare 5 714 236,9 58,6 Specialpedagoger 4 056 326,6 78,0 Källa: Skolverket, Sveriges officiella statistik. Grundskolan_personal_riksnivå_tabell_6AD_24_25, (hämtad 2025-05-23). Tillgång till speciallärare och specialpedagoger i gymnasieskolan I gymnasieskolan är det vanligare med specialpedagoger än special- lärare. Skolverkets statistik för läsåret 2024/2025 visar att antalet tjänstgörande speciallärare var 606 och antalet tjänstgörande special- pedagoger var 1 086. Lärartätheten bland speciallärare och specialpedagoger har ökat något de senaste fem åren, även om antalet elever per speciallärare och specialpedagog ökat under det senaste läsåret. Läsåret 2020/2021 var antalet elever per speciallärare drygt 886 och per specialpedagog drygt 465. Läsåret 2024/2025 var antalet elever per speciallärare drygt 860 och per specialpedagog drygt 426 (se tabell 5.8).346 Tabell 5.8 Antal och andel speciallärare och specialpedagoger med speciallärare resp. specialpedagogexamen, gymnasieskolan, läsåren 2020/2021–2024/2025 Antal tjänstgörande Antal elever per Med legitimation och heltidstjänst behörighet. Andel (%) 2020/2021 Speciallärare 571 886,6 51,5 Specialpedagoger 988 465,6 72,5 2021/2022 Speciallärare 573 876,9 54,3 Specialpedagoger 1 037 443,6 72,6 2022/2023 Speciallärare 611 835,8 54,6 Specialpedagoger 1 044 439,9 74,8 2023/2024 Speciallärare 605 825,5 55,6 Specialpedagoger 1 087 420,0 76,3 346 Skolverket, Sveriges officiella statistik. Gymnasieskolan – Personal – Riksnivå. Tabell 6B, (hämtad 2025-06-02). 178 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Antal tjänstgörande Antal elever per Med legitimation och heltidstjänst behörighet. Andel (%) 2024/2025 Speciallärare 606 860,5 59,1 Specialpedagoger 1 086 426,5 79,8 Källa: Skolverket, Sveriges officiella statistik. Gymnasieskolan – Personal – Riksnivå. Tabell 6B, (hämtad 2025-06-02). Tillgång till speciallärare och specialpedagoger i anpassade grund- och gymnasieskolan För behörighet att undervisa i de anpassade skolformerna krävs en speciallärarexamen med inriktning mot de anpassade skolformerna. Skolverket för statistik över undervisande speciallärare samt de spe- ciallärare som arbetar med elever som är i behov av särskilt stöd. Skolverkets statistik för läsåret 2024/2025 visar att drygt 49 pro- cent av de speciallärare som arbetar med elever i behov av särskilt stöd i anpassad grundskola hade en speciallärarexamen med inriktning mot anpassad grundskola.347 I anpassad gymnasieskola var motsvarande siffra knappt 62 procent.348 Tillgång till speciallärare och specialpedagoger i specialskolan Andelen speciallärare i specialskolan som arbetar med elever som är i behov av särskilt stöd var läsåret 2024/2025 drygt 59 procent.349 Tillgång till elevhälsans personal i landets kommuner SKR redovisar regelbundet personalstatisk för elevhälsan för grund- skolor med kommunal skolhuvudman (se tabell 5.9). SKR:s statistik visar att antalet årsarbetare inom elevhälsan i de kommunala skolorna 347 Skolverket, Sveriges officiella statistik. Anpassad grundskola – personal – riksnivå. Tabell 5A, (hämtad 2025-06-02). 348 Ibid. 349 Skolverket, Sveriges officiella statistik. Specialskolan – Personal – Riksnivå, (hämtad 2025-06-02). 179 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 har ökat de senaste tio åren inom samtliga av de lagstadgade yrkes- grupperna.350 Tabell 5.9 Personal inom elevhälsa i kommunala grund- och gymnasieskolor inklusive anpassad grund- och gymnasieskola Befattning 2000 2005 2010 2015 2020 2025 Skolläkare 70 90 80 100 120 120 Skolsköterska 1 740 2 140 2 230 2 420 2 910 3 060 Kurator 1 010 1 370 1 480 1 850 2 830 3 220 Psykolog 490 630 570 660 830 950 Specialpedagog 980 2 650 4 670 4 560 4 680 4 700 Speciallärare – – 4 630 3 880 4 340 5 020 Källa: Sveriges kommuner och regioner (2021) Nuläge och utmaningar i elevhälsan 2021 samt https://skr.se/skolkulturfritid/forskolagrundochgymnasieskolakomvux/elevhalsakolmat/elevhalsa/statist ikpersonalgrupper.70066.html. (Hämtad 2025-05-23). 5.6.2 Skolhuvudmännens analyser av skolans behov av elevhälsa Det finns ingen nationell uppföljning av hur skolhuvudmännen går till väga för att analysera elevernas behov av elevhälsa och i vilken mån dessa analyser ligger till grund för bemanningen inom elevhälsan. Av utredningens enkätundersökning framgår att skolhuvudmännen an- vänder olika variabler för att beräkna behovet av elevhälsans profes- sioner, se figur 5.3 nedan. 350 Sveriges kommuner och regioner (2021). Nuläge och utmaningar i elevhälsan 2021. En rapport baserad på en enkätundersökning till samtliga kommuner och https://skr.se/skolkulturfritid/forskolagrundochgymnasieskolakomvux/elevhalsakolmat/ elevhalsa/statistikpersonalgrupper.70066.html (hämtad 2025-05-23). 180 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Figur 5.3 Förutsättningar som skolhuvudmän utgår ifrån vid resurstillsättning av elevhälsans insatser vid grundskolor 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% Elevantal Elevernas måluppfyllelse Andel elever med åtgärdsprogram Bostadsområdets karaktär Vårdnadshavares utbildningsnivå Vårdnadshavares inkomstnivå Elevernas fysiska hälsa Elevernas psykiska hälsa Annat, ange vad: Kommunal Enskild Källa: Utredningens enkätundersökning till samtliga skolhuvudmän. På frågan om vilka förutsättningar skolhuvudmännen utgår ifrån vid resurstillsättning för elevhälsans insatser vid grundskola anger kommu- nala skolhuvudmän främst elevantal och omvärldsfaktorer såsom bo- stadsområdets karaktär och vårdnadshavares utbildningsnivå. Enskilda skolhuvudmän anger främst elevantal och faktorer som tar sikte på elevernas hälsa och måluppfyllelse såsom andel elever med åtgärds- program och elevernas psykiska hälsa. Drygt en tredjedel av de en- skilda skolhuvudmännen anger att de inte gör någon dimensionering eller inte vet om de gör det. Bland de kommunala skolhuvudmännen är motsvarande andel cirka tio procent. Det kan t.ex. bero på att rektor fattar beslut om dimensioneringen. På frågan om vilka förutsättningar skolhuvudmännen utgår ifrån vid resurstillsättning för elevhälsans insatser vid gymnasieskola an- ger både kommunala och enskilda skolhuvudmän främst elevantal, elevernas måluppfyllelse och elevernas psykiska hälsa. Drygt 20 pro- cent av de kommunala huvudmännen och nästan 40 procent av de enskilda huvudmän som besvarat enkäten anger att det inte gör någon dimensionering, det kan t.ex. bero på att de överlåter dimensioner- ingen till rektorn. 181 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Utredningen har även haft dialog med ett antal skolhuvudmän an- gående vilka förutsättningar de tar hänsyn till vid resursfördelning och dimensionering av elevhälsan. Samråd visar att det är ovanligt att skolhuvudmännen har en nedtecknad eller etablerad modell för att beräkna bemanningsbehovet i elevhälsan. Flera av skolhuvudmännen som utredningen har samrått med utgår från budgetära förutsätt- ningar, antalet elever och hälsobesök samt skolornas socioekonomiska förutsättningar för att dimensionera elevhälsan. Företrädare för skol- huvudmännen lyfter fram att många skolor gör en ungefärlig gissning utan exakt beräkning av bemanningsbehovet och att nationella vari- abler skulle bidra till en ökad likvärdighet. Vidare lyfter företrädare för professionen fram att elevpengen styr resurser till elevhälsan, sna- rare än elevernas behov. 5.6.3 Bristande tillgång till elevhälsans professioner Skolinspektionens samlade erfarenheter från tillsynen under 2014– 2024 visar att elevhälsan är underdimensionerad på många skolor. Enligt Skolinspektionen beror den begränsade tillgången bl.a. på att vissa kompetenser endast anlitas sporadiskt och därför inte finns tillgängliga i den dagliga verksamheten på skolan. Det förekommer att skolor helt saknar tillgång till de kompetenser och professioner som ska finnas inom elevhälsan, det gäller t.ex. psykologer och kura- torer. Skolinspektionen bedömer att de leder till att elevers stödbehov inte upptäcks i tid och att det stöd som ges inte är tillräckligt. Skol- inspektionen bedömer vidare att en underdimensionering av till- gången till de lagstadgade professionerna i elevhälsan kan få till följd att det förebyggande och främjande arbete som elevhälsan ska bedriva, uteblir. Tillsynens bild bekräftas i utredningens dialoger med före- trädare för myndigheter, huvudmän och professionsorganisationer.351 Stora brister i skolors tillgång till psykologer Under de senaste tio åren har det i flera studier framkommit att det på många skolor finns en begränsad, eller i värsta fall ingen, tillgång till psykolog. Enligt den statliga utredningen om bättre möjligheter 351 Skolinspektionen (2018). Årsrapport 2017. Strategier för kvalitet och helhet i utbildningen. Bilaga, s. 4. 182 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild för elever att nå kunskapskraven är tillgången till elevhälsans personal- grupper inte tillräcklig och tillgången varierar omotiverat mellan sko- lor och skolhuvudmän. Utredningen påtalar att samverkan inom den samlade elevhälsan eller i skolans arbetslag försvåras av att psykolog sällan är på plats.352 Skolinspektionen publicerade 2021 en granskning av gymnasie- skolan som visar att det förekommer att skolor endast köper in elev- hälsans psykologiska insats vid behov i enskilda ärenden, Enligt Skol- inspektionen betyder att det psykologiska perspektivet riskerar att utebli i analyser av underlag och i planering av insatser.353 Av Skol- inspektionens årsrapport för 2024 framgår att många skolhuvudmän behöver ta ett större ansvar för elevernas tillgång till elevhälsa. I några fall har Skolinspektionen bedömt att skolan helt saknar tillgång till de professioner som ska finnas inom elevhälsan, t.ex. har vissa skolor inte haft tillgång till psykolog på flera år.354 Varierad tillgång till skolsköterskor I utredningens dialoger med skolsköterskor framkommer att skol- sköterskor erbjuder öppen mottagning på vissa skolor. I utredningens intervjuer betonar skolsköterskorna att eftersom skolsköterskan ofta är en del av skolans dagliga verksamhet är det en aktör som eleverna känner till. Skolsköterskan kan därmed utgöra en neutral person som elever kan ty sig till för att söka hjälp vid olika hälsoproblem. Det kan handla om hjälp vid huvudvärk, mag- eller mensvärk, stukade fötter eller ångest och nedstämdhet. I dessa fall arbetar skolsköterskan mycket med egenvårdsråd men kopplar vid behov in skolläkare eller hänvisar till rätt vårdinstans utanför elevhälsan. Av Skolinspektionens skolenkät 2025 framgår att nära en fjärde- del av medverkande grundskoleelever i årskurs 5 uppger att det är ganska eller mycket svårt att få hjälp av elevhälsan, till exempel skol- sköterskan. Omkring var tredje elev i årskurs 8 och nästan var femte elev i läsår 2 i gymnasieskolan uppger att det var ganska eller mycket svårt att få hjälp av elevhälsan.355 352 Ibid. 353 Skolinspektionen (2021) Gymnasieskolors arbete för att främja elevers hälsa. 354 Skolinspektionen (2025). Skolinspektionens årsrapport 2024. Iakttagelser och erfarenheter under år 2024. 355 Skolinspektionen (2025) Skolenkäten 2025, Resultatredovisning för Skolenkäten. 183 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Vårdnadshavares och lärares uppfattningar om tillgång till elevhälsan Skolinspektionens skolenkät 2025 visar på stora skillnader i lärares, elevers och vårdnadshavares uppfattning om det förebyggande och hälsofrämjande arbete fungerar.356 Till exempel uppger 18 procent av undervisande lärare i grundskolan att elevernas möjlighet att få stöd av elevhälsan är ganska eller mycket dålig, medan nästan 80 procent svarar att möjligheten är bra eller ganska bra. Drygt var femte lärare i grundskolan uppger att deras egen möjlighet att vid behov få stöd av elevhälsan är ganska dåligt eller mycket dåligt. Drygt åtta procent av undervisande lärare i gymnasieskolan uppger att elevers möjligheter att få stöd av elevhälsan är ganska dåligt eller mycket dåligt. Ungefär 14 procent av undervisande lärare i gymnasiet uppger att deras egen möjlighet till stöd från elevhälsan fungerar ganska dåligt eller mycket dåligt.357 Av 2025 års skolenkät framgår att vissa vårdnadshavare upplever att elevhälsans arbete med att främja hälsa fungerar dåligt. Det är 17 procent av vårdnadshavarnas som uppger att möjligheterna för elever att få stöd från elevhälsan, t.ex. från skolsköterska, kurator, specialpedagog eller psykolog, fungerar ganska dåligt eller mycket dåligt.358 Barnombudsmannen beskriver att många barn som de samtalat med, upplever att elevhälsan är osynlig och att de efterfrågar trygga vuxna som de kan prata med om sina problem. I samtalen poängte- rar barnen att skolan är en viktig arena och att vuxna måste uppmärk- samma barn som mår psykiskt dåligt. I Barnombudsmannens sam- tal med barn framkommer att skolfrånvaro är vanligt, framför allt bland barn med psykisk ohälsa. Barnen lyfter att frånvaron inte all- tid tas på allvar eller att det tar lång tid innan skolan agerar.359 356 Skolenkäten är en del av Skolinspektionens granskning och görs en gång per år och då deltar hälften av landets skolor, vilket innebär att alla skolor deltar vartannat år. I 2025 års skolenkät deltog totalt 3 156 skolor och omfattar över 400 000 svar från elever, lärare och föräldrar. 357 Skolinspektionen (2025). Skolenkäten 2025, Resultatredovisning för Skolenkäten. 358 Ibid. 359 Barnombudsmannen (2024). Hur dåligt måste man må egentligen? Samhällets insatser för att främja barns psykiska hälsa. 184 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Tidsfrister inom elevhälsan Det finns i dag inga nationellt fastställda tidsfrister för att få komma i kontakt med elevhälsans professioner. Det finns inte heller någon nationell uppföljning av om det finns väntetider i elevhälsan. Av ut- redningens dialoger anger till exempel SKR, Almega utbildning, Idé- burna skolors riksförbund att det inte finns några väntetider eller köer inom elevhälsan. Några professionsorganisationer och IVO anger att det finns väntetider men främst till psykologers utredningar av elever med vissa funktionsnedsättningar, såsom intellektuell funktionsned- sättning och neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Det kan röra sig om veckor eller månader. Psykologer kan behöva göra prioriter- ingar bland utredningsärenden vilket kan skapa köer. Skolsköterskor- nas riksförening bekräftar att det inte finns någon nationell bild och att väntetider till olika professioner är beroende av den lokala beman- ningen av elevhälsan. De uppskattar dock att väntetiden till skolläkare i genomsnitt är två veckor. Svensk kuratorsförening anger att man inte har kölistor, väntetider och generella tidsfrister, utan man gör prioriteringar. Det handlar om att skyndsamt bedöma suicidrisk, all- varlig psykisk ohälsa, kränkningar samt hot om våld. 5.7 Utbildningskrav för elevhälsans professioner En högskoleutbildning består av kurser på grundnivå, avancerad nivå eller forskarnivå där nivåerna bygger på varandra. För varje examen finns det mål för vad studenten ska ha uppnått som anges i högskole- förordningen. Det innebär att examen från en utbildning ger kunskap och kompetens. Utredningen anser att det både ställs krav på kun- skaper och yrkesskicklighet för de som tjänstgör inom elevhälsan för att elevhälsoarbetet ska vara professionellt och effektivt, samt för att elevhälsans syfte och uppdrag ska kunna uppnås. I nuvarande lagstift- ning ställs det dock inte krav på behörighet inom alla professioner. I detta avsnitt redogör utredningen för de utbildningskrav som finns för de olika professionerna inom elevhälsan i dag, samt vilka utmaningar det finns inom de professioner där det inte ställs krav på specifik ut- bildning. 185 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 5.7.1 Olika utbildningskrav för elevhälsans professioner För elevhälsans medicinska, psykologiska, psykosociala och special- pedagogiska insatser ska det finnas tillgång till skolläkare, skolskö- terska, psykolog, kurator och speciallärare eller specialpedagog.360 Som framgår ovan anges i förarbetena att skolhuvudmannen själv avgör omfattningen av och inriktningen på personalens samman- sättning och kompetens utifrån lokala behov och förutsättningar.361 I 2010 års skollag förtydligades att, förutom skolläkare och skol- sköterska, ska eleverna även ha tillgång till psykolog, kurator samt personal som kan tillgodose elevernas behov av specialpedagogiska insatser. I Vägledning för elevhälsa framgår att skolhuvudmannen utöver dessa professioner även kan anställa annan legitimerad personal, ex- empelvis logoped eller fysioterapeut.362 Nedan följer en redogörelse för de krav på utbildning som ställs på respektive yrkesgrupp inom elevhälsan. Utbildningskrav för personal inom elevhälsans medicinska insats Enligt skollagen ska elevhälsans medicinska insats utföras av skol- läkare och skolsköterska. Utbildningskrav för skolläkare Enligt skollagen är läkarlegitimation en förutsättning för att kunna arbeta inom elevhälsans medicinska insats. I Socialstyrelsens föreskrif- ter och allmänna råd om läkares vidareutbildning till specialistkom- petens (ST utbildning), är specialistkompetens inom skolhälsovård ett tillägg till en av de tre basspecialisterna barn- och ungdomsmedi- cin, barn- och ungdomspsykiatri eller allmänmedicin.363 360 2 kap. 25 § skollagen. 361 Prop. 2009/10:164. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 657. 362 Socialstyrelsen. Medicinsk insats. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn- och-unga/vagledning-for-elevhalsa/ansvarsfordelning/elevhalsans-personal/medicinsk-insats/ (hämtad 2024-10-12). 363 6 kap. 10 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om läkarnas specialiseringstjänst- göring (HSLF-FS 2021:8). 186 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Utbildningskrav för skolsköterskor Utöver att vara legitimerad sjuksköterska finns inga krav på att skol- sköterskor har en specialistutbildning. Av Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2018:43) om behörighet för sjuksköter- skor att förskriva och ordinera läkemedel, framgår att sjuksköterskor kan ordinera vaccin inom programmets ramar inklusive komplette- rande vaccinationer om de har genomgått specialistutbildning till distriktssjuksköterska eller specialistutbildning inom hälso- och sjuk- vård för barn och ungdomar. Denna behörighet är således ett indirekt krav för att kunna utföra alla de arbetsuppgifter som ingår i elev- hälsans medicinska insats. Utbildningskrav för personal inom elevhälsans psykologiska insats För elevhälsans psykologiska insats ska det finnas tillgång till psyko- log. Psykolog är ett legitimerad hälso- och sjukvårdsyrke.364 Det finns ingen specialisering för att arbeta som skolpsykolog. Utbildningskrav för personal inom elevhälsans psykosociala insats För elevhälsans psykosociala insats ska det finnas tillgång till kurator. Det är inte reglerat vilken utbildning en person som arbetar som kura- tor i skolväsendet ska ha. 2019 infördes en legitimation för kuratorer verksamma inom hälso- och sjukvården, hälso- och sjukvårdskura- torer. Syftet med införandet var främst att öka patientsäkerheten.365 Till skillnad mot kuratorer i hälso- och sjukvård krävs inte någon legi- timation för att arbeta som kurator i skolväsendet.366 364 4 kap. 1 § patientsäkerhetslagen. 365 Prop. 2017/18:138. Legitimation för hälso- och sjukvårdskuratorer. 366 4 kap. 1 § patientsäkerhetslagen. 187 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Tabell 5.10 Kuratorers utbildningsbakgrund bland grund- och gymnasieskolor med kommunala och enskilda huvudmän, 2022, andel (%) Kommunala Enskilda Samtliga huvudmän Grundskolor Högskoleutbildning 98,1 97,0 97,9 Socionomutbildning 76,8 55,0 73,1 Beteendevetenskaplig examen 12,0 25,6 14,3 Gymnasieskolor Högskolutbildning 99,8 97,2 99,0 Socionomutbildning 78,3 55,5 70,3 Beteendevetenskaplig examen 12,7 22,5 16,5 Källa: Skolverket (2022). Nationell kartläggning av utbildningsbakgrunden bland kuratorer i skolväsendet. Rapport 2022:17. Utbildningskrav för elevhälsans specialpedagogiska insats Sedan 2023 har tillgången till elevhälsans specialpedagogiska kom- petens förtydligats i skollagen. Enligt den nya formuleringen ska det finnas tillgång till specialpedagog eller speciallärare för elevhälsans specialpedagogiska insatser. Av förarbetena framgår att det inte upp- ställs något absolut krav på examen för de specialpedagoger eller spe- ciallärare som ingår i elevhälsan på grund av att det inte anses rimligt givet den rådande bristen på utbildad personal. Huvudmännen bör dock sträva efter att de som anställs som specialpedagog eller special- lärare också ska ha en sådan examen. Det betonas vidare att ändringen inte ska hindra den specialpedagog eller speciallärare som ingår i elev- hälsan att även inneha andra uppdrag på skolan, t.ex. att speciallärare arbetar med stödinsatser riktade mot enskilda elever eller hur skolor som har flera speciallärare och specialpedagoger organiserar sitt arbete.367 367 Prop. 2021/22:162. Elevhälsa och stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsned- sättning, s. 110. 188 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Speciallärarexamen ger behörighet och legitimation, det gör inte specialpedagogexamen Det är endast speciallärarexamen som ger behörighet att bedriva under- visning som avser särskilt stöd. Skolverket uppger till utredningen att en påbyggnadsutbildning till specialpedagog inte ger en utökad behörighet som kan framgå av en legitimation, det gör däremot ut- bildning till speciallärare. Vissa specialpedagogexamina kan jämställas med speciallärarexamen, men då ska utbildningen vara påbörjad senast hösten 2008 och examen avlagd före 30 juni 2015. I dessa undantagsfall går det att bli behörig utifrån en specialpedagogexamen, då det under den perioden inte anordnades någon speciallärarutbildning. Därutöver går det inte att få behörigheter utifrån en specialpedagogexamen. I de fall lärare yrkar på behörigheter och hänvisar till sin specialpedagog- examen får de avslag på sin ansökan. Har de tagit ut en specialpeda- gogexamen så får de i stället ett examensbevis från lärosätet som de kan visa arbetsgivare. Att undervisa som speciallärare är detsamma som att bedriva under- visning som avser särskilt stöd. Specialläraren får behörighet att be- driva sådan undervisning som speciallärarexamen är specialiserad mot. Beroende på vilken specialisering som speciallärarexamen har, kan en eller flera av kategorierna bli aktuella. Det finns tre kategorier av be- hörigheter som en speciallärarexamen kan leda till; att som special- lärare bedriva undervisning i särskilt stöd, undervisa som lärare i ämnen och ämnesområden i anpassade grund- och gymnasieskolan, samt undervisa som lärare i ämnen i specialskolan.368 Ny utredning om utbildningsvägar och behörighet inom det specialpedagogiska området I oktober 2025 tillsatte regeringen den statliga utredningen, Nya ut- bildningsvägar och fler möjligheter till behörighet att undervisa inom det specialpedagogiska området.369 I utredningens uppdrag ingår bl.a. att föreslå hur de utbildningar som leder till speciallärar- respektive specialpedagogexamen kan ersättas av en ny flexibel utbildning som bättre tillgodoser skolväsendets behov av specialpedagogisk kom- 368 Information till utredningen från Skolverket den 19 maj 2025. 369 Kommittédirektiv 2025:93. Nya utbildningsvägar och fler möjligheter till behörighet att under- visa inom det specialpedagogiska området. 189 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 petens. Det ingår även att analysera de nuvarande utbildningarnas innehåll och längd och mot bakgrund av detta föreslå hur en ny ut- bildning inom det specialpedagogiska området kan ge en bredare behörighet att undervisa än dagens speciallärar- och specialpedagog- examen. Utredningen om nya utbildningsvägar och fler möjligheter till behörighet att undervisa inom det specialpedagogiska området ska även föreslå nya examensmål så att den nya utbildningen blir elev- och praktiknära. Utredningen om nya utbildningsvägar och fler möjligheter till behörighet att undervisa inom det specialpedagogiska området kom- mer även att analysera och vid behov föreslå nödvändiga övergångs- bestämmelser för speciallärare och specialpedagoger med undervis- ningserfarenhet. Den kommer dessutom att analysera och vid behov föreslå hur personer med specialpedagog- och speciallärarexamen ska kunna komplettera sin utbildning under en övergångsperiod för att få behörighet att undervisa inom särskilt stöd, anpassad grund- och gymnasieskola samt specialskolan. Uppdraget ska redovisas senast den 16 juni 2026.370 5.8 Behov av bättre samverkan mellan elevhälsan och skolan i övrigt, hälso- och sjukvård och socialtjänst Som utredningen tidigare beskrivit finns det många elever som på grund av sin ohälsa, mående eller bristande lärande behöver insatser från andra aktörer än skolan. I detta avsnitt beskriver utredningen hur samverkan med externa aktörer är reglerat, samt vilka möjligheter och utmaningar det finns med samverkan. Utredningen redogör även kort för olika samverkansrutiner som vissa kommuner och regioner arbetar efter, samt behovet av att samordna insatser. 5.8.1 Regelverket kring elevhälsans samverkan stärktes 2023 Det infördes en skyldighet för elevhälsan att vid behov samverka med hälso- och sjukvård och socialtjänsten 2023. Av förarbeten framgår att samverkan mellan elevhälsa och dessa aktörer kan vara en förut- 370 Ibid. 190 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild sättning för att vissa elever ska klara sin skolgång och utvecklas i övrigt. Brister i samverkan innebär en stor risk för utsatta grupper av elever som har behov av samordnade insatser. I förarbeten framgår vidare att huvudmännen kan ha vitt skilda förutsättningar för sitt elev- hälsoarbete. Regeringen gjorde därför bedömningen att regleringen om samverkan med externa aktörer inte bör vara allt för detaljsty- rande, och att formuleringen att samverkan ska ske vid behov är till- räcklig.371 I samband med revideringen skärptes även skrivningarna för elev- hälsan att samverka med lärare och övrig personal.372 Av förarbetena framgår att samverkan med lärare och övrig personal är en förutsätt- ning för att det ska kunna ske ett ömsesidigt utbyte och dialog mellan undervisande lärare och elevhälsan, på ett förebyggande plan, innan svårigheter för en elev uppstår.373 Viss samverkan mellan region och kommun regleras i lag Regioner och kommuner, i egenskap av huvudmän för hälso- och sjukvården respektive socialtjänsten, har en skyldighet att ingå över- enskommelser om ett samarbete när det gäller personer med psykisk funktionsnedsättning, personer med olika former av missbruk samt barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet eller är placerade i ett skyddat boende.374 Socialnämnden har vidare ett särskilt samverkansansvar när det gäller barn som far eller riskerar att fara illa. I de situationerna ska socialnämnden aktivt verka för samverkan med andra samhällsorgan och organisationer, som till exempel hälso- och sjukvården, skolan och polisen. Socialnämnden har ett så kallat förstahandsansvar för den här typen av samverkan. Den här skyldigheten omfattar inte enbart samverkan på organisationsnivå, utan också på individnivå. Motsvarande bestämmelser, men utan förstahandsansvar, finns även i hälso- och sjukvårdslagen och skollagen.375 371 Prop. 2021/22:162. Elevhälsa och stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsned- sättning, s. 105. 372 2 kap. 25 § skollagen och lag (2022:1315) om ändring i skollagen. 373 Prop. 2021/22:162. Elevhälsa och stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsned- sättning, s. 101 f. 374 16 kap. 3 § hälso- och sjukvårdslagen och 7 kap. 2 § socialtjänstlagen. 375 Socialstyrelsen. Regler om samordning och samverkan. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/god-och-nara-vard/samordnad-vard-och- omsorg/regler-om-samordning-och-samverkan/ (hämtad 2025-09-17). 191 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 För personer med behov av insatser från både hälso- och sjukvår- den och socialtjänsten har regionen och kommunen en skyldighet att samordna insatserna, om personen har behov av detta. Insatserna ska då sammanfattas i en samordnad individuell plan (vanligen kallad SIP) som antingen regionen eller kommunen har det övergripande ansva- ret för.376 I utredningens arbete har det framkommit att i vissa regio- ner har berörda verksamheter kommit överens om att även skolan kan ta initiativ till SIP.377 5.8.2 Samverkansöverenskommelser mellan elevhälsan, skolan i övrigt, socialtjänsten och hälso- och sjukvården Utredningen har identifierat att elevhälsans förutsättningar för sam- verkan både inom skolan och med socialtjänsten och hälso- och sjuk- vården, inte är likvärdiga. Nedan redogör utredningen för i vilken utsträckning samverkan sker mellan elevhälsa, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Sedan följer en beskrivning av utmaningar med sam- verkan mellan elevhälsan och skola i övrigt samt mellan elevhälsan och hälso- och sjukvården och socialtjänsten. I utredningens arbete har det framkommit att det begrepp som främst används vid samverkansavtal mellan hälso- och sjukvård och skola är samverkansöverenskommelse.378 Utredningen har därför valt att använda begreppet samverkansöverenskommelse och avser med detta samverkansavtal. I den enkät som utredningen har genomfört med skolhuvudmän användes dock begreppet avtal. Kommunala huvudmän har i högre utsträckning samverkansöverenskommelser med hälso- och sjukvård och socialtjänst än enskilda huvudmän Utredningens arbete visar att samverkan mellan skolhuvudmän och externa aktörer såsom hälso- och sjukvård och socialtjänst sker i olika utsträckning. Kommunala skolhuvudmän har i högre utsträckning än enskilda huvudmän formaliserad samverkan i form av samverkansöver- 376 16 kap. 4 § hälso- och sjukvårdslagen och 10 kap. 8 § socialtjänstlagen. 377 Utredningens dialog med Västerås kommun den 13 november 2025. 378 16 kap. 3 § hälso- och sjukvårdslagen och 7 kap. 2 § socialtjänstlagen. 192 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild enskommelser med regionens hälso- och sjukvård och socialtjänst.379 I utredningens dialoger med regioner framkommer exempelvis att endast ett fåtal enskilda skolhuvudmän ingår i samverkansöverens- kommelser, trots att möjligheten finns.380 Enligt utredningens enkät- studie förekommer det att enskilda skolhuvudmän inte inkluderas i samverkan trots att de önskar eller efterfrågar mer systematisk sam- verkan. Det innebär att möjligheten till tidiga samordnade insatser är olika för elever på fristående och kommunala skolor. Nedan följer en redovisning av andelen skolhuvudmän som har ingått samverkansöver- enskommelser eller rutin med hälso- och sjukvård eller socialtjänst. Samverkan mellan skolhuvudmän och hälso- och sjukvården I utredningens enkät riktad till samtliga enskilda och kommunala skol- huvudmän uppger 76 procent av de kommunala huvudmännen och 13 procent av de enskilda huvudmännen att de har samverkansavtal med regionens hälso- och sjukvård för samtliga eller vissa av sina grundskoleelevers regioner. För anpassad grundskola ser mönstret lik- nande ut.381 För gymnasieskolan uppger 68 procent av kommunala huvudmän, 67 procent av kommunalförbund, 25 procent av regionala och 15 pro- cent av enskilda huvudmän att de har samverkansavtal med regionens hälso- och sjukvård med samtliga eller vissa elevers hemregioner. För anpassade gymnasieskolor uppger 70 procent av kommunala huvudmän, 80 procent av kommunalförbund och 34 procent av regio- nala huvudmän att de har samverkansavtal med hälso- och sjukvård för samtliga eller vissa elevers hemregioner. Deltagande enskilda huvudmän uppger att de antingen inte har samverkansavtal eller inte vet om huvudmannen upprättat ett sådant med regionen.382 379 Vilna (2025). Kartläggning av huvudmännens organisering, ledning och dimensionering av elevhälsan. 380 Utredningens dialoger med Storsthlm och Region Stockholm den 25 september 2025 och Region Västernorrland den 29 september 2025. 381 I utredningens enkät användes begreppet samverkansavtal, vilket inkluderar både samverk- ansavtal och samverkansöverenskommelser. 382 Enkäten skickades till samtliga kommunala och enskilda skolhuvudmän. Utredningen be- dömer att medan svarsfrekvensen för kommunala huvudmän var så pass god att den ger en nationell bild var svarsfrekvensen bland enskilda huvudmän lägre och bör ses som en indikation. 193 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Samverkan mellan skolhuvudmän och socialtjänsten I utredningens enkätstudie uppger 54 procent av de kommunala skolhuvudmännen att de har samverkansavtal med socialtjänsten för samtliga eller vissa av grundskoleelevernas hemkommuner. Mot- svarande siffra för enskilda skolhuvudmän är 19 procent. Liknande mönster återfinns för anpassad grundskola.383 Av kommunala skolhuvudmän med ansvar för grundskola eller anpassad grundskola uppger 67 procent att de har skriftliga rutiner för samverkan med socialtjänsten. Motsvarande siffra för enskilda skolhuvudmän med ansvar för grundskola är 36 respektive 56 procent för anpassad grundskola. För gymnasieskolan uppger 47 procent av kommunala skolhuvud- män, 28 procent av kommunalförbunden, 25 procent av regionala skolhuvudmän och 10 procent av enskilda skolhuvudmän att de har skriftliga samverkansavtal med socialtjänsten. Det är 63 procent av kommunala huvudmän, 57 procent av kommunalförbund, 50 procent av regionala huvudmän och 28 procent av enskilda huvudmän som uppger att de har skriftliga rutiner för samverkan med socialtjänst för samtliga eller vissa av elevernas hemkommuner. För anpassad gymnasieskola uppger 60 procent av de kommunala skolhuvudmännen och kommunalförbund och 34 procent av regionala skolhuvudmän att de har skriftliga samverkansavtal med socialtjäns- ten. 74 procent av kommunala huvudmän, 80 procent av kommunal- förbund, 67 procent av regionala huvudmän uppger att de har skrift- liga rutiner för samverkan med socialtjänst. Motsvarande siffra bland enskilda huvudmän är 14 procent.384 Samverkan sker främst kring enskilda elever eller specifika elevgrupper Utredningens arbete visar att samverkan mellan skolor och hälso- och sjukvård och socialtjänst främst sker i enskilda fall och att samverkans- överenskommelser avgränsas till vissa elevgrupper. Utredningens en- kät visar att det förekommer att fristående skolor samverkar med 383 Enkäten skickades till samtliga kommunala och enskilda skolhuvudmän. Utredningen be- dömer att medan svarsfrekvensen för kommunala huvudmän var så pass god att den ger en nationell bild var svarsfrekvensen bland enskilda huvudmän lägre och bör ses som en indikation. 384 Vilna (2025). Kartläggning av huvudmännens organisering, ledning och dimensionering av elevhälsan. 194 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild socialtjänsten och hälso- och sjukvården i enskilda fall trots att de inte har ingått samverkansöverenskommelser. Det förekommer även att enskilda huvudmän har tagit fram egna rutiner för samverkan ut- ifrån kommunens och regionens rutiner.385 Av en kartläggning som genomfördes på uppdrag av Socialstyrel- sen 2019 framgår att samverkansöverenskommelserna varierar i ut- formning och styrning. I vissa regioner gäller överenskommelserna samtliga kommuner inom regionens upptagningsområde, i andra regioner är samtliga kommuner inom regionen ansvariga att teckna egna överenskommelser med regionen. Samtliga av de kartlagda sam- verkansöverenskommelserna ingår i större överenskommelser som även reglerar andra frågor. Ungefär hälften av överenskommelserna innehåller samverkan kring personer med psykisk funktionsnedsätt- ning, som är obligatoriska att samverka kring.386 En tredjedel av över- enskommelserna är BUS-överenskommelser (barn och unga i behov av särskilt stöd) som fokuserar på samverkan kring barn och unga med utvecklade problembilder som behöver insatser. Överenskom- melserna fastställer strukturer för styrning och stöd för SIP. Arbets- former kring SIP ingår i alla överenskommelser i kartläggningen.387 Däremot framgår det inte alltid av överenskommelserna vilka övriga barn och unga som utgör målgruppen, eller vilka riskområden som överenskommelsen fokuserar på. Det framgår sällan om fokus ligger på individinsatser eller förebyggande insatser.388 Samverkansrutiner mellan skolan och hälso- och sjukvården utifrån lokala behov och förutsättningar Flera regioner och kommuner har tagit fram detaljerade rutiner för samverkan mellan skolan och hälso- och sjukvården. Dessa rutiner reglerar hur samverkan ska gå till i specifika frågor. Nedan ger utred- ningen exempel på två av dessa rutiner. En region har tillsammans med kommunerna inom regionen tagit fram en samverkansrutin för samverkan om barn som misstänks ha adhd, autismspektrumtillstånd eller intellektuell funktionsnedsätt- 385 Vilna (2025). Kartläggning av huvudmännens organisering, ledning och dimensionering av elevhälsan. 386 16 kap. 3 § hälso- och sjukvårdslagen och 7 kap. 2 § socialtjänstlagen. 387 16 kap. 4 § hälso- och sjukvårdslagen och 10 kap. 8 § socialtjänstlagen. 388 Governo (2019). Överenskommelser för samverkan? En kartläggning och analys av samverkans- överenskommelser mellan regioner och kommuner. 195 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 ning. Samverkansrutinen är ett komplement till samverkansöverens- kommelsen om skola, socialtjänst och hälso- och sjukvården (BUS- överenskommelsen). Samverkansrutinens stödmaterial syftar till att vägleda och underlätta samverkan mellan förskola, skola och hälso- och sjukvård kring förskole- och skolbarn med misstänkt neuro- psykiatrisk funktionsnedsättning och därmed bidra till att förbättra barnets eller ungdomens situation. Samverkansrutinen behandlar vad en remiss ska innehålla och vilken verksamhet som remissen ska skickas till, hur remissen ska hanteras inom hälso- och sjukvården samt hur utredningen och återföring efter utredningen ska genomföras. Exem- pelvis framgår av samverkansrutinen att en remiss för skolbarn ska innehålla frågeställning, problembeskrivning/symtombild, läkar- bedömning och en pedagogisk beskrivning. Det framgår även att hälso- och sjukvården ska erbjuda ett återföringsmöte vid remissvaret med utredande psykolog, barn och vårdnadshavare och personal från förskola eller skola, förutsatt att barn och vårdnadshavare lämnat medgivande till sådant möte. Vidare framgår att det är rektor som ansvarar för att avgöra vilken pedagogisk personal samt representant från elevhälsan som kallas till mötet.389 En annan region har tillsammans med kommuner tagit fram en riktlinje för samverkan vid neuropsykiatrisk funktionsnedsättning. Syftet med riktlinjen är att tydliggöra ansvarsfördelning, kommu- nikation och samverkan mellan verksamheter, gällande barn med neuropsykiatrisk problematik. Syftet är även att barn med neuropsy- kiatrisk problematik får tidiga insatser, adekvat stöd, vid behov ut- redning, vård och behandling på rätt nivå. Av riktlinjen framgår bl.a. när skolan ska skicka en remiss till barn- och ungdomspsykiatrin eller habiliteringen och vad en remiss ska innehålla. Vidare framgår hur remissen ska hanteras och fördelas mellan barn- och ungdoms- psykiatrin och habiliteringen samt hur remissvar och återföring ska hanteras.390 389 Region Stockholm och StorSthlm (2024). Samverkansrutin för hälso- och sjukvård, skola och förskola vid remittering, utredning och behandling av barn med misstänkt adhd, autism- spektrumtillstånd och intellektuell funktionsnedsättning. 390 Region Uppsala och samtliga kommuner i Uppsala län (2024). Samverkan vid Neuro- psykiatrisk funktionsnedsättning (NPF). 196 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Utredningens genomgång av samverkansöverenskommelser visar att samverkan beskrivs på övergripande nivå I utredningens arbete med att utreda ändamålsenligheten i samver- kansöverenskommelser mellan skola och hälso- och sjukvård har ut- redningen analyserat sex samverkansöverenskommelser mellan kom- muner och regioner i regionerna Blekinge, Norrbotten, Stockholm, Västernorrland, Västmanland och Västra Götalandsregionen. Samt- liga överenskommelser avser avtal om samverkan mellan en region och samtliga kommuner i regionen. Syftet är att ge en struktur för samver- kan och att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan skolan, socialtjäns- ten och hälso- och sjukvården. Överenskommelserna är övergripande och beskriver inte hur de olika aktörerna ska samverka. Samtliga sam- verkansöverenskommelser behandlar rutiner för avvikelsehantering och hur eventuella tvister i samverkan ska hanteras. I två av överens- kommelserna uppmanas region och kommuner att bjuda in enskilda skolhuvudmän att ingå i regionens och kommunernas överenskom- melser och rutiner om samverkan.391 I utredningens arbete fram- kommer att de övergripande överenskommelserna är förenliga med detaljerade samverkansrutiner, men det framkommer inte i vilken utsträckning detta sker.392 Utmaningar i samverkan mellan elevhälsan och hälso- och sjukvården Utredningens arbete har identifierat flera utmaningar med samverkan mellan elevhälsan och hälso- och sjukvården. I delbetänkandet från den statliga utredningen om en sammanhållen god och nära vård för barn och unga framgår bl.a. att det förekommer att brister i samver- kan beror på oklar ansvarsfördelning mellan elevhälsan och hälso- och sjukvården, särskilt i samverkan med primärvården och BUP. Det kan 391 Region Norrbotten (2025). Norrbus – reviderad överenskommelse, Region Västernorrland (2023). Samverkan kring samordnade insatser för barn och ungas bästa, Region Stockholm (2020). Samverkan kring barn i behov av särskilt stöd (BUS), Region Västmanland (2022). Länsgemen- sam överenskommelse om samverkan för barns och ungas hälsa, Västra Götalandsregionen (2023). Samverkan för barns och ungas hälsa, överenskommelse mellan Västra Götalands kommuner och Västra Götalandsregionen och Region Blekinge (2023). Överenskommelse om samarbete mellan Region Blekinge och kommunerna i Blekinge om barn och unga med behov av samtidiga insatser från region och kommun, vuxna med funktionsnedsättning med behov av samtidiga insatser från region och kommun, personer med substansberoende och/eller spelberoende om pengar samt samsjuk- lighet, personer i psykiatrisk tvångsvård. 392 Utredningens dialog med Sveriges kommuner och regioner den 23 september 2025. 197 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 t.ex. ställas krav på att remisser ska innehålla utredningar utförda av elevhälsan som inte är förenliga med elevhälsans uppdrag och förut- sättningar. Detta riskerar fördröja processen innan eleven får kontakt med regionens hälso- och sjukvård, i synnerhet BUP. Det kan även handla om att hälso- och sjukvården vill lägga ansvar på elevhälsan att följa upp läkemedelsbehandling eller andra insatser som inte ryms inom elevhälsans uppdrag.393 Brister i samverkan kan leda till att elever inte får den hälso- och sjukvård som de är i behov av i tid. Socialstyrelsen påtalar att det krävs ett nära samarbete mellan skolan och nyckelaktörer inom olika vård- former och vårdnivåer, vårdnadshavare samt med barn och unga själva för att förbättra vårdkedjan och säkerställa att barn och unga med exempelvis adhd-symtom får rätt stöd. Ett nära samarbete är en förut- sättning för att stärka det förebyggande arbetet och skapa goda för- utsättningar för barns utveckling. Målet med ett fördjupat samarbete är att säkerställa att vården prioriterar och är tillgänglig för de barn och unga med störst behov och mest allvarliga symtom.394 Vidare påtalar Socialstyrelsen att det behövs ökad kunskap för att nå en ökad jämlikhet i vården för barn i socioekonomiskt utsatta om- råden. Enligt Socialstyrelsen finns det mycket som tyder på att detta till stor del handlar om att barn till utlandsfödda föräldrar inte nås. I denna grupp kan rädslan för att söka vård och även stigman kring psykisk ohälsa eller funktionsnedsättning vara större än bland andra grupper. Socialstyrelsen konstaterar vidare att det kan krävas andra arbetssätt för att nå dessa familjer, t.ex. tvärfunktionella team som inkluderar skola, elevhälsa, primärvård, socialtjänst och specialist- vård.395 Skolans personal, elevhälsan och externa verksamheter har inte alltid samma uppfattning om när samverkan bör inledas Utredningens arbete har visat att det inte alltid är tydligt för elev- hälsans personal, skolan i övrigt och hälso- och sjukvården när sam- verkan med hälso- och sjukvården ska inledas. Av utredningen Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven framgår att skolans per- 393 SOU 2021:34 Börja med barnen! En sammanhållen god och nära vård för barn och unga, s. 237 f. 394 Socialstyrelsen (2025). Bedömning av tillgång och efterfrågan på legitimerad personal i hälso- och sjukvården 2025 Nationella planeringsstödet. Delrapport 1. Barn- och ungdomspsykiatrin. 395 Ibid. 198 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild sonal kan uppleva att gränserna för det egna uppdraget är oklart. Ett exempel som lyfts fram är att både primärvården och psykiatrin hän- visar barn och unga till elevhälsan trots att elevhälsans personal gjort en bedömning att eleverna är i behov av insatser från övrig hälso- och sjukvård.396 Av utredningens dialoger med verksam personal i skolan och med skolhuvudmän och regioner framgår att lärare, elevhälsan och hälso- och sjukvård inte alltid har samsyn kring elevens behov och vilken aktör som bör ansvara för insatser. Det förekommer exempelvis att lärare gör en bedömning av en elevs behov som inte överensstämmer med elevhälsans bedömning. På liknande sätt kan elevhälsan göra en bedömning av en elevs behov av insatser från hälso- och sjukvården som inte stämmer överens med hälso- och sjukvårdens bedömning. Det riskerar att medföra att elever faller mellan stolarna och att de inte får det stöd de har behov av.397 I utredningens dialoger med forskare framkommer även brister i skolors rutiner gällande informationsöverföring mellan lärare och elev- hälsan när lärare har identifierat riskfaktorer hos elever. Det framkom- mer vidare att lärare saknar kunskap om när samverkan ska inledas med elevhälsan.398 Remisser från elevhälsan till BUP avslås på grund av låg kvalitet När det gäller möjligheter för elever att komma i kontakt med BUP har flera regioner infört arbetssättet BUP – En väg (EVI) som en första ingång, men det finns även möjlighet till s.k. självanmälan direkt till BUP.399 Enligt en utvärdering publicerad av Socialstyrelsen före- kommer det att EVI avslår remisser från elevhälsan för att de inte håller tillräckligt hög kvalitet för att bedöma om patienten ska tas om- hand av BUP. Vidare framgår att nästan samtliga av de 17 regioner som omfattats av utvärderingen uppger att samverkan med elevhälsan 396 SOU 2021:11. Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elev- hälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning, s. 394 f. 397 Utredningens dialoger med företrädare för regioner den 25 och 29 september 2025, elev- hälsans professioner den 29 november 2024, samt skolledare den 12 september 2025. 398 Utredningens samråd med forskargrupp den 17 september 2025. 399 Socialstyrelsen (2025). Bedömning av tillgång och efterfrågan på legitimerad personal i hälso- och sjukvården 2025 Nationella planeringsstödet. Delrapport 1. Barn- och ungdomspsykiatrin. 199 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 är en utmaning.400 Att remisser avslås på grund av låg kvalitet bekräftas även i utredningens dialoger med regioner.401 Bristande återföring efter utredningar av BUP Av Socialstyrelsens nationella riktlinjer för vård och stöd till perso- ner med adhd och autism framgår att den som har ansvarat för en neuropsykiatrisk utredning av ett barn bör säkerställa att förskolan eller skolan tar del av resultatet, så länge vårdnadshavarna och i vissa fall barnet samtycker till det. Utredningen ger viktig information om hur barnet fungerar, som kan behövas för nya eller justerade anpass- ningar i skolan.402 I utredningens dialog med Socialstyrelsen har det framkommit att det finns brister i informationen mellan BUP och elevhälsan efter det att BUP har utrett en elev. Som beskrivits ovan finns det inget krav på återföring, även om det är önskvärt. För elevhälsan är det vik- tigt att få en återföring om elevens behov som kan påverka lärandet. Utebliven återkoppling kan bero på att elev och vårdnadshavare inte har gett samtycke till att resultatet av utredningen ska rapporteras till skolan. Enligt Socialstyrelsen är det största hindret för återkoppling en hög belastning inom BUP.403 Utmaningar i samverkan mellan elevhälsan och socialtjänsten Utredningens arbete har även visat på utmaningar i samverkan mellan elevhälsan och socialtjänsten. I utredningen Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven framkommer exempelvis att skolor upp- lever att socialtjänsten brister i att återkoppla ärenden till skolan.404 Samtidigt kan socialtjänsten med anledning av sekretess vara för- hindrad att återkoppla till skolan om elev eller vårdnadshavare inte lämnat samtycke till det. 400 Socialstyrelsen (2025). Utvärdering av arbetssättet En väg in. En rapport om införandet av centraliserade funktioner för telefontriagering av vård för barn och unga med psykisk ohälsa. 401 Utredningens dialoger med Storsthlm och Region Stockholm den 25 september 2025 och Region Västernorrland den 29 september 2025. 402 Socialstyrelsen (2024). Nationella riktlinjer 2024: Adhd och autism Prioriteringsstöd till dig som beslutar om resurser i hälso- och sjukvården eller socialtjänsten. 403 Utredningens dialog med Socialstyrelsen den 19 september 2025. 404 SOU 2021:11. Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elev- hälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning, s. 394 f. 200 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Bilden att skolan inte får återkoppling från socialtjänsten bekräftas i utredningens dialoger med skolhuvudmän. Det kan t.ex. vara att skolan gjort flera orosanmälningar till socialtjänsten om en elev utan att få återkoppling och därmed inte vet om socialtjänsten kommer att sätta in insatser för eleven. Samtidigt som skolhuvudmännen påtalar att det finns ett växande behov av samverkan för elever på individnivå förekommer det att små enskilda huvudmän har svårt att veta när sam- verkan ska inledas med socialtjänsten.405 Även Skolverket och Socialstyrelsen konstaterar att utmaningar med samverkan kan beror på att varken skolan eller socialtjänsten har tillräckliga kunskaper om tidiga varningstecken hos barn i olika for- mer av utsatthet. Skolan och socialtjänsten behöver fördjupad kun- skap inom områden som intersektionalitet, funktionsnedsättningar, rasism, hedersrelaterat förtryck samt om barn som lever med föräldrar som har missbruksproblem eller psykisk ohälsa. Dessa grupper löper högre risk att bl.a. hamna i skolfrånvaro eller lämna skolan helt. Det är också vanligt att elever befinner sig i flera av dessa situationer sam- tidigt.406 Av utredningens dialoger har det framkommit att samverkan mellan skola och socialtjänst behöver förbättras. Det finns skillna- der mellan kommuner dels i vilken utsträckning som samarbete mellan förvaltningar uppmuntras, dels i vilken utsträckning enskilda huvud- män bjuds in till denna samverkan. Inom vissa kommuner finns det en koordinator som kan förmedla relevant information till socialtjänst. Förutsättningarna för god samverkan ökar då elevhälsans psykosociala insats utgörs av en kurator med socionomexamen.407 Det har fram- kommit i flera studier att det är vanligt att elever tar en första kon- takt med kuratorn inom elevhälsan eftersom de upplever det som mindre stigmatiserande än att ta kontakt med andra instanser, exem- pelvis socialtjänsten.408 405 Utredningens dialoger med en enskild huvudman den 12 september 2025 och med Almega utbildning den 18 september 2025. 406 Skolverket och Socialstyrelsen (2025). I gränslandet mellan skolan och socialtjänsten Slut- redovisning av regeringsuppdrag skolsociala team 2023–2025. 407 Utredningens dialoger med Almega utbildning den 18 september 2025, Sveriges kommuner och regioner den 23 september 2025 och med Storsthlm och Region Stockholm den 25 septem- ber 2025. 408 Kjellgren, M. (2024). Skolkuratorns samtalspraktik: en studie om individuella samtal med barn i den svenska grundskolan. Umeå universitet. Samt Svensson, M. (2025). Socialtjänstens stödgrupper för barn: En lätt tillgänglig insats? Licentiatavhandling, Socialhögskolan. Lunds universitet. 201 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 5.8.3 Samverkansrutiner för att samordna insatser mellan skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård I enlighet med direktivet ska utredningen analysera hur utvecklade samverkansrutiner mellan elevhälsan, skolan i övrigt och socialtjänsten kan bidra till att stärka elevhälsoarbetet. Nedan följer en redogörelse för arbetet med samverkansrutiner i berörda verksamheter. Befintliga samverkansrutiner tar sikte på tidiga insatser En fungerande samverkan mellan bl.a. elevhälsan, hälso- och sjukvår- den och socialtjänsten är nödvändig för att barn och unga som är i behov av tidiga och samordnade insatser ska få sina behov tillgodo- sedda. De flesta samverkansrutiner har organiserats på liknande sätt, där kommunala skolhuvudmän, socialtjänst och hälso- och sjukvård är de vanligaste aktörerna. Samverkansrutinerna är främst inriktade på individnivå, samt till viss del på gruppnivå. Det är i linje med forsk- ning som visar att det är gynnsamt om samverkan organiseras så att det ingår insatser både på individ- och gruppnivå.409 I Sverige förekommer flera rutiner för samverkan mellan skola och externa aktörer såsom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Exem- pel på sådana samverkansrutiner är Backa barnet i Ystads kommun, Kronobarnsmodellen i Region Kronoberg, Tillsammans för barnens bästa i Region Sörmland, Tillsammans för varje barn i Falu kommun och Trygga barnet i Malmö kommun. Utöver dessa förekommer även andra varianter på samverkansrutiner i Sverige, bl.a. HLT (hälsa, lärande och trygghet) i Västerbottens län. Samtliga samverkansrutiner som utredningen har analyserat utgår från liknande syften. Målet är att elever ska stödjas genom tidiga sam- ordnade insatser. Grunden för arbetet är att samla kompetens från flera verksamheter för att få en helhetsbild av elevens behov av stöd och vilka lämpliga insatser som ska sättas in.410 Att identifiera tidigt 409 Keppens, G. och Spruyt, B. (2020). The impact of interventions to prevent truancy: A review of the research literature. Studies in Educational Evaluation. 65 (5):100840. 410 Se t.ex. Skolverket och Socialstyrelsen (2023). TSI-boken. Stöd i arbetet med tidiga och samordnade insatser för barn och unga., Ystads kommun (2024). Introduktion Backa barnet. En beskrivning av modell, vägledande principer, stödprocess och verktyg, Region Dalarna och Falu kommun (2024). Tillsammans för varje barn 2017–2023, delrapport om utvecklingsarbetet Tillsammans för varje barn och Region Västerbotten. HLT modellen. https://www.regionvasterbotten.se/folkhalsa/psykisk-halsa/hlt-halsa-larande-och- trygghet/hlt-modellen (hämtad 2025-10-20). 202 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild handlar både om att upptäcka behov av stöd i tidig ålder och i ett tidigt skede av ohälsa eller annan ogynnsam utveckling. Kunskaper om risk- och skyddsfaktorer är ett viktigt stöd för att tidigt kunna identifiera tecken på att en elev riskerar en ogynnsam utveckling. Dessa risk- och skyddsfaktorer kan handla om skolsituationen, hemsituationen, fritiden, elevens mående och beteende eller faktorer i närmiljön och det omgivande samhället.411 I ett flertal samverkansrutiner finns det någon typ av system eller verktyg för att identifiera tidiga tecken på stödbehov. Några av dem använder sig av egna indikatorer men de flesta har inspirerats av Skott- landsmodellen. Om det identifieras att en elev inte mår bra eller upp- visar tecken på ogynnsam utveckling ger den gemensamma rutinen ett gemensamt språk för samtal mellan elev, vårdnadshavare och de olika verksamheterna.412 De flesta samverkansrutiner beskriver hur ett gemensamt språk, i form av terminologi och begrepp, mellan elev- hälsan och externa verksamheter bidrar till en ökad förståelse för samt- liga aktörer.413 Endast ett fåtal enskilda skolhuvudmän har deltagit i nationella satsningar om samverkan mellan skolor och externa aktörer Enskilda skolhuvudmän deltar endast i liten omfattning i nationella satsningar om samverkan. Skolverket och Socialstyrelsen har genom- fört två nationella satsningar på samverkan mellan skolan och andra aktörer. Under åren 2017–2023 genomfördes en nationell satsning för att förbättra samverkan så att barn och unga som riskerar en ogynnsam utveckling skulle få tidiga och samordnade insatser (TSI).414 Ett krav för att vara med i TSI-satsningen var att utvecklingsarbetet skulle om- fatta skola/elevhälsa, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Ett ytter- ligare krav var att utvecklingsarbetet skulle ha en planering för hur 411 Skolverket och Socialstyrelsen (2023). TSI-boken. Stöd i arbetet med tidiga och samordnade insatser för barn och unga. 412 Se t.ex. Ystads kommun (2024). Introduktion Backa barnet. En beskrivning av modell, väg- ledande principer, stödprocess och verktyg och Region Dalarna och Falu kommun (2023). Metod- stöd, Tillsammans för varje barn. 413 Se t.ex. Ystads kommun (2024). Introduktion Backa barnet. En beskrivning av modell, väg- ledande principer, stödprocess och verktyg och Danermark, B. (2018). Samverkan: skola, social- tjänst och hälso- och sjukvård. En kunskapssammanställning (2.0). 414 Skolverket och Socialstyrelsen (2023). TSI-boken. Stöd i arbetet med tidiga och samordnade insatser för barn och unga. 203 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 privata aktörer skulle göras delaktiga i samverkan, förutsatt att privata aktörer verkade i de aktuella kommunerna. Trots detta framkommer av utvärderingen av TSI-satsningen att fokus legat på att utveckla sam- verkan med offentliga aktörer. Endast i enstaka utvecklingsarbeten var målsättningen att stärka samverkan med privata aktörer som sko- lor med enskilda huvudmän och vårdcentraler i privat regi. Av utvär- deringen framkommer att det fanns utmaningar med att hitta fun- gerande former för samverkan med så många aktörer.415 Under åren 2023–2025 genomfördes en nationell satsning på sam- verkan mellan skolan och socialtjänsten i form av skolsociala team.416 Under 2023 beviljades 122 statsbidrag till offentliga huvudmän och 2024 var motsvarande siffra 158.417 Endast en enskild skolhuvudman deltog under perioden. År 2023 sökte 17 enskilda skolhuvudmän statsbidraget, men de flesta fick avslag p.g.a. att de inte lyckades upp- fylla kraven för ansökan. Under 2024 och 2025 har endast tre respek- tive en enskild skolhuvudman sökt statsbidraget, men även de har fått avslag eller återkrav.418 Samverkansrutiner kan bidra till förbättrad samverkan Några framgångsfaktorer för samverkan har beskrivits tidigare, till exempel att det är en fördel om delaktiga aktörer har en förståelse för varandras uppdrag, har en gemensam problembild och samma syfte. En gemensam förståelse skapar förutsättningar för samsyn. Samsyn kring uppdrag, roller och begrepp är viktigt för samverkan och bygger på respekt och tillit till olika professioner.419 En gemensam problem- bild och ett gemensamt syfte är även det förutsättningar för samver- kan där flera aktörer samlas för att lösa sammansatta problem, med utgångspunkt från flera olika professioner kompetens.420 Av Skol- 415 Strategirådet (2023). Utvärdering av den nationella TSI-satsningen. 416 Förordning (2023:179) om statsbidrag för personalkostnader för skolsociala team. 417 Skolverket och Socialstyrelsen (2024). Skolsociala team, delredovisning av regeringsuppdrag 2023–2024. 418 Skolverket och Socialstyrelsen (2025). I gränslandet mellan skolan och socialtjänsten. Slut- redovisning av regeringsuppdrag skolsociala team 2023–2025. 419 Specialpedagogiska skolmyndigheten. Elevhälsoarbete. https://www.spsm.se/stod-och- rad/skolutveckling/elevhalsoarbete/ (hämtad 2025-09-24). 420 Se bl.a. Skolverket. Extern samverkan för att tidigt möta barns och elevers behov. https://www.skolverket.se/larande-och-trygghet/elevhalsa-och-stodinsatser/stod-och- tidiga-insatser/tidiga-och-samordnade-insatser-for-barn-och-unga/extern-samverkan-for- att-tidigt-mota-barns-och-elevers-behov (hämtad 2025-09-30) och Socialstyrelsen. Sam- verkan. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och-unga/vagledning-for- elevhalsa/samverkan/ (hämtad 2025-09-24). 204 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild verkets och Socialstyrelsens utvärdering av TSI-satsningen framgår att utgångspunkter för samverkan bl.a. är politisk förankring, långsik- tig planering och att resurser fördelas så att de gemensamma rutinerna och arbetssätten kan upprätthållas.421Ett långsiktigt och hållbart sam- verkansarbete kräver planering och analys av arbetet utifrån samver- kans syfte, målgrupp, arbetssätt och dokumentation.422 Samverkan underlättas också om alla skolor inom en region använ- der samma samverkansrutiner. Andra framgångsfaktorer som fram- kommit är att tvärprofessionella team från de olika aktörerna skapar förutsättningar för att elever ges insatser utifrån deras behov.423 Genom att de olika aktörerna samordnar insatser minskar risken för parallella strukturer och onödigt dubbelarbete.424 För en del elever kan utmaningar utanför skolan få konsekvenser under skoltid, t.ex. genom att de har svårt i kamratrelationer eller med att koncentrera sig på skolarbetet. För andra är utmaningar och svårigheter mindre synliga och svårare att upptäcka.425 Chansen att både upptäcka och att sätta in insatser i ett tidigt skede ökar om flera aktörer och pro- fessioner hjälps åt. I Stockholm kommuns utvärdering av sin satsning på skolsociala team framkommer bl.a. teamen består av en skolsocionom som är anställd inom socialtjänsten och som har i uppdrag att samverka med prioriterade skolor och ge förebyggande stödinsatser till elever med skolfrånvaro. Den fysiska placeringen av skolsocionomen varierar dock. En del är placerade lokalt på skolorna och en del är placerade centralt på stadsdelsförvaltningen och arbetar på flera skolor.426 Av utvärderingen framgår att det finns fördelar med både lokal- och 421 Strategirådet (2023). Utvärdering av den nationella TSI-satsningen. 422 Skolverket och Socialstyrelsen (2023). TSI-boken. Stöd i arbetet i tidiga och samordnade insatser för barn och unga och Danermark, B. (2018). Samverkan: skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård. En kunskapssammanställning (2.0). 423 Se t.ex. Skolverket och Socialstyrelsen (2023). TSI-boken. Stöd i arbetet med tidiga och sam- ordnade insatser för barn och unga., Ystads kommun (2024). Introduktion Backa barnet. En beskrivning av modell, vägledande principer, stödprocess och verktyg, Region Dalarna och Falu kommun (2024). Tillsammans för varje barn 2017–2023, delrapport om utvecklingsarbetet Till- sammans för varje barn och Region Västerbotten. HLT modellen. https://www.regionvasterbotten.se/folkhalsa/psykisk-halsa/hlt-halsa-larande-och- trygghet/hlt-modellen (hämtad 2025-10-20). 424 Skolverket och Socialstyrelsen (2023). TSI-boken. Stöd i arbetet med tidiga och samordnade insatser för barn och unga. 425 Skolverket. Extern samverkan för att tidigt möta barns och elevers behov. https://www.skolverket.se/larande-och-trygghet/elevhalsa-och-stodinsatser/stod-och- tidiga-insatser/tidiga-och-samordnade-insatser-for-barn-och-unga/extern-samverkan-for- att-tidigt-mota-barns-och-elevers-behov (hämtad 2025-09-30). 426 Ingemarson, M. och Wollter, F. (2023). Att arbeta med skolsociala team. Utvärdering av innehåll och arbetssätt i Stockholms stad. Marie Cederschiölds högskola. Rapport nr 107. 205 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 central placering. De skolsocionomer som är placerade lokalt fram- håller att det underlättar arbetet med att etablera nära relationer till eleverna men att det samtidigt kan innebära att de involveras i andra skolrelaterade arbetsuppgifter, exempelvis konflikthantering. De cen- tralt placerade skolsocionomerna framhåller deras möjligheter att tydligare fokusera fokus på elever med problematisk skolfrånvaro. En tillitsfull relation skapas främst genom att eleven känner sig trygg med att det skolsociala teamet företräder elevens intressen och arbetar för elevens bästa utifrån dennes perspektiv.427 Det finns utmaningar med samverkansrutiner Utredningens arbete visar att det också finns utmaningar kopplade till existerande samverkansrutiner. Det är exempelvis främst kommunala skolhuvudmän som har utvecklade samverkansrutiner med externa aktörer. Det innebär att elever som går i fristående skolor i mindre utsträckning omfattas av dessa samverkansrutiner.428 Andra ut- maningar kan vara att förändra etablerade rutiner och arbetssätt, för- flytta resurser och dela information mellan verksamheter för att få samverkan att fungera.429 Det kan även handla om att verksamheter främst är organiserade för att arbeta inom sina ansvarsområden, inte gränsöverskridande.430 Det kan innebära att elevhälsans och hälso- och sjukvårdens eller socialtjänstens professioner tolkar elevens be- hov olika utifrån sina respektive yrkesbakgrunder i stället för att göra en helhetsbedömning av elevens situation.431 Det kan även bli otyd- ligt vem som har huvudansvaret för att elever ska ges det stöd de be- höver och har rätt till när elever behöver insatser från flera verksam- heter. Det förekommer t.ex. att skolan och socialtjänsten skickar en elev mellan sig utan att någon tar huvudansvaret, med risk för att eleven blir utan stöd.432 427 Ibid. 428 Utredningens dialog med Ystads kommun den 18 juni 2025. 429 Socialstyrelsen. ”Backa barnet” – med barnen som medskapare. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och-unga/tidiga-och-samordnade- insatser-tsi/skottlandsmodellen/backa-barnet-med-barnen-som-medskapare/ (hämtad 2025-09-08). 430 Skolverket och Socialstyrelsen (2023). TSI-boken. Stöd i arbetet med tidiga och samordnade insatser för barn och unga. 431 Utredningens dialog med Storsthlm och Region Stockholm den 25 september 2025. 432 Skolverket och Socialstyrelsen (2025). I gränslandet mellan skolan och socialtjänsten Slut- redovisning av regeringsuppdrag skolsociala team 2023–2025. 206 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild Det finns även risker med att samverkan i hög utsträckning är per- sonberoende. SKR beskriver att samverkan mellan kommuner och regioner i arbetet med barn och unga ofta bygger på personliga relatio- ner mellan medarbetare i olika verksamheter. Bristen på strukturerade samverkansformer riskerar att upplösas eller försvagas när nyckel- personer inte längre är tillgängliga.433 I ett flertal samverkansrutiner utses det en samordnande roll Inom befintliga samverkansrutiner har flertalet kommuner och regio- ner sett behov av att tydliggöra roll- och ansvarsfördelning för att samverkan ska fungera. Gemensamt för de flesta rutinerna är att en samordnande roll utses när elever behöver insatser från två eller flera aktörer. I detta arbete har inspiration hämtats från den så kallade Skottlandsmodellen eller Getting it right for every child (GIRFEC). Nedan beskrivs roll och ansvarsfördelning inom ramen för Skott- landsmodellen samt ett antal svenska samverkansrutiner. Skottlandsmodellen har två samordnande funktioner nära eleven I Skottland arbetar alla kommuner enligt en nationellt framtagen modell för att samordna tidiga insatser för barn och unga. Skottlands- modellen, är en nationell praxis som socialtjänst, skola, hälso- och sjukvård och polis använder i sitt interna arbete i kontakt med elever och i samverkan med andra aktörer. En nyckelroll i Skottlandsmodellen har den så kallade utpekade kontaktpersonen (named person) som oftast är elevens rektor. Syftet med den utpekade kontaktpersonen är att underlätta för elever och vårdnadshavare att komma i kontakt med externa aktörer såsom socialtjänst om de är i behov av stöd för elevens välbefinnande, oav- sett vilken typ av stöd det handlar om.434 När den utpekade kontaktpersonen blivit kontaktad angående en elev, är den ansvarig för att utreda elevens stödbehov. Vid behov ska den utpekade kontaktpersonen samverka med externa aktörer. I sam- 433 Sveriges kommuner och regioner (2025). Pusselbitar och perspektiv. Första linjen och BUP:s erfarenheter av barn och ungas psykiska ohälsa. 434 Scottish government. Getting it right for every child (GIRFEC): practice guidance 2 – role of the named person. https://www.gov.scot/publications/getting-right-child-girfec-practice- guidance-2-role-named-person/pages/6/ (hämtad 2025-08-25). 207 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 band med detta ska den utpekade kontaktpersonen informera om och efterfråga samtycke från eleven och elevens vårdnadshavare till att information om dem delas med andra myndigheter. För elever i behov av stöd från flera aktörer vars insatser behöver samordnas har Skottlandsmodellen en utpekad roll, kallad samord- nare (lead professional). Till samordnare utses i de flesta fall en per- son från den aktör som har störst ansvar för stödet till eleven.435 Sam- ordnaren ansvarar även för att ta fram den individuella barnplanen (child’s plan). Planen syftar till att sammanställa insatser från samt- liga aktörer som eleven får stöd från. Den ska även inkludera vilka stödåtgärder som behöver vidtas för att förbättra skyddsfaktorer och motståndskraft samt för att minska riskfaktorer och sårbarhet. Av planen ska det framgå vilket stöd eleven behöver och vem som ger respektive stöd. Den ansvariga samordnaren ansvarar för att involvera eleven och elevens vårdnadshavare i arbetet med planen samt att stödet samordnas, genomförs och utvärderas.436 Vid behov ska den ansvariga samordnaren även samarbeta med den utpekade kontakt- personen.437 Samordnande funktioner inom svenska samverkansrutiner I flera svenska samverkansrutiner finns det olika roller, där varje roll har ett utpekat ansvar. En av dessa roller är en samordnande funktion för elever som behöver stöd från flera verksamheter. Denna funktion har det övergripande ansvaret för att samordna det stöd som beslutats för eleven.438 I vissa samverkansrutiner ska den samordnande rollen 435 Scottish government. Getting it right for every child (GIRFEC). https://www.gov.scot/policies/girfec/lead-professional/ (hämtad 2025-08-25). 436 Scottish government. Getting it right for every child (GIRFEC): child’s plan – practice statement. https://www.gov.scot/publications/getting-right-child-girfec-practice-statement- girfec-childs-plan/pages/3/ (hämtad 2025-08-25) och Getting it right for every child (GIRFEC) practice guidance 1 – using the national practice model. https://www.gov.scot/publications/getting-right-child-girfec-practice-guidance-1-using- national-practice-model/pages/10/ (hämtad 2025-08-25). 437 Scottish government. Getting it right for every child (GIRFEC): child’s plan – practice state- ment. https://www.gov.scot/publications/getting-right-child-girfec-practice-statement- girfec-childs-plan/pages/5/ (hämtad 2025-08-25). 438 Exempelvis Region Västerbotten. HLT modellen. https://www.regionvasterbotten.se/folkhalsa/psykisk-halsa/hlt-halsa-larande-och- trygghet/hlt-modellen (hämtad 2025-10-20), Ystads kommun (2024), Introduktion Backa barnet. En beskrivning av modell, vägledande principer, stödprocess och verktyg och Region Dalarna och Falu kommun (2023). Metodstöd, Tillsammans för varje barn. 208 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild även göra målet med stödinsatserna tydligt för de olika aktörerna samt för eleven och dennas vårdnadshavare.439 Vem som får den samordnande rollen bedöms t.ex. utifrån vilket stöd eleven är i störst behov av, hur komplexa behov eleven har, och vem som redan har en god relation till eleven. Den samordnande rollen kan till exempel vara en personal från socialtjänsten, specialise- rad hälso- och sjukvård, den centrala elevhälsan eller annan lämplig person i skolan.440 En samordnande funktion kan underlätta för vårdnadshavare och skolpersonal Utredningen konstaterar att det är ganska vanligt att det utses en sam- ordnande funktion på skolor när olika verksamheter samverkar kring en elev. Det är vanligt att den samordnande funktionen utses för att se till att insatser utgår från elevens behov och för att informera vård- nadshavare och underlätta deras ansvar. Skolverket ger exempel på faktorer som bidrar till en att den samordnande funktionen kan arbeta mer effektivt. Det kan handla om att den samordnade funktionen har ett tydligt mandat från de berörda verksamheterna. Den samordnade funktionen kan även fungera som en länk mellan verksamheterna, ansvara för att arbetet drivs framåt, för att skapa strukturer för möten och återkoppling till styrnivån.441 Enligt Skolverket och Socialstyrelsen syftar den samordnande funktionen till att skapa en helhet av elevens och familjens behov ut- ifrån de insatser olika verksamheter ger. Samordning, i form av att koordinera resurser och arbetsinsatser, bidrar till högre kvalitet och större effektivitet. En samordnare leder och koordinerar arbetet och har en nyckelroll i att driva på arbetet så att det kommer till stånd och upprätthålls. Om vårdnadshavare och elever inte deltar vid de tvär- professionella mötena med externa aktörer behöver deras synpunk- ter föras fram av den samordnande funktionen. Det är även viktigt att det sker återkoppling till elev och vårdnadshavare. 439 Ystads kommun (2024). Introduktion Backa barnet. En beskrivning av modell, vägledande principer, stödprocess och verktyg. 440 Region Dalarna och Falu kommun (2023). Metodstöd, Tillsammans för varje barn. 441 Skolverket. Extern samverkan för att tidigt möta barns och elevers behov. https://www.skolverket.se/larande-och-trygghet/elevhalsa-och-stodinsatser/stod-och- tidiga-insatser/tidiga-och-samordnade-insatser-for-barn-och-unga/extern-samverkan-for- att-tidigt-mota-barns-och-elevers-behov (hämtad 2025-09-30). 209 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Samordningsrollen kan organiseras på olika sätt. Det kan t.ex. bestå av en samordnare som finns nära eleven på skolan, som har i uppgift att se till så att eleven och vårdnadshavare får kontakt med rätt verk- samhet. Det kan även vara personal från annan aktör än skolan som samordnar stöd från olika verksamheter.442 Av utredningens dialoger med elever och företrädare för elever med funktionsnedsättning framkommer en önskan om förbättrad samverkan mellan elevhälsan och externa aktörer, där behovet av en samordnade funktion framträder tydligt. Enligt dialogerna skulle tyd- ligt utpekad samordnare underlätta relationsbyggande mellan eleven och berörda verksamheter, vilket är viktigt för att informationsutbytet ska fungera. Nästan alla som ingått i utredningens dialoger uppger att de ser fördelar med en samordnande funktion som känner till elevens situation och som kan hjälpa till vid externa kontakter. Vidare framkommer en önskan om att den samordnande funktionen ska vara placerad i elevhälsan.443 5.8.4 En hög andel elever är i behov av samordnade insatser Utredningen har i uppdrag att analysera om inrättandet av en samord- nande funktion mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjuk- vården och socialtjänsten kan bidra till en förbättrad samverkan. När elever ges insatser från flera olika verksamheter finns det många vins- ter med att samordna insatserna. Det underlättar såväl för elev och vårdnadshavare som för skolans personal och personal från andra verksamheter. Det finns en risk att det inte sker samordning när elever ges flera olika insatser Skolverket och Socialstyrelsen framhåller att det för många elever be- hövs olika kompetenser som ger insatser och att samverkan mellan olika vård- och omsorgsgivare och skolan behövs för att hitta lös- ningar som tillgodoser elevernas behov. Många, både enskilda perso- ner och familjer, behöver flera olika myndighetskontakter, och det 442 Skolverket och Socialstyrelsen (2023). TSI-boken. Stöd i arbetet med tidiga och samordnade insatser för barn och unga. 443 Utredningens dialoger med funktionshindersorganisationer och Sveriges elevkår och barn- och ungdomsförbund den 11 september 2024. 210 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild finns flera fördelar med att försöka samordna dem. Socialtjänsten, hälso- och sjukvården och skolan har en viktig uppgift med att upp- märksamma varandra på outredda behov, eller när stödåtgärder från andra aktörer inte verkar räcka till.444 Det behöver finnas gemensamma arbetsformer både på arbetslags- nivå och på elevhälsoteamnivå, samt i samverkan mellan dessa, där man kan fokusera på främjande insatser, insatser i ett tidigt skede för att förebygga mer omfattande skolsvårigheter, liksom att samordna åtgärdande insatser. Detta innebär att arbetsformerna inte enbart kan vara fokuserade på insatser i ett sent skede när problem redan upp- stått och blivit omfattande. Utvärderingar pekar på att insatser ofta sätts in utan att elevens behov har belysts. När en skolas elevhälso- arbete i hög grad styrs av informella processer kan det leda till att elev- hälsoarbetet inte sker systematiskt och likvärdigt på en skola, och att det tenderar att vara mer reaktivt i ett senare skede när problemen har blivit mer omfattande.445 IVO:s tillsyn visar att verksamheter har svårt att samordna sina insatser Under 2019–2020 genomförde IVO en nationell tillsyn av samord- ningen av vården och omsorgen för barn med psykisk ohälsa. Till- synen omfattade verksamheterna BUP, socialtjänsten och elevhälsan, men även habilitering, primärvård och HVB. 30 familjer med barn mellan 14–18 år ingick i tillsynen. IVO påtalar att många barn och unga i dag har så pass komplexa behov att de behöver samtidiga insatser från olika huvudmän. Insat- serna blir alltmer specialiserade och fragmenterade, vilket kräver att professioner inom hälso- och sjukvård, socialtjänst och skola sam- verkar. Tillsynen visar att samordningen behöver förbättras både mellan och inom de olika verksamheterna. Bland annat framkom att verksamheter som ger insatser till ett barn inte alltid känner till vilka andra verksamheter som är aktuella. Detta medför enligt IVO att det 444 Socialstyrelsen. Samverkan och samordning. https://kunskapsguiden.se/omraden-och- teman/funktionshinder/neuropsykiatriska-funktionsnedsattningar-npf/samverkan-och- samordning/ (hämtad 2025-09-29). 445 Specialpedagogiska skolmyndigheten. Att stärka strukturer och organisering av elevhälso- arbetet. https://www.spsm.se/utveckla-elevhalsoarbete/materialet-att-hoja-skolans- elevhalsokompetens/moment-5.-stodjande-strukturer-for-elevhalsoarbete/att-starka- strukturer-och-organisering-av-elevhalsoarbetet/ (hämtad 2025-10-08). 211 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 finns en risk för att de olika verksamheterna går i otakt eller att olika insatser krockar med varandra.446 Det framkom vidare att det fanns en osäkerhet hos representanter för verksamheterna om vem som ska kalla till samordningsmöten eller hur ett möte ska planeras och struktureras. Flera verksamheter menade att det krävs en viss kompetens för att hålla i samordnings- möten. Osäkerheten och okunskapen ledde i vissa fall till att verk- samheter avvaktade med att ta initiativ till samordning i hopp om att någon annan verksamhet skulle ta initiativet i stället. Många verk- samheter uppgav att det kan vara svårt att prioritera tid för samord- ning. Den höga arbetsbelastningen skapade ett visst motstånd för att kalla till SIP-möten eller andra typer av samordningsmöten.447 Okunskap om varandras uppdrag innebar också att verksamheter upplevde att de blev aktualiserade för sent, vilket kunde leda till bris- tande tilltro till andra aktörer och deras bedömningar. IVO:s till- syn visade verksamheterna kunde ha olika bilder av barnets behov, vilka insatser som barnet behövde och om föräldraförmågan hos vård- nadshavarna. Detta kunde fördröja samordning eller leda till att verk- samheternas insatser inte samordnades.448 Det framkom även att familjerna upplevde en bristfällig struktur på möten och att möten hade oklart innehåll. Även uppföljningen av dessa möten beskrevs som bristfällig. Barn och vårdnadshavare berättade att samordnings- möten mest innehöll information och inte planering eller uppföljning. Vårdnadshavare får ta ett stort ansvar att samordna insatserna Vårdnadshavare får ofta ta ett stort ansvar när deras barn behöver insatser från flera verksamheter. Det gäller t.ex. vårdnadshavare som har barn med funktionsnedsätting. Vårdnadshavare som har egna svårigheter, kan påverka förmågan att skapa de kontakter och den struktur som krävs.449 Vårdnadshavare vars barn har behov av kontakt med två eller flera verksamheter som exempelvis socialtjänst, barn- och ungdomshabi- litering, barn- och ungdomspsykiatri och skola behöver delta i en 446 Inspektionen för vård och omsorg (2021). De tar inte hand om hela mig, samordning av insatser för barn med psykisk ohälsa behöver förbättras. 447 Ibid. 448 Ibid. 449 Skolverket och Socialstyrelsen (2023). TSI-boken. Stöd i arbetet med tidiga och samordnade insatser för barn och unga. 212 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild mängd olika möten.450 Ofta vår vårdnadshavare vara informations- bärare mellan de olika verksamheterna. I vissa fall får vårdnadshavare ta ett stort ansvar för informationsöverföring utan att verksamheterna tagit reda på om de kan ta det ansvaret och om de vet vilken informa- tion som behöver föras vidare.451 Det kan vara belastande för vård- nadshavare att samordna insatser vilket kan leda till sjukskrivningar.452 I utredningens dialog med företrädare för olika funktionshinder- organisationer framgår att det finns ett behov av en samordnande funktion inom elevhälsan, bl.a. för att vårdnadshavare inte ska behöva ta så stort ansvar för samordning kring sitt barn. Av dialogen fram- går vidare att samordnade möten som exempelvis SIP mestadels genomförs när eleven är i tonåren, och att det sällan sker för yngre barn.453 Från och med 1 januari 2026 finns det möjlighet att genom den utökade föräldrapenningen ansöka om VAB (vård av barn) för vård- nadshavare som t.ex. behöver delta i olika möten med skola eller socialtjänsten för att samordna sitt barns stödinsatser.454 Det finns många elever som har behov av samordnande insatser Det saknas en nationell bild av hur många barn som behöver samord- nande insatser av samhället. Nedan följer en redovisning av tillgäng- lig information av antal som berörts av olika samordningsinsatser. Andel barn och unga som har komplexa behov och behov av hälso- och sjukvård Myndigheten för vårdanalys har genomfört en kartläggning om ut- maningar i vården av personer med kronisk sjukdom. I de regioner som studerades framkom att var femte person under 20 år hade haft minst en kronisk sjukdom under de senaste tre åren. Nästan en tredje- 450 Sveriges kommuner och landsting (2019). Använd SIP – ett verktyg vid samverkan. Barn och unga 0–18 år (version 6.0). 451 Inspektionen för vård och omsorg (2021). De tar inte hand om hela mig, samordning av insatser för barn med psykisk ohälsa behöver förbättras. 452 Inspektionen för vård och omsorg (2021). De tar inte hand om hela mig, samordning av insatser för barn med psykisk ohälsa behöver förbättras, och underlag från Sveriges skolkura- torers förening den 12 maj 2024. 453 Utredningens dialog med funktionshindersorganisationer den 11 september 2024. 454 Socialdepartementet (2025). Utökad rätt till VAB. Pressmeddelande den 25 september 2025. 213 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 del av de med kronisk sjukdom, mer än en tiondel av befolkningen, träffar läkare på två eller fler specialistkliniker under ett år, och långt fler har kontakt med både primär- och specialistvård.455 Västra Götalandsregionen genomförde 2017 en kartläggning av andelen barn med komplexa behov som behövde hälso- och sjukvårds- insatser. Av alla barn i Västra Götalandsregionen hade cirka 20 pro- cent större och/eller återkommande behov av hälso- och sjukvård. Det innebär att närmare 70 000 barn och unga i regionen under ett år hade stort behov av hälso- och sjukvård. Enligt kartläggningen stämmer det väl överens med internationella data där prevalensen av barn med komplexa behov ligger kring 15–20 procent. Vid en jäm- förelse mellan åren 2010 och 2017 framgick att gruppen av barn med komplexa behov ökar, troligen mest på grund av fler diagnoser inom psykiatri och neurologi.456 Andel elever inom andra områden där det kan finnas behov av samordnande insatser En kartläggning av Socialstyrelsen visar att antalet personer som dia- gnostiserats med autism har ökat i Sverige under det senaste decenniet. Ökningen har skett i alla åldersgrupper och gäller för båda könen. Allra störst är ökningen bland flickor i åldrarna 10–17 år, där antalet som nydiagnostiserats med autism har sexfaldigats sedan 2010. I åld- rarna 6–9 år har 2,9 procent av pojkarna diagnosticerats med autism och 0,9 av flickorna i landet. I åldrarna 10–17 år har 4,7 procent av pojkarna och 2,5 procent av flickorna diagnosen autism. Samsjuk- lighet är mycket vanlig hos personer med autism, hälften av de pojkar och flickor som får en autismdiagnos har också adhd.457 Andelen med adhd-diagnos i befolkningen har ökat sedan 2006 och har inte visat tecken på att mattas av. Cirka 10,5 procent av poj- karna och sex procent bland flickorna har en adhd- eller add-diagnos i Sverige. Jämsides med ökningen av adhd-diagnoser har uttag av adhd- läkemedel ökat på motsvarande sätt. Läkemedlen är tänkta som en komponent i ett större behandlingsprogram. Omkring 75 procent av 455 Myndigheten för vårdanalys (2014). VIP i vården? – Om utmaningar i vården av personer med kronisk sjukdom. Rapport 2014:2. 456 Almgren, P. et al. Många barn har långvariga och stora behov av hälso- och sjukvård. Läkar- tidningen. https://lakartidningen.se/vetenskap/manga-barn-har-langvariga-och-stora-behov- av-halso-och-sjukvard/ (hämtad 2025-10-18). 457 Socialstyrelsen (2024). Autism. Förekomst och samsjuklighet. 214 SOU 2025:113 Bakgrund och problembild landets elever påbörjar läkemedelsbehandling efter att ha diagnosti- serats med adhd. Av samtliga skolbarn i åldrarna 10–17 år hade när- mare åtta procent av pojkarna och drygt 4,5 procent av flickorna ett läkemedelsuttag för adhd 2022.458 Folkhälsomyndigheten beskriver att antalet barn med psykiatriska tillstånd i åldrarna 10–17 år har ökat. Andelen flickor och pojkar som vårdades inom en psykiatrisk verksamhet (öppen- och slutenvård) 2022 var 7,3 respektive 6,8 procent, redovisat per 100 000 invånare. Antalet barn per 100 000 invånare som vårdats i psykiatrin har fler- dubblats sedan 2008, bland både pojkar och flickor.459 Omvårdnadsbidrag är ett ekonomiskt stöd som betalas ut till för- äldrar med barn som har funktionsnedsättning. Syftet är att förbättra föräldrarnas ekonomiska möjligheter att tillgodose barnets behov av omvårdnad och tillsyn till följd av barnets funktionsnedsättning. Det kan ges fram till juni det år barnet fyller 19 år. Totalt i Sverige är det i åldrarna 8–11 år drygt 20 000 barn vars vårdnadshavare erhållit om- vårdnadsbidrag. I åldrarna 12–15 år är det knappa 35 000 och i åldern 16–19 år är det drygt 20 000. Uppemot 70 procent av alla barn, vars vårdnadshavare får omvårdnadsbidrag har diagnoser, som exempel- vis adhd och autism.460 För att ha rätt till insatser enligt lagen om stöd och service, LSS, ska eleven ha en funktionsnedsättning. I åldersgruppen 7–12 år 2023 hade 61,7 personer per 10 000 invånare stöd genom LSS. I ålders- gruppen 13–22 år var det 133,6 personer per 10 000 invånare.461 År 2024 var knappt 19 000 barn och unga placerade i familjehem och 5 300 barn och unga var placerade på HVB. År 2024 var det nästan fyra gånger så vanligt att barn och unga i områden med stora socioekonomiska utmaningar fick en heldygnsinsats, exempelvis familjehem eller HVB, jämfört med barn och unga i områden med mycket goda socioekonomiska förutsättningar. 2024 hade knappt 35 300 barn och unga minst en behovsprövad öppenvårdsinsats, stöd och behandling när barnet är hemmaboende.462 458 Socialstyrelsen (2023). Diagnostik och läkemedelsbehandling vid adhd. Förekomst, trend och könsskillnader. 459 Folkhälsomyndigheten (2023). Psykisk hälsa och suicid i Sverige – Statistik om nuläge och utveckling fram till 2022. 460 Försäkringskassan. Hur många barn omfattas av omvårdnadsbidraget? https://www.forsakringskassan.se/statistik-och-analys/funktionsnedsattning/statistik-inom- omradet-funktionsnedsattning---omvardnadsbidrag/hur-manga-barn-omfattas-av- omvardnadsbidraget (hämtad 2025-10-10). 461 Socialstyrelsen (2025). Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. 462 Socialstyrelsen (2025). Statistik om socialtjänstinsatser till barn och unga 2024. 215 Bakgrund och problembild SOU 2025:113 Andel elever som fått stöd inom befintliga samverkansrutiner Det framgår inte av utvärderingarna av TSI-arbetet hur många elever som fått stöd inom samverkansarbetet. Inom 16 TSI-projekt fram- gick dock att det ingick mellan 5–15 barn eller unga per projekt.463 Av företrädare för Backa Barnet som har tagit fram samverkans- rutiner med utgångspunkt i TSI framgår att 2–4 elever per skola i genomsnitt har getts insatser vid de 16 skolenheter som ingått i satsningen för läsåret 2024/2025. Inom fyra kommuner initierades 129 barnteam och för 52 elever beslutades om enskilt stöd till barnet.464 Inom HLT (hälsa, lärande, trygghet) som även det tagit sin utgångs- punkt i TSI, var det under 2022 totalt 619 av de cirka 51 0000 barn i åldern 0–16 år i Västerbotten som aktualiserades. 36 procent av de barn som aktualiserades var i åldrarna 6–12 år och 20 procent i åldrarna 13–16 år. Av de barn som deltagit i HLT erhöll 55 procent en sam- ordnad individuell plan (SIP) år 2022.465 I slutredovisningen av skolsociala team framgår att huvudmän- nen har uppskattat att cirka 7 300 elever inom 1 190 skolenheter gavs individuella insatser under 2024. Totalt fanns det 3 830 kom- munala grundskolenheter 2024, endast en enskild huvudman har in- gått i satsningen om skolsociala team.466 463 Strategirådet (2023). Utvärdering av den nationella TSI-satsningen. 464 Backa barnet (2025). Utvärdering Backa barnet. 465 Region Västerbotten (2023). Hälsa Lärande Trygghet i Västerbotten. Årsuppföljning 2022. 466 Skolverket (2025). Elever och skolenheter i grundskolan. Läsåret 2024/25. 216 6 Utredningens förslag och bedömningar I detta avsnitt redogör utredningen för utredningens förslag och be- dömningar. Avsnittet inleds med förslag som syftar till att förtyd- liga och bredda elevhälsans syfte och uppdrag. Detta följs av förslag som innebär att tillgången till elevhälsans professioner ska stärkas. Därefter följer förslag som innebär att skolhuvudmannen ska infor- mera om elevhälsans uppdrag och bemanning, följt av förslag som innebär att det även fortsättningsvis ska vara möjligt att anordna elevhälsa för elever i kommunal vuxenutbildning. Därefter redovisas utredningens förslag om utökade hälsobesök och hälsosamtal följt av förslag om förstärkta möjligheter för insatser för lättare fysiska och psykiska vårdbehov. Sedan följer utredningens förslag om för- bättrad samverkan mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjuk- vården och socialtjänsten. Det inkluderar förslag om att det vid varje skolenhet ska finnas en samordnande funktion som ansvarar för att samordna insatser samt förslag om att skolhuvudmän ska ingå sam- verkansöverenskommelser med regionen om hälso- och sjukvård. Därefter följer utredningens förslag om att flytta skollagens skriv- ningar om elevhälsans del i skolans kvalitetsarbete till bestämmel- sen om skolans kvalitetsarbete i övrigt. Avsnittet avslutas med ut- redningens förslag om insatser för att stärka huvudmannens styrning och ledning av elevhälsans medicinska insats samt bedömning om behov av ändringar i nuvarande offentlighets- och sekretessregler- ing med anledning av utredningens förslag. 217 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 6.1 Förslag om förtydligande av syfte och uppdrag Förslag: Elevhälsans syfte och uppdrag ska förtydligas och breddas. Elevhälsan ska skapa förutsättningar för och stödja elevernas lärande, hälsa och utveckling. I arbetet med att stödja elevernas hälsa ska elevhälsan främja elevernas fysiska, psykiska och sociala hälsa samt förebygga och tidigt identifiera ohälsa. För att fullgöra sitt uppdrag ska elevhälsan genomföra medi- cinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. Elevhälsans arbete ska bedrivas på individ-, grupp- och skol- enhetsnivå. Arbetet ska ske tvärprofessionellt och i samverkan med lärare och övrig skolpersonal. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om elevhälsans syfte och uppdrag. Bedömning: Regeringen bör ge Skolverket och Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram föreskrifter om elevhälsans uppdrag och syfte. Respektive myndighet bör låta den andra myndigheten yttra sig innan den meddelar sin föreskrift. Myndigheterna bör genom- föra gemensamma kommunikationsinsatser om de båda myndig- heternas föreskrifter om elevhälsan. Regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram ett kun- skapsstöd som avser att öka kunskapen om egenvård som sker i skolans verksamhet. Skälen för utredningens förslag Det är utredningens bedömning att elevhälsans syfte och uppdrag inte är tillräckligt tydligt formulerat i skollagen och dess förarbeten. Utredningen anser att denna otydliga styrning från nationell nivå leder till att elevhälsans syfte och uppdrag i stor utsträckning for- mas på skolan av rektorn eller elevhälsans professioner. Utredningens arbete har visat att det stöd som elevhälsan erbjuder skiljer sig mellan landets skolor och att det är otydligt för elever, vårdnadshavare, lärare och externa aktörer vad de kan förvänta sig av elevhälsan. Utredningen anser att elevhälsans syfte, såsom det i dag är for- mulerat i lag, har lett till att elevhälsans arbete har ett allt för ensidigt 218 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar fokus på att stödja elever mot utbildningens mål. En konsekvens av det är bl.a. att elevhälsan inte i tillräcklig utsträckning ger stöd till elever med fysisk eller psykisk ohälsa om orsakerna till besvären inte har en tydlig koppling till skolmiljön. Utredningen har tidigare på- visat att lärande och fysisk, psykisk och social hälsa samvarierar och att detta är en förutsättning för elevernas möjlighet att utvecklas och uppnå kunskapskraven. Studier visar att det förekommer att såväl elever med låg måluppfyllelse som elever som uppnår godkända nivåer uppvisar tecken på ohälsa exempelvis till följd av prestations- krav och stress. En ökad andel elever upplever t.ex. nedstämdhet, ångest, huvudvärk, sömnproblem och andra liknande psykiska besvär (se avsnitt 5.2). Samtidigt vittnar elever om att de upplever att elev- hälsan ofta fokuserar på att stödja elever med låg måluppfyllelse och att stöd och hjälp vid ensamhet, huvudvärk eller sömnproblem före- kommer i låg utsträckning. Att elevhälsans syfte och uppdrag inte är tydligt framskrivet i skollagen försvårar även Skolinspektionens möjligheter att bedriva tillsyn av elevhälsans arbete (se avsnitt 5.3.6). Utredningen lämnar förslag som syftar till att stärka elevhälsans medicinska, psykologiska och psykosociala insatser. För att öka för- utsättningarna för en likvärdig elevhälsa i hela landet, så att elevhälsan bättre ska möta elevers behov och för att tillsynsmyndigheterna ska kunna bedriva tillsyn, föreslår utredningen att regeringen ska meddela föreskrifter om detaljerade kompletteringar gällande elevhälsans arbete i relation till syfte och uppdrag. 6.1.1 Elevhälsans syfte och uppdrag ska tydliggöras För att stärka förutsättningarna för en mer likvärdig elevhälsa före- slår utredningen att det ska tydliggöras i skollagen att elevhälsan ska syfta till att skapa förutsättningar för och stödja elevernas lärande, hälsa och utveckling. Vidare ska det framgå att elevhälsan ska främja elevernas fysiska, psykiska och sociala hälsa samt förebygga och tidigt identifiera ohälsa. Förslaget ersätter tidigare skrivningar om att elevhälsan främst ska vara förebyggande och hälsofrämjande och att elevernas utveckling mot utbildningens mål ska stödjas. Förslaget förväntas leda till att elever tidigare får det stöd och den vård som de är i behov av och därmed öka elevers möjligheter att lyckas i sko- lan, må bra och utvecklas. Utredningens förslag till ny syftesbestäm- 219 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 melse ska betona kopplingen mellan fysisk, psykisk och social hälsa samt utveckling och lärande. Utredningen bedömer att detta kommer att leda till högre måluppfyllelse och förbättrad folkhälsa i stort. Utredningen anser att elevhälsans övergripande syfte bör utgå från portalparagrafen i 1 kap. 4 § skollagen. Enligt förarbetena är syftet med portalparagrafen att förtydliga att utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på.1 Portalparagrafen handlar alltså inte enbart om att fastställa utbild- ningens kunskapsmål. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att elevhälsans skyldighet att arbeta mot utbildningens mål inte längre behöver framgå särskilt av de bestämmelser som reglerar elevhälsan, eftersom det redan framgår av portalparagrafen och därmed även gäller för elevhälsan. Utredningen vill också betona att elevhälsans arbete i enlighet med 1 kap. 5 § skollagen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Utredningen anser att skollagens nuvarande formulering att elev- hälsan ska arbeta hälsofrämjande och förebyggande tar sikte på hur elevhälsan ska arbeta snarare än vad elevhälsan ska göra. Med for- muleringen att elevhälsan ska främja elevernas fysiska, psykiska och sociala hälsa, förebygga och tidigt identifiera ohälsa vill utredningen tydliggöra vad elevhälsan ska göra. Utredningen bedömer att detta bidrar till ökad tydlighet gällande elevhälsans syfte och uppdrag. Det är utredningens bedömning att detta kommer att förbättra förut- sättningarna för att elevhälsan på ett likvärdigt sätt ska kunna främja hälsa samt tidigt identifiera, förebygga och åtgärda ohälsa och ogynn- sam utveckling hos alla elever. Utredningen gör bedömningen att ett förebyggande och hälsofrämjande förhållningssätt i elevhälsans övergripande arbete är en förutsättning för att de mål som beskrivs i den nya syftes- och uppdragsbeskrivningen enligt utredningens för- slag ska kunna uppnås. 1 Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 220 f. 220 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar Elevhälsans arbete ska syfta till att skapa förutsättningar för och stödja elevernas lärande, hälsa och utveckling Utredningen föreslår att elevhälsans syfte ska vara att skapa förutsätt- ningar för och stödja elevernas lärande, hälsa och utveckling. Nedan följer utredningens definitioner av begreppen i syftesbeskrivningen. Utredningens definition av lärande Med begreppet lärande avser utredningen hur elever utvecklar för- mågor, färdigheter och kunskaper för att tillgodogöra sig undervis- ningen och utbildningen i sin helhet enligt 1 kap. 4 § skollagen. Det handlar bl.a. om att elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden, samt att skolan ska främja elevernas allsidiga personliga ut- veckling. Lärande är beroende av fungerande lärmiljöer och att under- visningen utformas så att elever har möjlighet att följa den. Elevens kognitiva förutsättningar, undervisningens innehåll och svårighets- grad, lärarens metoder och didaktiska förmågor samt de grupproces- ser som uppstår i undervisningssituationen samverkar och är sins- emellan beroende av varandra. I utredningens delbetänkande framgår att lärare behöver utforma undervisningen så att alla elever ges den ledning och stimulans som de behöver för lärande och utveckling.2 Om en elev har svårigheter i sitt lärande som t.ex. utgörs av komplexa behov eller svårdefinierade bakomliggande orsaker ska elevhälsans tvärprofessionella team bidra med sina kompetenser och kunskaper. Utredningens definition av hälsa Genom att lyfta in begreppet hälsa i elevhälsans syftesbeskrivning anser utredningen att det tydliggörs att elevhälsans arbete ska bidra till att elevers hälsa förbättras. Med hälsa avser utredningen fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande i bred bemärkelse, dvs. inte endast frånvaro av sjukdom eller skada.3 Med fysisk hälsa avser utredningen hur kroppen mår och fungerar. Med psykisk hälsa avser utredningen hur eleven mår känslomässigt, klarar av livets påfrestningar och kan bidra i de sammanhang som eleven befinner sig i. Med social hälsa 2 SOU 2025:44. Förbättrat stöd i skolan, s. 152. 3 Socialstyrelsen. Socialstyrelsens termbank. https://termbank.socialstyrelsen.se/ (hämtad 2025-08-13). 221 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 avser utredningen bl.a. social sammanhållning bestående av nära och trygga relationer till andra människor samt upplevelse av bekräftelse och godkännande från andra människor. Utredningen anser att elevhälsan ska ha en utpekad roll för att stärka frisk- och skyddsfaktorer för att bevara god hälsa och före- bygga riskfaktorer. Då skolan är en plats där alla elever befinner sig har skolans personal en unik möjlighet att träffa landets elever för att tidigt identifiera tecken på fysisk, psykisk och social ohälsa eller ogynnsam utveckling och vid behov vidta nödvändiga åtgärder (se avsnitt 6.1.2). Det är i synnerhet viktigt för elever som ingår i risk- grupper, exempelvis elever med funktionsnedsättning, barn och unga som är placerade utanför det egna hemmet eller elever som löper risk för att utsättas för hedersrelaterat våld eller förtryck (se avsnitt 5.2.7). Det kan exempelvis handla om att informera om vikten av fysisk aktivitet, kost, sömn och goda relationer samt finnas till hands då elever upplever ohälsa eller risk för ohälsa samt genomföra regel- bundna hälsobesök (se avsnitt 6.6). Utredningen anser vidare att elev- hälsan har ett ansvar för att identifiera elever som löper risk för ohälsa och vid behov vidta åtgärder, inom ramen för sitt eget ansvar eller genom kontakt med rätt extern aktör inom hälso- och sjukvården eller socialtjänsten (se avsnitt 6.8). Utredningens definition av begreppet utveckling Med begreppet utveckling avser utredningen såväl elevers utveck- ling mot det kunskapsmässiga lärandet som elevers sociala, emotio- nella och fysiska utveckling. Att en elev inte följer den förväntade kunskaps-, sociala-, eller emotionella utvecklingen kan utgöra tecken på att eleven är i behov av stöd eller vård. Om skolan eller annan aktör uppmärksammar tecken på att elever gör avsteg i sin sociala och emotionella utveckling kan det vara tecken på psykisk eller social ohälsa. I elevhälsans arbete ingår också att uppmärksamma att elevens fysiska utveckling sker åldersadekvat. Det kan handla om att iden- tifiera tillväxtavvikelser, syn- och hörselnedsättning m.m. Det kan även handla om att uppmärksamma elevers fin- och grovmotoriska förmåga som kan utgöra tecken på utvecklingsrelaterad funktions- nedsättning. Elevhälsan behöver även uppmärksamma att elevens 222 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar kognitiva utveckling utvecklas som förväntat. En elevs fysiska utveck- ling kan vara en indikation på elevens kognitiva förmåga. Utredningens förslag innebär att elevhälsan har ett tydligt upp- drag att beakta elevens sammantagna livssituation för att kunna stödja eleven att utvecklas så långt som möjligt och tillgodogöra sig utbild- ningen. För elevhälsans arbete kan det innebära att vid hälsobesök och i annan kontakt med elever och elevers vårdnadshavare beakta de aspekter som påverkar elevers hälsa och utveckling. Det kan handla om elevens måluppfyllelse i skolan, levnadsvanor och sociala situa- tion (se avsnitt 5.2.7). Elevhälsan ska främja elevernas fysiska, psykiska och sociala hälsa Mot bakgrund av elevers ökade fysiska och psykiska ohälsa lämnar utredningen förslag som syftar till att stärka elevhälsans arbete med att främja elevernas fysiska, psykiska och sociala hälsa. Utredningen har tidigare beskrivit att bestämmelsen i skollagen som anger att elev- hälsan främst ska vara hälsofrämjande har uppfattats som otydlig vilket har lett till olikvärdig elevhälsa. Exempelvis förekommer att elevhälsans psykologiska insats främst fokuserar på insatser som syftar till att stödja elever mot utbildningens mål och inte i tillräcklig ut- sträckning arbetar med hälsofrämjande insatser. I utredningens arbete har det även framkommit att elever upplever att elevhälsan inte i till- räcklig omfattning ger stöd och hjälp vid psykisk eller social ohälsa, som t.ex. stress, ensamhet och känslor. Med förslaget avser utred- ningen att elevhälsans arbete i högre utsträckning ska fokuserar på att främja fysisk, psykisk och social hälsa. Elevhälsans professioner bör delta i detta arbete med utgångspunkt från sina respektive ex- pertisområden. Utredningen bedömer att det ökar förutsättningarna för elever att delta i undervisningen och klara skolan. Utredningen har visat att fysisk, psykisk och social hälsa samvarie- rar och påverkar elevers möjlighet att lära sig och hälsa på längre sikt (se avsnitt 5.2.2). Utredningen bedömer att det i praktiken kan handla om att elev- hälsan på individ-, grupp- och skolenhetsnivå informerar elever om frisk- och skyddsfaktorer såsom vikten av sömn, goda matvanor och en aktiv fritid. Vidare kan elevhälsans psykologiska eller psykosociala insatser genomföra kartläggningar i syfte att säkerställa att skolmiljön 223 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 inte orsakar psykisk eller social ohälsa och vid behov vidta nödvän- diga åtgärder i syfte att främja psykisk och social hälsa. Det kan även handla om insatser som syftar till att främja gemenskap och före- bygga diskriminering och kränkande behandling, trygghetsskapande arbete och genom att skapa miljöer som ger känsla av sammanhang. Utredningen anser att det exempelvis finns en stark koppling mellan skolnärvaro och elevers psykiska hälsa, känsla av sammanhang och tillhörighet. Utredningen betonar att elevhälsans personal behöver samverka med den övriga skolan. Hälsofrämjande insatser på individnivå ska stärkas Utredningen bedömer att nuvarande formulering att elevhälsans arbete ska ske på individ-, grupp- och skolenhetsnivå bör kvarstå i skollagen. Däremot anser utredningen att elevhälsans arbete med att främja fysisk, psykisk och social hälsa på individnivå behöver stärkas. Utredningen har tidigare beskrivit att skollagen främst lyfter elevhälsans hälsofrämjande arbete på generell nivå, och att de exempel som ges i förarbetena rör elevernas arbetsmiljö, skolans värdegrund och kränkande behandling, livsstilsrelaterad hälsa, sexualitet, samtycke och relationer och jämställdhet. Det framgår inte av förarbeten vad som avses med arbete på individ-, grupp- och skolenhetsnivå. I ut- redningens dialoger med elevhälsans professioner framkommer att detta tolkas som att främjande arbete främst bör ske på grupp- och skolenhetsnivå. Det har inneburit en stor risk att elevhälsan inte främ- jar fysisk och psykisk hälsa på individnivå eller tidigt fångar upp och vidtar åtgärder då elever löper risk för ohälsa samt att elevhälsans re- surser främst går till åtgärdande arbete på individnivå om eleven har svårigheter i skolan. Utredningen anser att även arbete med att främja fysisk, psykisk och social hälsa bör ske på individnivå. Utredningen lämnar därför flera förslag som syftar till att stärka elevhälsans förutsättningar att främja fysisk, psykisk och social hälsa. Det gäller främst utredningens förslag om ett tydligare syfte och uppdrag, ökade möjligheter att få hjälp vid lättare fysiska och psykiska vårdbehov (se avsnitt 6.7) och ett ökat antal hälsobesök (se avsnitt 6.6). Utredningens förslag om en ökad tillgång till elevhälsans professioner i skolans lokaler ska skapa förutsättningar för att elevhälsan ska kunna genomföra insatser som 224 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar främjar hälsa på individnivå (se avsnitt 6.3.2). Det är utredningens be- dömning att dessa insatser bör fokusera på att stärka elevers egen för- måga att främja sin hälsa. Det är särskilt viktigt med tanke på den ökade fysiska och psykiska ohälsan bland landets elever. Elevhälsan ska tidigt förebygga och identifiera ohälsa Utredningen föreslår att det ska framgå av syftesformuleringen att elevhälsan ska ha ett ansvar för att förebygga och identifiera ohälsa oavsett om det direkt påverkar elevens lärande eller inte. Syftet med förslaget är att tydliggöra vikten av att tidigt identifiera riskfaktorer och tecken på ohälsa så att fler elever ges stöd att förbättra sin hälsa och sitt mående. Det är viktigt att elever i riskzon fångas upp i ett tidigt skede, dvs. innan problem har vuxit sig större och riskerar leda till försämrad måluppfyllelse eller fysisk, psykisk och social ohälsa. Utredningen har tidigare beskrivit att riskfaktorer för fysisk, psy- kisk och social ohälsa kan vara minskad skoltrivsel, skolstress, oro och ångest, förändrade eller uteblivna kamratrelationer, användning av alkohol, tobak och droger, stillasittande livsstil, övervikt, utsatt- het för kränkningar och mobbning, ökad frånvaro eller förändrade skolprestationer. Utredningen menar att det är särskilt viktigt att tidigt beakta riskfaktorer som riskerar leda till fysisk, psykisk och social ohälsa eftersom det kan påverka elevernas framtid negativt och i förlängningen leda till ofullständiga studier, utanförskap och sämre hälsa i vuxen ålder. Utredningen anser att elevhälsan utifrån en analys av de riskfaktorer som identifieras bör genomföra före- byggande insatser på individ-, grupp- och skolenhetsnivå. På individ- nivå kan det exempelvis vara social färdighetsträning, samtal vid oro, information om risker med alkohol, tobak och droger, hjälp att han- tera skolstress eller genom anpassningar i lärmiljön. På grupp- och skolenhetsnivå kan det exempelvis vara att bidra med kunskap till skolans personal, främja trygghetsarbetet på skolan, informera om hälsa och livsstilsfrågor samt delta i analyser och insatser för att för- bättra lärmiljön. I detta arbete är det viktigt att elevhälsan samver- kar med lärare och övrig skolpersonal för att insatserna ska träffa rätt och förändringarna vara bestående. 225 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 6.1.2 Elevhälsan ska genomföra medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser Utredningen föreslår att det ska framgå i lag att elevhälsan, för att fullgöra sitt uppdrag, behöver genomföra medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. Förslaget ersätter den nuvarande formuleringen som anger att elevhälsan ska omfatta medi- cinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. Utredningen vill med detta förslag betona att elevhälsan inte bara ska omfatta utan också genomföra sådana insatser. Detta mot bak- grund att elevhälsans uppdrag tolkas olika av skolhuvudmän, rektorer och skolpersonal, bl.a. när det gäller i vilken utsträckning elevhälsans professioner ska delta i hälsofrämjande insatser som sker i undervis- ningssituationer (se avsnitt 5.3.6). Förslaget syftar till att tydliggöra att insatser ska genomföras och att respektive elevhälsoprofession ska göra en bedömning av hur de kan bidra och komplettera varandra i arbetet med att fullfölja elevhälsans syfte att skapa förutsättningar för och stödja elevernas lärande, hälsa och utveckling. Bedömningen grundar sig bl.a. i forskning som visar kopplingen mellan hälsa och lärande (se avsnitt 5.2.2). Utredningen anser att förslaget stärker elev- hälsans medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedago- giska insatser. Det är utredningens bedömning att elevhälsan även fortsättnings- vis ska utgöras av tvärprofessionella team bestående av medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser där elev- hälsans personal, genom sina olika professioner, bidrar med olika kompetenser i arbetet med att skapa förutsättningar för elevers lärande och främja elevers hälsa och utveckling. För att elevhälsans syfte ska uppnås är samverkan med lärare och övrig skolpersonal en viktig för- utsättning. Nedan följer mer detaljerade beskrivningar av insatserna. Utred- ningen lämnar även förslag som innebär att elevhälsans syfte och uppdrag kompletteras med utvecklad reglering i föreskrift (se av- snitt 6.1.4). Detta följs av beskrivning av elevhälsans tvärprofessio- nella arbete. 226 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar Elevhälsans medicinska insats Utredningens förslag om att elevhälsan ska genomföra medicinska insatser för att fullgöra sitt uppdrag syftar till att stärka och förtyd- liga att den medicinska insatsen ska arbeta i enlighet med det före- slagna syftet och uppdraget för elevhälsan. Förslaget förväntas bidra till att det arbete som utförs inom ramen för elevhälsans medicinska insats ska bli mer likvärdigt i landets skolor. För den medicinska insatsen ska det liksom i dag finnas skolläkare och skolsköterska. Elevhälsans medicinska insats ska stödja fysisk, psykisk och social hälsa Utredningens förslag syftar till att stärka den medicinska insatsens arbete med att stödja elevers fysiska, psykiska och sociala hälsa. Det kan bl.a. ske genom att skolsköterskan sprider kunskap om vikten av hälsa, inklusive kopplingen mellan fysisk, psykisk och social hälsa, lärande och utveckling. Arbetet med att stödja fysisk, psykisk och social hälsa ska även ske på individnivå, exempelvis genom samtal vid hälsobesök. Det kan även ske på grupp- eller skolnivå genom att in- formera om sömn-, och matvanor och vikten av en aktiv fritid som del av undervisningen i samverkan med lärare och i samband med hälsobesöken. Utredningens förslag syftar vidare till att stärka relationen mellan hem och skola bl.a. genom att utredningen lämnar förslag om att elev- hälsan ska vara skyldig att kalla vårdnadshavare till flera hälsobesök tillsammans med eleven samt att kontakt även kan ske vid andra till- fällen. Utredningens arbete har visat att det förekommer att vårdnads- havare är osäkra på hur de kan stötta sina barn vid stress och psykisk ohälsa, främja fysisk hälsa och hantera sömn och skärmtid i hemmet. Utredningen anser att elevhälsan har ett särskilt ansvar för att upp- märksamma elever som löper särskild risk för ohälsa, såsom barn och unga som är placerade utanför det egna hemmet, har sämre socio- ekonomiska förutsättningar eller vissa elever med utländsk bakgrund (se avsnitt 6.6). 227 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 Elevhälsans medicinska insats ska identifiera fysisk och psykisk ohälsa Utredningens förslag syftar till att elevhälsans medicinska insats tidigt ska identifiera ohälsa bland individer eller grupper av elever för att kunna vidta nödvändiga åtgärder. Tidig identifiering av elever med exempelvis ökad risk för både fysisk och psykisk ohälsa, intellektuell funktionsnedsättning, språkstörning, motoriska eller socioemotio- nella stödbehov kan exempelvis ske vid skolstart, skolbyten och hälso- besök samt andra tillfällen då elevhälsans medicinska personal kom- mer i kontakt med elever. Detta är en förutsättning för att elever ska ges rätt insatser i ett tidigt skede, exempelvis redan vid misstanke om neuropsykiatrisk funktionsnedsättning (NPF). Utredningen anser att detta även kan ske då elever själva uppsöker elevhälsans personal. Utredningen bedömer att det inom ramen för elevhälsans medicinska insats finns den kunskap och kompetens som krävs för att göra bedömningar av elevers hälsa utifrån ett helhetsper- spektiv på fysisk, psykisk och social hälsa samt skol- och hemmiljö. Det kan handla om att en elev uppsöker elevhälsan p.g.a. lättare fysisk smärta. I utredningens dialoger med Socialstyrelsen har det framkom- mit att lättare fysisk smärta är den vanligaste orsaken till att elever uppsöker elevhälsan. Lättare smärta kan utgöras av huvudvärk, mag- ont eller smärta i samband med menstruation. Smärta kan även vara en indikation på fysisk eller psykisk ohälsa. Det är då viktigt att elev- hälsans medicinska och psykologiska insatser samverkar för att skapa förståelse om smärtans orsak. Orsaken till en elevs magsmärtor kan även vara att eleven inte äter frukost. Det kan ofta hanteras genom en enklare åtgärd som att tala med eleven och eventuellt elevens vård- nadshavare om vikten av energi och näring, för att elever ska orka med skoldagen och lära sig bättre. Om elevens problem är ihållande, av mer allvarlig karaktär eller om elever behöver bedömas och utredas för eventuell sjukdom eller funktionsnedsättning ska eleven hän- visas till rätt del av hälso- och sjukvården. Skolsköterskan, som ofta är den som eleven möter, behöver inneha kompetens att göra bedöm- ningen om elevhälsan kan hjälpa eleven eller om elevens behov bör hanteras i det övriga hälso- och sjukvårdssystemet. Vid behov behöver skolsköterskan ha möjlighet att rådfråga en skolläkare eller annan elevhälsopersonal. 228 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar Socialstyrelsen ska ta fram ett kunskapsstöd för egenvård i skolan Utredningen bedömer att regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att inkludera skolan i myndighetens kunskapsstöd för egenvård. Det syftar till att främja samverkan mellan aktörerna och öka tydligheten vid bedömning och utförande av egenvård. Utredningen har tidigare visat att det förekommer att elever kan vara i behov av hjälp vid admi- nistreringen av egenvården. Enligt lagen om egenvård är egenvård en hälso- och sjukvårdsåtgärd som en behandlande legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal har bedömt att individen kan utföra själv eller med hjälp av någon annan.4 Det är rektorns ansvar att fördela resur- ser utifrån elevernas förutsättningar och behov. När en beslutad egen- vårdsinsats ska utföras i skolan bör huvudmannen utifrån sitt tillsyns- ansvar se till att skolan eller fritidshemmet har rutiner som säkerställer att egenvårdsinsatsen utförs på ett ändamålsenligt och säkert sätt. I ut- redningens arbete har det framkommit att skolan förväntas genom- föra egenvårdsinsatser trots att det inte finns ett beslut om att egen- vårdsinsatsen ska utföras i skolan. Socialstyrelsen har nyligen tagit fram ett kunskapsstöd som syftar till att ge vägledning i arbetet med egenvård. Stödet riktar sig till hälso- och sjukvården, socialtjänsten och LSS-verksamhet. Avsikten är att öka kunskapen om egenvård för att bidra till att hälso- och sjukvårds- åtgärder kan utföras i form av egenvård när det är lämpligt och möj- ligt för den enskilda. Närstående och personal i andra verksamheter som t.ex. skola och förskola omfattas inte.5 Utredningen bedömer därför att ett stöd behövs även för egenvårdsinsatser i skolan. Elevhälsans psykologiska insats Utredningens förslag innebär att elevhälsan behöver genomföra psy- kologiska insatser för att fullgöra sitt uppdrag, dvs. både mot att ge stöd i lärande och i att stödja psykisk och social hälsa på individ-, grupp- och skolenhetsnivå. Det är utredningens bedömning att elev- hälsans psykologiska insats ska utgöras av psykolog. Utredningens förväntan är att elevhälsans psykologiska insats ska genomföras mer likvärdigt än i dag. Utredningen har tidigare 4 Lagen om egenvård. 5 Socialstyrelsen (2025). Kunskapsstöd för egenvård – enligt egenvårdslagen. Stödet riktar sig till hälso- och sjukvård, socialtjänst och LSS-verksamheter. 229 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 visat att elevhälsans psykologiska insats främst riktas mot att stödja enskilda eller grupper av elever mot utbildningens mål och att hand- leda lärare. Det förekommer även att psykologer endast kallas in till skolor för att genomföra specifika utredningar av elever. Elevhälsans psykologiska insats ska ge stöd i lärande Det är utredningens bedömning att psykologen både har kompetens om kognitiv utveckling, lärande och psykologiska aspekter av inter- aktioner och relationer i lärmiljöer. Utredningen anser att psykologen fyller en viktig funktion för att skapa förutsättningar för lärande på såväl individ- som grupp- och skolenhetsnivå. Psykologen har även fördjupad kompetens att planera, leda och genomföra hälsofrämjande- och förebyggande utvecklingsarbete på individ- och gruppnivå. Den psykologiska insatsen kan bidra genom att i samverkan med undervisande lärare hitta verktyg som skapar goda relationer mellan lärare och elever samt mellan eleverna i en grupp eller klass. På individnivå kan psykologen också bistå med att tolka utred- ningar genomförda av barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) och till- sammans med speciallärare eller specialpedagog och undervisande lärare analysera på vilket sätt elevers förutsättningar för lärande kan påverkas. Skolan behöver ta ställning till vilka insatser som ska sättas in oavsett om eleven har fått en diagnos eller inte. Psykologen kan vara behjälplig i att ge stöd till undervisande lärare för elever i behov av stöd, inklusive integrerade elever6 eller vid skolbyte. Psykologens samarbete med speciallärare eller specialpedagog är viktig att beakta vid dessa situationer. Psykologen har även en viktig roll i utredningar om frånvaro. För att säkerställa att elever hänvisas till hälso- och sjukvården, specifikt BUP, på rätt grunder anser utredningen att psykologer bör involveras när elever remitteras till hälso- och sjukvården för utred- ning. Enligt utredningens dialoger med Psykologförbundet förekom- mer det att remisser inte innehåller tillräcklig eller rätt information. Det beror bl.a. på att det förekommer att remisserna skrivs utan psy- kologers involvering, vilket innebär att det inte alltid framgår om 6 Med integrerad elev avses en i elev i grundskolan som får sin utbildning inom anpassade grundskolan eller en elev i anpassade grundskolan som får sin utbildning inom grund- eller sameskolan. Se 7 kap. 9 § skollagen. 230 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar det föreligger några psykiatriska symptom, hur eleven mår eller hur eleven fungerar i andra miljöer än i skolan. Av Socialstyrelsens före- skrifter framgår att huvudmannen är ansvarig för att besluta om doku- menterade rutiner där det bl.a. ska framgå vem eller vilka som ska skriva remisser.7 Utredningen betonar att elevhälsans professioner ska bidra i det tvärprofessionella arbetet utifrån sin expertkompetens. Det är utredningens bedömning att psykologens involvering vid re- mittering till hälso- och sjukvården gör den mer träffsäker. Om psy- kologen gör en bedömning att en elev inte är aktuell för remittering till BUP kan psykologen i stället tillsammans med elevhälsans special- pedagogiska insats arbeta med att förbättra lärmiljöer och undanröja hinder för lärandet i skolan. Utredningen betonar att det enligt skollagen inte finns något krav på att en elev har en diagnos för att skolan ska erbjuda eleven särskilt stöd. Trots det finns tecken på att skolor ställer krav på att elever har en diagnos innan stöd ges. Socialstyrelsen visar att andelen elever som får särskilt stöd innan en dokumenterad adhd-diagnos är lägre 2024 än 2014.8 Utredningen anser att det informella kravet på diagnos leder till att stöd till de elever som är i behov av det fördröjs och är även en bidragande faktor till långa köer och väntetider hos BUP. Utredningen anser att psykologer har en viktig roll på grupp- och skolenhetsnivå i att säkerställa att lärmiljön är anpassad till elevers förutsättningar och behov. Det kan handla om att anpassa skolmiljön i klass- eller grupprum eller idrottshallen för elever med NPF. Psy- kologen gör en bedömning utifrån kartläggningar som kan involvera observationer, intervjuer med elever, skolpersonal och i vissa fall vård- nadshavare. Elevhälsans psykologiska insats ska stödja psykisk hälsa Psykologer har fördjupad kunskap och förståelse om barn och ungas psykiska hälsa och samhälls- och familjeförhållanden som påverkar olika grupper och individer. Utredningen anser därför att psykologer fyller en viktig roll i elevhälsans uppdrag att stödja psykisk och social hälsa. Psykiska besvär kan påverka elevers skolnärvaro, skolpresta- 7 Socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS 2004:11) om ansvar för remisser för patienter inom hälso- och sjukvården, tandvården m.m. 8 Socialstyrelsen (2025) Ej publicerad utvärdering av vården vid adhd och autism. Nationella Riktlinjer, Socialstyrelsen. 231 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 tioner och kan även vara indikationer på psykiatriska svårigheter. Utredningen anser att elevhälsans psykologiska insats ska stödja elever med lättare psykiska besvär (se vidare 5.3). Det kan vid behov inne- fatta föräldrastödjande insatser kring rutiner i vardag och psykoedu- kation kring psykologiska tillstånd, t.ex. ångest, depression eller NPF, samt rådgivning för eventuell hänvisning till hälso- och sjukvård. Psykologer har kunskap om hantering av relationella konflikter såsom mäns våld mot kvinnor och våld i nära relationer. Utredningen anser att elevhälsans psykologiska insats därför bör ha ett särskilt uppdrag att uppmärksamma och vid behov ge stöd då elever utsätts för våld, inklusive hedersrelaterat våld eller förtryck. Utredningen har fört dialog med den statliga utredningen Ökade insatser för att motverka hedersrelaterat våld och förtryck i förskolan, skolan och fritidshemmet (U 2025:02). Det ingår i den utredningens direktiv att analysera och föreslå hur elevhälsans roll för att förebygga, upp- täcka och motverka hedersrelaterat våld och förtyck kan tydliggöras (dir 2025:31). I dialog har det framkommit att utredningen om ökade insatser för att motverka hedersrelaterat våld och förtryck i förskolan, skolan och fritidshemmet planerar att ta om hand de bedömningar som görs i detta betänkande. Psykologer har kunskap om att planera, leda och genomföra före- byggande arbete samt utvecklings- och förändringsarbete med inrikt- ning mot individer, grupper, organisationer och miljöer. Utredningen anser att elevhälsans psykologiska insats ska fylla en roll i skolans arbete med att främja välmående, lärande och psykisk hälsa och i arbetet med att säkerställa att skolmiljön i sig inte utgör orsak till psykisk ohälsa. Det är utredningens bedömning att detta arbete bör ske i samverkan med den övriga elevhälsan och övriga skolpersonalen. Den psykologiska insatsen ska vara en del av elevhälsans tvärprofessionella team Utredningen har tidigare visat att det förekommer att psykolog- tjänster köps in vid behov, främst vid utredningar gällande enskilda elever. Det medför svårigheter för elevhälsans psykologiska insats att utgöra en del av elevhälsans tvärprofessionella team och få kun- skap om behoven på skolan för att på ett adekvat sätt kunna delta i elevhälsans förebyggande och hälsofrämjande arbete på individ-, 232 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar grupp- och skolenhetsnivå, eller handleda lärare i samband med olika insatser. Utredningen vill betona vikten av att elevhälsans psykologiska insats finns tillgänglig på skolan i den utsträckning som krävs för att vara en integrerad del av skolan och elevhälsans tvärprofessionella team. Det kan handla om att den psykologiska insatsen vidtar åtgärder tillsammans med skolsköterska och hälso- och sjukvårdskuratorer vid psykisk stress kopplad till fysiska symtom såsom smärta och yrsel, konflikthantering vid en olycka eller prata med barn som är skärrade efter en krishändelse. Det kan även handla om att elevhälsans psyko- logiska insats ska ha förutsättningar till att samverka med special- lärare eller specialpedagog kring hur en elevs funktionsnedsättning eller andra utmaningar kan påverka elevens lärande. Utredningen anser att det tvärprofessionella arbetet utgör en del av elevhälsans psykologiska insats såsom uppdraget redan i dag är formulerat i skollagen, men befarar att skolhuvudmän har tolkat upp- draget för elevhälsans psykologiska insats på så sätt att det främst fokuserar på utbildningens mål. För dessa huvudmän innebär detta tydliggörande en breddning av uppdraget och kan ställa krav på ökad tillgång till elevhälsans psykologiska insats jämfört med i dag. Elevhälsans psykosociala insats Utredningens förslag innebär att elevhälsan ska genomföra psyko- sociala insatser för att fullgöra sitt uppdrag. Elevhälsans psykosociala insats ska syfta till att se eleven i sitt sammanhang och som en del av olika stödsystem såsom skola, familj, fritid och samhället i stort samt främja samspelet mellan individer och grupper.9 Utredningen anser att elevhälsans psykosociala insats ska bestå av en hälso- och sjukvårdskurator. Utredningen har tidigare visat att elevhälsans psykosociala uppdrag varierar mellan landets skolor. Det beror på vem som formar det psykosociala uppdraget och kuratorns utbildningsbakgrund. 9 Lundström, C., Kjellgren, M., Fossen, M. och Andersson, M. (2025). Psykosociala hälsosamtal PSHS – en arbetsuppgift för skolkuratorn. Studentlitteratur. 233 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 Elevhälsans psykosociala insats syftar till att stärka samspelet mellan individer och grupper En hälso- och sjukvårdskurator har kunskap om samspelet mellan individers och gruppers sociala situation, levnadsvillkor, fysiska och psykiska hälsa samt funktionsförmåga. Utredningen anser att elev- hälsans psykosociala insats fyller en viktig funktion i elevhälsans arbete med den psykosociala lärmiljön på individ-, grupp- och skol- enhetsnivå. Med den psykosociala lärmiljön avser utredningen aspek- ter såsom elevers trivsel i skolan och med andra elever och lärare samt upplevelser av stress, trygghet och studiero, mobbning eller kränkande behandling. Elevens sociala situation i övrigt kan även påverka elevens mående och möjligheter att ta till sig kunskaper. Arbetet handlar om att identifiera och bedöma risk- och skyddsfaktorer på individ-, grupp- och skolenhetsnivå. Det kan exempelvis utgöras av trygghetsskapande arbete, t.ex. för att förebygga eller hantera kränkningar via sociala medier i klassen eller på skolan, och ske i nära samverkan med övrig skolpersonal. Den psykosociala insatsen kan även bidra i arbetet med att öka normmedvetenheten på skolan. Hälso- och sjukvårdskuratorer har kunskap om mäns våld mot kvinnor och våld i nära relationer. Utredningen anser att det ingår i elevhälsans psykosociala insats att informera om och vid behov ge stöd vid våld eller hedersrelaterat våld eller förtryck. Även denna bedömning tas vidare inom ramen för ut- redningen om ökade insatser för att motverka hedersrelaterat våld och förtryck i förskolan, skolan och fritidshemmet (U 2025:02). Vidare anser utredningen att insatser som syftar till att skapa och bibehålla en skola där eleverna trivs, är en viktig del av den psyko- sociala insatsens arbete. Det utgör en viktig del av skolans närvaro- främjande arbete. Elevhälsans psykosociala insats har unik kunskap om socialtjänstlagen och samhällets stödfunktioner Hälso- och sjukvårdskuratorer besitter särskild kunskap om social- tjänstlagen och samhällets stödfunktioner. Utredningen anser att denna kunskap är en förutsättning för en god och effektiv samverkan med externa aktörer såsom socialtjänsten. Utredningen anser att det ska ingå i elevhälsans psykosociala upp- drag att tidigt identifiera risker för att elever far illa, befinner sig i 234 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar socialt utsatta sammanhang eller visar tecken på psykisk ohälsa. Det kan bero på utmaningar i elevens hemsituation eller livssituation utan- för skolan såsom våld, skadligt bruk eller beroende samt kriminalitet och kan påverka elevens möjligheter till lärande och att delta i under- visningen. Hälso- och sjukvårdskuratorer kan identifiera elever i risk för utsatthet genom hälsobesök och hälsosamtal, i dialog med skolans övriga personal eller vid kontakt initierad av eleven själv. Vid behov ska elevhälsans psykosociala insats vidta nödvändiga åtgärder. Då så- dana situationer uppkommer, eller riskerar att uppkomma, kan sko- lan behöva göra en anmälan till socialtjänsten och vid behov samverka med socialtjänst och i förekommande fall polis eller hälso- och sjuk- vården. Skolverkets kartläggning av kuratorers utbildningsbakgrund i skol- väsendet visar bl.a. att kuratorer med socionomutbildning har goda kunskaper om socialtjänstlagen och samhällets tjänster. Det inne- bär att de både initierar samverkan och samverkar i högre utsträck- ning med externa aktörer såsom socialtjänsten än kuratorer med annan utbildningsbakgrund.10 Kunskap om socialtjänstlagen och sam- hällets stödsystem är en förutsättning för att formulera tydliga oros- anmälningar, effektiv samverkan med socialtjänst eller hälso- och sjuk- vård och hantera det efterarbete som följer om socialtjänsten väljer att inleda en utredning. Dessa kunskaper fyller en väsentlig roll för att kunna hjälpa elever på individnivå att få rätt stöd och för att bistå vårdnadshavare i kommunikation med t.ex. socialtjänsten. Elevhälsans psykosociala insats kan ge stödsamtal vid lättare psykiska besvär Utredningen anser att elevhälsans psykosociala insats även fyller en viktig funktion för att öka elevers förståelse för skillnaden mellan lättare, naturliga reaktioner på vardagliga händelser och mer allvar- liga psykiska besvär som kan kräva vård och behandling. På individ- och gruppnivå kan den psykosociala insatsen bidra till att stärka elevers förutsättningar och deras förmåga till självständighet och kraft att klara av livsutmaningar. Det är utredningens bedömning att hälso- och sjukvårdskurato- rer har kompetens att genomföra stöd-, motivations- och krissamtal 10 Skolverket (2022). Nationell kartläggning av utbildningsbakgrunden bland kuratorer i skolväsen- det. Rapport 2022:17. 235 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 med elever. Vid behov behöver hälso- och sjukvårdskuratorer ha möj- lighet att rådfråga eller hänvisa eleven till elevhälsans psykologiska insats för en bedömning om elevens psykiska besvär är så pass all- varlig att kontakt ska tas med annan aktör såsom socialtjänsten eller hälso- och sjukvården. Utredningen vill betona att hälso- och sjukvårdskuratorer bör ta elevens hela situation i beaktande och inte endast situationer som är kopplade till skolan. I Skolverkets och Socialstyrelsens gemensamt framtagna Vägledning för elevhälsan framgår att elevhälsans psyko- sociala insats kan genomföra samtal med enskilda elever relaterade till skolsituationen. I utredningens dialoger med elever har det fram- kommit att det förekommer att skolorna tolkar detta som att elev- hälsans stödsamtal endast ska relatera till frågor som har direkt kopp- ling till situationen i skolan såsom skolrelaterad stress eller problem i kompisrelationer på skolan. Utredningen betonar kopplingen mellan psykisk och social hälsa och lärande. Psykisk eller social ohälsa kan bero på elevens situation i skolan, exempelvis skolrelaterad stress, mobbing eller att den sociala situationen i skolan inte fungerar. Psy- kisk eller social ohälsa kan även bero på elevens situation i livet i övrigt, exempelvis att ett husdjur eller en släkting har avlidit, missbruk eller våld i hemmet. Oavsett orsak kan psykisk och social ohälsa påverka elevers lärande och möjligheter att delta aktivt i utbildningen. Vid allvarligare ärenden är skolan skyldig att genast anmäla miss- tanke om att ett barn far illa till socialtjänsten.11 I utredningens arbete har det framkommit att elever känner sig osäkra på i vilken mån den information som de delar med elevhälsans personal kommer att delas med övriga elevhälsan och lärarna. Därför är det av vikt att elever får information om vad som gäller avseende sekretess och tystnadsplikt. Elevhälsans specialpedagogiska insats Utredningens förslag innebär att den specialpedagogiska insatsens uppdrag inom ramen för elevhälsan tydliggörs och avgränsas. Det är utredningens bedömning att speciallärare och specialpedagoger bör ha sin huvudsakliga hemvist i lärarkollektivet och inom ramen för undervisningen. Utredningen anser dock att den specialpedago- giska insatsen även har en viktig roll inom elevhälsan för att elev- 11 19 kap. 1 § socialtjänstlagen. 236 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar hälsan ska kunna fullgöra sitt syfte och uppdrag. Utredningens för- slag innebär att elevhälsans specialpedagogiska insats främst ska foku- sera på det tvärprofessionella arbetet inom elevhälsan och genom sin expertis inom specialpedagogik utgöra en brygga mellan elevhälsan och skolan i övrigt. Elevhälsans specialpedagogiska insats kan på så sätt förmedla kunskap och information mellan den undervisande per- sonalen på skolan och elevhälsan. Förslaget förväntas leda till att elever i behov av stöd snabbare får ändamålsenliga stöd av elevhälsans övriga professioner. Vidare syftar förslaget till att frigöra specialpedagogisk kompetens på skolan så att speciallärare och specialpedagoger i högre utsträckning kan bedriva och ge stöd i undervisningen. Speciallärare och specialpedagoger ska ha sin huvudsakliga hemvist nära undervisningen och eleverna Utredningen anser att speciallärare och specialpedagoger huvudsak- ligen ska ha sin hemvist nära undervisningen, dels i det kollegiala till- sammans med lärare och annan personal, dels i arbetet med att under- visa elever i behov av stöd. I utredningens delbetänkande, Förbättrat stöd i skolan framgår att det finns en efterfrågan på specialpedago- gisk kompetens, särskilt vad gäller arbetet med elever som riskerar låg måluppfyllelse och hur deras stöd bäst kan tillgodoses. Vidare fram- går att speciallärare fyller en viktig roll genom att undervisa elever i mindre undervisningsgrupper, s.k. stödundervisning.12 Det bidrar till att fler elever kan ges individuellt utformade insatser och att lärare ges mer tid för undervisning i klassen. Speciallärare och specialpeda- goger kan även utgöra ett stöd i arbetet med att utforma lärmiljöer samt att följa upp och utvärdera åtgärdsprogram. I utredningens del- betänkande framgår bl.a. att elever med ett stort stödbehov är en elevgrupp som i särskilt hög grad är beroende av insatser från perso- nal med rätt kompetens, i synnerhet elever som är behov av särskilt stöd. Vidare framgår att lärare kan behöva konsultera speciallärare eller specialpedagog vid tolkning av standardiserade tester och att de vid behov ska samråda med speciallärare eller specialpedagog vid bedömning och planering av stödundervisning.13 12 SOU 2025:44. Förbättrat stöd i skolan, s. 154. 13 SOU 2025:44. Förbättrat stöd i skolan, s. 168 f. och 195. 237 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 Elevhälsans specialpedagogiska insats ska främst verka inom det tvärprofessionella arbetet Utredningens förslag innebär att elevhälsans specialpedagogiska in- sats tydliggörs och avgränsas till att främst ingå i elevhälsans tvärpro- fessionella arbete. Det innebär att arbetsuppgifter som att undervisa elever inom stödundervisning och särskilt stöd inte faller inom ramen för elevhälsans specialpedagogiska insats. Utredningen anser att elevhälsans specialpedagogiska insats utgör en väsentlig funktion som en brygga mellan elevhälsan och skolan i övrigt. Det handlar om att inhämta och förmedla information som är betydelsefull för att lärare och annan pedagogisk personal ska kunna skapa goda förutsättningar för elevernas lärande. I detta arbete be- sitter speciallärare och specialpedagoger kunskap om skolans lär- miljöer, elevers och lärares utmaningar samt om elever som har svårt att tillgodogöra sig kunskaper i förhållande till ämnets syfte och cen- trala innehåll. Detta gör det möjligt för elevhälsan specialpedagogiska insats att tidigt identifiera behov av stöd för att sätta in ändamåls- enliga åtgärder. På grupp- och skolenhetsnivå kan elevhälsans specialpedagogiska insats handla om att kartlägga generella hinder och möjligheter i lär- miljöer inom det pedagogiska fältet, samt att följa upp och utvärdera dessa för att utveckla lärmiljön. Det kan bl.a. handla om upplevd otrygghet och stress samt bristande studiero, socialt klimat och trivsel. Det kan även handla om att eleven har behov av specifika lärverktyg. I detta arbete kan elevhälsans specialpedagogiska insats arbeta nära elevhälsans psykosociala insats för att analysera elevers upplevelser av stress, trygghet och studiero och hur det påverkar lärandet. Det kan även handla om att bistå rektorn i arbetet med att organisera och fördelar resurser efter elevernas olika förutsättningar och behov genom att bistå med kunskap om lämplig klass- och gruppindelning, eller schemaläggning och personalfördelning. På individnivå kan elevhälsans specialpedagogiska insats bl.a. bidra med sina kunskaper om undervisning och lärande samt sin känne- dom om elevers stödbehov. Elevhälsans specialpedagogiska insats kan tillsammans med elevhälsans psykologiska insats tolka utred- ningar från BUP i syfte att tydliggöra vilka konsekvenser en diagnos får för elevers lärande och undervisningen. Vidare kan elevhälsans specialpedagogiska insats tillsammans med elevhälsans övriga insat- 238 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar ser kartlägga och analysera elevers behov för att därefter föreslå och genomföra insatser för att främja fysisk, psykisk och social hälsa och förebygga ohälsa tillsammans med elevhälsans medicinska, psykolo- giska eller psykosociala insatser. Det ingår i rektorns uppdrag att leda och fördela arbetet att utse den specialpedagogiska insatsen i elevhälsan Utredningens förslag innebär att det ankommer på rektorn att av- göra vem eller vilka som utgör elevhälsans specialpedagogiska in- sats. Beroende på skolors olika förutsättningar och behov, samt ut- ifrån att behoven kan variera över tid, anser utredningen att rektorn utifrån sin goda kännedom om verksamheten ska besluta om vilken eller vilka speciallärare eller specialpedagog som ska utgöra special- pedagogiska insatsen i elevhälsan. Utredningen anser att den special- pedagogiska insatsen ska utgöras av speciallärare eller specialpedagog som har praktisk erfarenhet såväl av att identifiera, utreda och utforma särskilt stöd som av att undervisa elever i behov av särskilt stöd. Spe- cialläraren och specialpedagogens kännedom om elevers svårigheter, lärares utmaningar och arbetet med särskilt stöd är avgörande för att elevhälsans uppdrag ska ha goda förutsättningar att uppfyllas och behöver därför även vara verksam i det pedagogiska arbetet på sko- lan. När den specialpedagogiska insatsen både är synlig i verksam- heten och finns tillgänglig för såväl elever som all personal på skolan bidrar det till goda förutsättningar att kunna identifiera tecken på riskfaktorer. Kommunikation och kunskapsöverföring mellan under- visande lärare, övrig skolpersonal och elevhälsan förbättras och ska- par förutsättningar för lärare att förmedla uppgifter som behöver komma till elevhälsans kännedom för att de ska kunna sätta in ade- kvata insatser. Det underlättar därmed för lärare som inte behöver belastas med uppgifter som ligger utanför lärarens kärnuppdrag.14 Givet huvudmäns olika förutsättningar och den varierade till- gången till speciallärare och specialpedagoger i landet har utredningen övervägt eventuella utmaningar med förslaget för olika typer av huvudmän. Utredningen bedömer att det för små huvudmän och skolenheter i glesbygd kan innebära att elevhälsans specialpedagogiska insats utgörs av en speciallärare eller specialpedagog som är verksam 14 Se bl.a. SOU 2025:44. Förbättrat stöd i skolan, s. 154. 239 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 både inom elevhälsan och nära lärarna och eleverna, medan det på större skolenheter kan finnas flera speciallärare eller specialpeda- goger och att uppdraget kan vara mer uppdelat. Utredningen avser inte att styra hur skolor som har flera speciallärare och specialpeda- goger organiserar sitt arbete. Rektorn behöver, genom sitt ansvar att leda och samordna arbetet och besluta om sin inre organisation, fördela resurser och organisera arbetet efter elevernas olika förut- sättningar och behov. Speciallärare eller specialpedagog ska alltid delta i samråd vid utredning om särskilt stöd Utredningen har i sitt delbetänkande, Förbättrat stöd i skolan, före- slagit att samråd alltid ska ske med speciallärare eller specialpedagog vid en utredning om en elevs behov av särskilt stöd. En förutsättning för att utredningar av elevers behov av särskilt stöd leder till träff- säkert stöd som är utformat efter elevens behov och förutsättningar är att de inkluderar en specialpedagogisk bedömning.15 Utredningen anser att den specialpedagog eller speciallärare som deltar i en utredning om särskilt stöd kan utgöras av elevhälsans spe- cialpedagogiska insats eller av en speciallärare eller specialpedagog som arbetar nära eleverna. Det är utredningens bedömning att rek- torn, genom sitt ansvar att fördela och samordna arbetet på skolan, beslutar vilken speciallärare eller specialpedagog som ska inkluderas i en utredning om särskilt stöd efter att en anmälan om särskilt stöd har inkommit till rektorn. Vid behov kan speciallärare eller special- pedagog behöva samverka med elevhälsans övriga professioner för att ta del av deras expertis och bedömningar vid utredningar om sär- skilt stöd. Det kan då vara den speciallärare eller specialpedagog som ingår i elevhälsan som lämpligen är den som ingår i att genomföra utredningen. Om det är en elev som t.ex. har matematik- eller läs- och skrivsvårigheter kan en speciallärare med sådan inriktning utgöra samråd i utredningen om särskilt stöd. 15 SOU 2025:44. Förbättrat stöd i skolan, s. 195. 240 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar 6.1.3 Elevhälsans tvärprofessionella arbete har betydelse för elevernas lärande, hälsa och utveckling Utredningen föreslår att det ska framgå i lag att elevhälsans arbete ska ske tvärprofessionellt. Förslaget innebär att personalen inom elev- hälsan ska samverka sinsemellan för att kunna ta ett helhetsgrepp på lärande, hälsa och utveckling på individ-, grupp och skolenhetsnivå. Förslaget medför att huvudmän och rektorer behöver säkerställa att det finns förutsättningar och tillräckliga resurser för att arbeta tvär- professionellt. I utredningens arbete har det framkommit att elev- hälsan på många skolor redan i dag arbetar i tvärprofessionella team. Det kan exempelvis handla om arbete med skolans lärmiljöer, att främja närvaro och förebygga frånvaro samt att främja hälsa och före- bygga ohälsa. Samtidigt varierar tillgången till elevhälsans professio- ner och det förekommer att vissa av elevhälsan insatser, exempelvis den psykologiska, i mindre utsträckning ingår i det tvärprofessionella arbetet. Utredningen anser att ett tvärprofessionellt arbete som inklu- derar elevhälsans samtliga insatser är en förutsättning för att elev- hälsan ska uppnå sitt syfte och uppdrag. Utredningen bedömer att förslaget tydliggör att elevhälsans samtliga insatser ska bidra i det tvärprofessionella arbetet och att den samlade kunskapen leder till bättre och mer effektiva insatser till elever på individ-, grupp- och skolenhetsnivå i syfte att skapa förutsättningar för och stödja elever- nas lärande, hälsa och utveckling. Förslaget om en tvärprofessionell elevhälsa har ett starkt stöd bland elevhälsans samtliga professioner. En tvärprofessionell elevhälsa kopplar samman hälsa, lärande och utveckling Utredningen anser att elevhälsans tvärprofessionella arbete fyller en viktig roll i att främja elevers hälsa, lärande och utveckling. Utred- ningen har tidigare visat att elevers skoltrivsel, skolrelaterad stress och mobbing i skolan ökar och att det finns en stark koppling mellan skolstress, hälsa och skolresultat (se avsnitt 5.2.2). Detta framgår även i propositionen Hälsa, lärande och trygghet som påtalar att lärande och hälsa på många sätt påverkas av samma generella faktorer.16 Elevhälsans professioner kan utifrån sin respektive expertis bidra i elevhälsans arbete med att skapa goda lärmiljöer, på individ-, grupp- 16 Prop. 2001/02:14. Hälsa, lärande och trygghet. s. 26. 241 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 och skolenhetsnivå. Det kan handla om att bidra med kunskap om hur lärare kan arbeta med att undanröja hinder för lärande inom ramen för undervisningen och för att undanröja hinder i elevernas fysiska eller psykosociala lärmiljö. Detta är i linje med ett salutogent per- spektiv på elevers hälsa enligt vilket elevhälsan bör fokusera på fak- torer som främjar hälsa och inte enbart på att åtgärda de faktorer som riskerar att leda till ohälsa. En förutsättning för detta arbete är sam- verkan mellan lärare och elevhälsans personal. Utredningen anser att elevhälsans specialpedagogiska insats ut- gör en nyckelfunktion i det tvärprofessionella arbetet genom att bidra med kunskap om undervisning- och utbildningssituationen. Även den psykologiska insatsen har en central roll i elevhälsans tvär- professionella arbete genom sin kunskap om elevers psykiska hälsa och kognitiva utveckling. Beroende på arbetets inriktning bör den specialpedagogiska insatsen samverka med elevhälsans medicinska, psykologiska eller psykosociala insats. Elevhälsan har ett särskilt ansvar att uppmärksamma elever som löper extra stor risk för ohälsa såsom barn och unga som är placerade utanför det egna hemmet eller barn och unga som är utsatta för heders- relaterat våld eller förtryck. Det kräver att elevhälsans samtliga pro- fessioner har tillräcklig kunskap för att kunna identifiera tecken på utsatthet. Även kunskap om skyddsfaktorer är en förutsättning för ett arbete som syftar till att främja hälsa.17 Inom vissa områden kan elevhälsan behöva öka sina kunskaper, det gäller inte minst elever som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck. I utredningens arbete har det framkommit att elevhälsan saknar tillräckliga kunskaper. Vid allvarligare ärenden bör skolan göra en orosanmälan till socialtjänst. Utredningen anser att elevhälsans tvärprofessionella arbete utgör en viktig del i skolans arbete med att uppväga skillnader i elevers för- utsättningar. Elevhälsan har även ett bredare uppdrag att utifrån läro- planens inledande delar värna om elevernas hälsa på kort och lång sikt för att elever ska klara av att vara aktiva i samspel med andra, ta an- svar för sig själva, respektera andra och utveckla god självkänsla. Det kan komma förändringar av dessa delar med anledning av betänkan- det Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och 17 Folkhälsomyndigheten. Om folkhälsa. https://www.folkhalsomyndigheten.se/om- folkhalsa-och-folkhalsoarbete/tema-folkhalsa/vad-ar-folkhalsa/om-folkhalsa/ (hämtad 2025-08-13). 242 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar lärande.18 Utredningen anser att elevhälsans samlade kunskap och ett tvärprofessionellt arbete är en förutsättning i arbetet med att för- medla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingarna Genom att nyttja elev- hälsans olika kompetenser i analyser av elevers utmaningar kan elev- hälsan utifrån sina olika perspektiv gemensamt vidta mer träffsäkra åtgärder. Bland annat påtalas vikten av att den specialpedagogiska insatsen med sin unika kunskap om skolsystemet och undervisning fungerar som en brygga mellan de medicinska, psykologiska och psykosociala insatserna och den övriga skolan. Elevhälsans tvärprofessionella arbete för att skapa goda lärmiljöer Elevhälsan arbete är särskilt betydelsefullt för att skapa goda lärmiljöer så att elevernas förutsättningar för lärande förbättras. I bedömningen har utredningen bl.a. tagit stöd i propositionen Hälsa, lärande och trygghet där det framgår att skolan har ett ansvar för att skapa goda lärmiljöer för elevernas kunskaps- och personliga utveckling.19 Det innebär att skolan erbjuder en arbetsmiljö som präglas av trygghet och inte skapar stress eller psykisk ohälsa. I detta arbete är elevhälsans tvärprofessionella arbete viktigt, exempelvis bidrar specialpedagog och speciallärare med kunskap om den pedagogiska lärmiljön och hälso- och sjukvårdskuratorer med kunskap om hur skolan kan arbeta med att skapa och behålla en god psykosocial lärmiljö. Ett annat exempel där elevhälsans tvärprofessionella arbete är viktigt sker vid en utredning om en elevs behov av särskilt stöd där elevhälsans pro- fessioner genomför en gemensam kartläggning och analys, där varje profession bidrar med sitt perspektiv för att få en samlad bild av orsaker till elevens utmaningar i lärandet. Orsaker till svårigheter i lärandet kan t.ex. vara pedagogiska, kognitiva eller grunda sig i den psykosociala lärmiljön. Den specialpedagogiska insatsen bidrar med expertkunskap i den pedagogiska bedömningen medan de psykolo- giska och psykosociala insatserna bidrar med kunskap utifrån sina respektive perspektiv. 18 SOU (2025:19). Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning på lärande. s. 218 ff. 19 Prop. 2001/02:14. Hälsa, lärande och trygghet. 243 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 Elevhälsans tvärprofessionella arbete med att främja närvaro och förebygga frånvaro Utredningen anser att elevhälsans olika professioners bidrag i skolans arbete med att främja närvaro och förebygga frånvaro är en förut- sättning för att det närvarofrämjande arbetet ska kunna anpassas ut- ifrån skolans och elevernas förutsättningar och behov. Rektor an- svarar för att upprepad eller längre frånvaro utreds.20 En förutsättning för detta är att frånvaron registreras på skolan och att det förs ett systematiskt arbete för att identifiera frånvaro innan den blir proble- matisk. Det är även en förutsättning för att de åtgärder som vidtas är träffsäkra. Det kan handla om att gemensamt göra en analys av orsaker till frånvaro på individ eller gruppnivå. Det är denna analys som avgör vilken profession som ska ansvara för att vidta åtgärder. En analys av omfattande frånvaro kan exempelvis visa att orsakerna till frånvaro främst är den pedagogiska eller psykosociala lärmiljön i vilka fall den specialpedagogiska insatsen och hälso- och sjukvårds- kurator tar arbetet vidare. Om den främsta orsaken till frånvaro är hemmiljö eller kriminalitet är det hälso- och sjukvårdskuratorn och möjligen andra aktörer såsom socialtjänst eller polis som bör kopp- las in. En förutsättning till detta är att skolan och elevhälsan har fun- gerande rutiner för samverkan med externa aktörer. Utredningen anser att det är viktigt att elevhälsans insatser anpassas till elevens behov och förutsättningar. Det innebär att de åtgärder som vidtas och vilka externa aktörer som kontaktas kan skilja sig åt beroende på elevernas ålder eller den skolform eleven befinner sig i. Medan det i de obligatoriska skolformerna är stort fokus på närvaro- främjande arbete kan det i gymnasieskolan och anpassade gymnasie- skolan handla om att ge fortsatt stöd till unga vuxna som är i behov av mer grundläggande kunskaper om socialtjänst och LSS,21 kontakt med primärvården eller vuxenpsykiatrin. I detta arbete handlar det om att se eleven i sitt sammanhang. Om eleven har bristande föräldrastöd kan det vara elevhälsans uppgift att säkerställa att eleven inte är en- sam i sin problematik. Det handlar då om att hjälpa eleven med att söka hjälp. En del av elevhälsans systematiska kvalitetsarbete inklu- derar att arbetet följs upp och utvärderas. 20 7 kap. 19 a § skollagen. 21 Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. 244 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar 6.1.4 Föreskrifter ska bidra till ökad likvärdighet avseende elevhälsans syfte och uppdrag Utredningen föreslår att regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer ska få meddela föreskrifter om elevhälsans syfte och uppdrag. För att elevhälsans arbete ska genomföras mer likvär- digt och i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet ser utred- ningen behov av att den lagreglerade beskrivningen av elevhälsans syfte och uppdrag kompletteras med utvecklad reglering i föreskrift. Elevhälsans uppdrag är komplext och det finns stora variationer i hur elevhälsans arbete bedrivs. För att öka likvärdigheten mellan olika skolors elevhälsa behövs det en detaljerad reglering till stöd för detta arbete. Det är utredningens bedömning att den detaljnivå som är nödvändig för att regleringen ska vara ett praktiskt stöd i arbetet inte är lämplig att föra in i skollagen. Utredningen bedömer därför att föreskrifter bör tas fram som kompletterar regleringen av elevhälsan syfte och uppdrag i skollagen. En fördel med att reglera elevhälsans syfte och uppdrag i föreskrifter är att dessa vid behov kan uppdateras utifrån nya erfarenheter och ett nytt forskningsläge. Utredningen bedömer även att föreskrifter skapar förutsättningar för en effektiv tillsyn av elevhälsan. I utredningens dialoger med till- synsmyndigheterna, Statens skolinspektion och Inspektionen för vård och omsorg, har det framkommit att dagens lagstiftning inte är till- räcklig som grund för tillsyn och som stöd för huvudmännens utveck- ling av elevhälsan. Vid sidan av lagstiftning är tillsyn ett viktigt verktyg för att staten ska kunna säkerställa att verksamheten bedrivs i enlighet med lagar och föreskrifter och att elever får de insatser som de är i behov av. Socialstyrelsen och Skolverket bör få i uppdrag att ta fram föreskrifter om elevhälsans syfte och uppdrag Utredningen bedömer att regeringen bör ge Socialstyrelsen och Skol- verket i uppdrag att ta fram sådana föreskrifter. Enligt arbetsfördel- ningen i staten är Socialstyrelsen den myndighet som ansvarar för frågor som rör hälso- och sjukvård och Skolverket är den myndig- 245 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 het som ansvarar för frågor som rör skolväsendet. Skolverket är vidare den myndighet som har sektorsansvar för funktionshinderfrågor.22 Föreskrifterna bör utgå från de analyser och ställningstaganden som redovisas i detta betänkande gällande elevhälsans medicinska-, psykologiska-, psykosociala- och specialpedagogiska insats samt elev- hälsans tvärprofessionella arbete och det nationella hälsoprogrammet för barn och unga. Arbetet ska beakta framtagandet av om hälsobesö- kens och hälsosamtalens innehåll (se avsnitt 6.6) samt kriterier för be- hovsanalys vid bemanning av elevhälsan (se avsnitt 6.3). Mot bakgrund av att lärande, hälsa och utveckling utgör en hel- het i elevhälsan är det viktigt att Socialstyrelsen och Skolverket sam- verkar. För att underlätta användandet av föreskrifterna bör myndig- heterna genomföra gemensamma kommunikationsinsatser om de båda myndigheternas föreskrifter om elevhälsan. 6.2 Skärpta utbildningskrav för vissa av elevhälsans professioner Förslag: För att fullgöra elevhälsans syfte och uppdrag ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog, hälso- och sjukvårdskurator och specialpedagog eller speciallärare. Utöver dessa kan även annan legitimerad hälso- och sjukvårds- personal vid behov ingå i elevhälsan. Bedömningar: Utredningen bedömer att nuvarande lydelse i 2 kap. 25 § skollagen om att det för den specialpedagogiska insatsen ska finnas tillgång till specialpedagog eller speciallärare bör kvarstå. Regleringen av hälso- och sjukvårdskurator är proportioner- lig i förhållande till målet med regleringen. Skälen för utredningens förslag Dagens lagstiftning ställer inte behörighetskrav på samtliga profes- sioner i elevhälsan, vilket riskerar att leda till brister i nödvändiga kunskaper hos elevhälsan och en risk för att elevhälsan inte kan ut- 22 1 § förordning (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen och 1 och 18 §§ förordning (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk. 246 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar föra sitt arbete likvärdigt. Exempelvis har utredningen tidigare visat att utförandet av elevhälsans psykosociala insats skiljer sig åt bero- ende på vilken utbildningsbakgrund som kuratorn har. Vidare ut- trycker kuratorer som saknar nödvändig kunskap om relevant regler- ing och förståelse för socialtjänstens verksamhet större utmaningar vid samverkan med externa aktörer, särskilt socialtjänsten. Med krav på behörighet följer att yrket är av sådan art och bety- delse att det krävs en särskild kompetens. Utredningen har tidigare beskrivit att många elever behöver stöd för att ges goda förutsätt- ningar till lärande och för att främja elevernas fysiska, psykiska och sociala hälsa samt förebygga och tidigt identifiera ohälsa. Även lärare och övrig skolpersonal efterfrågar stöd från elevhälsan. Utredningen anser att det är viktigt att samtliga i elevhälsans personal innehar de kompetenskrav som efterfrågas inom yrket. Skolläkare, skolsköterska och psykolog När det gäller skolläkare, skolsköterska och psykolog anser utred- ningen att det inte finns skäl till ändring avseende kompetenskrav. Läkare, sjuksköterska och psykolog är legitimerade professioner och följer den hälso- och sjukvårdslagstiftning som det medför. Det fram- går inga ytterligare krav på specialiseringsutbildning för skolläkare och i skollagen eller dess förarbeten.23 Offentlig statistik visar att en hög andel skolsköterskor har relevant specialiseringsutbildning. Socialstyrelsens statistik visar att 82 procent av skolsköterskor har en specialistutbildning, 49 procent är distriktsköterskor som inklude- rar fördjupning i folkhälsovetenskap och 30 procent har en specialiser- ing i hälso- och sjukvård för barn och ungdomar. Offentlig statistik visar att andelen läkare med specialistutbildning inom skolhälsovård är låg, en bild som utredningen har fått bekräftad i dialog med Sveriges skolläkarförening. Utredningen vill betona värdet av att skolläkare har specialistutbildning mot skolhälsovård och att skolsköterskor har folkhälsovetenskaplig utbildning, samtidigt som offentlig stati- stik visar att både sjuksköterskor och läkare i dag är bristyrken.24 23 Prop. 1985/86:10. Om ny skollag m.m. s. 130. 24 Statistiska centralbyrån. Brist på totalt 70 000 personer inom olika yrken. http://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/arbetsmarknad/efterfragan-pa- arbetskraft/lediga-jobb-och-rekryteringsbehov/pong/statistiknyhet/lediga-jobb-och- rekryteringsbehov-3e-kvartalet-20242/ (hämtad 2025-09-25). 247 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 Därav anser utredningen att det i nuläget inte är rimligt att ställa krav på specialiseringsutbildning för skolsköterskor och skolläkare. För psykologer finns ingen specialisering mot skola. Det är utred- ningens bedömning att psykologutbildningen motsvarar de krav som ställs för att arbeta som psykolog inom elevhälsan. Hälso- och sjukvårdskurator Utredningen anser att den som tjänstgör inom elevhälsans psyko- sociala insats ska vara legitimerad hälso- och sjukvårdskurator. Detta innebär en skärpning jämfört med nuvarande lagstiftning som inte ställer specifika utbildningskrav på kuratorer i skolväsendet. Utred- ningen anser att förändringen är nödvändig för att säkerställa att den som utför detta uppdrag har den kompetens som krävs samt för att öka likvärdigheten i elevhälsans psykosociala insats. Utredningens arbete har visat att elevhälsans psykosociala insats behöver stärkas och bli mer likvärdig samt att kuratorer i skolväsen- det har olika utbildningsbakgrund. Majoriteten av kuratorer i grund- och gymnasieskolan har en socionomutbildning, men det förekommer även att personal som arbetar som kurator har en beteendevetenskap- lig utbildning eller en utbildning inom områden som socialpedagogik, arbetsterapi eller sociologi. Det finns en koppling mellan kuratorns utbildningsbakgrund och de arbetsuppgifter som prioriteras inom ramen för elevhälsans psykosociala insats (se avsnitt 5.3.4). För kuratorer verksamma inom hälso- och sjukvården krävs att de är legitimerade hälso- och sjukvårdskuratorer. Utredningen anser att det inte finns några skäl till att det ska ställas lägre krav på den som är verksam som kurator inom skolväsendet jämfört med den som är verksam som kurator inom hälso- och sjukvården. Skollagen bör där- för ändras så att det framgår att det inom ramen för elevhälsan ska finnas tillgång till legitimerad hälso- och sjukvårdskurator. Utredningen anser att legitimerade hälso- och sjukvårdskuratorer har den kunskap och kompetens som krävs för att tjänstgöra som kurator i skolväsendet. För att kunna utföra elevhälsans psykosociala uppdrag så som utredningen har beskrivit det i avsnitt 6.1.2 krävs bl.a. kunskap om samspelet mellan individers och gruppers sociala situation, levnadsvillkor, fysiska och psykiska hälsa samt funktions- förmåga i förhållande till samhälleliga och andra bakomliggande fak- 248 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar torer. Dessa kunskaper är nödvändiga för kuratorns arbete att främja elevers sociala och emotionella hälsa och utveckling, uppmärksamma och vid behov vidta nödvändiga åtgärder när elever far illa eller be- finner sig i socialt utsatta sammanhang eller visar tecken på psykisk ohälsa. Vidare är en förutsättning för samverkan mellan elevhälsans psykosociala insats och externa aktörer såsom socialtjänst och hälso- och sjukvård att kuratorn har kunskap om socialtjänstlagen och sam- hällets stödfunktioner. Hälso- och sjukvårdskuratorn har den kompetens som krävs för att kunna göra en första bedömning av elever med lättare fysiska och psykiska vårdbehov, se även utredningens förslag i avsnitt 6.7. Hälso- och sjukvårdskuratorer har även den kompetens som krävs för att genomföra stöd-, motivations- och krissamtal med elever samt att vid behov genomföra elevhälsans hälsosamtal (se vidare avsnitt 6.6.2). Att ställa krav på legitimerad personal inom elevhälsans psyko- sociala insats garanterar att personalen har rätt utbildning och kom- petens. Detta ökar patientsäkerheten och möjligheterna för tillsyns- myndigheterna att bedriva tillsyn i syfte att säkerställa att elever får det stöd de är i behov av. Med legitimationen kommer också en skyl- dighet att föra en patientjournal vilket är viktigt eftersom hälso- och sjukvårdskuratorn ska ha möjlighet att hålla i hälsosamtal med elever i de obligatoriska skolformerna och i gymnasieskolan och den an- passade gymnasieskolan (se avsnitt 6.6.2).25 Överväganden gällande legitimerad hälso- och sjukvårdskurator och kurator med socionomexamen Utredningen har övervägt möjligheten att lämna förslag som inne- bär att det ska ställas krav på att kuratorer inom elevhälsan har en socionomexamen. Det är utredningens bedömning att socionom- examen är nödvändig för att kunna fullgöra en del av elevhälsans arbetsuppgifter, exempelvis förståelse för samspelet mellan individers och gruppers sociala situation och levnadsvillkor och i samverkan med socialtjänsten. Utredningen anser vidare att det finns delar av elevhälsans psykosociala uppdrag där en socionomexamen inte är tillräcklig för de behov som finns i skolan, exempelvis samtalsstöd vid lättare psykisk ohälsa eller att hålla i hälsosamtal. Utredningen 25 3 kap. 3 § patientdatalagen. 249 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 har även övervägt att lämna förslag som innebär att regeringen ger en myndighet i uppdrag att utreda möjligheten till att ta fram en spe- cialiseringsutbildning till skolkurator. Utredningen anser, bl.a. efter dialog med Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten, att det inte är ändamålsenligt med ytterligare specialisering inom yrket. Det beror bl.a. på att skolkuratorns uppdrag och kunskapsbehov skulle ligga nära hälso- och sjukvårdskuratorn och det skulle vara svårt att definiera skillnaden. Yrkeskvalifikationsdirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU av den 20 novem- ber 2013 om ändring av direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkes- kvalifikationer och förordning (EU) nr 1024/2012 om administrativt samarbete genom informationssystemet för den inre marknaden genomfördes i svensk rätt i april 2016, bl.a. genom införandet av lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer. Direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer (förkortat yrkes- kvalifikationsdirektivet) aktualiseras vid all form av yrkesreglering. Yrkeskvalifikationsdirektivet syftar till att underlätta för dem som vill utöva ett reglerat yrke i ett annat land än sitt hemland inom EU eller EES eller i Schweiz. Med ett reglerat yrke avses yrkesverksam- het där det genom lag, förordning eller andra föreskrifter, direkt eller indirekt, krävs bestämda yrkeskvalifikationer för att få tillträde till eller utöva verksamheten eller någon form av denna eller använda en viss yrkestitel.26 I förarbetena till lagstiftningen om genomföran- det av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet anfördes att inriktningen bör vara att minska antalet reglerade yrken och att yrkes- regleringar ska utformas på ett väl avvägt sätt så att regleringen blir så lite ingripande som möjligt. 27 En proportionalitetsbedömning ska göras innan en ny reglering antas Regleringen behöver vara proportionerlig i förhållande till målet med regleringen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2018/958/EU av den 28 juni 2018 om proportionalitetsprövning 26 5 § lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer. 27 Prop. 2015/16:44. Genomförande av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet, s. 36. 250 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar före antagandet av ny reglering av yrken (förkortat direktivet om pro- portionalitetsprövning). Direktivet om proportionalitetsprövning bör enligt skäl 8 tillämpas som komplement till yrkeskvalifikationsdirek- tivet. I direktivet om proportionalitetsprövning kodifieras det s.k. inremarknadstest som följer av EU-domstolens praxis. I direktivet om proportionalitetsprövning finns testets delar i tre olika artiklar: förbudet mot diskriminering (artikel 5), kravet att en åtgärd ska motiveras med hänvisning till mål av allmänt intresse (arti- kel 6.1) och kravet på att åtgärden ska vara proportionerlig och så- lunda vara lämplig för att nå det eftersträvade målet och inte gå ut- över vad som är nödvändigt för att nå detta mål (artikel 7.1). I Sverige har direktivet om proportionalitetsprövning genomförts genom förordningen (2020:757) om proportionalitetsprövning vid nya eller ändrade krav på yrkeskvalifikationer. Med nya eller ändrade krav vid yrkesreglering enligt förordningen menas att samtliga krav som ställs för att få tillträde till yrket omfattas av förordningens till- lämpningsområde. Den myndighet som utarbetar ett förslag till före- skrifter som innehåller nya eller ändrade krav för ett reglerat yrke ska genomföra ett inremarknadstest. Testet syftar till att säkerställa att förslaget inte är direkt eller indirekt diskriminerande på grund av nationalitet eller bosättningsort, att förslaget är motiverat med hänvisning till ett mål av allmänt intresse, och att genom proportio- nalitetsprövning visa att de åtgärder som föreslås är lämpliga för att säkerställa att målet av allmänt intresse nås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att nå det målet.28 Prövning enligt inremarknadstestet Av utredningens förslag följer att ett formellt krav på legitimation som hälso- och sjukvårdskurator ställs för att tjänstgöra i elevhälsan. Av 8 § förordningen om proportionalitetsprövning vid nya eller änd- rade krav på yrkeskvalifikationer framgår det att när ett förslag till föreskrifter som innehåller nya eller ändrade krav för ett reglerat yrke offentliggörs ska förslaget åtföljas av en redogörelse av det inremark- nadstest som har genomförts enligt 4 §: 28 4 § förordningen om proportionalitetsprövning vid nya eller ändrade krav på yrkeskvali- fikationer. 251 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 – Förslaget är inte diskriminerande på grund av nationalitet eller bosättningsort. Förslaget innebär att ett formellt krav ställs om att en legitimerad hälso- och sjukvårdskurator ska ingå i elevhälsan. Kravet grundar sig alltså på kompetens och är enligt utredningens uppfattning således varken direkt eller indirekt diskriminerande på grund av nationalitet eller bosättningsort. – Målet av allmänt intresse kan inte nås utan reglering av hälso- och sjukvårdskurator i elevhälsan (5–7 §§). I 5 § anges 16 mål av all- mänt intresse som kan motivera ett förslag till föreskrifter enligt 4 §, däribland folkhälsa och en hög hälsoskyddsnivå för människor (andra strecksatsen). Enligt 7 § ska det visas att det finns en verk- lig risk för att det aktuella målet inte nås, om föreskrifterna inte meddelas. Utredningen föreslår ett utökat vårduppdrag för elev- hälsan vilket ställer ökade krav på elevhälsans personal för att kunna utföra elevhälsans uppdrag. Därmed finns bättre förutsätt- ningar att tillgodose befolkningens behov av en god, kunskaps- baserad och patientsäker vård i och med utredningens förslag. Där- till utgör hälso- och sjukvårdskuratorers kunskap om socialtjänstens arbete också en viktig kompetens i att identifiera elever som kan vara i behov av socialtjänstens stöd och underlättar samverkan med socialtjänsten. Om kravet på legitimerad hälso- och sjukvårds- kurator i elevhälsan inte ställs finns en risk att målet med att skydda folkhälsan och upprätthålla en hög hälsoskyddsnivå inte kan nås. – Åtgärderna är lämpliga och går inte utöver vad som är nödvändigt för att nå målet (9–11 §§). I 9–11 §§ anges vilka moment som ska ingå i proportionalitetsbedömningen med utgångspunkt i målet av allmänt intresse. Enligt 9 § ska följande beaktas: 1. vilka slags risker som motverkas av förslaget, 2. befintliga bestämmelser och i vilken utsträckning de är tillräckliga för att nå målet av allmänt intresse, 3. om förslaget är konsekvent och systematiskt i förhållande till hur liknande risker i jämförbara verksamheter har åtgärdats, 4. om förslaget förväntas leda till att målet av allmänt intresse nås, 252 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar 5. vilka negativa effekter förslaget kan få för den fria rörligheten för personer och tjänster, konsumenternas valmöjligheter och tjänsternas kvalitet och väga dessa effekter mot förslagets för- väntade nytta, 6. om målet av allmänt intresse kan nås genom mindre restriktiva åtgärder, och 7. om de föreslagna nya eller ändrade kraven var för sig bidrar till och är nödvändiga för att nå målet av allmänt intresse när de kom- bineras med övriga krav som begränsar tillträdet till yrket. I 10 § anges vad myndigheten särskilt ska beakta vid bedömningen av 9 § punkt 7. Paragrafen innehåller 12 punkter, t.ex. om yrket reg- leras genom reserverade aktiviteter, en skyddad yrkestitel eller på annat sätt, (punkt 1) eller om det finns territoriella begränsningar (punkt 7). Enligt 11 § ska följande beaktas när det har betydelse: 1. vilken verksamhet som yrket omfattar och kopplingen till den yrkeskvalifikation som krävs, 2. uppgifternas komplexitet och kopplingen till behovet av yrkes- kvalifikationer, särskilt när det gäller nivån, arten och längden på den utbildning eller erfarenhet som krävs, 3. möjligheten att få tillräckliga yrkeskvalifikationer på alternativa sätt, 4. om reserverade aktiviteter är gemensamma för flera yrkesgrupper, 5. graden av självständighet när yrket utövas, och 6. vetenskaplig och teknisk utveckling som påverkar konsumenter- nas möjligheter att bedöma kvaliteten på den tjänst som yrkes- utövaren utför. Förslaget bedöms vara proportionerligt Utredningen konstaterar att risker som motverkas genom förslaget rör kvaliteten och patientsäkerheten i vården. Hälso- och sjukvårds- kurator är redan i dag en skyddad yrkestitel och förslaget innebär ett krav på att hälso- och sjukvårdskurator ska ingå i elevhälsan. För- 253 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 slaget bedöms höja kompetensen inom elevhälsan och leda till att tillgodose elevernas behov av stöd och god vård. Förslaget väntas höja kvaliteten i den vård som elevhälsan tillhandahåller, bidra posi- tivt till samverkan med socialtjänsten och övriga hälso- och sjukvår- den vilket motverkar risker för ohälsa bland eleverna. Nuvarande bestämmelser om tillgång till kurator i elevhälsan, där krav på formell utbildning saknas, är inte tillräckliga för att kuratorn ska kunna genomföra samtliga nödvändiga arbetsuppgifter i elevhälsan. De är inte heller tillräckliga för att målet om hög kvalitet och säkerhet i vården ska uppfyllas. Inrättandet av ett krav på hälso- och sjukvårds- kurator i elevhälsan för att säkerställa nödvändiga kompetenskrav i elevhälsan är enligt utredningen lämpliga för att uppnå målet och mindre restriktiva krav är inte möjliga för att uppnå målet. Förslagets påverkan på den fria rörligheten för personer inom EU är ytterst marginell. Regleringen kommer inte att innebära sådana problem för personer från andra medlemsstater, Schweiz eller länder inom EES att arbeta i verksamheter inom vård, att regleringen av det skälet skulle vara olämplig att genomföra. Övriga omständigheter som anges i 10 § bedöms inte vara relevanta. När det gäller de omständigheter som ska beaktas enligt 11 § krä- ver arbetet som hälso- och sjukvårdskurator inom elevhälsan de yrkes- kvalifikationer som en hälso- och sjukvådskurator besitter. De behövs för en effektiv samverkan med socialtjänsten och hälso- och sjukvår- den, men också för att säkerställa tillräcklig kompetens för att genom- föra hälsosamtal och hälso- och sjukvårdsinsatser på ett patientsäkert sätt. Hälso- och sjukvårdskuratorns arbetsuppgifter inom elevhälsan kommer innebära en hög grad av självständighet. Utredningen an- ser att förslaget kommer att bidra till en ökad kvalitet inom elevhälsan med positiva effekter på elevernas hälsa. Utredningen bedömer att speciallärare och specialpedagog ska inneha sådan examen Utredningen bedömer att den specialpedagogiska insatsen inom elev- hälsan ska utgöras av speciallärare eller specialpedagog med examen från speciallärar- eller specialpedagogutbildning. Detta för att säker- ställa en hög och likvärdig kvalitet i det specialpedagogiska arbetet inom skolväsendet, och för att stärka rättssäkerheten för elever som är behov av särskilt stöd. Utredningen lämnar en bedömning som 254 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar innebär att nuvarande lydelse i 2 kap. 25 § skollagen om att det för den specialpedagogiska insatsen ska finnas tillgång till specialpedagog eller speciallärare bör kvarstå. Detta sker med anledning av den stat- liga utredningen som regeringen tillsatte i oktober 2025, Nya utbild- ningsvägar och fler möjligheter till behörighet att undervisa inom det specialpedagogiska området.29 Utredningen anser att det inte är ändamålsenligt att i nuläget lämna förslag avseende krav på behörig- het för specialpedagog respektive speciallärare i elevhälsan, eftersom det omhändertas inom den nya utredningen. Utredningen anser att det är avgörande med såväl en lärarlegiti- mation som examen från speciallärar- eller specialpedagogutbildning för att elevhälsans specialpedagogiska insats ska inneha rätt kompetens och den legitimitet som är nödvändig för att kunna utgöra ett stöd till såväl elevhälsans tvärprofessionella arbete som till elever och sko- lans personal. Lärare möter ibland, trots sina goda kunskaper om undervisning, situationer där deras kompetens inte är tillräcklig för att effektivt kunna stödja elever. Det kan exempelvis handla om elever som har dyslexi, språkstörning, koncentrationssvårigheter, olika funk- tionsnedsättningar eller inlärningssvårigheter. Vid dessa situationer behöver lärare stöd av någon med expertis inom området.30 Utred- ningen bedömer att en påbyggnadsutbildning till specialpedagog eller speciallärare är avgörande för att kunna utgöra ett kompetent stöd till lärare och elever, samt för att bidra professionellt inom de efter- frågade specialpedagogiska frågorna. Utredningen har tidigare beskrivit att en examen från specialpeda- gogutbildningen inte ger den behörighet som framgår av en legitima- tion, om de inte har avlagt specialpedagogexamen under perioden som speciallärarutbildningen inte gavs. En specialpedagogexamen framgår i stället av ett examensbevis från lärosätet. En speciallärare får däremot en utökad behörighet genom att ansöka om det hos Skol- verket. Behörigheten framgår då av speciallärarens lärarlegitimation. Att undervisa som speciallärare är detsamma som att bedriva undervis- ning som avser särskilt stöd (se avsnitt 5.7.1). För att få en special- lärarexamen eller en specialpedagogexamen krävs en tidigare lärar- examen, men det krävs inte legitimation. Detta krav skiljer sig från 29 Kommittédirektiv 2025:93. Nya utbildningsvägar och fler möjligheter till behörighet att under- visa inom det specialpedagogiska området. 30 SOU 2025:44. Förbättrat stöd i skolan. 255 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 andra vidareutbildningar på avancerad nivå som leder till ett legitima- tionsyrke. 2023 förtydligades regleringen i skollagen med att det ska finnas tillgång till specialpedagog eller speciallärare inom elevhälsan. För- tydligandet innebär inte att det ställs krav på examen, vilket enligt utredningen innebär en otydlighet som bidrar till olikvärdighet. Det betyder att det än i dag kan anställas personal inom ramen för elev- hälsans specialpedagogiska insats som inte har den kompetens som krävs för uppdraget. Av förarbetena framgår även att regeringen an- såg att förtydligandet bör ses som ett första steg mot en skarpare reglering i strävan efter att de som anställs som speciallärare och spe- cialpedagoger också ska ha sådan examen. En ny utredning har tillsatts för att utreda nya utbildningsvägar och behörighet inom det specialpedagogiska området Som framgår ovan tillsatte regeringen i oktober 2025 den statliga ut- redningen, Nya utbildningsvägar och fler möjligheter till behörighet att undervisa inom det specialpedagogiska området.31 Av utrednings- direktivet framgår att utredningen bl.a. ska föreslå hur de utbildningar som leder till speciallärar- respektive specialpedagogexamen kan er- sättas av en ny flexibel utbildning som bättre tillgodoser skolväsen- dets behov av specialpedagogisk kompetens samt analysera och vid behov föreslå nödvändiga övergångsbestämmelser för speciallärare och specialpedagoger med undervisningserfarenhet. Uppdraget ska redovisas senast den 16 juni 2026.32 Utredningen anser att ett införande av en ny utbildning inom det specialpedagogiska området, som omfattar fördjupande kunskaper om relevant kognitionsvetenskap, funktionsnedsättningar och ämnes- specifika kunskaper, ligger i linje med utredningens bedömning att det ska ställas krav på examen från specialpedagogisk påbyggnads- utbildning för att tjänstgöra som specialpedagog eller speciallärare inom elevhälsan. Om ett sådant förslag vinner laga kraft kommer det att krävas behörighet för elevhälsans specialpedagogiska insats, något som utredningen välkomnar. 31 Kommittédirektiv 2025:93. Nya utbildningsvägar och fler möjligheter till behörighet att under- visa inom det specialpedagogiska området. 32 Ibid. 256 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar Mot bakgrund av att nya utbildningsvägar och möjligheter till behörighet att undervisa inom det specialpedagogiska området kom- mer att utredas anser utredningen att det inte är ändamålsenligt att föreslå utbildningskrav i förhållande till nuvarande utbildningsvägar. Ytterligare professioner kan anställas vid behov Utredningen föreslår att annan personal vid behov kan ingå i elev- hälsan. Utredningen anser att det kan finnas tillfällen där elevhälsans obligatoriska personal behöver kompletteras med andra professioner för att elevhälsans syfte ska uppnås. Utredningen påminner om huvudmannens möjlighet att vid behov anställa andra professioner som kan bistå i arbetet med att uppfylla elevhälsans övergripande syfte, exempelvis arbetsterapeut, fysioterapeut, logoped. Utredningen anser att arbetsterapeuten har unik kunskap om åtgär- der som förebygger, förbättrar och kompenserar nedsatt aktivitets- förmåga i syfte att utveckla elevers självständighet, hälsa och välmå- ende. Arbetsterapeuter kan t.ex. arbeta tillsammans med elevhälsan och undervisande lärare med att utveckla elevers sensoriska, kogni- tiva eller fin- och grovmotoriska färdighet i syfte att förbättra förut- sättningarna för elevernas lärande. Utredningen anser vidare att fysio- terapeuter har unik kompetens inom ergonomi och smärta som bl.a. kan utgöra en viktig del av elevhälsans förebyggande arbete. En logo- ped kan med sin kunskap och kompetens bistå om det t.ex. finns be- hov av att utreda om en elev har dyslexi eller en språkstörning. Förslaget syftar till att elever i behov av stöd från andra kompeten- ser än de som enligt lag ska ingå i elevhälsan får tillgång till detta. Det är utredningens förväntan att detta kommer att ge ökade förutsätt- ningar för elever att få det stöd de är i behov av för lärande, hälsa och utveckling. 6.3 Stärkt tillgång till elevhälsans professioner I detta avsnitt redogör utredningen för de utredningspunkter som rör vilka av elevhälsans yrkeskategorier som bör finnas tillgängliga i skolans lokaler och med vilken frekvens, samt ändamålsenliga tids- frister för att komma i kontakt med elevhälsan. Inledningsvis redo- gör utredningen för en kort bakgrund och en bedömning av hur till- 257 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 gången till elevhälsan stärks av utredningens samlade förslag. Därefter redogör utredningen för förslag och bedömningar. Bedömning: Elevers förutsättningar för att komma i kontakt med elevhälsan behöver stärkas. Utredningen lägger flera förslag som ska bidra till det: • Ett tydligare och förstärkt syfte och uppdrag för elevhälsan. • En tydligare och förstärkt reglering av hälsobesök i elevhälsan. • Krav på att huvudmännen tar fram en bemanningsplan för elev- hälsan. • Lagstadgade krav på att elevhälsans professioner finns tillgäng- liga i skolans lokaler med en viss frekvens. • Elever ska inom viss tid garanteras en bedömning av lättare fysiska och psykiska vårdbehov av hälso- och sjukvårdsperso- nal inom elevhälsan. Sammantaget ska dessa förslag garantera att eleverna får tillgång till elevhälsans professioner med utgångspunkt från elevernas be- hov och lokala förutsättningar. Skälen för utredningens bedömning Utredningen har i kapitel 5 Bakgrund och problembild, avsnitt 5.6, redogjort för att tillgången till elevhälsans professioner varierar mellan huvudmännen. Utredningen bedömer sammantaget att det finns pro- blem med underdimensionering av tillgången till de lagstadgade pro- fessionerna i elevhälsan. Samtidigt konstaterar utredningen att dagens bestämmelse om bemanning av elevhälsan inte är tillräckligt tydlig. Av 2 kap. 25 § skollagen framgår att det ska finnas tillgång till skol- läkare, skolsköterska, psykolog, kurator och specialpedagog eller spe- ciallärare. Av förarbetena framgår endast att skolhuvudmannen själv kan avgöra omfattningen av och inriktningen på personalens sam- mansättning och kompetens utifrån lokala behov och förutsättningar. Bestämmelsen ska, enligt förarbetena, säkerställa att elevhälsan har till- gång till tillräcklig kompetens för att eleverna ska få det stöd som 258 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar de behöver.33 Mot bakgrund av att förarbetena inte närmare beskriver hur bestämmelsen ska tolkas innebär den i praktiken att det är skol- huvudmannen som avgör vad som är tillräcklig kompetens för att möta elevernas behov. Det finns inte heller några krav på hur skol- huvudmannen ska analysera elevernas behov, vilket medför att det inte analyseras och beräknas på ett likvärdigt sätt. Det har bekräftats i ut- redningens dialoger att begreppet ”tillgång till” tolkas olika av huvud- männen, och att detta bidrar till att tillgången till elevhälsans profes- sioner varierar mellan huvudmännen och är otillräcklig på många skolor. Flera insatser krävs för att öka tillgången till elevhälsans professioner För att komma till rätta med underdimensionering av de lagstadgade professionerna i elevhälsan bedömer utredningen att det krävs flera insatser som tar hänsyn till elevhälsans syfte och uppdrag och som säkerställer att elevhälsan bemannas utifrån elevernas behov. Utred- ningen har i avsnitt 6.1 lämnat förslag som ska bidra till en ökad tyd- lighet om elevhälsans syfte och uppdrag. Förslaget ger huvudmännen bättre förutsättningar att organisera, planera och bemanna elevhälsans verksamhet. Utredningen har även i avsnitt 6.6 lämnat förslag som tydligare reglerar tidpunkter för hälsobesök och hälsosamtal. Detta ska säkerställa att elever ges möjlighet att träffa någon eller flera av elevhälsans professioner regelbundet, på likvärdiga grunder. Utred- ningen bedömer vidare att dimensioneringen av elevhälsan i högre grad än i dag behöver bygga på kunskaper om elevernas behov och förutsättningar på lokal nivå. Detta eftersom förutsättningar för och behoven av elevhälsa varierar mellan huvudmän och skolor. Utred- ningen föreslår därför i avsnitt 6.3.1 en skärpning av kraven på huvud- männen att analysera och beräkna vilka resurser som krävs för att tillgodose elevernas behov av elevhälsa. För att göra elevhälsans pro- fessioner mer tillgängliga för eleverna i deras skolvardag, föreslår ut- redningen i avsnitt 6.3.2 att det ska framgå av lag med vilken frekvens som elevhälsans professioner minst ska vara tillgängliga i skolans lokaler. Utredningen föreslår dessutom i avsnitt 6.3.3 att elever inom viss tid ska få en bedömning av lättare fysiska och psykiska vårdbehov 33 Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 656 f. 259 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 av lämplig hälso- och sjukvårdspersonal inom elevhälsan. Utredningen bedömer att dessa förslag sammantaget utgör en garanti som möjlig- gör en ändamålsenlig tillgång till elevhälsans professioner så att elever kan få kontakt med samt stöd och hjälp av elevhälsan på ett kontinuer- ligt sätt i skolsituationen. 6.3.1 En plan för bemanning av elevhälsan Förslag: En ny bestämmelse införs som anger att rektorn ska se till att det upprättas en plan för bemanning inom elevhälsan vid skolenheten. Bemanningsplanen ska innehålla en behovsanalys och en beräkning av skolenhetens personalbehov inom elevhälsans område utifrån nationellt fastställda beräkningsgrunder. Av be- manningsplanen ska det framgå i vilken omfattning det ska finnas tillgång till olika professioner i elevhälsan. Om elevhälsans om- fattning understiger det personalbehov som framgår av beman- ningsplanen ska skolhuvudmannen besluta om åtgärder för att säkerställa en tillräcklig tillgång till personal inom elevhälsan. Bemanningsplanen ska följas upp årligen och vid behov revideras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om bemanningsplan inom elevhälsan. Skolverket och Socialstyrelsen ska ta fram ett verktyg som kan användas för att analysera elevernas behov av elevhälsans profes- sioner och en mall för bemanningsplanen där informationen kan sammanställas. Bedömning: Regeringen bör ge Skolverket i uppdrag att ta fram föreskrifter om hur bemanningen inom elevhälsan ska analyseras och beräknas utifrån nationellt fastställa beräkningsgrunder. Sam- verkan bör ske med Socialstyrelsen. Skälen för utredningens förslag och bedömning För att stärka förutsättningarna för en tillräcklig bemanning av elev- hälsan och stödja skolhuvudmännen att göra mer välgrundade analy- ser av behovet av elevhälsans professioner, föreslår utredningen att 260 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar det ska framgå av lag att rektorn har en skyldighet att ta fram en skrift- lig plan för bemanningen av elevhälsan vid skolenheten. Utredningen har tidigare redogjort för att tillgången till elevhälsans professioner inte är tillräcklig på många skolor, den möter varken elevernas behov eller skapar förutsättningar för tvärprofessionellt arbete. Utredningen bedömer att det bl.a. beror på att dagens bestäm- melser om tillgång till elevhälsans professioner inte är tillräckligt tydlig, men det beror också på hur rektorn organiserar och leder verksam- heten. I utredningens dialoger, uttrycker företrädare för skolhuvud- männen ett behov av styrning och stöd när det gäller analyser av elevernas behov av elevhälsan. Det är vanligt att huvudmännen inte har någon fastställd eller etablerad metod för att analysera elevernas behov och för att fördela resurser till elevhälsan. Många huvudmän utgår från några fåtal beräkningsgrunder i sina behovsanalyser, vilket inte är ändamålsenligt och riskerar att leda till feldimensionering. Av utredningens dialoger med skolhuvudmän och andra berörda aktörer framgår att det oftast är grundbelopp per elev, den så kallade elev- pengen, som styr fördelningen av resurser till elevhälsan och inte elevernas behov. Grundbelopp per elev varierar mellan kommunerna och skapar därmed olika förutsättningarna för huvudmännen att be- manna elevhälsan. Utredningens enkätundersökning till samtliga huvudmän visar att det finns skillnader mellan kommunala och enskilda skolhuvud- män när gäller vilka förutsättningar huvudmännen utgår från vid resurstillsättning av elevhälsans insatser i grundskolan. Kommunala huvudmän anger i högre utsträckning att de utgår från omvärldsfak- torer såsom bostadsområdets karaktär och vårdnadshavares utbild- ningsnivå när de analyserar behovet av elevhälsans professioner. Enskilda huvudmän anger i högre utsträckning att de utgår från elev- fokuserade faktorer som måluppfyllelse och elevernas hälsa. Sveriges kommuner och regioner (SKR) menar att det sedan elev- hälsan blev en del av skolans kvalitetsarbete pågår utvecklingsarbe- ten hos många kommunala huvudmän när det gäller bemanning. I de dialoger utredningen haft med kommunala och enskilda huvudmän efterfrågas dock styrning och stöd när det gäller behovsanalys och bemanning av elevhälsan. De påtalar att det finns en stor utvecklings- potential när det gäller behovsanalyser och de beräkningsgrunder som tillämpas. I utredningens undersökning anger drygt en tredjedel av de enskilda huvudmännen som besvarade enkäten att de inte gör någon 261 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 dimensionering eller inte vet om de gör det. Bland de kommunala huvudmännen är motsvarande andel omkring tio procent. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att en tydligare reglering av behovs- analyser är nödvändig för att elevernas behov ska kunna mötas utifrån lokala förutsättningar och behov. Om detta inte regleras riskerar den olikvärdiga tillgången till elevhälsan och omotiverade variationer mellan huvudmän att kvarstå. Därmed finns det risk för att elevers behov av elevhälsa fortsatt inte tillgodoses. Bemanningsplanen ska innehålla en behovsanalys Bemanningsplanen ska innehålla en analys och beräkningar av be- hovet av elevhälsans professioner, skolläkare, skolsköterska, hälso- och sjukvårdskurator, psykolog och elevhälsans specialpedagog eller speciallärare. En viktig utgångspunkt ska vara att elevhälsan bemannas så att elevhälsans syfte och uppdrag kan genomföras. I det ingår bl.a. att skapa förutsättningar för och stödja lärande, hälsa och utveckling. Insatser ska ske på individ-, grupp- och skolenhetsnivå. En annan vik- tig utgångspunkt ska vara att elevhälsan är bemannad så att professio- nerna kan finnas tillgängliga i skolans lokaler, för eleverna men även för stöd och samarbete med lärare och rektor. Av planen ska även framgå vilka åtgärder som skolhuvudmannen avser vidta för att be- manna elevhälsan i enlighet med behovsanalysen samt hur planen ska genomföras, följas upp och revideras. Skolhuvudmannen ansvarar för att bemanna elevhälsan utifrån de behov som framkommit och att säkerställa att professionerna finns tillgängliga i skolans lokaler med utgångspunkt från elevernas behov. En elevgrupp eller elevers behov kan förändras på årlig basis till följd av nytillkomna elever eller andra förändringar i elevgruppen. Det kan föranleda förändrade behov av elevhälsans professioner. Av det skälet föreslår utredningen att planen ska följas upp och vid behov revideras årligen. Även om revideringen av bemanningsplanen ska ske årligen bör den beakta ett längre pla- neringsperspektiv där utvecklingen av elevhälsan och den bemanning som behövs, följs upp och utvärderas över tid. I behovsanalysen ingår att säkerställa att eleverna får tillgång till de lagstadgade professionerna, dvs. skolläkare, skolsköterska, hälso- och sjukvårdskurator, psykolog och specialpedagog eller speciallärare, med utgångspunkt från lokala behov och förutsättningar. I behovs- 262 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar analysen ingår även att analysera om det, utöver de lagstadgade pro- fessionerna, finns behov av andra professioner i elevhälsan för att till- godose elevernas behov. Det kan vara sådana professioner som före- kommer i elevhälsan redan i dag såsom t.ex. logopeder, arbetsterapeuter och fysioterapeuter. Se även utredningens förslag om andra kompe- tenser i elevhälsan i avsnitt 6.2. Utredningen lägger inga förslag som ställer krav på skolhuvudmannen att tillgängliggöra fler professioner i elevhälsan än de som framgår av nuvarande bestämmelser i skollagen. Utredningen bedömer dock att det enligt nuvarande bestämmelser inte finns några hinder för att anställa, eller genom avtal med regionen eller privat aktör tillhandahålla fler professioner utöver de lagstadgade. Utredningen bedömer att skolhuvudmannens långsiktiga arbete med kompetensförsörjning bör beaktas inom ramen för bemanningen av elevhälsan. Organisering av arbetet med behovsanalysen Arbetet med behovsanalysen bör organiseras på det sätt som skol- huvudmannen finner lämpligt. Revideringen kan sammanfalla med den årliga budgetplaneringen. Det underlättar förutsättningarna för att budgetera för en eventuell resursförstärkning till elevhälsan, om behovsanalysen visar att det behövs. Behovsanalysens resultat kan även utgöra ett viktigt underlag i skolans systematiska kvalitetsarbete och ligga till grund för planeringen av elevhälsans verksamhet på in- divid-, grupp- och skolenhetsnivå. Arbetet med behovsanalyser och beslut om resursfördelning förutsätter en nära dialog mellan skol- huvudmannen och rektorn vid skolenheten. Utredningen föreslår att Skolverket och Socialstyrelsen får i upp- drag att ta fram ett verktyg eller en s.k. räknesnurra, där uppgifter för de fastställda beräkningsgrunderna kan läggas in, som rektorer kan använda för att analysera behoven. Dessutom föreslår utredningen att myndigheterna ska ta fram en mall för bemanningsplanen i syfte att underlätta rektorernas arbete med att sammanställa analysen i en plan och sätta långsiktiga mål för tillgången till elevhälsans profes- sioner. Sammantaget förväntas förslagen säkerställa att rektorn ana- lyserar elevers behov utifrån de föreslagna, nationellt fastställda be- räkningsgrunderna och sammanställer det i en bemanningsplan. 263 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 Nationellt fastställda beräkningsgrunder för behovsanalys och bemanning av elevhälsan bör tas fram Behovsanalyser och beräkningar av elevhälsans personal ska utgå från beräkningsgrunder som fastställs i föreskrifter. En grundförutsättning är att elevernas behov ska tillgodoses men också att elevhälsan har tillräckliga förutsättningar att klara av sina arbetsuppgifter i enlighet med syfte och uppdrag, på motsvarande sätt som gäller i dag. Beräk- ning ska ta hänsyn till elevernas behov av elevhälsans professioner samt förutsättningar för elevhälsans professioner att kunna samarbeta med lärare och övrig personal utifrån behov i undervisningen. Utredningen föreslår att Skolverket får i uppdrag att ta fram före- skrifter om vilka beräkningsgrunder som rektorer ska utgå ifrån vid behovsanalys och beräkning av bemanningen inom elevhälsan samt hur dessa beräkningsgrunder ska viktas mot varandra. Skolverket bör samverka med Socialstyrelsen angående beräkningsgrunderna. Det bör framgå av föreskriften hur rektorer ska kunna beräkna omfatt- ningen på den tid elevhälsans professioner ska vara tillgängliga i skolans lokaler. Beräkningen bör beakta och skapa förutsättningar för att ut- redningens förslag om, med vilken frekvens elevhälsans professioner ska finnas tillgänglig i skolans lokaler, se avsnitt 6.3.2 och förslag om att eleverna inom viss tid ska få en bedömning av lättare fysiska och psykisk vårdbehov av lämplig hälso- och sjukvårdspersonal inom elevhälsan, se avsnitt 6.3.3 genomförs. Analysen och beräkningen ska framgå av bemanningsplanen. Utredningen har tagit fram ett antal områden inom vilka beräk- ningsgrunder för behovsanalysen bör utformas. Dialoger har skett med företrädare för berörda huvudmän, myndigheter och professio- ner. Utredningen bedömer att de kan tjäna som utgångspunkt för myndigheternas arbete med föreskrifter. Utredningen bedömer att beräkningsgrunderna bör beakta flera parametrar såsom elevernas antal och bakgrund och mer skolrelaterade beräkningsgrunder, som i huvudsak tar sikte på riskgrupper. Rektorer behöver samla in aviden- tifierade uppgifter om eleverna så att elevernas personliga integritet inte påverkas. Inom ramen för föreskriftsarbetet behöver myndig- heterna analysera vilka beräkningsgrunder som ska ingå i föreskrifterna för att säkerställa att de är relevanta och tillgängliga för huvudmännen. Myndigheterna behöver också analysera beräkningsgrunderna med ut- gångspunkt från dataskyddsförordningen (GDPR) för att se över om 264 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar förutsättningar för samkörning av uppgifter om ekonomi, hälsa och måluppfyllelse är möjlig. Förslag på områden inom vilka beräknings- grunder bör tas fram, följer nedan. Beräkningsgrunder som tar hänsyn till elevsammansättning och socioekonomisk bakgrund Utredningen bedömer att beräkningsgrunder som beskriver elevernas sammansättning och socioekonomiska bakgrund bör beaktas vid en behovsanalys. Det är väl belagt att socioekonomiska faktorer påverkar hälsan och riskerar att förstärka en negativ utveckling, vilket i sin tur kan försämra elevernas möjligheter att klara skolan och att utveck- las och må bra.34 I detta kan t.ex. ingå antalet elever per skolform och andelen elever med funktionsnedsättning som är integrerade i under- visningen. Det kan även handla om andelen elever med föräldrar som har låg utbildningsnivå eller andelen elever med föräldrar som får ekonomiskt bistånd. Vidare kan det handla om andelen elever med utländsk bakgrund eller som är nyanlända. Beräkningsgrunder som tar hänsyn till elevernas måluppfyllelse Utredningen bedömer att beräkningsgrunder som tar hänsyn till elevernas måluppfyllelse är grundläggande för behovsanalysen. En elevgrupp med låg måluppfyllelse påverkar med nödvändighet behovet av elevhälsans resurser. I det kan t.ex. ingå beräkningsgrunder som tar hänsyn till andelen elever som uppnår behörighet till gymnasie- skolan, resultat på standardiserade tester och nationella prov, andelen elever med särskilt stöd och andel elever som lärare anmält till rektorn om behov av stödundervisning och för en utredning om behov av särskilt stöd. 34 Folkhälsomyndigheten. Ojämlikheter i psykisk hälsa. https://www.folkhalsomyndigheten.se/livsvillkor-levnadsvanor/psykisk-halsa-och- suicidprevention/vad-paverkar-var-psykiska-halsa/ojamlikheter-i-psykisk- halsa/#:~:text=B%C3%A5de%20internationella%20och%20svenska%20studier%20visar %20att,som%20har%20det%20s%C3%A4mre%20st%C3%A4llt%20rapporterar%20exempel vis (hämtad 2025-10-27). 265 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 Beräkningsgrunder som tar hänsyn till elevers hälsa För att få en fördjupad bild av elevsammansättningen kan beräknings- grunder som tar hänsyn till elevernas hälsa ingå i föreskriften. Sådan information framkommer i huvudsak vid hälsobesöken. Det finns in- dikationer på att cirka 20 procent av barn och unga har upprepade eller långvariga kontakter med hälso- och sjukvården till följd av ohälsa.35 Det kan handla om andelen elever med fysisk eller psykisk ohälsa av mer långvarig karaktär eller elever med funktionedsättningar av olika slag. Det kan också handla om andelen elever som har besvär såsom nedstämdhet, oro, sömnsvårigheter, huvudvärk eller magont. I detta bör ingå antalet remisser till hälso- och sjukvården. Beräkningsgrunder som tar hänsyn till elevernas sociala hälsa Beräkningsgrunderna behöver ta hänsyn till olika aspekter av elevernas sociala hälsa. Det kan handla om andelen elever där samverkan sker med socialtjänst, eller orosanmälningar till socialtjänsten. Vidare kan antalet incidenter och akuta krisinsatser per år kopplat till t.ex. rekry- tering till kriminella nätverk, allvarliga händelser eller andra kriser m.m. vara av intresse att utarbeta beräkningsgrunder för. Det kan också handla beräkningsgrunder som tar hänsyn till elevers utsatthet för mobbning, annan kränkande behandling eller ensamhet. I detta område kan även andelen elever med upprepad eller långvarig från- varo från skolan, ingå. Beräkningsgrunder som tar hänsyn till elevhälsans uppdrag Beräkningsgrunderna bör även beakta elevhälsans förtydligade syfte och uppdrag samt arbetsuppgifter och roller för respektive profes- sion inom elevhälsan. I det ingår bl.a. att bygga relationer med elever, främjande och förebyggande insatser på individ-, grupp- och skol- enhetsnivå, hälsobesök samt tvärprofessionellt samarbete och samver- kan med hälso- och sjukvården och socialtjänsten eller andra berörda aktörer. En utgångspunkt för analysen bör också vara de utvecklings- behov som framgår av skolans kvalitetsarbete och det systematiska patientsäkerhetsarbetet. 35 SOU 2021:34. Börja med barnen! En sammanhållen god och nära vård för barn och unga. 266 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar Den norska modellen bör beaktas i arbetet Förslaget är inspirerat av den norska modellen, där ett verktyg har tagits fram som beräknar behovet av bemanning utifrån ett stort an- tal angivna nyckeltal som bygger på de arbetsuppgifter som skolhälso- tjänsten enligt lag, förordning och nationella professionsriktlinjer ska uppfylla, samt uppgifter om att 25 procent av eleverna i en kom- mun är i behov av uppföljning utöver skohälsotjänstens fasta utbud, befolkningssammansättning, geografiska skillnader och antal elever på skolan. Behovet presenteras i form av nyckeltal som utgör rekom- mendationer för bemanning angivna i årsarbetskraft på skol-, kom- mun- eller nationell nivå. Verktyget genererar en bild av lokala behov och förutsättningar som anges i årsarbetskrafter. Ett syfte med be- räkningsverktyget är att nyckeltalen ska ha en normerande funktion. Utredningen bedömer att den norska modellen bör beaktas vid fram- tagande av föreskrifter och metodstöd, se även avsnitt 4.1.5. En reglering är nödvändig för att eleverna ska få tillgång till elevhälsan Förslaget syftar till att stärka rektorernas och huvudmännens analy- ser av elevernas behov av elevhälsans professioner. Utredningen an- ser att det är nödvändigt att huvudmännens arbete med behovsanaly- ser stärks för att tillgången till elevhälsan ska bli mer likvärdig i landet, oavsett skolhuvudman. Det är en förutsättning för att eleverna ska få tillgång till elevhälsans professioner utifrån deras behov. Utred- ningen bedömer att en förstärkt tillgång till professionerna är vik- tigt för att eleverna ska få förutsättningar för lärande och insatser som främjar fysisk, psykisk och social hälsa och förebygger ohälsa på individ, grupp- och skolenhetsnivå i enlighet med utredningens förslag om ett ändrat syfte och uppdrag för elevhälsan, se även av- snitt 6.1. Det är även en förutsättning för att elevhälsan ska kunna erbjuda enkla hälso- och sjukvårdsinsatser för lättare fysiska eller psykiska vårdbehov som utredningen föreslår i avsnitt 6.7. Förslaget ska även bidra till att elevhälsans kompetenser blir kända för eleverna och underlätta elevernas förutsättningar att ta kontakt med elev- hälsans professioner. Av avsnitt 5.3.5 framgår att eleverna inte alltid känner till vilka kompetenser som ingår i elevhälsan samtidigt som de efterfrågar en ökad närvaro av elevhälsans professioner i skolan. 267 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 Förslaget syftar också till att stödja huvudmännen att göra be- hovs- och resursanalyser på ett mer strukturerat och likvärdigt sätt. Utredningen bedömer att de förslag om bemanning som nu läm- nas förstärker och tydliggör dagens bestämmelser om att det ska finnas tillgång till de lagstadgade professionerna i elevhälsan. För de huvudmän som redan i dag genomför ändamålsenliga behovsanaly- ser och bemannar elevhälsan utifrån kartlagda behov innebär förslagen ingen större förändring varken i sak eller finansiellt. För de huvud- män som inte gör behovsanalyser av elevernas behov med utgångs- punkt från information om elevernas bakgrund och skolförutsätt- ningar innebär förslaget ett förändrat arbetssätt. Enligt nuvarande lagstiftning finns dock redan krav på att göra en sådan behovsanalys, utredningen tydliggör endast hur analysen ska gå till. Förutsättningar för skolhuvudmän i glesbygd och socioekonomiskt utsatta områden Utredningen konstaterar att det kan vara svårt för skolor i glesbygds- kommuner och i socioekonomiskt svaga områden att rekrytera per- sonal till elevhälsan. Utredningens förslag som syftar till att stärka förutsättningarna för ett effektivt elevhälsoarbete som främjar hälsa, förebygger ohälsa och undanröjer hinder för lärande förväntas göra det mer attraktivt att arbeta inom elevhälsan i dessa områden. Utred- ningen bedömer att skolhuvudmännen bör ta vara på möjligheter att samverka med andra huvudmän kring tillgång till professioner. Det finns också möjlighet att lägga ut elevhälsans verksamhet på entre- prenad eller att överlåta de medicinska insatserna av elevhälsan till kommun eller region. Det kan finnas behov av att se över om vissa av elevhälsans tjänster kan erbjudas digitalt i glesbygd eller socioekonomiskt svaga områden. Utredningen har övervägt möjligheten att lägga förslag som förstär- ker huvudmännens förutsättningar för att komplettera tillgången till elevhälsan med stöd av digitala tjänster. Utredningen har dock bedömt att det finns flera risker med ett sådant förslag, t.ex. att vissa huvud- män kan komma att erbjuda elevhälsans professioner främst på dis- tans. Utredningens förslag om bemanningsplan avser att betona vikten av att personal finns tillgänglig i skolans lokaler för att på ett enkelt sätt kunna fånga upp och möta elevernas behov. Utredningen anser att elevhälsans professioner bör bedöma om det, i varje enskilt fall, 268 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar är lämpligt och möjligt att erbjuda en insats med stöd av digitala tjäns- ter. Utgångspunkten för en sådan bedömning ska vara elevens behov och önskemål. I utredningens intervjustudie med gymnasieelever framkommer att den fysiska närvaron är grundläggande för elevernas syn på tillgänglighet. Digital tillgänglighet och anonymiseringsmöj- ligheter sågs ofta som positiva tillägg men inte något som kunde ersätta den fysiska närvaron. 6.3.2 Tillgänglighet till elevhälsans professioner i skolans lokaler Förslag: Utredningen föreslår att en ny bestämmelse ska säker- ställa att elevhälsans professioner ska finnas tillgänglig i skolans lokaler med följande frekvens: – skolsköterska varje vecka – hälso- och sjukvårdskurator varje vecka – specialpedagog eller speciallärare varje vecka – psykolog varannan vecka – skolläkare varje månad. Bestämmelsen anger en miniminivå. Om det framgår av beman- ningsplanen för elevhälsa att elevhälsans professioner behöver vara tillgängliga i skolans lokaler oftare än vad som framgår av minimi- nivån, gäller det som framgår av bemanningsplanen. Skälen för utredningens förslag I dag finns ingen nationell uppföljning av i vilken utsträckning elev- hälsans professioner finns tillgängliga i skolans lokaler. Det är dock välkänt att organiseringen av elevhälsan varierar mellan huvudmännen och det påverkar tillgången till elevhälsans professioner. Utredningens enkätundersökning riktad till samtliga huvudmän, visar att det är van- ligt förekommande, särskilt bland kommunala huvudmän, att elev- hälsans professioner har sin organisatoriska tillhörighet centralt inom skolhuvudmannen men är placerade lokalt vid en eller flera skolenheter. Utredningens enkätundersökning visar också att det är vanligt före- 269 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 kommande att elevhälsans professioner tillhandhålls genom köp av tjänster. Det gäller särskilt för psykologer och skolläkare. Professio- nernas organisatoriska tillhörighet och hur de tillhandahålls påverkar i vilken utsträckning de är tillgängliga i skolans lokaler, och därmed förutsättningar för att utföra de delar av elevhälsans uppdrag som kräver en hög grad av tillgänglighet, t.ex. att delta i tvärprofessio- nellt arbete och att bygga upp förtroendefulla relationer med eleverna. Tillgången till elevhälsans professioner påverkas också av hur rekto- rers styr och leder elevhälsan verksamhet. I avsnitt 5.3.5 redogör utredningen för att även eleverna önskar att elevhälsans professioner är tillgängliga i skolans lokaler. Elever värdesätter särskilt möjligheten att möta elevhälsans personal på fysiska platser, där interaktion kan ske ansikte-mot-ansikte. Lagstadgade frekvenser garanterar tillgång till elevhälsans professioner För att säkerställa tillgång till elevhälsans professioner, föreslår ut- redningen att en lägsta frekvens med vilken professionerna ska vara tillgängliga i skolans lokaler, ska framgå av lag. Förslaget innebär att skolsköterskor och hälso- och sjukvårdskurator samt specialpeda- goger och speciallärare i elevhälsan ska vara tillgängliga varje vecka. Psykologer ska vara tillgänglig i skolans lokaler minst varannan vecka och skolläkare ska vara tillgängliga minst varje månad i skolans lokaler, Förslaget har tagits fram i dialog med företrädare för myndigheter, och professionen samt medicinskt sakkunniga. Det bygger på prag- matiska avvägningar av elevernas behov av elevhälsans professioner i förhållande till elevhälsans förtydligade syfte och uppdrag. Det av- ser även att balansera tillgång till professionerna med skolhuvudman- nens förutsättningar att anställa dessa professioner. En viktig utgångspunkt för förslaget är att professionen ska finnas tillgängliga i skolans lokaler för att kunna utföra elevhälsans syfte och uppdrag. I det ingår att delta i tvärprofessionellt arbete och att finnas tillhands för eleverna på ett lättillgängligt sätt, men också för att kunna söka upp elever som inte själva tar kontakt, även fast det finns behov av insatser. Elevhälsan behöver också finnas på plats i skolan för att t.ex. handleda lärare, analysera orsaker till frånvaro eller utreda kränkande behandling. 270 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar Utredningen bedömer att skolsköterskor och hälso- och sjuk- vårdskuratorer samt specialpedagoger och speciallärare behöver vara tillgängliga i skolans lokaler varje vecka för att kunna tillgodose elever- nas behov av stöd och hjälp på individ-, grupp- och skolenhetsnivå. Utredningen bedömer att det är en förutsättning för att professio- nerna ska kunna bygga upp tillitsfulla relationer med elever så att tidiga signaler på fysisk eller psykisk ohälsa kan fångas upp och före- byggande samtal eller andra åtgärdande insatser kan erbjudas på ett mer flexibelt sätt. Skolsköterskan och hälso- och sjukvårdskuratorn behöver också finnas på plats i skolan varje vecka för att kunna han- tera mer akuta händelser eller krissituationer. Vidare behöver skol- sköterska och hälso- och sjukvårdskuratorn finnas på plats varje vecka för att kunna medverka i tvärprofessionellt arbete tillsammans med skolans övriga personal. Det kräver att det finns utrymme att skapa relationer även med lärare och annan personal i skolan. I detta arbete har specialpedagoger och speciallärare en viktig roll som brygga mellan lärare och elevhälsans professioner. I det tvärprofessionella arbetet ingår att genomföra insatser i syfte att främja fysisk, psykisk och social hälsa och förebygga ohälsa på individ-, grupp- och skolenhets- nivå. Det kan t.ex. handla om att bidra i arbetet med att skapa goda lärmiljöer som främjar hälsa eller att säkerställa social trygghet på skolan. Utredningen anser att det är särskilt viktigt att dessa profes- sioner finns på plats i skolan varje vecka med anledning av den ökande psykiska ohälsan hos elever, inte minst för att skolans verksamhet kan bidra till psykisk ohälsa hos eleverna (se även avsnitt 5.2.2). Skol- sköterskan och hälso- och sjukvårdskuratorn behöver därför finnas på plats för samtal och stöttning av dessa elever i den dagliga verksam- heten i skolan. Utredningen bedömer vidare att psykologer behöver vara tillgäng- liga i skolan i högre utsträckning än vad som är vanligt i dag. Utred- ningen har tidigare lyft att det är vanligt att psykologer inte är till- gängliga i skolans lokaler, även om skolan har ett avtal för att köpa in psykologtjänster vid behov. Psykologen behöver finnas på plats, inte minst med anledning av utredningens förslag som innebär att psykologen både ska stödja elevernas utveckling mot utbildningens mål och främja elevernas psykiska hälsa och förebygga psykisk ohälsa på individ, grupp- och skolenhetsnivå, se även avsnitt 6.1.2 för mer information om psykologens uppdrag. 271 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 Utredningen bedömer att skolläkare behöver finnas på plats minst varje månad för att kunna ta ansvar för det medicinska uppdraget och för att vara ett stöd för skolsköterskor att bedöma elevers hälsotill- stånd och behov av att remittera elever till hälso- och sjukvården för insatser. Skolläkaren behöver också finnas på plats för att kunna stödja rektorer i vårdgivaransvaret. Dessutom behöver skolläkare finnas på plats för det tvärprofessionella arbetet. I det tvärprofessionella arbetet kan läkaren bistå med kunskaper om funktionsnedsättning och sjuk- domstillstånd och hur det kan påverka elevernas lärande och andra förutsättningar i undervisningen. Det finns i dag ingen nationell uppföljning av i vilken utsträckning elevhälsans professioner finns tillgängliga i skolans lokaler eller vilken bemanning som krävs för att uppfylla elevhälsans syfte och uppdrag. I utredningens dialoger med företrädare för elevhälsans professioner och för Skolinspektionen har det dock framkommit att det är vanligt att skolsköterskor, kuratorer, specialpedagoger och speciallärare finns tillgängliga i skolans lokaler varje vecka redan i dag. Utredningen ser därför inga skäl för att minska tillgången till dessa professioner jämfört med i dag. Det framkommer vidare, att det förekommer att skolläkare och psykologer inte finns tillgängliga i skolans lokaler överhuvud- taget i dag. Det kan bero på att tillgången till framför allt skolläkare, men även psykologer är bristfällig och kostnaden för dessa profes- sioner. Denna information har påverkat utredningens förslag om en lägsta frekvens för dessa professioner. Utredningen har landat i att psykologen behöver finnas tillgänglig något oftare än skolläkare till följd av den ökande psykiska ohälsan hos barn och unga. Det finns även en brist på hälso- och sjukvårdskuratorer. Utredningen föreslår dock en lång övergångsperiod för skolhuvudmannens skyldighet att anställa hälso- och sjukvårdskurator för att det ska vara möjligt för skolhuvudmannen att leva upp till detta krav. Hur förhåller sig förslaget om en lägsta frekvens till förslaget om en bemanningsplan Utredningen vill understryka att förslaget för hur ofta personalen ska finnas tillgängliga i skolans lokaler endast anger en lägsta frekvens med vilken professionerna ska vara tillgängliga i skolans lokaler, men inte tidsomfattningen för professionernas tillgänglighet. Med tids- omfattning avser utredningen hur många timmar som de olika pro- 272 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar fessionerna ska vara tillgängliga i skolan. Tidsomfattningen behöver analyseras och beräknas inom ramen för den behovsanalys som görs i samband med att en bemanningsplan för elevhälsan tas fram. I stora skolor eller skolor med omfattande behov kan det innebära att elev- hälsans professioner, t.ex. en skolsköterska som enligt den lägsta fre- kvensen ska vara tillgänglig varje vecka, behöver vara tillgängliga flera heldagar per vecka. I små skolor med några få elever kan behovet vara mindre omfattande, och innebära att t.ex. skolsköterskan är tillgäng- lig några timmar till en halv dag per vecka. Enligt exemplen är skol- sköterskan i dessa skolor tillgänglig varje vecka i enlighet med den lägsta frekvensen, men tidsomfattningen för tillgängligheten varierar. Skolhuvudmannen ska redogöra för den tidsomfattning som profes- sionerna ska vara tillgängliga i skolans lokaler i bemanningsplanen. Behovsanalysen kan visa att elevhälsans professioner behöver vara tillgängliga oftare i skolans lokaler än vad den föreslagna bestämmel- sen om en lägsta frekvens för tillgänglighet anger. I så fall gäller om- fattning som framgår av behovsanalysen. Förslagen ger utökade möjligheter till tillsyn Utredningen bedömer att de förslag som lämnas stärker förutsätt- ningarna för tillsyn av elevernas tillgång till elevhälsans professioner. Skolinspektionen kan bedriva tillsyn av tillgången till elevhälsans pro- fessioner i skolan, både utifrån de föreslagna föreskrifterna och skol- lagen. Det är angeläget att tillsyn av tillgången till elevhälsans professio- ner stärks. Det ska t.ex. inte vara möjligt att ha avtal med psykologer eller annan elevhälsopersonal, utan att säkerställa att de är tillgängliga i skolans lokaler. Under en övergångsperiod när bemanningsplanen implementeras eller om en skolhuvudman inte lyckas rekrytera eller köpa in perso- nal utifrån de kartlagda behoven kan Skolinspektionen ta hänsyn till dessa omständigheter när de väljer sanktionsverktyg. Vid val av sank- tionsverktyg finns möjligheten att avstå från att ingripa, vilket myn- digheten kan göra om överträdelsen är ringa, om skolhuvudmannen vidtar de åtgärder som har föreslagits eller om det finns särskilda skäl mot ett ingripande. 273 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 6.3.3 Tidsfrister i elevhälsan Förslag: Huvudmannen ska garantera att varje elev som anmäler behov av hälso- och sjukvårdsinsatser vid lättare fysiska och psy- kiska vårdbehov, inom viss tid ska få en bedömning av lämplig hälso- och sjukvårdspersonal inom elevhälsan. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om tidsperioder inom vilka elever ska få en bedömning av hälso- och sjukvårdspersonal inom elevhälsan. Bedömning: Regeringen bör införa en skyldighet för skolhuvud- mannen som garanterar att elever får en bedömning av lättare fysiska och psykiska vårdbehov inom sju dagar, av lämplig hälso- och sjukvårdspersonal inom elevhälsan. Skälen för utredningens förslag och bedömning Utredningen anser att eleverna snabbare behöver få tillgång till elev- hälsans professioner om eleverna har behov av insatser för lättare fysiska eller psykiska vårdbehov. Utredningen föreslår därför att eleverna ska garanteras en första bedömning, inom viss tid av lämp- lig hälso- och sjukvårdspersonal inom elevhälsan. En första bedöm- ning innebär att elevhälsans professioner ska ta ställning till om ele- vens behov kan tillgodoses av lämplig hälso- och sjukvårdspersonal inom elevhälsan eller om eleven bör remitteras till hälso- och sjuk- vården i övrigt. Utredningen bedömer att skolsköterska eller hälso- och sjukvårdskurator har den kompetens som krävs för att göra dessa bedömningar. Vid behov ska skolsköterska eller hälso- och sjukvårds- kuratorn ha möjlighet att rådfråga skolläkare eller psykolog. Huvud- mannen ansvarar för att eleverna får information om hur de ska ta kontakt med elevhälsan vid lättare fysiska och psykiska vårdbehov, se även utredningens förslag i avsnitt 6.4. Utredningen bedömer att sju dagar är en rimlig tid för eleverna att få en sådan första bedömning. Utredning har landat i denna be- dömning efter tät dialog med företrädare för Socialstyrelsens upp- drag att ta fram ett nationellt hälsoprogram (S2023/02379) samt med utredningen om behovsstyrd vård (S 2024:05). Sju dagar stämmer överens med utredningens förslag om en lägsta frekvens för tillgång 274 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar till skolsköterskan och hälso- och sjukvårdskuratorn som innebär att dessa professioner ska vara tillgängliga i skolans lokaler varje vecka. I bedömningen har hänsyn tagits till små skolhuvudmäns förutsätt- ningar att kunna uppfylla kravet även om skolsköterskan och skol- kuratorn är där endast en dag varje vecka. Utredningen bedömer vidare att tidsfristerna behöver beakta skolans läsårstider, lov och andra ledigheter. De vårdbehov som elevhälsan ska hantera är vanligen av enklare icke-akut karaktär. Elevhälsans syfte är primärt att främja fysisk, psykisk och social hälsa och förebygga ohälsa samt att erbjuda hälso- och sjukvårdsinsatser vid lättare fysiska och psykiska vårdbehov. Som framgår av avsnitt 6.7 kan lättare fysiska vårdbehov t.ex. vara huvudvärk eller buksmärtor. Lättare psykiska vårdbehov kan vara lättare oro, nedstämdhet, stress och sömnsvårigheter. Elevhälsans roll är inte att ställa diagnos eller bedöma behovet av medicinering eller andra behandlande åtgärder. Mer akuta situationer, som t.ex. olycksfall, tillfällig smärta eller vid mer allvarliga situationer som t.ex. allvarliga olyckshändelser eller att en elev visar tecken på att vara suicidal, behöver hanteras skyndsamt utanför garantin. Bestäm- melsen förutsätter att en lägsta frekvens för tillgången till elevhälsans professioner införs, där skolsköterskor och hälso- och sjukvårds- kuratorer finns tillgängliga i skolans lokaler varje vecka. Förslaget syftar till att stärka elevernas tillgång till elevhälsans professioner och underlätta för elever att ta kontakt angående besvär eller lättare vårdbehov i ett tidigt skede. På så sätt kan en utveckling där eleven behöver mer omfattande insatser undvikas. Utredningen bedömer att en garanti om att få komma i kontakt med elevhälsan kompletterar övriga förslag som utredningen lämnar för att stärka elevernas tillgång till elevhälsans professioner, såsom en bemanningsplan som utgår från en analys av elevernas behov av elevhälsans professioner, lägsta frekvens för tillgången till elevhälsans professioner i skolans lokaler och ett utökat antal hälsobesök och hälsosamtal. Utredningen bedömer att dessa förslag sammantaget garanterar att eleverna får tillgång till elevhälsans professioner på ett ändamålsenligt sätt. 275 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 Ytterligare överväganden gällande tidsfrister i elevhälsan Utredningens arbete har visat att det också finns utmaningar med en garanti som anger tidsfrister för kontakt med elevhälsans profes- sioner. Inom ramen för utredningens dialoger har ett antal företrädare för myndigheter, SKR, Almega utbildning, Idéburna skolors riksför- bund, samtliga av elevhälsans professionsförbund, Svenska föreningen för barn- och ungdomspsykiatri, Prioriteringscentrum (Nationellt kunskapscentrum för prioriteringar inom vård och omsorg) och ett urval av skolhuvudmän tagit ställning emot en garanti med tidsfrister eftersom de anser att det skulle strida mot elevhälsans nuvarande syfte och uppdrag. De lyfter flera argument för det, bl.a. att nationellt fastställda tidsfrister bidrar till ett individfokus som lägger tonvik- ten på vård och behandling som hälso- och sjukvården i övrigt er- bjuder. De påtalar vidare att det inte är ändamålsenligt att elevhälsans verksamhet byggs upp som ett parallellt system till vårdcentralen. De anser att elevhälsans uppdrag även fortsättningsvis bör fokusera på hälsofrämjande och förebyggande insatser och att en sådan verk- samhet inte bör styras av tidsfrister och kölistor. De lyfter fram att elevhälsan redan har ett uppbyggt system för att komma i kontakt med elever genom hälsobesök, hälsosamtal och genom utredningar om särskilt stöd, frånvaroarbete m.m. Det är ut- redningens bedömning att en högre frekvens av hälsobesök är en viktig del i att öka elevernas kontakt med elevhälsan, men elevhälsan behöver också komma i kontakt med elever på ett mer organiskt sätt. Utredningens förslag om en lägsta frekvens då elevhälsans profes- sioner ska finnas tillgänglig i skolans lokaler är ett effektivt sätt för elevhälsans professioner att lära känna elever och fånga upp deras be- hov, på naturliga mötesplatser såsom i korridoren, i lunchmatsalen eller på rasten. Då kan t.ex. skolsköterskan eller hälso- och sjukvårds- kuratorn erbjuda eleven ett besök för att prata vidare om elevens behov. I dialogerna har det också lyfts fram att nationellt fastställda tids- frister inte tar hänsyn till lokala förutsättningar och behov och där- för riskerar att slå fel. Nationellt fastställda tidsfrister riskerar även att fungera som ett tak som begränsar tillgången till elevhälsans pro- fessioner snarare än ett golv som garanterar en miniminivå. Riksrevi- sionen har tidigare konstaterat att tidsfrister för kontakt med hälso- och sjukvården i övrigt, den så kallade vårdgarantin, hittills inte har 276 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar haft avsedd effekt. Enligt Riksrevisionen visar erfarenheter att vård- garantin visserligen är etablerad som norm, men de kontinuerligt för- sämrade väntetiderna tyder på att det kan vara ett ineffektivt styr- medel för att korta väntetider till vård. Vårdgarantins tidsgränser ses som målsättningar att sträva mot snarare än lagreglerade yttersta tids- gränser och efterlevnaden har försämrats de senaste tio åren.36 Vidare lyfts i utredningens dialoger att en garanti som styrs av väntetider med eller utan ekonomiska incitament riskerar att skapa en undanträngningseffekt där elever med enklare och mätbara behov går före elever med mer komplicerade behov. Det riskerar att med- föra att elever med mer komplicerade behov inte får sina behov till- godosedda, vilket kan få negativa konsekvenser för elevernas hälsa. I dialogerna har det även framkommit att tidsfrister i elevhälsan kan medföra svårigheter när de ska samordnas med den vårdgaranti som redan finns i hälso- och sjukvården. En elevhälsogaranti förutsätter att elevhälsans uppdrag är tydligt i förhållande till primärvården, för att inte skapa ett opportunistiskt system där elever söker hjälp, både hos elevhälsan och i primärvården utan att parterna har kännedom om varandra. En garanti med tidsfrister kräver också att samverkan mellan elevhälsan och hälso- och sjukvården i övrigt är välfungerande. Om eleven söker kontakt för insatser som behöver vård och behand- ling som inte ingår i elevhälsans uppdrag behöver eleven kunna slussas vidare till hälso- och sjukvården i övrigt på ett sömlöst sätt. Om sam- verkan inte fungerar, vilket är vanligt förekommande, kan en elev- hälsogaranti med tidsfrister endast tillgodose delar eller inga av elevens behov. Det kan då ifrågasättas om insatsen är effektiv. 6.4 Huvudmannen ska informera om elevhälsans uppdrag och bemanning Förslag: Det ska införas en ny bestämmelse i skollagen som anger att skolhuvudmannen årligen ska vara skyldig att skriftligen infor- mera eleverna och vårdnadshavarna om elevhälsans uppdrag, vilka professioner som ingår i elevhälsan, när de finns tillgängliga vid skolenheten och hur elever och vårdnadshavare kan komma i kon- takt med dem. 36 Riksrevisionen (2023.) I väntan på vård – ineffektiv statlig styrning för kortare köer. Rapport 2023:12. 277 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 Skälen för utredningens förslag Utredningen ser behov av att införa en skyldighet för skolhuvud- mannen att informera elever och vårdnadshavare om elevhälsans upp- drag och vilka professioner som ingår i elevhälsan. Utredningen har tidigare visat att elever, vårdnadshavare och skolans personal uppfattar elevhälsans uppdrag som otydligt, både när det gäller vilka professio- ner som ingår och vilka arbetsuppgifter de har. I kapitel 5 Bakgrund och problembild redogör utredningen för att eleverna inte har till- räcklig kännedom om elevhälsan och dess verksamhet eller hur de kan komma i kontakt med elevhälsans professioner (avsnitt 5.3.5). Elevers kunskaper begränsas ofta till konkreta individer och speci- fika kompetenser inom elevhälsan som eleverna hade haft kontakt med, såsom skolsköterskan eller kuratorn. Utredningen anser att bristen på information om och synlighet av elevhälsans professioner är en central utmaning som behöver adres- seras. När elever inte har kännedom om elevhälsans verksamhet finns det stor risk att eleverna inte själv tar kontakt för stöd och hjälp, vil- ket försvårar förutsättningarna för att fånga upp behov i ett tidigt skede och förebygga mer omfattande åtgärder. Detta bekräftas i ut- redningens intervjustudie med elever om deras syn på och erfaren- heter av elevhälsan (se även avsnitt 5.3.5). Utredningen föreslår därför att huvudmannen ska vara skyldig att säkerställa att elever och vårdnadshavare har kännedom om elev- hälsans syfte och uppdrag, vilka kompetenser som ingår och hur ele- verna kan ta kontakt med dem. I det ingår att informera om elev- hälsans sekretess och tystnadsplikt. Det är viktigt att elever ska vara införstådda med de regler som gäller och känna sig trygga med att den information som lämnas exempelvis vid ett hälsobesök eller hälso- samtal omfattas av sekretess eller tystnadsplikt.37 I praktiken kan det vara rektorn vid en skolenhet som tar fram och sprider informationen. Informationen kan behöva översättas till olika språk och i övrigt anpassas till format som är tillgängliga för elever och vårdnadshavare. Förslaget förväntas öka elevers och vårdnadshavares kunskaper om elevhälsans verksamhet, och bidra till bättre förutsättningar för 37 23 kap. 2 och 4 §§ och 25 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, 29 kap. 14 § skollagen och 6 kap. 12–16 §§ patientsäkerhetslagen. 278 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar eleverna att ta kontakt och bygga tillitsfulla relationer med elevhälsans professioner. 6.5 Det är möjligt att anordna elevhälsa för elever i kommunal vuxenutbildning Förslag: En huvudman för kommunal vuxenutbildning ska få an- ordna elevhälsa för sina elever. Skälen för utredningens förslag En huvudman för kommunal vuxenutbildning (komvux) har sedan tidigare fått anordna en sådan elevhälsa som ska finnas för elever i grundskolan, anpassade grundskolan, sameskolan, specialskolan, gym- nasieskolan och anpassade gymnasieskolan. Detta framgår genom en hänvisning i 2 kap. 26 § skollagen till 25 § i samma kapitel där elev- hälsans syfte, uppdrag och omfattning anges. Genom utredningens förslag har elevhälsans syfte, uppdrag och omfattning förtydligats. Enligt förslaget regleras detta över fler paragrafer än i nuvarande 25 §. Regleringen av möjligheten för huvudmän för komvux att anordna elevhälsa behöver med anledning av detta justeras. Justeringen innebär inte någon förändring av möjligheten för huvudmän för komvux att anordna elevhälsa. Utredningen bedömer att det är tillräckligt att hänvisningen i 26 § omfattar 25 § och 25 a §. 6.6 Förslag om utökade hälsobesök och hälsosamtal Förslag: Hälsobesöken för elever i de obligatoriska skolformerna ska förstärkas och förtydligas. Varje elev i grundskolan, anpassade grundskolan och special- skolan ska tillsammans med elevens vårdnadshavare kallas till stort hälsobesök i årskurs 1, 5 och 8. Varje elev i sameskolan ska till- sammans med elevens vårdnadshavare kallas till stort hälsobesök i årskurs 1 och 5. Varje elev i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan och sameskolan ska dessutom kallas till litet hälso- 279 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 besök i årskurs 3 och 6. Ett helt nytt hälsosamtal införs i årskurs 9 för elever i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan. Varje elev i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska kallas till ett stort hälsobesök under utbildningens första läsår. Ett helt nytt hälsosamtal införs under utbildningens andra läsår för elever i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan. Hälsobesök i årskurs 1 i de obligatoriska skolformerna ska genomföras av en skolläkare och en skolsköterska. Övriga hälso- besök ska genomföras av en skolsköterska. Hälsosamtalen ska genomföras av en skolsköterska, psykolog eller hälso- och sjuk- vårdskurator. Vid behov kan även annan legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal medverka vid hälsobesöken eller hälsosamtalen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hälsobesökens inriktning och innehåll. Bedömning: Regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram föreskrifter om innehållet i stort och litet hälsobesök samt hälsosamtalen. I arbetet med föreskrifterna bör Socialstyrelsen samverka med Folkhälsomyndigheten och Skolverket Det nationella hälsoprogrammet för barn och unga bör kunna ge en fördjupad vägledning om hälsobesökens inriktning och inne- håll, som stöd för genomförandet av föreskrifterna. Skälen för utredningens förslag och bedömning Av utredningens direktiv framgår att utredningen ska ta ställning till hur många regelbundna hälsokontroller som är ändamålsenligt. I följande avsnitt redogör utredningen för sina överväganden och förslag i denna del. 6.6.1 Den nationella styrningen av hälsobesöken är inte tillräcklig Utredningen bedömer att dagens reglering av hälsobesök inte är till- räcklig för att det ska vara möjligt att följa upp elevers lärande, hälsa och utveckling på ett effektivt sätt under skoltiden. I avsnitt 5.4 fram- går att det inte finns tillräcklig kunskap om elevhälsans arbete med hälsobesök i dag, bl.a. på grund av att den nationella uppföljningen 280 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar av elevhälsans verksamhet brister. I utredningens dialoger har det dock framkommit att det är vanligt att eleverna endast erbjuds tre hälsobesök i de obligatoriska skolformerna, trots att lagstiftningen uttryckligen anger ett minsta antal hälsobesök och att eleverna ska erbjudas begränsade hälsokontroller mellan hälsobesöken. Det före- kommer också att erbjudanden om hälsobesök inte är tillräckliga, särskilt i gymnasieskolan. I utredningens dialoger med Skolinspek- tionen har det framkommit att elever på vissa skolor ombeds boka hälsobesök själva och att det utgör ett hinder för elever att ta del av erbjudanden om hälsobesök. Det har också framkommit att hälsobesökens genomförande och vilka kompetenser som finns tillgängliga i samband med hälsobesöken, varierar mellan olika skolhuvudmän och skolor. Det innebär att elever inte får erbjudanden om hälsobesök på likvärdiga grunder. De medi- cinska professionerna inom elevhälsan har en skyldighet att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet.38 Hälsobesökens innehåll och utformning ska bygga på bästa tillgängliga kunskap och krav på att god vård enligt hälso- och sjukvårdslagen uppfylls.39 Mot bakgrund av de skillnader som finns i genomförande av hälsobesök i dag, kan det ifrågasättas om de i alla lägen genomförs i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet och om kraven på god vård uppfylls. Vidare upplever eleverna att tillgången till elevhälsan inte är till- räcklig och att förtroendet för elevhälsans professioner varierar. Det tyder på att elevhälsans förutsättningar för att bygga långsiktiga och tillitsfulla relationer med eleverna inte är tillräckliga i dag. Det för- svårar förutsättningarna att ge adekvat stöd i tid. Utredningen bedömer att skolan inte erbjuder hälsobesök till- räckligt ofta för att elevhälsan ska kunna följa elevers hälsa och ut- veckling. I värsta fall kan det gå upp till fyra år mellan hälsobesöken i de obligatoriska skolformerna. Det är för sällan för att kunna före- bygga och identifiera ohälsa hos elever och erbjuda insatser i ett tidigt skede. Hälsobesöken harmonierar inte heller med centrala utveck- lingsfaser i barns och ungas liv såsom pubertetsutvecklingen, vilket försvårar förutsättningarna för tidig upptäckt. En konsekvens av sen upptäckt kan vara att elevhälsan ägnar mer tid åt att åtgärda problem än att förebygga dem innan problemen uppstår. 38 6 kap. 1 § patientsäkerhetslagen. 39 5 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen. 281 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 Utredningen bedömer att de skillnader som finns beror på att lagstiftningen är otydlig både när det gäller tidpunkter för hälso- besöken och hälsobesökens syfte och innehåll. Vägledningen för elevhälsan beskriver lite mer utförligt hur hälsobesöken kan läggas upp och vad de kan innehålla, men vägledningen är inte juridiskt bindande och det finns ingen systematisk uppföljning av i vilken mån huvudmännen arbetar i enlighet med vägledningen. Utredningen anser att det är grundläggande att när och hur hälsobesöken genom- förs behöver bygga på bästa tillgängliga kunskap om elevers hälsa och utveckling. Det är en förutsättning för att hälsobesöken ska kunna bidra till att främja hälsa hos alla elever och förebygga och identifiera ohälsa på effektivt sätt och på likvärdiga grunder i landet. Den ökade ohälsan ställer krav på bättre hälsouppföljning Ohälsan bland elever ökar, framför allt den psykiska ohälsan. Även ohälsa i form av långvariga sjukdomar och funktionsnedsättningar ökar, bl.a. till följd av ett förändrat sjukdomspanorama. Det finns också sociala omständigheter som kan bidra till sämre hälsa hos elever. Det gäller t.ex. elever i socioekonomiska utsatta områden, som är placerade utanför det egna hemmet, som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck eller som begår brott eller riskerar att begå brott. Dessa faktorer kan leda till sämre hälsa och behov av stöd och insatser från en eller flera samhällsaktörer. En mer fördjupad beskrivning av utvecklingen av barns och ungas hälsa finns i avsnitt 5.2. Utredningen bedömer att ohälsan bland barn och unga ställer ökade krav på skolan att främja hälsa, förebygga ohälsa samt att an- passa undervisningen för att eleverna ska utvecklas och må bra. Det ställer också ökade krav på kompetens hos elevhälsans professioner och andra förutsättningar för att de ska att kunna stödja eleverna och leva upp till elevhälsans syfte och uppdrag. Hälsobesöken bidrar till att elevers behov fångas upp så att insatser kan sättas in i ett tidigt skede, i skolan eller i samverkan med aktörer utanför skolan såsom hälso- och sjukvården och socialtjänsten utifrån ett tvärprofessionellt perspektiv. 282 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar 6.6.2 Hälsobesöken förstärks och förtydligas Mot bakgrund av att elever inte ges hälsobesök på likvärdiga grunder föreslår utredningen att skolans skyldighet att erbjuda hälsobesök ska förstärkas och förtydligas i lag. Förslaget syftar till att reglera när hälsobesöken ska genomföras och till en ökad tydlighet om hälso- besökens huvudsakliga inriktning samt vilka kompetenser som ska ansvara för hälsobesöken. En reglering av tidpunkter för hälsobesöken ska säkerställa att elever får tillgång till de hälsobesök som anges i lagen. Det ska inte påverkas av om elever byter skola eller av andra skäl inte har kunnat delta vid hälsobesök som de har kallats till. Förslaget ska bidra till en ökad standardisering av hälsobesökens utförande, utformning och innehåll, vilket ökar förutsättningar för elevhälsans professioner att arbeta evidensbaserat. Det syftar även till att säker- ställa att elever ges möjlighet att träffa en eller flera av elevhälsans professioner regelbundet. En tydligare och förstärkt hälsouppfölj- ning skapar även bättre förutsättningar för elevhälsans professioner att lära känna eleverna och bygga upp tillitsfulla relationer. Det ökar sannolikheten för att eleverna tar kontakt med elevhälsans professio- ner men även att elevhälsans professioner kan söka upp elever som behöver stöd vid andra tillfällen än vid hälsobesöken. Det förbättrar möjligheterna att ge adekvat stöd i ett tidigt skede. Förslaget ska fastställa ett lägsta antal hälsobesök och hälsosamtal som elever och, i vissa fall, vårdnadshavare ska kallas till. Det hindrar inte att skolorna erbjuder fler besök om det bedöms att det finns ett behov av det. Det gäller särskilt för så kallade kontrollelever, elever som behöver följas upp efter hälsobesöket av olika skäl, t.ex. för en extra tillväxtmätning eller om det finns oro för elevens psykiska hälsa eller sociala förhållanden. Sammantaget ska förslaget se till att elever får erbjudanden om hälsobesök på likvärdiga grunder oavsett var i landet de bor eller vilken skola de går på. På kort och lång sikt ska förslagen bidra till en förbättrad hälsa och främja elevernas förutsättningar att stärka sin egen hälsa, oavsett bakgrund, förutsättningar och behov. En stärkt hälsa är en central förutsättning för att eleverna ska nå målen för ut- bildningen. Elevers hälsa är också en central förutsättning för att före- bygga ogynnsam utveckling i form av kriminalitet, missbruk och arbetslöshet. Det behöver finnas kontrollstationer i form av hälso- 283 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 besök för att säkerställa att elever som är i behov av stöd identifieras i tid. Hälsobesök i de obligatoriska skolformerna I detta avsnitt beskrivs utredningens förslag när det gäller vilka hälso- besök som ska genomföras i de obligatoriska skolformerna. Förslaget om i vilka årskurser hälsobesöken ska genomföras är anpassat till riks- dagens beslut om proposition En tioårig grundskola.40 I propositio- nen föreslås att förskoleklassen ska upphöra som skolform inom skol- väsendet. Grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan och sameskolan ska i stället utökas med en ny första årskurs, så att grund- skolan och anpassade grundskolan blir tioårig, specialskolan elvaårig och sameskolan sjuårig. Det föreslås vidare att lågstadiet ska utvidgas med ett år och i grundskolan, anpassade grundskolan och sameskolan omfatta årskurs 1–4 och i specialskolan omfatta årskurs 1–5. Mellan- stadiet ska i grundskolan, anpassade grundskolan och sameskolan omfatta årskurs 5–7 och i specialskolan omfatta årskurs 6–8. Hög- stadiet ska i grundskolan och anpassade grundskolan omfatta års- kurs 8–10 och i specialskolan omfatta årskurs 9–11. Förslaget träder i kraft den 1 juli 2026 och börjar tillämpas höstterminen 2028. Stort hälsobesök i de obligatoriska skolformerna De tre hälsobesök som minst ska genomföras i de obligatoriska skol- formerna enligt dagens bestämmelser i skollagen, förstärks och för- tydligas. För att understryka förändringen ska hälsobesöken byta namn till stort hälsobesök. Det ska framgå av lag att elever och deras vårdnadshavare ska kallas till stort hälsobesök i årskurs 1, 5 och 8 i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan. För sameskolan, som kommer att vara 7-årig i enlighet med de nya bestämmelserna om 10-åriga grund- skolan, innebär det att elever och deras vårdnadshavare ska kallas till stort hälsobesök i årskurs 1 och 5. Efter avslutade sameskola fort- sätter eleverna i grundskolan eller vid behov annan obligatorisk skol- form och det innebär att eleverna och deras vårdnadshavare ska kallas 40 Prop. 2024/25:143. En tioårig grundskola, betänkande 2024/25:UbU17. En tioårig grund- skola och Riksdagsskrivelse 2024/25:289. 284 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar till stort hälsobesök i årkurs 8 i den nya skolan. Elever och elevers vårdnadshavare ska ges möjlighet att besvara en nationellt framtagen och standardiserad hälsoenkät om elevens hälsa inför besöken (se även avsnitt 6.6.3). Förslaget innebär i praktiken att det slås fast i vilka årskurser hälsobesöken ska genomföras. Det innebär också att mer tid behöver avsättas för hälsobesökens genomförande, framför allt med hänsyn till att elevers vårdnadshavare deltar. Vårdnads- havares deltagande vid hälsobesök utvecklas nedan i avsnitt 6.6.2. Hälsobesöken ska liksom i dag innefatta olika former av hälso- undersökningar och i den mån det är relevant kroppsundersökningar, frågor om elevens fysiska, psykiska och sociala hälsa, inklusive sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter, levnadsvanor, och livssituation. I det bör även ingå att främja elevens hälsolitteracitet, copingförmåga och självhantering för att upprätthålla hälsosamma vanor och rutiner. Besöken ska även innefatta frågor om mobbning och kränkningar, våld och hedersrelaterat våld och förtryck samt hur elevens hälsa på- verkar förutsättningar för lärande och utveckling. Även frågor som rör upplevd ensamhet bör beröras. Vid hälsobesöken ska samtal dessutom föras med elevens vårdnadshavare om elevens hälsa och hur vårdnads- havare kan bidra till att främja hälsa och förebygga ohälsa. Syftet med stort hälsobesök är att få en samlad bild av elevens lärande, hälsa och utveckling och tillsammans med elev och vårdnadshavare prata om hur hälsa kan främjas och ohälsa förebyggas. Om det vid hälsobesök identifieras att eleven har behov av insatser till följd av sitt mående, behöver elevhälsan ta ställning till vilka insatser som skolan kan ge- nomföra eller i vilken mån eleven bör remitteras till hälso- och sjuk- vården i övrigt. Om det identifieras att elevers hälsa kan påverka läran- det, bör det tas vidare inom ramen för ett tvärprofessionellt samarbete mellan berörda kompetenser inom elevhälsan, och särskilt med spe- cialpedagog speciallärare. I samband med hälsobesök i högstadiet bör även frågor som rör medicinsk studie- och yrkesvägledning behandlas i de fall eleven pla- nerar att söka till gymnasieprogram där krav på vissa medicinska kontroller ställs. Som framgår av avsnitt 5.4 har Arbetsmiljöverket detaljerade krav när det gäller hälsokontroller för yrkesprogram och arbetsplatsförlagt lärande i gymnasieskolan. För vissa elever kan de medicinska undersökningarna medföra att eleven inte kan fullfölja sin gymnasieutbildning, t.ex. på grund av nedsatt lungfunktion. Utred- ningen bedömer att undersökningar bör göras redan innan eleven 285 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 söker till gymnasieskolan för att i möjligaste mån undvika att en elev behöver avsluta sin gymnasieutbildning i förtid på grund av sitt hälso- tillstånd. Det har framkommit i utredningens dialoger med medicinskt sakkunniga och företrädare för skolläkare att det är lämpligt att ge- nomföra denna typ av samtal i högstadiet. I Finland finns erfarenheter av ett liknande upplägg. Där får eleven också med sig en skriftlig sam- manfattning av samtalet och undersökningarna inför ansökan till yrkesprogram och även för körkortsutbildning.41 Även förslaget med stort hälsobesök har inspirerats av den finska modellen och vad som i Finland kallas omfattande hälsobesök, men förslaget bygger på en förstärkning av de hälsobesök som regleras i skollagen i dag. Enligt utredningens kontakter med Finland finns det goda erfarenheter av detta upplägg. Det bidrar till ökad samverkan mellan skola och hem och möjligheter att främja hälsa, förebygga och tidigt identifiera ohälsa. Den finska modellen beskrivs mer utförligt i avsnitt 4.1.7. Litet hälsobesök i de obligatoriska skolformerna De begränsade hälsokontrollerna som eleverna ska få tillgång till mellan hälsobesöken enligt dagens reglering, förstärks och förtyd- ligas. De begränsade hälsokontrollerna byter namn till litet hälso- besök och det regleras i lag att litet hälsobesök ska genomföras i årskurs 3 och 6 i de obligatoriska skolformerna. Syftet med litet hälso- besök är att följa upp elevernas hälsa och välbefinnande, identifiera ohälsa samt bedöma behovet av insatser för att främja hälsa och förebygga ohälsa. Vid litet hälsobesök ska enklare undersökningar genomföras såsom t.ex. tillväxtmätning och syn- och hörselundersök- ning, på motsvarande sätt som sker i dag inom ramen för de begrän- sade hälsokontrollerna. Dessutom ska elevens levnadsvanor, psykiska och sociala hälsa följas upp, vilket är nytt i förhållande till dagens be- stämmelser. Om det identifieras att eleven har behov av insatser ska elevhälsan bedöma vilka insatser som behövs. Vårdnadshavare ska kallas till litet hälsobesök endast vid behov, detta utvecklas vidare i avsnittet Elevers vårdnadshavare ska delta vid stort hälsobesök nedan. 41 Institutet för hälsa och välfärd. Blanketter för elevhälsotjänster. https://thl.fi/sv/teman/barn-unga-och-familjer/social-och- halsovardstjanster/elevhalsotjanster/blanketter-for-elevhalsotjanster#omfattande- halsoundersokning-i-arskurs-1 (hämtad 2025-09-02). 286 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar Litet hälsobesök är en förstärkning jämfört med dagens bestäm- melser. I dag är det inte reglerat i lag när de begränsade hälsokontrol- lerna ska genomföras och kontrollerna omfattar endast syn- och hör- sel eller andra begränsade undersökningar. Utredningens förslag innebär att tidpunkter för besöket regleras och att innehållet utvidgas till att omfatta både enklare hälsoundersökningar och frågor om psy- kisk hälsa och levnadsvanor. Utredningen bedömer att det är nöd- vändigt att tidsbestämma de begränsade hälsokontrollerna för att de ska genomföras. I dag är det vanligt att elever inte erbjuds begränsade hälsokontroller mellan hälsobesöken, trots att det framgår en sådan skyldighet i lag. Ett nytt hälsosamtal införs i årskurs 9 Ett helt nytt hälsosamtal införs för elever i årskurs 9 i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan. Hälsosamtalet syftar till att främja elevens psykiska och sociala hälsa och trygghet och att förebygga och identifiera psykisk ohälsa eller annan ogynnsam ut- veckling. Vid hälsosamtalet kan även frågor som rör lättare psykiska besvär hanteras såsom t.ex. stress i skolan, konflikter med kompisar, lindrig sömnbrist eller tillfälliga känslor av ensamhet m.m. och hur de kan förebyggas. Elevhälsans professioner kan även öka elevers för- ståelse för skillnaden mellan naturliga reaktioner av oro på vardag- liga händelser och allvarliga psykiska besvär som kan kräva insatser från hälso- och sjukvården. Elevhälsans professioner bör bidra till att stärka ungas förutsättningar och deras förmåga till självständig- het och kraft att klara av livsutmaningar. I det bör ingå att främja hälsolitteracitet, copingförmåga och självhantering av hälsosamma vanor och rutiner. Förslaget stärker elevers tillgång till den psyko- sociala insatsen samt tillgodoser ungas behov av mer information och stöd om psykisk hälsa och vad de själva kan göra för att stärka sin hälsa. Utredningen anser att det är särskilt angeläget att följa upp elevens psykiska och sociala hälsa och trygghet i högstadiet. Under högstadiet ökar kraven i skolan och det är också under högstadiet som flest elever rent statistiskt, utsätts för mobbning och kränkningar.42 Under hög- 42 Skolverket (2025). Attityder till skolan 2024 Delrapport 4: Trygghet, bemötande och mobb- ning. Rapport 2025:15. 287 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 stadiet upplever många elever att trycket på dem ökar från sociala medier och i olika vänskapsrelationer. Det finns också en ökad risk för alkoholkonsumtion, användning av tobak- och nikotinproduk- ter och droger. Dessutom finns en ökad risk för annan ogynnsam utveckling såsom t.ex. rekryteringen till kriminella gäng, se även av- snitt 5.2 för mer utförlig beskrivning av barns och ungas hälsa. Stort hälsobesök i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan Hälsobesök i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan förstärks och förtydligas. Enligt dagens bestämmelser ska eleverna erbjudas minst ett hälsobesök. Detta hälsobesök byter namn till stort hälso- besök och det regleras i lag att elever ska kallas till stort hälsobesök under utbildningens första läsår. Till skillnad från stort hälsobesök i de obligatoriska skolformerna ska vårdnadshavare endast kallas till stort hälsobesök i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan vid behov. Vårdnadshavare bör dock vanligen kallas till stort hälsobesök för elever i anpassade gymnasieskolan. Elevers vårdnadshavares del- tagande vid hälsobesök utvecklas nedan. Varje elev ska ges möjlighet att besvara en nationellt framtagen hälsoenkät inför hälsobesöket. Hälsobesöket ska liksom i dag innefatta olika hälsoundersökningar och frågor om elevens fysiska och psykiska, och social hälsa inklu- sive sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter och levnadsvanor. Vidare ska frågor ställas om mobbning och andra kränkningar, våld, hedersrelaterat våld och förtyck samt hur elevens hälsa påverkar för- utsättningar för lärande. För elever på yrkesprogram ska det liksom i dag genomföras hälsoundersökningar i enlighet med Arbetsmiljö- verkets föreskrifter. Om det identifieras att eleven har behov av in- satser, ska elevhälsan ta initiativ till sådana insatser. Ett nytt hälsosamtal införs i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan Ett helt nytt hälsosamtal införs i gymnasieskolans och anpassade gym- nasieskolan under utbildningens andra läsår, som elever ska kallas till. Hälsosamtalet ska fokusera på elevens psykiska och sociala hälsa. Syftet med hälsosamtalet i gymnasieskolan och anpassade gymnasie- 288 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar skolan ska liksom hälsosamtalet i de obligatoriska skolformerna vara att främja psykisk och sociala hälsa och att tidigt identifiera eventu- ella behov av insatser som skolan eller andra aktörer kan tillgodose. Det ska också stärka elevens egna förutsättningar att främja sin hälsa och förebygga ohälsa. Uppföljande hälsosamtal bör ske under det tredje läsåret för elever som behöver ytterligare stöd eller för elever som inte genomförde hälsosamtal under det andra läsåret. Utredningen bedömer att det även i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan behövs ett extra samtal, inte minst på grund av den ökande psykiska ohälsan hos barn och unga. Elever i grund- och gym- nasieskolan lyfter fram att de upplever stress och ångest inför prov och betyg. Många kopplar stressen till oro för sin framtid.43 Elever som upplever stress och ångest inför skolarbetet och hur det kan på- verka deras framtid behöver fångas upp vid hälsosamtal och erbjudas stöd. Utredningen bedömer att ett nytt hälsosamtal i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan är ett sätt att tillgodose barns och ungas behov av en mer tillgänglig elevhälsa och ökade kunskaper om elevhälsan och vad den kan hjälpa till med när det gäller psykisk hälsa. Denna bedömning får stöd i utredningens egna uppföljningar och i myndighetsrapporter.44 Se även avsnitt 5.2 för mer information om den ökande psykiska ohälsan och elevers behov av stöd. Antalet hälsobesök ska utgå från barns utvecklingsfaser Utredningens förslag om när och hur ofta hälsobesök ska genom- föras bygger i första hand på fem centrala utvecklingsfaser i skolbarns fysiska, mentala eller sociala utveckling i åldrarna 6–18 år. Dessa ut- vecklas i avsnitt 5.4.1. Det är under dessa utvecklingsfaser som barn löper större risk att inte klara åldersrelaterade krav och förväntningar, vilket kan upptäckas vid skolans hälsoundersökningar. Vid hälso- undersökningarna finns möjligheter att bedöma om barnets utveck- ling följer det som förväntas, samt upptäcka ohälsa eller andra svårig- heter som skolan, hälso- och sjukvården eller socialtjänsten kan åtgärda eller kompensera för.45 43 Tim Bergling foundation, Sveriges elevkårer och Sveriges elevråd (2024). Det enda jag tänker på är stress och skola – En elevundersökning om hur skolan påverkar ungas mående. 44 Ungdomsbarometern och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällsfrågor (2025). Att inte bara överleva, utan att faktiskt också leva. En kartläggning om ungas psykiska hälsa. 45 Skriftligt underlag från Milerad, J. den 28 oktober 2024. 289 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 Förslaget har också anpassats till behovet av att följa barns och ungas tillväxt för att upptäcka avvikelser. Tillväxtmätningar bör, en- ligt WHO, göras årligen för att på ett tillfredställande sätt följa ut- vecklingen av barns och ungas hälsa och säkerställa att tillväxtavvi- kelser fångas upp i ett tidigt skede.46 Utredningen bedömer att det inte är möjligt att genomföra tillväxtmätningar årligen, bl.a. på grund av den bristande tillgången till elevhälsans kompetenser. Utredningen bedömer att det intervall som nu föreslås där hälsobesök av olika slag genomförs minst en gång vartannat år får anses vara tillräckligt för att det ska vara möjligt att fånga upp elevers behov i tid. Denna avvägning har gjorts tillsammans med företrädare för medicinsk kom- petens vid Socialstyrelsen och företrädare för professionen. Vid sidan av de ordinarie hälsobesöken kan hälsobesök tillkomma för vaccinationer i enlighet med det nationella vaccinationsprogram- met. Vidare finns det i regel anledning till ytterligare besök för att följa upp så kallade kontrollelever om det framkommer indikatio- ner på ohälsa eller annan ogynnsam utveckling vid stort eller litet hälsobesök. Ytterligare hälsobesök i form av stödsamtal kan också behövas för elever med lättare psykiska besvär, sömnsvårigheter eller stressymptom. Det är också viktigt att skolan följer upp om elever som byter skola har missat ett lagstadgat hälsobesök eller hälsosam- tal till följd av skolbytet, och vid behov erbjuder ett nytt hälsobesök eller hälsosamtal. Dessutom bedömer utredningen att det är viktigt att skolan följer upp de elever som avböjt tidigare hälsosamtal i grund- skolan, anpassade grundskolan och specialskolan samt gymnasie- skolan och anpassade gymnasieskolan och vid behov erbjuder nya hälsosamtal. Det är utredningens bedömning att de hälsobesök som föreslås lagstadgas och de kompletterande besök som nämns ovan sammantaget innebär att elever kommer att erbjudas hälsobesök i tillräcklig omfattning. För många elever innebär det fler hälsobesök än de som regleras i lag. Hälsobesökens intervall i de olika skolformerna Utredningen föreslår att hälsobesök i de obligatoriska skolformerna, gymnasieskola och anpassad gymnasieskola ska följa samma intervall oavsett skolform. Hälsobesökens intervall sammanfattas i tabell 6.1. 46 WHO (2006) Growth Monitoring in Children, WHO Child Growth Standards. 290 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar Utredningen ser inga skäl till att frångå det föreslagna intervallet för anpassade skolformer och specialskolan. Med ett ökat intervall finns inte samma behov av särlösningar för dessa skolformer. Elever i spe- cialskolan och anpassade skolformer har ofta omfattande kontakter med hälso- och sjukvården i övrigt och därmed sammantaget ett bra omhändertagande. Ytterligare ett skäl till att utredningen föreslår samma intervall för de obligatoriska skolformerna och för gymnasie- skolan och anpassade gymnasieskolan är att elever med funktionsned- sättning som är integrerade i grundskolan eller gymnasieskolan ska få likvärdiga förutsättningar som elever i specialskolan och anpassade skolformer. Det kan behövas avsättas mer tid för de föreslagna hälso- besöken och ibland för oplanerade hälsobesök i dessa skolformer, till följd av elevernas generellt sätt sämre hälsa och i vissa fall svårigheter att redogöra för sitt mående. För mer information om ställningstagan- den i denna del se avsnitt 6.4.1. Tabell 6.1 Hälsobesök och hälsosamtal i de obligatoriska skolformerna i enlighet med 10-årig grundskola och i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan Skolform Årskurs/år Hälsobesök Profession Obligatoriska skolformer 1 Stort hälsobesök Skolsköterska och skolläkare Obligatoriska skolformer 3 Litet hälsobesök Skolsköterska Obligatoriska skolformer 5 Stort hälsobesök Skolsköterska Obligatoriska skolformer 6 Litet hälsobesök Skolsköterska Grundskola, anpassad 8 Stort hälsobesök Skolsköterska grundskola och specialskola Grundskola, anpassad 9 Hälsosamtal Skolsköterska/ Hälso- och grundskola och specialskola sjukvårdskurator/psykolog Gymnasieskola/anpassad 1 Stort hälsobesök Skolsköterska gymnasieskola Gymnasieskola/anpassad 2 Hälsosamtal Skolsköterska/ Hälso- och gymnasieskola sjukvårdskurator/ psykolog Det övergripande syftet med hälsobesöken Det övergripande syftet med hälsobesöken ska vara att främja elevers fysiska, psykiska och sociala hälsa, lärande och utveckling på individ- och grupp- och skolenhetsnivå. På individnivå ska hälsobesöket bidra till att främja hälsa samt förebygga och identifiera ohälsa eller annan ogynnsam utveckling. Hälsobesök och hälsosamtal bör även ringa 291 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 in konsekvenser av funktionsnedsättningar samt fånga upp hur ele- vens hälsa påverkar förutsättningar för lärande. En viktig utgångs- punkt är att stärka frisk- och skyddsfaktorer och minimera riskfak- torer som påverkar elevens hälsa och utveckling. Hälsosamtalen ska vidare bidra till att stärka elevers och deras vårdnadshavares egna för- mågor att främja hälsa och en gynnsam utveckling samt tolka och för- stå kroppens signaler. Hälsobesök och hälsosamtal ska vara anpassade för elever i olika åldrar och skolformer. Hälsobesöken huvudsakliga innehåll och inriktning ska tydliggöras i föreskrifter, detta utvecklas mer nedan. Om ohälsa eller annan ogynnsam utveckling och hinder för lärande identifieras, ska elevhälsans professioner bedöma behovet av insatser och vilka av dessa insatser som skolan kan bistå med, vid behov i sam- råd med lärare eller rektor. Elevhälsan ska även bedöma om det finns behov av att hänvisa eller remittera elever till hälso- och sjukvården i övrigt och socialtjänsten samt i vilken mån samverkan med andra aktörer är relevant. Om behov av stöd och hjälp har identifierats bör samverkan vanligen ske även med elevens vårdnadshavare. I bedöm- ningen bör hänsyn tas till elevens ålder och mognad och om elevens behov kan tillgodoses genom samverkan med vårdnadshavare. Vid omsorgssvikt av olika slag behöver en orosanmälan skickas till social- tjänsten. Den information som samlas in vid hälsobesöken och hälsosam- talen ska dokumenteras i enlighet med gällande hälso- och sjukvårds- lagstiftning.47 I det ingår den information som samlas in via hälso- enkäterna. Informationen är central för att kunna följa enskilda elevers hälsa och utveckling över tid. Utifrån den information som framkommer vid hälsobesök och hälsosamtal kan skolan även identifiera behov av och genomföra främjande och förebyggande insatser på grupp- och skolenhetsnivå. Det kan t.ex. handla om insatser för att förebygga otrygghet, mobb- ning och kränkande behandling, skolfrånvaro eller alkoholkonsum- tion och droganvändning. Det kan också handla om särskilda insatser för att främja hälsa och förebygga ohälsa hos elever i socioekonomiska utsatta områden eller i glesbygd eller insatser för att förebygga rekry- tering till kriminella gäng eller annan form av kriminalitet. Det kan även handla om att identifiera om skolans eget arbete skapar ohälsa hos eleverna och vilka insatser skolan behöver vidta för att komma 47 3 kap. patientdatalagen. 292 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar till rätta med det. Den samlade analysen bör tas till vara inom ramen för skolans kvalitetsarbete. Rektorn ansvarar för att det genomförs insatser på individ- grupp- och skolenhetsnivå som tar sikte på lärande, hälsa och utveckling. Insatser behöver genomföras på ett tvärpro- fessionellt sätt utifrån vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet och den lokala kontexten. Elevernas delaktighet är central. Utredningen vill betona behovet av insatser på individ-, grupp- och skolenhetsnivå och att insatser för att främja hälsa och förebygga ohälsa behöver utvecklas liksom insatser för att skapa goda lärmiljöer för eleverna. Det förtydligas vilka kompetenser som ska delta vid hälsobesök och hälsosamtal Utredningen föreslår att det ska förtydligas vilka kompetenser som ska finnas tillgängliga i samband med hälsobesök. Förslaget syftar till att stärka tillgången till elevhälsans professioner samt att öka lik- värdigheten i hälsobesöken utformning och genomförande. Vid stort hälsobesök i årskurs 1 i de obligatoriska skolformerna ska hälso- besöket hållas av ett team som består av skolläkare och skolsköterska. Det är viktigt att elevhälsan tidigt lär känna eleven och dess vårdnads- havare för att få en helhetsbild av elevens förutsättningar och even- tuella behov. Det är även viktigt att vårdnadshavare får lära känna elevhälsans personal och får kunskap om stöd och hjälp som elev- hälsan kan erbjuda. Utredningen bedömer att ett team med skol- läkare och skolsköterska bättre kan identifiera eventuell ohälsa eller ogynnsam utveckling och bedöma behovet av insatser utifrån ett hel- hetsperspektiv på elevens fysiska, psykiska och sociala hälsa samt skol- och hemmiljö. På så sätt kan eventuell ohälsa eller andra svårig- heter i skolsituationen åtgärdas på ett mer träffsäkert sätt i ett tidigt skede. Stort hälsobesök i årskurs 5 och 8 och litet hälsobesök i årskurs 3 och 6 i de obligatoriska skolformerna ska hållas av skolsköterskan. Detsamma ska gälla för stort hälsobesök i gymnasieskolan och an- passade gymnasieskolan. Vid behov kan även andra professioner i elevhälsan medverka vid hälsobesöken eller hälsosamtalen, t.ex. skol- läkare, psykolog och hälso- och sjukvårdskurator eller specialpeda- gog eller speciallärare. Det kan även gälla annan legitimerad personal som ingår i elevhälsan såsom logoped, arbetsterapeut eller fysio- 293 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 terapeut om det bedöms att eleven har behov av det. Det är vanligt att skolläkare bistår vid behov redan i dag. Utredningen bedömer att även psykolog och hälso- och sjukvårdskurator bör involveras i hälsobesöken i högre grad än i dag. För psykologer är detta en för- ändring i förhållande till nuvarande arbetssätt. I dag arbetar de flesta psykologer främst på övergripande nivå med utbildningsrelaterade frågor. Men enligt nuvarande lagstiftning ska elevhälsan arbeta på individ-, grupp och skolenhetsnivå, vilket även bör inkludera den psykologiska insatsen. Ett sådant förändrat arbetssätt skapar bättre förutsättningar för att identifiera behov och bedöma vilka åtgärder som bör sättas in kopplat till psykisk och social ohälsa. Det skapar också bättre förutsättningar att bedöma vilka åtgärder som skolan kan bistå med och när andra aktörer behöver involveras. Utredningen bedömer att detta utgör en viktig del i att stärka den psykosociala och psykologiska insatsen inom elevhälsan. Det är särskilt viktigt eftersom den psykiska ohälsan ökar hos barn och unga. För elever som behöver insatser för att förebygga hinder för lärande bör sam- verkan ske med elevens lärare, en specialpedagog eller speciallärare som möter elever dagligen i undervisningssituationen. Skolsköterskan, hälso- och sjukvårdskuratorn eller psykologen ansvarar för hälsosamtalet i årskurs 9 i de obligatoriska skolformerna och under det andra läsåret i gymnasieskolan och den anpassade gym- nasieskolan. Utredningen bedömer att val av kompetens bör göras i förhållande till elevens behov. Även här har psykologen en viktig roll att bistå i identifiering av behov och att bedöma vilka insatser som är adekvata. Bedömningen av om övriga kompetenser ska delta vid hälsobesök eller hälsosamtal kan ske med utgångspunkt från den information som framkommer i hälsoenkät som elever och vårdnadshavare besvarar inför hälsobesöket, och från vad som framkommit vid tidigare hälso- besök. Denna bedömning kan göras gemensamt av berörda professio- ner. Ytterst har skolsköterskan ett ansvar för att bedömningen görs. Elevers vårdnadshavare ska delta vid stort hälsobesök Utredningen föreslår att elevers vårdnadshavare ska delta vid stort hälsobesök i årskurs 1, 5 och 8 i de obligatoriska skolformerna. Syftet är att stärka relationen mellan elevhälsan och hemmet och stärka vård- 294 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar nadshavares förutsättningar att främja sina barns hälsa och utveckling. Skolhuvudmannen behöver säkerställa att elevhälsans professioner har den kompetens som krävs för att bemöta föräldrar med olika bak- grund, behov och förståelse för hälsa. Vid litet hälsobesök i årskurs 3 och 6 i de obligatoriska skolfor- merna bör elevers vårdnadshavare delta vid behov om det finns indika- tion på att eleven har behov där samverkan med vårdnadshavare är nödvändig. Det kan t.ex. gälla för elever med inlärningssvårigheter, koncentrationssvårigheter, funktionsnedsättning eller kroniska sjuk- domar. Det kan även gälla för elever som har sociala omständigheter som kan påverka deras skolgång, t.ex. om eleven har en sjuk anhörig eller vid en pågående vårdnadstvist. Vid stort hälsobesök för elever i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan kan elevens vård- nadshavare delta vid behov. Vårdnadshavare bör vanligen kallas till stort hälsobesök för elever i anpassade gymnasieskolan. Bedömningen av om vårdnadshavare bör delta vid hälsobesöket bör göras i förhål- lande till barnets ålder och mognad och till andra förhållande som indikerar behov av samverkan med hemmet. Syftet med förslaget är att stärka vårdnadshavares kunskaper om förutsättningar för hälsa och vårdnadshavares egen förmåga att främja sitt barns hälsa. I det bör ingå att prata om levnadsvanor såsom sömn, kost och fysisk aktivitet och skärmtid. I det bör även ingå att samtala om barns rättigheter, sexuell och reproduktiv hälsa, hedersrelaterat våld och förtryck och jämställdhet. Elevhälsans professioner behöver vara medvetna om och kunna hantera att kunskaper och inställningar till dessa områden kan skilja sig åt mellan vårdnadshavare. Flera rap- porter visar på behovet av att stärka föräldrarnas kunskaper och för- måga, inte minst när det gäller barns och ungas psykiska hälsa.48 Vårdnadshavare har en central roll när det gäller att skapa förut- sättningar för att barn och unga ska uppnå bästa möjliga fysiska, psy- kiska och sociala hälsa. Elever kan inte förväntas ta hela ansvaret för sin hälsa och utveckling. Förmåga att förmedla information om t.ex. sin sjukdomshistoria, medicinering eller annat som är relevant för barnets hälsa varierar med ålder och mognad. Detsamma gäller för- mågan att ta till sig av information om hälsosamma levnadsvanor. Vårdnadshavare har dessutom det övergripande ansvaret för barnets hälsa och utveckling och för hushållets ekonomi och inköp och andra 48 Myndigheten för ungdomar och civilsamhällesfrågor (2025). Att inte bara överleva, utan att faktiskt också leva. En kartläggnings om ungas psykiska hälsa. 295 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 beslut som kan få konsekvenser för barnets hälsa. Förslaget ska bidra till utökad samverkan och en förtroendefull kommunikation mellan hem och skola. När samtliga elevers vårdnadshavare kallas till hälso- besök, och inte bara de vars barn behöver stöd och hjälp, normalise- ras kontakter mellan skola och hem. Utredningen vill betona att det samtidigt är viktigt att eleverna ges möjlighet att lyfta känsliga frågor med elevhälsans personal utan att elevens vårdnadshavare deltar. Det kan vara särskilt viktigt för elever som riskerar att utsättas för våld eller annan omsorgssvikt av föräldrar och vårdnadshavare. Det kan även gälla frågor som rör sexu- ell och reproduktiv hälsa eller psykisk ohälsa som kan vara känsliga för eleven att ta upp med vårdnadshavare närvarande. Stort hälso- besök bör därför delas upp så att elevhälsans professioner pratar med elever och föräldrar både separat och tillsammans, enligt den modell som är vanlig i hälso- och sjukvården i övrigt. Det ska bidra till ökad förståelse för elevens behov och förutsättningar. Utredningen vill betona att eleverna också kommer att ha förutsättning att prata med elevhälsans personal utan vårdnadshavares deltagande vid litet hälso- besök i årskurs 3 och 6 och vid hälsosamtalen i årskurs 9 i de obliga- toriska skolformerna samt vid hälsosamtalet läsår 2 i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan. Utredningen vill också betona att det ska vara möjligt för eleverna att ta kontakt med elevhälsans pro- fessioner även vid andra tidpunkter än vid hälsobesöken och hälso- samtalen. Se även avsnitt 6.3 för mer information om utredningens förslag och bedömningar när det gäller tillgång till elevhälsans perso- nal. Det är elevhälsans ansvar att bedöma behovet av insatser med anledning av det som framkommer i samtal med vårdnadshavare och elev och se till att alla elever med behov av insatser får det. I Finland och Norge är samverkan mellan elevhälsan och hemmet tydligare framskrivet jämfört med Sverige som nämnts tidigare och ses som en framgångsfaktor i det främjande arbetet. I Finland anser Institutet för hälsa och välfärd, THL, att det bidrar till att elevvården får goda förutsättningar att fånga upp elevens behov av stöd och even- tuella stödbehov inom ramen för vårdnadshavarens fostringsansvar (se även avsnitt 4.1.8). 296 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar Elever och vårdnadshavare ska få en kallelse till hälsobesök Utredningen föreslår att det ska instiftas en skyldighet för elevhälsan att kalla elever till hälsobesök och hälsoundersökningar i stället för att erbjuda sådana. Utredningen bedömer att en kallelse i högre grad signalerar att ett deltagande är önskvärt och att det finns en tydlig avsändare som tar initiativ till sammankomsten. Att erbjudas ett möte innebär däremot en inbjudan till en sammankomst där initiativet att delta ligger hos mottagaren. Det ska dock inte röra sig om tvångsmäs- siga undersökningar av den karaktär som fanns inom den tidigare skol- hälsovården, utan eleverna och deras vårdnadshavare har rätt att tacka nej till hälsobesöken och hälsoundersökningarna. Skolan bör dock göra sitt yttersta för att elever och vårdnadshavare ska delta vid hälso- besöken. I de fall vårdnadshavare inte kommer till hälsobesök bör sko- lan se det som ett observandum som kan föranleda en åtgärd från skolans sida. Det kan handla om att se över elevens hela skolsituation för att bedöma om det finns risk för att eleven far illa eller riskerar att fara illa. Om skolan befarar att eleven far illa eller riskerar att fara illa behöver skolan göra en orosanmälan i enlighet med socialtjänst- lagen.49 Eleven ska ges möjlighet att delta på hälsobesök även om vårdnadshavare inte deltar, med utgångspunkt från en bedömning av barnets ålder och mognad. I avsnitt 5.4. framkommer att elever inte alltid tar del av erbjudan- den om hälsobesök. Det kan ha flera orsaker, t.ex. att samordningen mellan skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård brister när det gäller barn och unga som är placerade utanför det egna hemmet. Det kan också gälla elever som byter skola och av den anledning missar hälso- besök. Syftet med förslaget är att ytterligare stärka förutsättningarna för att elever och deras vårdnadshavare deltar vid hälsobesöket. Även utredningens förslag att tydliggöra i vilka årskurser hälsobesök ska genomföras syftar till att minska risken för att elever missar hälso- besök. Utredningen bedömer att, om elever och vårdnadshavare kallas till elevhälsans hälsoundersökningar i stället för att erbjudas sådana, ökar det förutsättningarna för att de deltar vid besöken. Det bidrar i sin tur till elevhälsans möjligheter att tidigt identifiera barn och unga med fysisk eller psykisk ohälsa, men även att uppmärksamma behov hos elever som är placerade utanför det egna hemmet och att fånga 49 19 kap. 1 § socialtjänstlagen. 297 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 upp barn och unga som är utsatta för hedersrelaterat våld eller för- tryck. På så sätt kan elevhälsan sätta in tidiga stödinsatser för dessa elever och vid behov slussa barn vidare till hälso- och sjukvården eller socialtjänsten. Föreskrifter ska bidra till ökad likvärdighet Utredningen ser behov av att stärka förutsättningarna för att stort och litet hälsobesök och hälsosamtalen genomförs mer likvärdigt och i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Utredningen före- slår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen utser ska bemyndigas att ta fram föreskrifter om innehållet i stort och litet hälsobesök samt hälsosamtal. Utredningen bedömer att det lämpligen bör vara Socialstyrelsens uppdrag att ta fram sådana föreskrifter. Enligt arbetsfördelningen i staten är Socialstyrelsen den myndighet som ansvarar för frågor som rör hälso- och sjukvård. Det framgår av Socialstyrelsens instruktion att myndigheten genom kunskapsstöd och föreskrifter ska bidra till att bl.a. hälso- och sjukvården bedrivs enligt vetenskap och beprövad erfarenhet.50 I den mån hälsobesöken rör elevens lärande bör Skolverket bistå med kompetens. Även Folk- hälsomyndigheten kan bistå med utgångspunkt från sina kompetens- områden. Föreskrifterna bör innehålla förtydliganden om hälso- besökens och hälsosamtalens inriktning och huvudsakliga innehåll med syftet att främja hälsa, lärande och utveckling. Hälso- och sjuk- vårdslagstiftningen, men även i viss mån skollagen behöver beaktas i arbetet med föreskrifterna. Utredningen bedömer att föreskrifter skapar förutsättningar för en förbättrad tillsyn av elevhälsans arbete med hälsobesök. I utred- ningens dialoger med tillsynsmyndigheterna, Statens skolinspektion och Inspektionen för vård och omsorg, har det framkommit att dagens lagstiftning inte är tillräcklig som grund för tillsyn på området. 50 4 § förordning (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen. 298 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar Nationellt hälsoprogram för barn och unga ger vägledning om tillvägagångssätt och metoder Socialstyrelsen har tillsammans med flera andra myndigheter fått i uppdrag att ta fram ett nationellt hälsoprogram för barn och unga (dnr S2023/02379). Det övergripande syftet med hälsoprogrammet är att främja alla barns hälsa och utveckling samt förebygga och iden- tifiera ohälsa. Kärnan i hälsoprogrammet ska vara de hälsobesök som genomförs under barnets hela uppväxttid, bl.a. i elevhälsan. Program- met ska bygga på bästa tillgängliga kunskap och bidra till standardi- sering och ökad likvärdighet. Det nationella hälsoprogrammet ska färdigställas senast den 21 augusti 2026. Utredningen bedömer att det nationella hälsoprogrammet för barn och unga kan komplettera de föreskrifter om hälsobesöken som utred- ningen föreslår, med mer detaljerad vägledning om innehåll samt metoder och tillvägagångssätt vid undersökningar och hälsosamtal. Föreskrifter och det nationella hälsoprogrammet skapar därmed sam- mantaget förutsättningar för ett mer enhetligt och evidensbaserat arbetssätt i samband med hälsobesöken. Hälsoundersökning ersätter begreppet hälsokontroll I samband med utredningens förslag att förtydliga och förstärka regleringen av hälsobesök föreslår utredningen att begreppet hälso- kontroll fasas ut och ersätts av begreppet hälsoundersökning. Utred- ningen bedömer att hälsoundersökning är ett mjukare och mer modernt begrepp som bättre förmedlar elevhälsans syfte och upp- drag. Med hälsoundersökning avses en individuell medicinsk under- sökning som syftar till att upptäcka ohälsa, t.ex. tillväxtavvikelser, nedsatt syn eller hörselskada. Hälsoundersökning ska förmedla en ömsesidighet där undersökningar görs med utgångspunkt från elevens behov och förutsättningar. 299 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 6.6.3 En hälsoenkät ska ligga till grund för hälsobesöket Förslag: Inför varje stort hälsobesök ska eleverna ges möjlighet att besvara en nationellt framtagen hälsoenkät. I de fall vårdnads- havare kallas till hälsobesöket ska även de ges möjlighet att besvara en hälsoenkät om elevens hälsa. Bedömning: Regeringen bör ge Socialstyrelsen och Folkhälso- myndigheten i uppdrag att, tillsammans med Skolverket, ta fram en hälsoenkät som ska ligga till grund för de stora hälsobesöken anpassad till respektive skolform samt ett stöd för att analysera enkätsvaren. Skälen för utredningens förslag För att öka likvärdigheten i hälsobesökens utformning och inriktning ser utredningen behov av att standardiserade hälsoenkäter ligger till grund för stort hälsobesök. Utredningen föreslår därför att elever ska ges möjlighet att besvara en sådan hälsoenkät inför varje stort hälso- besök i de obligatoriska skolformerna och gymnasieskolan och an- passade gymnasieskolan. I de fall vårdnadshavare kallas till hälsobesö- ket ska även vårdnadshavaren ges möjlighet att fylla i en hälsoenkät om elevens hälsa. Hälsoenkäten ska bidra med struktur och skapa för- utsättningar för ett elevorienterat hälsobesök som utgår från den en- skilda elevens förutsättningar och behov. En nationellt framtagen hälsoenkät kan normalisera svåra frågor eftersom avsikten är att alla elever ska besvara dem. Det blir också lättare att upptäcka elever som har ohälsosamma levnadsvanor eller inte mår bra, om det finns enkät- svar att utgå ifrån. Hälsoenkäten bör omfatta en bredd av områden, såsom t.ex. frå- gor om elevens skolgång, fysiska, psykiska och social hälsa, sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter, levnadsvanor, hemförhållanden, sociala nätverk och föräldra- och vänskapsrelationer. Den bör också omfatta områden som fritidsaktiviteter, utsatthet för våld, mobbning eller andra kränkningar inklusive hedersrelaterat våld och förtyck. Enkäten bör även synliggöra elever med upplevd eller konstaterad funktionsnedsättning. Hälsoenkäten ska anpassas till olika skolformer och elevers åldrar samt för vårdnadshavare och till hälsobesökens 300 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar innehåll. Förslaget är inspirerat av den finska modellen som beskrivs i avsnitt 4.1.2. I utredningens arbete har det framkommit att det är vanligt att skolor använder hälsoenkäter inför elevens hälsobesök redan i dag. Avsaknad av nationellt framtagna enkäter har lett till att det pågår ett arbete med att utveckla och samordna enkätfrågor på flera håll i landet. Den nationella samordningen av enkätfrågor ska inte hindra utvecklingen med att följa upp och sammanställa elevers hälsodata på regional nivå. Utredningen bedömer att regeringen bör ge Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten i uppdrag att tillsammans med Skolverket ta fram standardiserade hälsoenkäter för stort hälsobesök. Utred- ningen bedömer att det även behöver utvecklas ett stöd för analys av enkätsvaren, så att den information om barns lärande, hälsa och utveckling som framkommer i enkäten kan användas för det främjande och förebyggande arbetet på individ-, grupp- och skolenhetsnivå. Myndigheterna bör bidra med utgångspunkt från sina kompetens- områden. Det innebär att Socialstyrelsen ansvarar för de delar som rör hälso- och sjukvård, Folkhälsomyndigheten för de delar som rör folkhälsan och Skolverket för de delar som rör lärande. Socialstyrel- sen bör få i uppdrag att samordna uppdraget. Utredningen bedömer att en nationellt framtagen hälsoenkät som samtliga elever ska besvara på sikt även kan lägga grunden för en nationell uppföljning av elev- hälsan. I dag saknas förutsättningar för att följa upp elevhälsans verk- samhet och elevers hälsa på samlat sätt på nationell nivå. 6.7 Förstärkta möjligheter för insatser för lättare fysiska och psykiska vårdbehov Förslag: Elevhälsan ska erbjuda elever hälso- och sjukvårdsinsatser för lättare fysiska och psykiska vårdbehov. Skälen till utredningens förslag Utredningens förslag innebär att det ska framgå i lag att elevhälsan ska erbjuda elever hälso- och sjukvårdsinsatser vid lättare fysiska och psykiska vårdbehov. Förslaget ersätter tidigare skrivningar om att 301 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 elever vid behov får anlita elevhälsan för enkla sjukvårdsinsatser, 2 kap. 28 § skollagen. Utredningen har tidigare beskrivit att nuvarande lydelse har upp- fattats som otydlig och har tolkats olika av skolorna. Av förarbetena till skollagen har exempel på enkla sjukvårdsinsatser utgjorts av bl.a. omplåstring och preliminära bedömningar av smärre olyckor under utbildningsmoment. I utredningens dialoger med professionsför- eningarna för elevhälsans yrkesgrupper framgår att den gemensamma gränsdragningen tycks ligga i att elevhälsan inte ska vara behandlande och främst kopplat till situationer som uppkommit i skolmiljön. Det har även framgått att lydelsen tolkats som att den endast inkluderar elevhälsans medicinska insats. Det har bl.a. inneburit att elever inte erbjudits stöd av elevhälsans personal vid lättare fysiska och psykiska vårdbehov. Elever vittnar exempelvis om att de inte i tillräcklig ut- sträckning erbjuds stöd genom vägledning och stödsamtal av elev- hälsan. Det framgår även av elevhälsopersonal att det kan dröja innan elever får stöd inom övriga hälso- och sjukvård (se avsnitt 5.3.5). Elever ska erbjudas hälso- och sjukvårdsinsatser vid lättare fysiska och psykiska vårdbehov Utredningens förslag innebär elevhälsan ska erbjuda elever hälso- och sjukvårdsinsatser vid lättare fysiska eller psykiska vårdbehov då elever på eget initiativ uppsöker elevhälsan för behov som de själva har iden- tifierat. Elevhälsan ska även erbjuda elever enklare hälso- och sjuk- vårdsinsatser då elevhälsan gjort en bedömning om att elever är i be- hov av det, exempelvis vid hälsobesök eller hälsosamtal, utredningar om frånvaro eller särskilt stöd. Förslaget syftar till att tydliggöra och bredda den nuvarande bestämmelsen för att skapa förutsättningar för elever att få hälso- och sjukvårdsinsatser av elevhälsan vid lättare fysiska och psykiska vårdbehov. Utredningens bedömning är att för- slaget leder till att elevhälsans hälso- och sjukvårdsuppdrag genom detta förslag stärks och att elever med lättare fysiska och psykiska vårdbehov snabbare ska få det stöd de är i behov av. 302 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar Förslaget gäller elevhälsans medicinska och psykologiska insatser Utredningen bedömer att förslaget i första hand rör elevhälsans medi- cinska och psykologiska insatser. Utredningen vill förtydliga att vid sidan av detta inkluderar elevhälsans medicinska och psykologiska insatser även insatser i syfte att främja fysisk, psykisk och social hälsa och förebygga ohälsa i enlighet med elevhälsans syfte och uppdrag. Hälso- och sjukvårdsinsatser vid lättare fysiska vårdbehov ska lik- som i dag inkludera att elevhälsans medicinska insats ska bistå med omplåstring och att bedöma olycksfall som sker i skolan, på skolgår- den eller i samband med undervisningen. Utredningen anser att det också ska innehålla en första bedömning av icke-akuta besvär såsom huvud- eller buksmärta som kan ha fysiska eller psykiska orsaker. Det kan även handla om bedömning och rådgivning i samband med tillväxtprognoser, tidiga tecken på ätstörning och allergier. Ett tillägg görs för att förtydliga bestämmelsens betydelse i rela- tion till psykiska vårdbehov. Utredningen anser att elevhälsans psyko- logiska insats ska erbjuda enkla hälso- och sjukvårdsinsatser till elever med lättare psykiska besvär, såsom lindrig oro, nedstämdhet, stress och sömnsvårigheter. Elever kan exempelvis ha psykiska besvär p.g.a. mobbning, känsla av skolmisslyckande eller problem i hemmet. Detta inkluderar en första bedömning och enklare hälso- och sjukvårds- insatser, exempelvis i form av samtalsstöd och stöd i att hantera vardagen. Det inkluderar t.ex. inte diagnosticering eller förskrivning av mediciner, vilket faller inom ramen för hälso- och sjukvårdens an- svarsområde. Psykologen fyller då en viktig roll när det gäller att kart- lägga och göra en första bedömning av elevens mående samt att vid behov erbjuda samtal med enskilda elever. Då elevhälsans psykolo- giska insats finns nära elever har den förutsättning att tidigt fånga psykiska besvär och minimera risken att elever utvecklar allvarligare besvär eller tappas bort i gränslandet mellan elevhälsan och hälso- och sjukvård. Utredningen anser att elevhälsans insatser främst ska fokusera på tidiga insatser så att elever får stöd och hjälp innan problemen växer sig större. Förslaget innebär att det finns visst överlapp mellan elev- hälsans och hälso- och sjukvårdens uppdrag. Utredningens lämnar förslag på att skolhuvudmän och regioner ska ingå samverkansöver- enskommelse där bl.a. detta ska tydliggöras (se avsnitt 6.8.3). Sam- tidigt är visst överlapp nödvändigt för att minska risken att elever 303 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 faller mellan stolarna, och att elever får det stöd och den hjälp de är i behov av när elevhälsan inte är tillgänglig, t.ex. under skollov. En skarp gränsdragning går dock vid hälso- och sjukvårdens ansvar för att fast- ställa diagnos och för att erbjuda behandling såsom medicinering i samband med diagnossättning. I utredningens arbete har det framkommit att elever inte vet var de ska vända sig med fysisk eller psykisk ohälsa. Utredningen lämnar därför förslag som innebär att huvudmannen är skyldig att informera elever och vårdnadshavare om elevhälsans uppdrag och arbete, vilka professioner som ingår i elevhälsan, när de är tillgängliga och hur elever och vårdnadshavare kan komma i kontakt med dem (se av- snitt 6.4). Sammantaget är det utredningens bedömning att förslaget leder till att elever snabbare får hälso- och sjukvårdsinsatser vid lättare fysisk och psykisk ohälsa samt att detta kommer att underlätta för hälso- och sjukvården. Gränsdragning mellan elevhälsan och hälso- och sjukvården Utredningen anser att elevhälsan ska fokusera sitt arbete på insatser som ska främja fysisk, psykisk och social hälsa och förebygga ohälsa. Elevhälsan ska även fokusera på hälso- och sjukvårdsinsatser vid lättare fysiska och psykiska vårdbehov såsom huvudvärk eller buk- smärta, lindring nedstämdhet, sömnsvårigheter eller besvär av ergono- misk karaktär. Som framgår ovan är elevhälsans roll att göra en första bedömning och erbjuda enklare insatser. Elevhälsans roll är inte att ställa diagnos eller bedöma behovet av medicinering eller andra åtgärder. Utredningen har övervägt möjligheten att elevhälsans medicinska insats ska kunna genomföra mer behandlande hälso- och sjukvårds- insatser som t.ex. blodtrycks- och pulskontroller eller hantering av medicinering i samband med adhd eller andra diagnoser. Det finns flera fördelar med att skolsköterskan genomför den typen av enklare kontroller. Exempelvis skulle det innebära att elever inte behöver ta ledigt från skolan eller vårdnadshavare från sitt arbete för att delta vid kontroller inom hälso- och sjukvården. Utredningen anser dock att ett sådant förfarande medför flera risker. Det kan bl.a. leda till otydlighet om vem som bär det egentliga ansvaret om skolsköterskan inte är på plats och blodtrycket inte följs upp, eller om kontrollen skulle påvisa behov av ytterligare hälso- och sjukvårdsinsatser. Utred- 304 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar ningen anser därför att dessa uppgifter inte ska ingå i elevhälsans upp- drag. Utredningen vill här även betona risker med att utveckla paral- lella vårdsystem mellan elevhälsan och primärvården. Det finns även en risk att omfattningen av dessa kontroller är så pass tidskrävande att elevhälsans medicinska insats inte har utrymme för övriga delar av uppdraget, såsom arbetet med att främja fysiska, psykisk och social hälsa och förebygga ohälsa. Om en elev har behov av samordnade in- satser kan elevhälsan och hälso- och sjukvård i övrigt samverka för att komma överens om hur eleven bäst bör stödjas. Psykologiska insatsens gränsdragning till hälso- och sjukvård Utredningen anser att det inte nödvändigtvis faller inom ramen för elevhälsans uppdrag att genomföra utredningar vid mottagande i anpassad grundskola, men att elevhälsan kan genomföra initiala be- dömningar vid utredningar om NPF-diagnos om det framgår av skolhuvudmannens samverkansöverenskommelse med hälso- och sjukvården. Utredningen har tidigare beskrivit att det råder oklarheter kring gränsdragningen mellan elevhälsans psykologiska uppdrag och regio- nens hälso- och sjukvård. Det gäller bland annat i vilken utsträckning elevhälsan ska åläggas ansvar för psykologiska utredningar inför ut- redning om mottagande i anpassade skolformer eller inför utredningar om NPF-diagnos. I utredningens arbete har det framkommit att det förekommer att kommuner ålägger elevhälsan ansvar för att genom- föra den psykologiska utredningen vid en utredning om mottagande i anpassade skolformerna. Utredningen konstaterar att det är elevens hemkommun som ansvarar för beslutet om mottagande i anpassad skolform och som måste säkerställa att alla utredningar som ska ligga till grund har genomförts i enlighet med 7 kap. 5 § skollagen. Det framgår vidare att hemkommunen skyndsamt ska utreda frågan, även om behovet först uppmärksammas på skolan. Det är utredningens bedömning att ansvaret att genomföra en psykologisk utredning om intellektuell funktionsnedsättning inte faller på elevhälsan. Av Skol- verkets kommentarer till myndighetens allmänna råd om mottagande i anpassade grundskolan och anpassade gymnasieskolan framgår att den som gör en bedömning om en elev bör mottas i anpassad skol- 305 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 form bör ha kännedom om eleven.51 Utredningen betonar därför att hemkommunen vid dessa bedömningar bör samverka med elevhälsan vid den skola eleven går på. En förutsättning för en rättvis bedöm- ning är att psykologen är närvarande på skolan i en sådan utsträck- ning att den har möjlighet att skapa sig personkännedom om eleven. Utredningen anser att det kan ingå i elevhälsans psykologiska in- sats att genomföra initiala bedömningar i samband med utredningar om NPF-diagnos. I utredningens arbete har det framkommit att sko- lors och regioners rutiner ser olika ut i landet och det är inte alltid tyd- ligt vad som gäller, vilket påverkar elevers förutsättningar för en jämlik vård. Det förekommer exempelvis att BUP genomför hela utred- ningen men även att BUP ställer krav på skolan att genomföra en s.k. basutredning. Det förekommer också att primärvården genomför bas- utredningar efter remiss från elevhälsan. Av Socialstyrelsens nationella riktlinjer för adhd och autism framgår att NPF-utredningar bör genom- föras av ett team som minst består av legitimerad psykolog och en spe- cialistläkare eller ST-läkare i psykiatri, barn- och ungdomspsykiatri eller barnmedicin. Vid behov bör ytterligare kompetenser såsom arbetsterapeut, logoped eller socionom ingå.52 Utredningen anser att elevhälsans psykologiska insats har den kompetens som krävs för att göra en bedömning av elevens behov av specialiserad hälso- och sjuk- vård. I syfte att öka likvärdigheten och skapa tydlighet gällande an- svarsfördelning och arbetssätt som är anpassade till lokala förutsätt- ningar och behov lämnar utredningen förslag om att förfarande vid NPF-utredningar ska framgå av samverkansöverenskommelser mellan skolhuvudmän och hälso- och sjukvård (se avsnitt 6.8.3). 6.8 Förbättrad samverkan mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvården och socialtjänsten I detta avsnitt redogör utredningen för de utredningspunkter som rör hur samverkan mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjuk- vården och socialtjänsten kan förbättras. Inledningsvis redogör utred- ningen kortfattad för bakgrunden och gör en bedömning om hur flera 51 Skolverket (2023). Mottagande i anpassade grundskolan och anpassade gymnasieskolan. Kom- mentarer till Skolverkets allmänna råd om mottagande i anpassade grundskolan och anpassade gymnasieskolan samt om urval till anpassade gymnasieskolans nationella program. Kommentarer till allmänna råd. 52 Socialstyrelsen (2024). Nationella riktlinjer 2024: Adhd och autism. Prioriteringsstöd till dig som beslutar om resurser i hälso- och sjukvården eller socialtjänsten. 306 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar av utredningens förslag bidrar till förbättrad samverkan mellan elev- hälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Där- efter redogör utredningen för förslag och bedömningar som rör en samordnande funktion och en samverkansöverenskommelse. 6.8.1 Sammanfattande bedömning om hur utredningens förslag förbättrar samverkan Bedömning: Samverkan mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvården och socialtjänsten behöver förbättras. Utredningen föreslår flera insatser som ska förbättra denna samverkan: • Ett tydligare och förstärkt syfte och uppdrag tydliggör gräns- dragning mellan elevhälsan och hälso- och sjukvård. • En stärkt tillgång till elevhälsans professioner i skolans lokaler skapar förutsättning för samverkan mellan elevhälsan och sko- lan i övrigt. • Införande av en samordnande funktion. • Införande av obligatoriska samverkansöverenskommelser. Sammantaget bidrar dessa förslag till att samverkan mellan elev- hälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvården och socialtjänsten kan förbättras. Skälen till utredningens bedömning Utredningen har i bakgrund och problembild redovisat att det ofta förekommer utmaningar i samverkan mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Det framkommer bl.a. att elever, lärare och övrig skolpersonal, vårdnadshavare och externa aktörer upplever elevhälsans syfte och uppdrag som otydligt. Det leder bl.a. till otydliga förväntningar och olikvärdig tillgång till såväl insatser av elevhälsan som hälso- och sjukvård. Det förekom- mer exempelvis otydlighet gällande om elevhälsan ska genomföra s.k. basutredningar innan BUP genomför NPF-utredningar och att re- misser från elevhälsan uppfattas som bristfälliga. Utredningen har 307 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 även visat att det förekommer att både elevhälsans personal och aktörer inom hälso- och sjukvård och socialtjänst saknar kunskap och förstå- else för varandras uppdrag och kompetens. Om elevhälsans psyko- sociala insats exempelvis saknar kunskap om socialtjänst- och sekre- tesslagstiftning kan det leda till missförstånd och frustration som förhindrar god samverkan och föranleder att stöd från socialtjänsten fördröjs eller uteblir. Sammantaget bedömer utredningen att elevhälsans syfte och upp- drag såsom det framgår av 2 kap. 25 § skollagen inte är tillräckligt tydligt och att de utbildningskrav som ställs på vissa av elevhälsans professioner inte är tillräckliga för att möta de krav på kunskaper som krävs för att elevhälsans professioner på ett ändamålsenligt sätt ska kunna samverka med hälso- och sjukvård och socialtjänst. Flera insatser krävs för att förbättra samverkan mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvården och socialtjänsten Utredningen bedömer att det krävs fler insatser för att förbättra sam- verkan mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvård och socialtjänsten. Utredningen har i avsnitt 6.1 lämnat förslag som inne- bär att elevhälsans syfte och uppdrag ska tydliggöras i föreskrifter. Utredningen anser att förslaget innebär att lärare och skolan i övrigt får en tydligare och mer likvärdig förståelse för elevhälsans uppdrag och hur elevhälsans arbete med lärande, hälsa och utveckling kopplar an till undervisning och utbildningen i övrigt. Utredningen anser att förslaget även kommer att leda till ökad och mer likvärdig förståelse för på vilket sätt som elevhälsan kan samverka och stödja lärare och övrig skolpersonal. Förslaget syftar vidare till att tydliggöra gränsdrag- ningen mellan elevhälsans uppdrag och hälso- och sjukvård. Det hand- lar exempelvis om tydliggörande gällande elevhälsans ansvar vid NPF- utredningar. I samband med detta betonar utredningen att elevhälsans professioner ska bidra i elevhälsans tvärprofessionella arbete utifrån sin expertkompetens. Utredningen anser att elevhälsans medicinska respektive psykologiska insats bör vara involverade inför kontakt med hälso- och sjukvård för att samverkan ska kunna ske på ett ändamåls- enligt sätt. Det är utredningens bedömning att utredningens förslag om krav på att elevhälsans psykosociala insats ska utgöras av en hälso- och sjukvårdskurator förväntas leda till bättre samverkan med socialtjäns- 308 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar ten. Kunskap om socialtjänst- och sekretesslagstiftning och samhällets stödsystem är en förutsättning för ändamålsenlig samverkan. Utredningen lägger även förslag som syftar till att förbättra sam- verkan mellan skola (elevhälsan) och hemmet. Genom att samtliga vårdnadshavare kallas till stort hälsobesök är det utredningens för- väntan att kontakt mellan skola och hem inte ska uppfattas som stig- matiserande. Vid dessa möten får elevers vårdnadshavare möjlighet att träffa elevhälsans personal och få kunskap om stöd och hjälp som elevhälsan kan erbjuda. Samtidigt är det av vikt att elevhälsan tidigt får möjlighet att lära känna eleven och dess vårdnadshavare för att få en helhetsbild av elevens förutsättningar och eventuella behov (avsnitt 6.6). I avsnitt 6.3 lägger utredningen förslag som innebär att tillgången till elevhälsans professioner ska anpassas till skolans behov med hjälp av en bemanningsplan och lägger även förslag om minimikrav gäl- lande den frekvens som elevhälsans professioner ska vistas i skolans lokaler. Utredningen anser att dessa förslag bidrar till att förbättra förutsättningarna till samverkan mellan elevhälsan och skolan i övrigt. Om tillgången till elevhälsan är underdimensionerad eller inte till- gänglig på skolan har det negativ påverkan på möjligheten till sam- verkan. 6.8.2 Vid varje skolenhet ska det finnas en samordnande funktion som ansvarar för att samordna insatser Förslag: Rektorn ska utse en samordnande funktion i elevhälsan som ansvarar för att samordna insatser för enskilda elever och sam- verka med socialtjänsten och regionens hälso- och sjukvård för att säkerställa att elevens behov tillgodoses i skolan. Bestämmelsen gäller för grundskolan, anpassade grundskolan, sameskolan, spe- cialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan. Skälen för utredningens förslag Utredningen har tidigare beskrivit att elevers fysiska och psykiska ohälsa ökar (se avsnitt 5.2). Samtidigt finns det många elever som är i behov av tidiga och samordnade insatser som inte får sina behov till- 309 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 godosedda eller att insatser sätts in i ett sent skede. Utredningens arbete har visat att det förekommer att vårdnadshavare till elever i behov av stöd från flera aktörer ofta får ta ett stort ansvar i att sam- ordna insatser och fungera som informationsbärare mellan aktörer. Det riskerar leda till olikvärdigt stöd. Vårdnadshavare har inte alltid kunskap om vilket stöd respektive aktör kan bidra med och har olik- värdiga resurser att samordna insatser. Utredningen har tidigare redo- gjort för att vissa elevgrupper är i särskilt behov av stödjande insatser utanför skolan. Det handlar t.ex. om elever som är placerade i sam- hällsvård, elever med funktionsnedsättningar samt elever med risk för hedersrelaterat våld och förtryck. Det förekommer även att elever har så pass komplexa behov, exempelvis elever med funktionsned- sättningar eller elever som inte utvecklas som förväntat, att de be- höver samtidiga insatser från hälso- och sjukvård, socialtjänst och elevhälsan (se avsnitt 5.8.3). Utredningen har även identifierat att det inte alltid är tydligt för lärare, övrig skolpersonal och elevhälsan vilka insatser som ges av ex- terna aktörer och på vilket sätt det påverkar elevens situation i skolan. Det finns en risk att elever som har behov av insatser från flera aktö- rer samtidigt inte ges ändamålsenligt stöd, även om det finns samtycke för samordning av insatser från vårdnadshavare och elev. Det händer att insatser kan krocka eller utebli när samverkan mellan elevhälsan, skolan i övrigt och externa aktörer inte fungerar (se avsnitt 5.8.2). Det riskerar leda till att lärare tar på sig ett allt för stort ansvar och att personal med rätt kompetens inte involveras förrän situationen har blivit allvarlig eller mer akut. Vid varje skolenhet ska det finnas en samordnande funktion i elevhälsan Utredningen föreslår att det vid varje skolenhet ska finnas en sam- ordnande funktion med ansvar för att samordna insatser för enskilda elever för att säkerställa att elevens behov inom skolan tillgodoses. Den samordnande funktionen syftar till att kunna stötta vårdnads- havare till elever som är i behov av samordnande insatser samt att samordna insatser för enskilda elever som är i behov av stöd eller vård från socialtjänst eller regional hälso- och sjukvård som påverkar elevens skoldag. 310 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar Den samordnande funktionen behöver inte vara densamma för samtliga elever som är i behov av samordnade insatser från flera aktö- rer. Utredningen bedömer att den profession i elevhälsan som ansva- rar för samordningen för en elev bör ha god insikt i elevens behov av samordning. Vidare bör det i möjligaste mån vara en person som eleven har förtroende för. Det är viktigt att den som samordnar insat- serna för eleven för dialog med lärare och övrig skolpersonal. Det är också viktigt att den samordnande funktionen har kännedom om de insatser som regionens hälso- och sjukvård eller socialtjänst sätter in för eleven för att dessa ska kunna samordnas med skolans insatser på ett ändamålsenligt sätt. Detta förutsätter samtycke från vårdnads- havare och vissa fall eleven. Utredningen anser att den samordnande funktionen ska placeras inom elevhälsan. Förutsättningar för att den samordnande funktionen ska kunna göra en första bedömning av elevens behov, och för att sam- verkan med externa aktörer ska fungera väl, är att den samordnande funktionen har kunskap om skolans, hälso- och sjukvårdens eller socialtjänstens verksamheter. Det förutsätter vidare att den samord- nande funktionen har kunskap om den lagstiftning som gäller för verksamheterna inklusive sekretesslagstiftningen. Det ankommer på rektorn att utse vilken av elevhälsans lagstad- gade professioner som ska utgöra den samordnande funktionen för eleven. Beroende på skolans storlek, förutsättningar i övrigt och den enskilde elevens behov kan den samordnande funktionen utgöras av en eller flera professioner inom elevhälsan. Rektorn ska tillsammans med elevhälsans tvärprofessionella team utgå från elevens behov när den samordnande funktionen utses. Det innebär att den samordnande funktionen för en elev som främst är i behov av stöd från hälso- och sjukvård vanligen bör utgöras av en profession inom elevhälsans medi- cinska, psykologiska eller psykosociala insats. Är eleven främst i be- hov av stöd från socialtjänst bör den samordnande funktionen van- ligen utgöras av en profession inom elevhälsans psykosociala insats. Den samordnande funktionens arbete bygger på samtycke Elev och vårdnadshavares kontakt med den samordnande funktionen bygger på samtycke. Det innebär att det är frivilligt för en elevs vård- nadshavare att ta del av det stöd som den samordnande funktionen 311 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 erbjuder. Utredningen anser att det ingår i den samordnande funk- tionens ansvar att ta kontakt med elever och elevers vårdnadshavare och i samband med det informera om och efterfråga samtycke till att dela information med andra verksamheter. I samband med det bör den samordnande funktionen informera om att uppgifter som delas inom ramen för samordningen omfattas av sekretess eller tystnadsplikt. I utredningens dialoger med representanter för elevhälsans pro- fessioner har det framkommit att vårdnadshavare inte alltid har för- ståelse för vad samtycke innebär. Elever och vårdnadshavare har i dialog med utredningen framfört att de inte ser några problem med att information delas mellan aktörer så länge som de har kännedom om detta. Om vårdnadshavare ändå inte lämnar samtycke kan de en- ligt professionerna föranleda en oro om att eleven riskerar att fara illa, vilket kan leda till en orosanmälan. Det är utredningens bedöm- ning att en god relation mellan den samordnande funktionen och eleven och elevens vårdnadshavare är en förutsättning för att sam- ordnande insatser ska kunna genomföras. Den samordnande funktionen förbättrar samverkan mellan elevhälsan, hälso- och sjukvård och socialtjänst Förslaget om en samordnande funktion förväntas leda till förbättrad samverkan mellan skola, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Utred- ningen anser att införandet av en samordnande funktion underlättar samordning och bidrar till ökad medvetenhet om vilka insatser som sätts in från olika verksamheter. Det leder till att elevers behov av samordnade insatser tillgodoses i skolan. Det leder också till ökad samsyn och till att förbättra elevens förutsättningar till lärande. Genom sin kontakt med eleven och elevens vårdnadshavare har sam- ordnaren en unik möjlighet att förmedla kunskap om elevens behov till hälso- och sjukvård och socialtjänsten, vilket kan öka förutsätt- ningarna för att insatser utgår från en helhetsbild av elevens behov. Utredningen bedömer också att insatser som inte samordnas riskerar att leda till oklar arbetsfördelning mellan verksamheterna, vilket kan fördröja insatser eller leda till att insatser uteblir. 312 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar Den samordnande funktionen underlättar för elever och vårdnadshavare och ökar likvärdigheten Utredningen bedömer att förslaget om en samordnande funktion underlättar för vårdnadshavare med barn med behov av stöd från flera verksamheter. Den samordnande funktionen ska fungera som infor- mationsbärare av elevens behov mellan elevens vårdnadshavare, sko- lan, hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Det kan t.ex. handla om att förmedla kunskap om på vilket sätt insatser från andra aktörer påverkar elevens situation i skolan. Det kan också handla om att be- skriva vilka insatser skolan gör för att anpassa eller på andra sätt stödja elevens situation i skolan. Utredningen bedömer att förslaget även leder till en ökad likvär- dighet i kontakterna mellan vårdnadshavare och de berörda verksam- heterna. I dag läggs ett stort ansvar på vårdnadshavare att samordna insatser mellan skolan och andra aktörer. Den samordnande funktionen kan utgöra ett stöd till vårdnadshavare genom att förklara kontakt- vägar, vid behov utgöra ett stöd på möten med de olika verksam- heterna och informera om olika stöd som samhället kan erbjuda in- klusive möjligheten att genom den utökade föräldrapenningen kunna delta på möten. Utredningen gör bedömningen att en samordnande insats leder till att fler elever kommer att ges samordnande insatser på mer likvärdiga grunder. Den samordnande funktionen underlättar för skolans personal Utredningen bedömer att den samordnade funktionen kommer att underlätta arbetsbelastningen för lärare. Som utredningen bl.a. be- skrivit i delbetänkandet, Förbättrat stöd i skolan, upplever lärare att de belastas med arbetsuppgifter som ligger utanför undervisnings- uppdraget, vilket tar för mycket tid och kan få som följd att de inte hinner stödja alla elever och får svårt att hinna med innehållet i styr- dokumenten.53 Utredningen anser att lärares tid behövs inom under- visning och att lärare, som även ofta är mentorer, inte ska belastas med mer uppdrag och administrativa uppgifter. Den samordnande funktionen underlättar för lärare genom att informera lärare om hur elevens förutsättningar för lärande påverkas av insatser inom hälso- och sjukvård och socialtjänst. Det kan exempelvis handla om att 53 SOU 2025:44. Förbättrat stöd i skolan. 313 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 eleven behöver vara frånvarande i perioder, att elevens vårdinsatser påverkar elevens ork, koncentration och mående, eller att lärare för- väntas ta hänsyn till annan information som påverkar elevens lärande. Utredningens bedömning av hur stort behov det finns av samordnande insatser Utredningen har tidigare beskrivit utmaningar med att ta fram exakta bedömningar av omfattningen av elever som är i behov av samord- nande insatser mellan skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård. I dag finns ingen nationell uppföljning om antalet elever som berörs av sam- ordnade insatser mellan olika verksamheter (se avsnitt 5.8.3). I utred- ningens arbete har det framkommit att vissa, men inte alla, kommu- ner och regioner följer upp antalet elever som berörs. För att få fram den ungefärliga omfattningen av behovet av samordnade insatser har utredningen utgått från kända indikatorer som kan innebära att en elev är i behov av samordnande insatser. I detta arbete har utred- ningen tagit del av myndighetsammanställningar och beskrivningar av vilka elevgrupper som har behov av mer stöd än vad skolan kan er- bjuda, samt genomfört dialoger med regioner, kommuner, repre- sentanter för föreningar och verksam personal i skolan. Faktorer som indikerar att en elev är i behov av samordnande insatser Utredningens arbete har visat att flera elevgrupper är i behov av samord- nade insatser från flera aktörer. I beräkningen av andelen elever som är i behov av samordnade insatser har utredningen bl.a. utgått från an- delen barn och unga med kronisk sjukdom eller multisjuklighet som har behov av primär- och specialistvård över tid. Utredningen har även utgått från andelen barn med komplexa behov som behöver hälso- och sjukvårdsinsatser inom en region samt andelen barn och unga med funktionsnedsättningar, inklusive andelen barn och unga som ges läkemedelsbehandling. Utredningen har även tagit hänsyn till andelen barn och unga med psykiatriska tillstånd. Vidare har utredningen utgått från andelen barn och unga vars vårdnadshavare får omvård- nadsbidrag, eftersom det kan indikera att familjen har behov av sam- ordnande insatser. Det gäller även andelen elever som ges stöd enligt 314 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar LSS, andelen elever som är placerade i familjehem eller på HVB (se av- snitt 5.8.3) Omkring 15–20 procent av landets elever kan vara i behov av samordnande insatser Med utgångspunkt från faktorerna ovan bedömer utredningen att omkring 15–20 procent av landets elever kan vara i behov av sam- ordnande insatser, någon gång eller under en längre period under skoltiden. Utredningen bedömer att andelen elever som behöver samordnade insatser är högre i specialskolan och i anpassade grund- och gymnasie- skolan, på grund av att dessa elever ofta har komplexa behov. Förslaget kan kombineras med existerande samverkansrutiner och samordnande funktioner Utredningen har i kapitel 5 Bakgrund och problembild beskrivit hur olika samverkansrutiner kan bidra till ökad samverkan mellan verk- samheter. Flera av dessa är inspirerade av den så kallade Skottlands- modellen. Men det finns även andra rutiner som exempelvis HLT (hälsa, lärande och trygghet) och skolsociala team som utan en om- fattande modell bidrar till ökad samverkan mellan verksamheter. Syftet att samlas kring elevers behov av tidiga och samordnande in- satser ligger i linje med utredningens förslag om en samordnande funktion. Utredningen anser att huvudmän med fördel kan komplet- tera den samordnande funktionen med en samverkansrutin som ut- arbetas tillsammans med hälso- och sjukvård och socialtjänst. Det kan förbättra möjligheterna både till att samverkan sker på ett ända- målsenligt sätt och att elever ges ett samordnat stöd. En samordnande funktion har en given roll i många samverkansrutiner och utred- ningen gör bedömningen att kombinationen av dessa ytterligare kan förbättra samverkan. Av utredningens arbete framkommer dock att arbetet med sam- verkansrutiner är tidskrävande och att verksamheter prioriterar sam- verkan i olika utsträckning. Det har även visat sig att samverkansruti- ner avbryts på grund av resursbrist. En försvårande omständighet är även att styrning och organisering inte ser lika ut i olika verksamheter. 315 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 Samtidigt har det framkommit att arbetet med sådana samverkans- rutiner underlättas om alla verksamheter arbetar utifrån samma sam- verkansrutin. 6.8.3 Skolhuvudmän ska ingå samverkansöverenskommelser med regionen Förslag: Varje skolhuvudman som bedriver utbildning i grundsko- lan, anpassade grundskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasie- skolan och anpassade gymnasieskolan ska ingå överenskommelse med region. Inom de län som huvudmannen bedriver skolverksam- het ska skolhuvudmannen ingå en överenskommelse med regionen om samverkan angående elever som är i behov av samordnade in- satser. Det är skolhuvudmannen som ansvarar för att säkerställa att en överenskommelse enligt förslaget ingås. Samverkan mellan skolhuvudmannen och regionen ska avse hur kontakt tas avseende elever som av elevhälsan har identifie- rats vara i behov av insatser inom regionens hälso- och sjukvård, hur samordning ska ske avseende elever som är i behov av sam- ordnande insatser mellan elevhälsan och regionens hälso- och sjuk- vård, samt hur information ska överföras avseende elever som efter behandling inom regionens hälso- och sjukvård är i behov av fort- satt stöd från elevhälsan eller skolan i övrigt. En region som är huvudman för gymnasieskola och anpassad gymnasieskola ska i stället för en överenskommelse ha rutiner för samverkan mellan elevhälsan och regionens hälso- och sjukvård. Bedömning: Regeringen bör ge Skolverket och Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram stödmaterial för att underlätta för regioner och skolhuvud- män att ta fram samverkansöverenskommelser och samverkans- rutiner när elever har behov av insatser från både skolan och hälso- och sjukvården. 316 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar Skälen för utredningens förslag Utredningen har tidigare redogjort för att skolhuvudmän och perso- nal på skolor vittnar om ökade utmaningar när det gäller elever som på grund av sitt mående eller andra svårigheter har behov av samord- nade insatser, exempelvis elever med psykisk ohälsa och frånvaropro- blematik. Av utredningens arbete har det framkommit att upp emot 15–20 procent av eleverna har behov av samordnande insatser, under kortare eller längre period under skoltiden. Det har också framkommit att samverkan mellan elevhälsan och hälso- och sjukvården behöver förbättras, framför allt mellan elevhälsan och BUP (se avsnitt 5.8.2). Vidare har utredningen beskrivit att skolhuvudmän i olika ut- sträckning har formaliserad samverkan med regionens hälso- och sjukvård. Nästan alla kommunala skolhuvudmän har samverkans- överenskommelser med regionens hälso- och sjukvård, men endast ett fåtal av de enskilda huvudmännen har sådana överenskommel- ser. Det innebär att en stor andel av Sveriges elever går på en skola som inte har formaliserad samverkan vilket kan leda till att det upp- står situationer där samverkan inte fungerar mellan huvudmännen. Brist på formaliserad samverkan kan leda till parallella strukturer och dubbelarbete, eller att elever inte ges ett ändamålsenligt stöd. Vidare riskerar det att leda till att samverkan blir personbunden och att vård- nadshavare behöver ta ansvar för att samverkan mellan aktörer sker (se avsnitt 5.8.4). Utredningens arbete visar att regionerna ställer olika krav på elev- hälsan innan en elev remitteras till hälso- och sjukvården. Det har även framkommit att återkopplingen från hälso- och sjukvården angå- ende elevens behov inte alltid sker eller är bristfällig. Det riskerar leda till otydlighet och olikvärdig tillgång till vård. Utredningen har tidigare redovisat att formaliserad samverkan i dag framför allt sker kring personer med neuropsykiatriska funk- tionsnedsättningar och elever i behov av stöd från både hälso- och sjukvård och socialtjänst. Det begränsar målgruppen och riskerar innebära att inte alla elever med behov av samordnade insatser ges sådant stöd (se avsnitt 5.8.2). 317 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 Skolhuvudmän för elevhälsan ska ingå samverkansöverenskommelser med regional hälso- och sjukvård Utredningen föreslår att varje skolhuvudman ska ingå samverkansöver- enskommelser med de regioner som skolhuvudmannen har skolverk- samhet inom. Syftet med överenskommelsen mellan skolhuvudmän- nen och regionens hälso- och sjukvård är att säkerställa att det finns arbetssätt och kommunikationsvägar som gör att elever i behov av olika typer av insatser får det. Syftet är också att säkerställa att rele- vant information förmedlas mellan elevhälsan och regionens hälso- och sjukvård. Förslaget syftar till att tydliggöra när och hur samverkan ska ske mellan elevhälsan och hälso- och sjukvården. Utredningen bedömer att förslaget bl.a. kommer att leda till ökad samsyn om vid vilka situa- tioner elever behöver remitteras till hälso- och sjukvård och vilka krav som ställs på elevhälsan vid en sådan hänvisning eller remittering. Det är utredningens förväntan att förslaget kommer att bidra till att elever snabbare får det stöd de är i behov av, såväl före som under och efter eleverna får stöd inom regionens hälso- och sjukvård. Det är utredningens förväntan att detta även kommer stärka elev- hälsans vårduppdrag och att elevhälsans insatser blir mer träffsäkra och effektiva. Genom att elevhälsan får vetskap och information om hälso- och sjukvårdens insatser kommer elevhälsan ha ett bättre underlag att utgå ifrån när de planerar och genomför insatser utifrån elevens behov i skolan. Utredningen anser att förslaget kommer bidra till en ökad likvärdighet och mer ändamålsenlig samverkan. Samverkansöverenskommelserna reglerar inte, och är inte heller tänkt att begränsa, elevhälsans möjligheter att samverka med hälso- och sjukvården i andra frågor. Möjligheten för elevhälsan att vid be- hov samverka med hälso- och sjukvården enligt 25 § påverkas alltså inte av samverkansöverenskommelserna. Nedan följer en beskrivning av vilka områden som samverkans- överenskommelsen ska inkludera. 318 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar Samverkan om hur kontakt tas avseende elever som av elevhälsan identifieras vara i behov av regional hälso- och sjukvård Utredningen anser att det ska framgå av samverkansöverenskommel- sen hur elevhälsan ska ta kontakt med aktörer inom regionens hälso- och sjukvård, såsom primärvården, BUP, logopedmottagning eller barn- och ungdomshabilitering när elevhälsan har identifierat att en elev är i behov av vård av regionens hälso- och sjukvård. Det ska vidare framgå vilka underlag som ska ligga till grund för kontakt. Utred- ningen anser att ökad tydlighet kring kontaktvägar ökar förutsätt- ningarna för ett snabbt agerande och att informationen utan dröjsmål hamnar hos rätt aktör. Det är utredningens bedömning att elevhälsan ska göra en samlad bedömning inom det tvärprofessionella teamet på vilka grunder som eleven har behov av specialiserad hälso- och sjukvård, i synnerhet när elevhälsan remitterar en elev till BUP. Utredningen anser att kompe- tensen att genomföra denna bedömning finns inom elevhälsan. Vidare gör utredningen bedömningen att en samlad bedömning kommer leda till en ökad kvalitet, högre likvärdighet och att remisserna är bättre underbyggda. Kontakt med hälso- och sjukvård ska ske med elevens och vård- nadshavarens samtycke. Vid misstanke om att barn far illa ska i stället en orosanmälan göras till socialtjänsten, exempelvis vid tecken på sexuella övergrepp inom familjen eller hedersrelaterat våld och för- tryck. Samverkan avseende elever som är i behov av samordnande insatser Utredningen föreslår att samverkansöverenskommelserna ska avse elever som behöver stöd av både elevhälsa och regional hälso- och sjukvård, t.ex. primärvård, BUP och barn- och ungdomshabilitering. Överenskommelsen ska klargöra hur arbetet ska ske för att säker- ställa att dessa elever får sina behov tillgodosedda i skolverksamheten, samt inom regionens hälso- och sjukvård. Det kan t.ex. handla om situationer där eleven mottagits inom hälso- och sjukvården utan skolans kännedom och där vårdinsatsen kan påverka elevens lärande. Det är vanligt att vårdnadshavare infor- merar skolan om detta. Det kan även handla om att behandlande hälso- och sjukvårdspersonal har bedömt att eleven kan utföra en 319 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 hälso- och sjukvårdsåtgärd själv eller med hjälp av någon annan, s.k. egenvård, exempelvis elever som har diabetes eller allergier. Utred- ningen har tidigare påtalat att huvudmannen bör se till att skolan eller fritidshemmet har rutiner som säkerställer att egenvårdsinsatsen ut- förs på ett ändamålsenligt och säkert sätt då en beslutad egenvårds- insats ska utföras av skol- eller fritidspersonal (se avsnitt 5.3.4). I det arbetet anser utredningen att den samordnande funktionen på skolan fyller en viktig roll genom att beskriva för såväl elev och vårdnads- havare som skolans personal hur och av vem skolans insatser kan be- höva genomföras (se avsnitt 6.8.2). Utredningen anser att förslaget ökar förutsättningarna för att elev- hälsan och personal från hälso- och sjukvården ska ha möjlighet till kunskaps- och erfarenhetsutbyten om situationer som kan påverka elevernas hälsa och mående. Det kommer att stärka elevhälsans arbete när de ges information om vilka aspekter som kan påverka elevens lärande vilket ger större möjligheter att sätta in adekvata insatser och anpassningar i lärmiljön. Vidare förbättras även elevens förutsättningar till lärande. Samverkan om hur information överförs avseende elever som har getts regionens hälso- och sjukvård och som är i behov av fortsatt stöd från elevhälsan eller skolan i övrigt Överenskommelsen ska tydliggöra hur relevant information avseende elever som har fått regionens hälso- och sjukvårdsinsatser och som är i behov av fortsatt stöd från elevhälsan eller skolan i övrigt, kan överföras från regionens hälso- och sjukvård till elevhälsan. Det kan exempelvis handla om återkoppling av utredningsinformation från BUP eller i samband med utredning för språkstörning genomförd av en logoped. En förutsättning för sådan informationsöverföring är att vårdnadshavare har samtyckt till att information överlämnas mellan verksamheterna. Utredningen anser att det av samverkansöverenskommelsen ska framgå hur återkoppling ska ske, när vårdnadshavare har samtyckt till att information överlämnas mellan verksamheterna. Om återkopp- ling inte sker riskerar elevhälsan gå miste om information om elevens funktionsförmåga som kan påverka elevens möjligheter att delta i undervisningen. Vid en återkoppling finns det möjlighet för elev- hälsan att rådfråga och tillsammans med berörd hälso- och sjukvårds- 320 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar personal diskutera situationer som kan påverka elevernas lärande, hälsa och mående. Förslaget syftar till att säkerställa att elevhälsan tar del av central information om en elevs funktionsförmåga, såväl styrkor som svagheter, för att få möjlighet till att erbjuda ändamåls- enligt stöd och hjälp. Skolhuvudmän ansvarar för att ingå samverkansöverenskommelser Utredningens förslag innebär att det är skolhuvudmannen som ska bära ansvaret för att ingå en samverkansöverenskommelse med regio- nen. Utredningen anser att detta faller inom ramen för huvudman- nens övergripande ansvar för elevhälsan i de skolor de driver. Om skolhuvudmannen har skolor i flera län behöver skolhuvudmannen ingå överenskommelser med de regioner inom vilka län de bedriver skolverksamhet. Om skolhuvudmannen har lagt ut sin elevhälsa på entreprenad kvarstår huvudmannaskapet för elevhälsan på skolhuvud- mannen. Detta påverkar därför inte skolhuvudmannens skyldighet att ingå samverkansöverenskommelser med regionen. Det ska framgå i hälso- och sjukvårdslagen att regioner är skyldiga att ingå samverkansöverenskommelse med skolhuvudmän Utredningen föreslår att det i hälso- och sjukvårdslagen ska framgå att regionen ska vara skyldig att ingå överenskommelse om samverkan mellan elevhälsa och regional hälso- och sjukvård med skolhuvudmän som bedriver skolverksamhet i länet. Detta är en förutsättning för att förslaget ska vara möjligt att genomföra. Regioner som utgör skolhuvudmän ska ta fram samverkansrutiner för samverkan mellan elevhälsan och hälso- och sjukvården. Utred- ningens förslag innebär att den region som är skolhuvudman för gym- nasieskola eller anpassad gymnasieskola ska ha skriftliga rutiner för samverkan mellan huvudmannen för elevhälsan och regionens hälso- och sjukvård. Detta eftersom regionen inte kan utgöra både part som huvudman för hälso- och sjukvården och part som huvudman för skola i en överenskommelse. Rutinen ska inbegripa samverkan i samma 321 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 omfattning som samverkansöverenskommelserna mellan regionen och övriga skolhuvudmän. Det regleras inte hur överenskommelserna tas fram och utformas Utredningen förslag innebär att överenskommelserna ska innehålla de punkter som redovisats ovan. I övrigt anser utredningen att det är upp till parterna att komma överens om hur överenskommelser- nas tas fram och utformas för att anpassas till lokala förutsättningar och behov. Enligt utredningens bedömning finns det inte skäl att reglera hur samverkansöverenskommelser mellan skolhuvudmän och regioner ska tas fram och utformas. Utredningens arbete har visat att det i dag finns flera exempel på överenskommelser mellan skol- huvudmän och regioner som främjar samverkan mellan elevhälsa och hälso- och sjukvården. Dessa skiljer sig åt utifrån lokala förutsättningar och behov. Det är utredningens bedömning att detta förslag är för- enligt med många existerande modeller för samverkan. Om regioner och skolhuvudmän har välfungerande överenskommelser och rutiner motsvarande utredningens förslag kan dessa användas som utgångs- punkt eller i sin helhet om parterna är överens om det. Däremot har ut- redningen tidigare redovisat att det i huvudsak är kommunala huvud- män som har ingått i dessa överenskommelser. Syftet med utredningens förslag är att öka likvärdigheten i samverkan mellan hälso- och sjuk- vården och elevhälsan oavsett huvudmannaskap för elevhälsan. Skolverket och Socialstyrelsen bör ta fram stödmaterial för utformningen av samverkansöverenskommelser Utredningen bedömer att Skolverket och Socialstyrelsen bör få i upp- drag att ta fram stödmaterial för att underlätta för regioner och skol- huvudmän att ta fram samverkansöverenskommelser. Materialet bör inkludera information om regelverket och vad respektive part har för ansvar och stöd för att utforma överenskommelsen så att den är an- passad efter lokala förutsättningar och behov, t.ex. samverkan mellan elevhälsan, BUP och primärvården vid bl.a. remisshantering och återkoppling. Stödmaterialet bör även inkludera en mall för hur sam- verkansöverenskommelse kan utformas. 322 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar Överväganden av olika tillvägagångssätt att ingå samverkansöverenskommelser Utredningen har även övervägt alternativa lösningar för skolhuvud- män för elevhälsan och region att ingå samverkansöverenskommel- ser. Utredningen har tidigare redovisat att det i dag finns överenskom- melser om samverkan mellan elevhälsa och hälso- och sjukvården mellan regionerna och flertalet kommuner. Enligt de utvärderingar som utredningen tagit del av och de dialoger som utredningen genom- fört uppger ett flertal skolhuvudmän att dessa samverkanöverens- kommelser kan förbättra samverkan mellan aktörer. Samtidigt kan utredningen konstatera att det är väldigt ovanligt att enskilda huvud- män ingår i samverkansöverenskommelser med hälso- och sjukvår- den. I utredningens arbete har det framkommit att det förekommer att enskilda huvudmän upplever att det i vissa regioner finns en ovilja att inkludera enskilda huvudmän. Det innebär att det finns en risk att samverkan mellan hälso- och sjukvård och elevhälsa vid skolor med enskilda skolhuvudmän inte fungerar lika väl som vid skolor med kommunala huvudmän och att stöd och hjälp från hälso- och sjukvård inte är lika tillgängligt för eleverna vid dessa skolor. Det framgår vidare i utredningens arbete att samverkan underlättas av att samtliga parter deltar i framtagandet av samverkansöverenskom- melsen. Samtidigt finns det då en risk att arbetet med att ta fram sam- verkansöverenskommelsen är en tidskrävande förhandling om inne- hållet i överenskommelsen. Utredningen har övervägt ett annat alternativ till överenskommelse Givet de utmaningar som enskilda huvudmän uppger att de har med att ingå samverkansöverenskommelser med regioner kan ett alterna- tiv vara att elevers hemkommuner, dvs. den kommun eleven är folk- bokförd i, ingår samverkansöverenskommelser med regionen. Denna överenskommelse skulle vara tillämplig för alla elever som omfattas av överenskommelsen. Detta alternativ skulle innebära att skolhuvud- männen inte har någon skyldighet att ingå överenskommelser med regionen. För att ta hänsyn till skolhuvudmännens behov och förut- sättningar skulle det här alternativet innebära att hemkommunen vid framtagande och eventuella revideringar av samverkansöverenskom- melsen bör samråda med de skolhuvudmän som bedriver skolverk- 323 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 samhet i kommunen. Dessa samråd skulle kunna ske i olika konstella- tioner utifrån skolhuvudmännens behov och omfatta hela eller delar av kommunen. Syftet med dessa forum skulle vara att lyfta vilka behov av samverkan som finns mellan elevhälsan och hälso- och sjukvården. De skulle även ge utrymme att lyfta behov av mer detaljerade sam- verkansrutiner för vissa verksamheter. Samverkansöverenskommelsen skulle även kunna inkludera en rutin för hantering av situationer när parterna inte är överens om hur samordning kring en elev ska ske. Utredningen anser att det finns några fördelar med detta förslag. Den tydlighet som underlättar samverkan enligt utredningens förslag om samverkansöverenskommelser uppnås utan att regionen behöver ingå överenskommelser med alla skolhuvudmän. Det blir därmed inte lika administrativt betungande för regionen. Vidare behöver de en- skilda huvudmännen inte ingå några överenskommelser med regionen. Utredningen anser även att det finns nackdelar med detta förslag. Exempelvis skulle det innebära en tung administrativ börda för de kommuner med en hög andel enskilda huvudmän eftersom det skulle innebära en högre andel parter att samråda med. Utredningen har valt att inte gå fram med detta förslag eftersom utredningen bedömer att det inte skulle komma till rätta med de ut- maningar som finns med att inkludera enskilda skolhuvudmän. Utredningens analys av att ingå överenskommelser Utredningen har i uppdrag att analysera för- och nackdelar med att föreslå att huvudmännen för elevhälsan och hälso- och sjukvården ska ingå överenskommelser. Utredningen har tidigare redogjort för olika typer av samverkansöverenskommelser och detaljerade samver- kansavtal mellan skola, hälso- och sjukvård eller socialtjänst (se av- snitt 5.8). Sammantaget är det utredningens bedömning att fördelarna med att huvudmännen för elevhälsan och regional hälso- och sjukvård ingår samverkansöverenskommelser överväger nackdelarna. Utred- ningen lämnar därför ett förslag med detta syfte. Nedan följer en ana- lys av för- och nackdelar med samverkansöverenskommelser och detaljerade samverkansavtal mellan elevhälsa och hälso- och sjukvård utifrån det arbetet. I utredningens arbete har det framkommit att det kan uppstå situa- tioner där de olika verksamheterna inte har kännedom om varandras 324 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar insatser, något som kan förbättras genom en överenskommelse om samverkan. Det har även framkommit att det finns en risk att det blir otydligt vem som har huvudansvaret när en elev ges insatser från flera verksamheter. Det är utredningens bedömning att en samverkans- överenskommelse tydliggör ansvarsfördelningen mellan aktörer och minskar risken för missförstånd och parallella strukturer som kan innebära dubbelarbete. Möjligheten för elevhälsan att både upptäcka att en elev har ett behov av hälso- och sjukvårdsinsatser och att säker- ställa att relevanta insatser sätts in i ett tidigt skede ökar om flera aktö- rer och professioner har förutsättningar att samverka. Samverkansöverenskommelser kan bidra till att tydliggöra kon- taktvägar mellan skolan och hälso- och sjukvården. Det kan minska risken för att samverkan blir personberoende. När de olika verksam- heterna vet hur de ska ta kontakt med varandra ökar förutsättningarna för ett snabbt agerande och att informationen utan dröjsmål hamnar hos rätt aktör. Enkla och tydliga kontaktvägar bidrar även till att underlätta för vårdnadshavare som många gånger får ta alldeles för stort ansvar som informationsbärare i arbetet med att samordna in- satser. Samverkansöverenskommelser kan bidra till enklare vägar för kunskapsöverföring. Utan en överenskommelse finns t.ex. risken att personal tolkar en elevs utmaningar utifrån den egna verksamheten och inte beaktar orsaker till dessa utmaningar som kan ligga utanför verksamhetens ansvarsområde. Det kan t.ex. vara att elevhälsan fokuserar på elevens tid i skolan för att utreda hinder för lärande, när det egentligen är situa- tioner och besvär som ligger utanför skolans område som är orsaken till elevens ohälsa eller svårigheter. En samverkansöverenskommelse skapar förutsättningar för erfarenhetsutbyte kring sådant som kan på- verka elevernas lärande, hälsa och mående. I utredningens arbete har det framkommit att vissa samverkans- överenskommelser består av övergripande överenskommelser i kom- bination med mer detaljerade rutiner om mer specifika områden, ex- empelvis remisshantering. Utredningen bedömer att det finns flera fördelar med relativt detaljerade samverkansrutiner. De möjliggör exempelvis en tydlig arbets- och ansvarsfördelning. Det minskar ris- ken för missförstånd p.g.a. otydliga eller outtalade förväntningar på vad respektive aktör ska bidra med. Utredningen bedömer att det mins- kar risken för att elever blir utan eller får vänta länge på stöd eller vård. 325 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 Det är utredningens bedömning att den långsiktighet som en sam- verkansöverenskommelse kan bidra med är en förutsättning för att utveckla ett effektivt och ändamålsenligt arbete. I utredningens arbete har det förekommit exempel då samverkansöverenskommelser har brustit, exempelvis för att resurser i form av statliga medel har upp- hört eller för att samverkande parter inte har kommit överens. Vidare är det utredningens bedömning att det finns utmaningar med att överföra lokala arbetssätt som detaljerade samverkansöverens- kommelser, eller samverkansmodeller, till ett större eller nationellt sammanhang. Det beror bl.a. på att olika verksamheter har olika rutiner och arbetssätt vilket gör att det kan vara svårt att implementera ett arbetssätt som fungerar väl inom ett område på ett annat. Utredningens arbete har även visat att framtagandet av detaljerade samverkansöverenskommelser innebär en relativt stor administrativ börda. Det kan bl.a. bero på att det kan vara svårt att komma överens om vad som ska ingå i överenskommelsen om den är för detaljerad, vilket inte gynnar syftet med samverkan. 6.9 Elevhälsans del i skolans kvalitetsarbete Förslag: Det ska framgå av 4 kap. 4 § skollagen att det kvalitets- arbete som bedrivs på skolenhetsnivå och som ska genomföras under medverkan av lärare, förskollärare, övrig personal och elever även ska inkludera elevhälsan. Bestämmelsen om elevhälsans roll i skolan kvalitetsarbete i 2 kap. 25 § utgår. Skälen för utredningens förslag Utredningen föreslår att bestämmelsen i 2 kap. 25 § skollagen som anger att elevhälsan ska vara en del av skolans kvalitetsarbete ska flyttas till 4 kap. 4 § skollagen. Förslaget innebär ingen ändring i sak men ska understryka att elevhälsan ska vara en integrerad del av planeringen, uppföljningen, analysen och utvecklingen av utbildningen. Rektorn ansvarar för att kvalitetsarbetet genomförs. I slutbetänkandet från utredningen om bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven framgår att det finns brister i skolornas kvalitetsarbete. Bristerna gäller bl.a. elevhälsans medverkan i skolans 326 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar utvecklingsarbete och en tydlig strategi för att utveckla det hälso- främjande och förebyggande arbetet inom elevhälsan. Utredningen om bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven föreslog där- för att det skulle framgå av skollagen att elevhälsan ska vara en del av skolans kvalitetsarbete.54 Med anledning av utredningens förslag gjordes ett tillägg i 2 kap. 25 § skollagen. Den här utredningen har sett vissa indikationer på en förflyttning när det gäller elevhälsans medverkan i kvalitetsarbetet, men utred- ningens enkätundersökning till samtliga skolhuvudmän visar att det fortfarande finns brister. Enkätundersökningen visar att det inom grundskola och anpassad grundskola oavsett huvudman främst är pro- fessioner inom den specialpedagogiska insatsen, men även skolskö- terskor och kuratorer, som deltar i skolans kvalitetsarbete. Detsamma gäller för gymnasieskolan och den anpassade gymnasieskolan. Enkät- svaren visar också att det främst är den specialpedagogiska insatsen som är föremål för analyser och insatser i grundskolan och gymnasie- skolan. I den anpassade grundskolan och anpassade gymnasieskolan är det även vanligt att den medicinska insatsen är föremål för analys och insatser. Utredningen gör bedömningen att elevhälsans professioner inte ingår i skolans kvalitetsarbete i tillräcklig utsträckning i dag. Det gäller särskilt skolläkare och psykologer. Utredningen anser att det är olyck- ligt att dessa professioner inte ingår i kvalitetsarbetet i högre utsträck- ning, inte minst på grund av den psykiska ohälsan och skolans påver- kan på elevers psykisk hälsa. Utredningen anser det är viktigt att elevhälsans samtliga professioner deltar i det systematiska kvalitets- arbetet och att elevhälsans insatser analyseras, följs upp och utveck- las i relationen till utbildningens mål. Annars finns det en risk för att elevhälsans arbete isoleras från skolans verksamhet i övrigt. Utredningens förslag syftar till att betona att elevhälsans arbete är en integrerad del av utbildningen och skolverksamheten. Skolans verksamhet behöver analyseras, följas upp och utvecklas med utgångs- punkt från en samlad ansats på lärande och hälsa och hur skolan på- verkar elevernas hälsa och lärande på grupp- och skolenhetsnivå. Det är utredningens bedömning att dessa aspekter bör tas i beaktande i skolans systematiska kvalitetsarbete. Elevhälsans professioner bör 54 SOU 2012:11. Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälso- arbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning, s. 403. 327 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 bidra i detta arbete med insikter och perspektiv utifrån sina kompe- tensområden. De behovsanalyser som framgår av bemanningsplanen och de sam- lade erfarenheterna från hälsobesök och hälsosamtal bör utgöra vik- tiga underlag i skolans kvalitetsarbete, se även avsnitt 6.3.1 och 6.6. 6.10 Elevhälsans huvudmannaskap och ledning Bedömning: Elevhälsans nuvarande huvudmannaskap och ledning är ändamålsenligt. Alternativa huvudmannaskap för elevhälsan bedöms inte förbättra möjligheterna att genomföra det syfte och uppdrag som utredningen föreslår för elevhälsan. Skälen för utredningens bedömning I enlighet med utredningens direktiv ska utredningen analysera och ta ställning till ändamålsenligheten i utformningen av elevhälsans nuvarande huvudmannaskap och ledning, samt analysera och ta ställ- ning till alternativa huvudmannaskap. Enligt direktiven bör elev- hälsans syfte och innehåll vara styrande för utredningens ställnings- tagande i dessa delar. För att elevhälsans medicinska insats ska kunna hålla hög kvalitet och bedriva en patientsäker vård krävs, enligt direk- tiven, medicinsk kompetens och förståelse för uppdraget. Utgångs- punkterna för ställningstagandet ska, enligt direktiven, vara att ett eventuellt förändrat huvudmannaskap ska fungera likvärdigt för såväl kommunala som enskilda huvudmän samt att barns och ungas behov ska vara i centrum. Utredningen ska, enligt direktiven även beakta behovet av en effektiv användning av hälso- och sjukvårdens resur- ser, samt utredningsuppdraget att analysera och belysa för- och nack- delar med helt eller delvis statligt huvudmannaskap för hälso- och sjukvården (dir 2023:73). I juni 2025 lämnade Vårdansvarskommittén sitt slutbetänkande Ansvaret för hälso- och sjukvården (SOU 2025:62) med anledning av detta uppdrag. Med utgångspunkt från utredningens direktiv har utredningen övervägt för- och nackdelar dels med nuvarande huvudmannaskap för elevhälsans samtliga insatser, dels med alternativa huvudmanna- skap för elevhälsans samtliga insatser. Utredningen har bedömt att 328 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar det är mest relevant att analysera alternativa huvudmannaskap för elevhälsan som helhet, med kommunen respektive regionen som huvudman. Kommunerna är skolhuvudmän i dag och har ett över- gripande ansvar för skolverksamheten i kommunen. Det har därför varit naturligt att analysera ett alternativt huvudmannaskap med kommunen som huvudman. Regionen har ansvar för hälso- och sjuk- vården som har tydliga kopplingar till de medicinska, psykologiska och psykosociala insatserna i elevhälsan och det finns därför anled- ning att även analysera ett alternativt huvudmannaskap för elevhälsan med regionen som huvudman. Med anledning av Vårdansvarskommitténs ställningstagande där kommittén varken föreslår ett helt statligt huvudmannaskap eller ett delvis statligt huvudmannaskap för regionens hälso- och sjukvård, har utredningen inte övervägt ett alternativt huvudmannaskap för elevhälsan med statlig huvudman. Vårdansvarskommitténs bedömer att ett helt eller delvis statligt huvudmannaskap för hälso- och sjukvår- den kan innebära både risker och möjligheter. Kommittén konstaterar att det inte finns ett brett parlamentariskt stöd för en så omfattande och genomgripande förändring som ett helt statligt huvudmannaskap för hälso- och sjukvården skulle innebära. Av det skälet lämnar kom- mittén inget förslag om ett helt statligt huvudmannaskap för regio- nens hälso- och sjukvård.55 Vårdansvarskommittén avråder också från ett delvis statligt huvudmannaskap för hälso- och sjukvården. Det skulle enligt vårdansvarskommittén innebära komplexa gränsdrag- ningar mellan tre nivåer av huvudmän, kommunerna, regionerna och staten, vilket inte skulle medföra positiva effekter för patienterna.56 Nedan följer utredningens analys och ställningstagande angående huvudmannaskap för elevhälsan som helhet. Inledningsvis listas några huvudsakliga för- och nackdelar med nuvarande respektive alternativa huvudmannaskap för elevhälsan. Listan gör dock inte anspråk på att vara heltäckande. Därefter redovisar utredningen en sammanfattande analys av olika huvudmannaskap för elevhälsan och ställningstagan- den till varför elevhälsans huvudmannaskap bör behållas i nuvarande form. En central utgångspunkt vid analys och ställningstagande har varit i vilken utsträckning huvudmannaskapet kan genomföra utred- ningens föreslagna syfte och uppdrag för elevhälsan. Slutligen redo- gör utredningen för förslag och bedömningar med syfte att stärka 55 SOU 2025:62. Ansvaret för hälso- och sjukvården, s. 76 ff. 56 Ibid s 85 ff. 329 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 skolhuvudmännens ledning och styrning av elevhälsans medicinska insatser. 6.10.1 För- och nackdelar med nuvarande huvudmannaskap för elevhälsan Utredningen har i kapitel 3 Gällande rätt och i avsnitt 5.5 beskrivit den nuvarande reglering samt styrning och ledning av elevhälsan. Med utgångspunkt från den beskrivningen har utredningen analyserat vad nuvarande huvudmannaskap för elevhälsan, där skolhuvudmännen fortsatt ansvarar för elevhälsan som helhet, innebär för verksamheten och för eleverna. Nedan listas kortfattat utredningens bedömningar av de huvudsakliga för- och nackdelarna med nuvarande huvudmanna- skap för elevhälsan. Fördelar med nuvarande huvudmannaskap för elevhälsan – Helhetsperspektiv på skolans verksamhet Det nuvarande huvudmannaskapet för elevhälsan innebär att skol- huvudmannen kan ta ett samlat ansvar för organiseringen och pla- neringen av elevhälsan och skolverksamheten i övrigt. Skolhuvud- mannen har även möjligheter att anpassa elevhälsans verksamhet och organisation till skolans lokala förutsättningar behov och re- surser. Det medför samordnings- och effektivitetsvinster där elev- hälsans och skolans personal i övrigt kan arbeta tvärprofessionellt i enlighet med elevhälsans föreslagna syfte och uppdrag, dvs. att skapa förutsättningar för och stödja elevernas lärande, fysisk, psykisk, social hälsa och utveckling. Nuvarande huvudmannaskap för elevhälsan, som innebär ett samlat ansvar för elevhälsan och skolans verksamhet i övrigt, underlättar dessutom ett systematiskt kvalitetsarbete som även inkluderar elevhälsans verksamhet. Det lägger grunden för ett utvecklingsarbete som tar sikte på skolverk- samheten som helhet. – Helhetsperspektiv på elevers skolsituation Det nuvarande huvudmannaskapet för elevhälsans verksamhet som helhet, underlättar förutsättningar att ge stöd och hjälp ut- ifrån ett helhetsperspektiv på elevens lärande, hälsa och utveck- 330 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar ling. Det bidrar till möjligheten att ta ett samlat grepp om barnets eller den unges hela skolsituation och erbjuda samordnade och tvärprofessionella insatser. Den trygghet som eleverna kan upp- leva i förhållande till skolans personal bidrar till kontinuitet för barnet. – Tillgänglighet och likvärdighet Stöd till elever kan på ett enkelt sätt organiseras på skolenheten, vilket gör att stödet kan ges lättillgängligt, nära eleverna, i deras skolvardag. På så vis kan elevers behov upptäckas i klassrummet eller under skoldagen. Det underlättar förutsättningarna att sätta in insatser i ett tidigt skede för att undvika mer omfattande behov av vård och behandling. – Samverkan, samordning och kontinuitet Elevhälsan kan på ett enkelt sätt arbeta i nära dialog med lärare, övrig skolpersonal och skolledning, vilket skapar förutsättningar för att anpassa stödinsatserna till skolmiljön. Det bidrar till en gemensam kultur där hälsa och lärande kan förenas. Ett tvärpro- fessionellt elevhälsoarbete kan främja hälsa och förebygga ohälsa eller annan ogynnsam utveckling. Ett mer tvärprofessionellt elev- hälsoarbete som fångar upp elevers behov och ger insatser i ett tidigt skede kan innebära en mer effektiv användning av de sam- lade resurserna för hälso- och sjukvården eftersom det kan före- bygga behovet av mer omfattande vårdinsatser. Nackdelar med nuvarande huvudmannaskap för elevhälsan – Brist på likvärdighet Det stora antalet skolhuvudmän innebär en ökad risk för att ele- verna inte får tillgång till elevhälsans professioner på likvärdiga grunder. Kommunala och enskilda huvudmän har olika förutsätt- ningar och resurser, vilket leder till stora skillnader i tillgång till och kvalitet på elevhälsans verksamhet. Elevhälsans resurser är inte alltid anpassade till elevernas behov. Det gör att elevhälsans verksamhet ofta blir mer reaktiv än främjade och förebyggande. 331 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 – Risk för att pedagogiskt fokus dominerar När en skolhuvudman ansvarar för elevhälsan som helhet kan det finnas en risk för att elevhälsans medicinska, psykologiska och psykosociala insatser inte får tillräckliga resurser om skolhuvud- mannens främsta fokus ligger på elevernas kunskapsutveckling. Elevhälsan kan i praktiken användas mer för att stödja elevernas ut- veckling mot utbildningens mål än för breda insatser för att främja fysisk, psykisk och social hälsa och förebygga ohälsa. – Bristande kompetens om vårdgivansvaret Huvudmän inom skolan har inte tillräcklig kunskap om eller för- ståelse för elevhälsans medicinska insatser och vårdgivaransvaret, men inte heller om de psykologiska och psykosociala insatserna. Det kan påverka förutsättningen för verksamheterna att genom- föra hälso- och sjukvårdsinsatser såsom t.ex. hälsobesök och vacci- nationer eller hälso- och sjukvårdsinsatser vid lättare fysiska och psykiska vårdbehov. – Samverkan med externa aktörer Gränsdragning mellan elevhälsans medicinska insats och regionens hälso- och sjukvård är inte alltid tydlig. Det kan skapa förvirring om vem som ansvarar för vad, särskilt för elever med psykisk ohälsa. När ansvarsgränserna blir otydliga kan det fördröja stödet till eleverna. Det kan också bidra till en otydlighet för elever och deras vårdnadshavare om vart de ska vända sig för stöd och hjälp. 6.10.2 För- och nackdelar med kommunen som huvudman Utredningen har övervägt ett alternativt huvudmannaskap med kom- munen som huvudman för elevhälsan som helhet. En sådan föränd- ring innebär att kommunen ansvarar för elevhälsan på alla skolenheter inom kommunens geografiska områden, oavsett huvudmannaskap för skolenheten. I praktiken innebär det att kommunen även tar an- svar för sådan elevhälsa som staten och regionen är huvudman för i dag, inom kommunens geografiska område. En sådan förändring innebär att kommunen får det övergripande ansvaret för organisering, planering och resurssättning, av elevhälsans verksamhet inom dessa huvudmäns samtliga skolenheter. Det innebär också att kommunen får ett övergripande ansvar för elevhälsans personal och den verksam- 332 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar het som bedrivs. Nedan listas kortfattat utredningens bedömning av de huvudsakliga för- och nackdelarna med ett alternativt huvudmanna- skap för elevhälsan som helhet, med kommunen som huvudman. Fördelar med kommunen som huvudman för elevhälsan – Helhetsperspektiv på skolans verksamhet Ett alternativt huvudmannaskap med kommunen som huvudman för elevhälsan som helhet oavsett skolhuvudman, kan ge ökade förutsättningar för att samordna och allokera personal och andra resurser mer effektivt mellan olika skolor. Skolenheter med störst behov av elevhälsans professioner kan prioriteras framför skol- enheter där behoven inte är lika omfattande. Med samordnade re- surser kan det också finnas bättre förutsättningar att anställa samt- liga professioner inom elevhälsan och se till att eleverna får tillgång till de lagstadgade professionerna. En gemensam kommunal huvud- man kan vidare samordna kompetensutvecklingsinsatser för elev- hälsans personal och skapa förutsättningar för ett tvärprofessio- nellt erfarenhetsutbyte för elevhälsans personal i hela kommunen. Det kan bidra till ökad samsyn om elevhälsans verksamhet mellan de olika professionerna i elevhälsan. Med en kommunal huvudman för elevhälsan som helhet kommer kunskaper om skolans verksam- het och andra förutsättningar som behövs för att elevhälsan ska kunna stödja arbetet i skolan på ett effektivt sätt i enlighet med det föreslagna syftet och uppdrag för elevhälsan. – Tillgänglighet och likvärdighet En kommunal huvudman för elevhälsans verksamhet kan säker- ställa att elever får elevhälsa på likvärdiga grunder i kommunens skolor, oavsett huvudman. Samordning av elevhälsans arbete och personal kan bidra till samsyn om elevhälsans verksamhet, arbets- sätt och metoder. När elevhälsans verksamhet samordnas kan det i sin tur bidra till ökad likvärdighet för eleverna när det gäller elev- hälsans innehåll och utförande. 333 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 – Arbetet med främjande och förebyggande insatser kan utvecklas Samordning av elevhälsans verksamhet i kommunen kan skapa förutsättningar för att sammanställa och analysera elevers hälsa och bedöma behovet av främjade och förebyggande insatser på kommunövergripande nivå. Kommunen kan också genomföra insatser för att främja elevers hälsa och förebygga ohälsa på ett mer samordnat sätt. När resurser kan användas flexibelt under- lättar det även förutsättningar att sätta in insatser i ett tidigt skede för att förebygga en negativ utveckling. – Samverkan och samordning Goda kunskaper om elevers samlade hälsa i kommunen kan skapa förutsättningar för en bättre samverkan med regionen kring elevers hälsa och utveckling. Kommunen och regionen kan genomföra gemensamma analyser av behovet av insatser och komma överens om en ansvarsfördelning. Nackdelar med kommunen som huvudman för elevhälsan – Delat huvudmannaskap för elevhälsa och verksamheten i övrigt Ett kommunalt huvudmannaskap för elevhälsan, oavsett skol- huvudman innebär att två olika huvudmän ansvarar för den verk- samhet som bedrivs i skolor med enskild huvudman. Kommunen ansvarar för elevhälsans verksamhet och den enskilda skolhuvud- mannen för skolverksamheten i övrigt. Det kan försvåra en gemen- sam planering och samordning av skolverksamheten som helhet, vilket i sin tur kan leda till ineffektiva arbetssätt där elevhälsans professioner och skolans övriga personal arbetar i separata spår. Ett alternativt huvudmannaskap med kommunen som huvudman innebär att rektorer för enskilda skolor behöver förhålla sig till två olika huvudmän, en för elevhälsan och en för skolverksamheten i övrigt. Det kan skapa extra administration och en tungrodd verk- samhet. Det innebär också att rektorer på skolor med enskild huvudman inte har samma förutsättningar att samordna elev- hälsans arbete med skolans verksamhet i övrigt. På skolor med enskilda huvudman kan ett alternativt huvudmannaskap med kom- munen som huvudman också försvåra rektorns förutsättningar att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete som även inkluderar elevhälsans verksamhet. 334 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar – Bristande kompetens om vårdgivaravsaret kvarstår Kunskaperna om de medicinska insatserna och vårdgivaransvaret bister hos skolhuvudmännen, även hos de kommunala skolhuvud- männen. Det försvårar förutsättningar att leda och fördela arbetet och tillgängliga resurser inom elevhälsan på ett effektivt sätt. Med en kommun som huvudman för elevhälsan kvarstår detta problem. – Risk för centralisering av elevhälsans professioner Det finns risk för att den kommunala huvudmannen centraliserar elevhälsans professioner och att tillgången till professionerna vid skolenheterna försämras, vilket påverkar eleverna negativt. Upp- följningar från både Skolinspektionen och Sveriges skolledare visar att det finns utmaningar med en centralt styrd elevhälsa redan i dag. Rektorer upplever att deras behov av elevhälsa inte tillgodo- ses när huvudmannen ansvarar för elevhälsans personal. Motsva- rande problem kan uppstå om den kommunala skolhuvudmannen ansvarar för elevhälsan på samtliga kommunala och enskilda sko- lor i kommunen. Det kan också vara svårt för en huvudman att överblicka behovet av elevhälsa vid samtliga skolor i kommunen, det gäller särskilt stora kommuner med många skolor med enskilda och kommunala huvudmän. Det kan påverka huvudmannens för- utsättningar att resurssätta elevhälsan utifrån de lokala förutsätt- ningar och behov som finns på skolorna. – Omfattande omorganisering som kan leda till sämre tillgång till elevhälsan Ett alternativt huvudmannaskap med kommunen som huvudman för elevhälsan innebär en omfattande omorganisering av elevhälsans verksamhet, särskilt för skolor med enskild skolhuvudman i kom- munen. En sådan omorganisering innebär också en stor press på alla berörda aktörer. Det kan leda till att elever får försämrad till- gång till elevhälsan under en längre period och även påverka för- utsättningarna att erbjuda elevhälsa nära eleverna. 6.10.3 För- och nackdelar med regionen som huvudman Utredningen har övervägt ett alternativt huvudmannaskap med regio- nen som huvudman för elevhälsan som helhet. En sådan förändring innebär att regionen ansvarar för elevhälsan på alla skolenheter inom 335 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 regionens geografiska områden, oavsett skolhuvudman för skol- enheten. I praktiken innebär det att regionen även tar ansvar för elev- hälsan som staten och kommunen är huvudman för, inom regionens geografiska område. Regionen kommer att få ett omfattande ansvarar för elevhälsan som kan inkludera flera olika kommunala och enskilda skolhuvudmäns skolor. En sådan förändring innebär vidare att regio- nen får det övergripande ansvaret för organisering, planering och re- surssättning, av elevhälsan inom dessa huvudmäns samtliga skol- enheter. Det innebär också att regionen får ett övergripande ansvar för elevhälsans personal och den verksamhet som bedrivs. Nedan listas kortfattat utredningens bedömning av de huvudsakliga för- och nackdelarna med ett alternativt huvudmannaskap för elevhälsan med regionen som huvudman. Fördelar med regionen som huvudman för elevhälsan – Helhetsperspektiv på skolans verksamhet Ett alternativt huvudmannaskap med regionen som huvudman för elevhälsan, oavsett skolhuvudman, kan innebära en ökad flexi- bilitet och förutsättningar för att allokera resurser till de skolor som har störst behov av elevhälsans professioner. Det kan också innebära ökade möjligheter att använda regionens hälso- och sjuk- vårdsresurser mer flexibelt för elevhälsans syften. Det kan till ex- empel underlätta samordning för elever som har behov av stöd från både elevhälsan och hälso- och sjukvården i övrigt. – Kunskaper om vårdgivaransvaret och de medicinska delarna av elevhälsan Med regionen som huvudman för elevhälsan stärks kunskaper och kompetens om vårdgivaransvaret och de medicinska, psykologiska och psykosociala aspekterna av elevhälsans verksamhet. Det ger också tillgång till hälso- och sjukvårdskunnande i bred bemärkelse. Med regionen som huvudman för elevhälsan kan det även skapas samordningsmöjligheter när det gäller kompetensutvecklings- insatser och erfarenhetsutbyte mellan personal inom elevhälsan och regionens hälso- och sjukvården. Det kan också skapa bättre förut- sättningar för handledning och mer konsultativa eller stöttande in- satser till elevhälsans personal för att underlätta bedömningen av 336 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar hälso- och sjukvårdsinsatser men också att stödja elevhälsans före- byggande arbete på individ- och gruppnivå. – En mer likvärdig elevhälsa Med regionen som huvudman för elevhälsan minskar antalet huvudmän för elevhälsan, vilket kan medföra en mer samordnad och likvärdig elevhälsa oavsett skolhuvudman. – Samverkan, samordning och kontinuitet Med regionen som huvudman kan kompetens om hälso- och sjukvårdens organisation i regionen underlätta samverkan och skapa kontinuitet i vårdkedjan för elever som har behov av in- satser från hälso- och sjukvården i övrigt. – Skolans kunskapsuppdrag renodlas Om regionen tar över ansvaret för elevhälsan kan skolhuvudmän- nen fokusera på skoluppdraget och elevernas utveckling mot målen medan regionen kan ansvara för hälso- och sjukvårdsinsatser för eleverna. Det skulle följa den huvudsakliga ansvarsfördelning mellan verksamheter som ansvarar för utbildning och verksamheter som ansvarar för hälso- och sjukvård, som råder i dag. Nackdelar med regionen som huvudman för elevhälsan – Delat huvudmannaskap för elevhälsa och verksamheten i övrigt Ett alternativt huvudmannaskap för elevhälsan med regionen som huvudman innebär ett delat huvudmannaskap för elevhälsan och skolverksamheten i övrigt. Det kan medföra samordningsproblem och målkonflikter mellan huvudmännens potentiellt olika intres- sen, förutsättningar och behov. Det kan också försvåra förutsätt- ningarna att få till stånd ett tvärprofessionellt arbetssätt som in- kluderar både elevhälsans professioner och lärare och annan personal på skolan. Det kan också fördjupa skillnaderna mellan elevhälsans verksamhet och skolans verksamhet i övrigt vilket skulle inne- bära en tillbakagång till ett arbetssätt med dubbla spår, ett för hälsa och ett för lärande. Det skulle inte vara i linje med utred- ningens föreslagna syfte och uppdrag för elevhälsan som innebär att elevhälsan ska skapa förutsättningar för och stödja såväl lärande som hälsa och utveckling. Dubbla huvudmän i skolan, en för elev- hälsa och en för skolverksamheten, kan medföra mer administra- 337 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 tion och tungrodd verksamhet för rektorer och för respektive huvudman. Ett alternativt huvudmannaskap med regionen som huvudman kan även försvåra rektorns förutsättningar att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete som även inkluderar elevhälsans verksamhet. Ytterligare en fråga av praktisk natur som kan vålla svårigheter gäller regionens skyldighet att tillhandahålla ändamåls- enliga lokaler för elevhälsan i lokaler som skolhuvudmannen an- svarar för. Om det inte regleras var elevhälsan ska vara belägen finns det risk för att den inte integreras i verksamheten. – Bristande kunskaper om skolverksamhet Ett alternativt huvudmannaskap med regionen som huvudman innebär att huvudmannen för elevhälsan inte har kunskaper om skolans verksamhet i övrigt. Det kan försvåra förutsättningarna för elevhälsan att stödja undervisningen och elevernas utveckling mot utbildningens mål. Risk för centralisering av elevhälsans pro- fessioner – Risk för centralisering av elevhälsans verksamhet Ett alternativt huvudmannaskap med regionen som huvudman för elevhälsan, oavsett skolhuvudman, kan innebära en centrali- sering av resurser. Det kan medföra att huvudmannen och rektorer för skolenheter gör olika bedömningar av behovet av elevhälsans professioner vid skolenheten. Det kan i värsta fall leda till att elever inte får sina behov tillgodosedda. En centralisering av elevhälsan med regionen som huvudman kan också innebära att elevhälsans verksamhet distanserar sig från skolverksamheten i övrigt och skapar gränser mellan elevhälsans personal och skolans personal i övrigt. – Omfattande omorganisering kan leda till sämre tillgång till elev- hälsan Ett alternativt huvudmannaskap med regionen som huvudman för elevhälsan, innebär en omfattande omorganisering av elevhälsans verksamhet för samtliga skolor i regionen. Det kan leda till att elever får försämrad tillgång till elevhälsan under en längre period och påverka förutsättningar att erbjuda elevhälsans verksamhet nära eleverna. 338 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar 6.10.4 Sammanfattande analys och ställningstaganden till elevhälsans huvudmannaskap Elevhälsans nuvarande huvudmannaskap är ändamålsenligt Utredningen bedömer sammantaget att det nuvarande huvudmanna- skapet för elevhälsan är ändamålsenligt. I bedömningen av vilket huvudmannaskap som är ändamålsenligt har utredningen analyserat de för- och nackdelar som listas ovan med dels nuvarande huvud- mannaskap, dels alternativa huvudmannaskap för elevhälsan med kommun respektive regionen som huvudman. Utredningen konsta- terar att det inte är helt enkelt att vikta dessa för- och nackdelar mot varandra för att bedöma vilket huvudmannaskap som är ändamåls- enligt för elevhälsans verksamhet. De samordningseffekter av elev- hälsans personal som ett alternativt huvudmannaskap med kommunen respektive regionen som huvudman för elevhälsan medfört, behöver balanseras mot de samordningseffekter mellan elevhälsans verksam- het och skolverksamheten i övrigt som nuvarande huvudmannaskap innebär. I den slutliga bedömningen har förutsättningar för att bedriva elev- hälsans verksamhet i enlighet med utredningens föreslagna syfte och uppdrag varit avgörande. Med nuvarande huvudmannaskap kan elev- hälsans verksamhet, i enlighet med det föreslagna syftet och upp- draget, samordnas med den pedagogiska verksamheten på ett enkelt sätt. Det skapar förutsättningar för ett tvärprofessionellt arbetssätt som bidrar till ett helhetsperspektiv på elevers lärande, hälsa och ut- veckling. Det skapar även förutsättningar för samordnade insatser som tar hänsyn till elevens hela skolsituation. Utredningen bedömer också att det nuvarande huvudmannaskapet underlättar förutsätt- ningarna att erbjuda eleverna hjälp och stöd från elevhälsan i nära an- slutning till deras skolvardag. I bedömningen har utredningen även tagit hänsyn till att huvudmannaskapet för elevhälsan ska fungera lik- värdigt för såväl kommunala som enskilda huvudmän. Utredningen bedömer att det nuvarande huvudmannaskapet inte medför några för- ändringar på systemnivå som påverkar huvudmännens förutsättningar för att tillhandahålla elevhälsans verksamhet. Det nuvarande huvud- mannaskapet är på så vis neutralt på systemnivå för såväl kommunala som enskilda huvudmän. Utredningen förutsätter att utredningens förslag och bedömningar i övrigt genomförs. Med ett förtydligat syfte och uppdrag för elev- 339 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 hälsan, en tydligare reglering av hälsobesök och förstärka förutsätt- ningar för samverkan kan elevhälsans arbete bli mer effektivt. Insatser för att främja fysisk, psykisk och social hälsa och för att förebygga ohälsa kan genomföras för att stödja elevernas hälsa, lärande och ut- veckling. Det skapar också förutsättningar för att förebygga och identifiera ohälsa i ett tidigt skede. Det gäller inte minst den psykiska ohälsan. Med utredningens förslag förstärks den psykologiska och psykosociala insatsen och elevhälsans ansvar för lättare psykiska be- svär som hänger ihop med vardagliga problem, lättare sömnsvårig- heter och problem av ergonomisk karaktär tydliggörs. Det kan före- bygga behov av regionens hälso-och sjukvård. Utredningen ser flera svårigheter med alternativa huvudmanna- skap för elevhälsan, både med regionen respektive kommunen som huvudman. Det handlar framför allt om det medför dubbla huvud- mannaskap i skolan, ett för elevhälsan och ett för skolverksamheten i övrigt. Det innebär att rektorer behöver förhålla sig till två olika huvudmän, vilket kan skapa extra administration och en tungrodd verksamhet. Det kan också leda till ineffektiva arbetssätt där elev- hälsans professioner och skolans övriga personal arbetar i separata spår. Vidare kan ett delat huvudmannaskap försvåra rektorns förut- sättningar att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete som även inklu- derar elevhälsans verksamhet. Med kommunen eller regionen som huvudman riskerar elevhälsans verksamhet att centraliseras jämfört med dagens system. Det kan få konsekvenser för tillgången till elev- hälsan vid samtliga skolenheter i kommunen oavsett skolhuvudman, på motsvarande sätt som sker i dag när kommunen centraliserar elev- hälsan för de kommunala skolorna. Det gynnar inte elevernas intressen och behov. Med regionen som huvudman finns risk för att elevhälsan på sikt införlivas i hälso- och sjukvården i övrigt och att regionen inte tillhandahåller elevhälsa på ett sätt som motsvarar skolenheternas be- hov. Med regionen som huvudman tillkommer kompetens om elev- hälsans medicinska insats, samtidigt har regionen inte den kompetens om skolans verksamhet som behövs för att kunna genomföra insatser effektivt i skolan. Ett alternativt huvudmannaskap för elevhälsan som helhet, med kommunen eller regionen som huvudman innebär också ett omfattande implementeringsarbete som kan komma att ta många år. Det kan leda till att elever får försämrad tillgång till elevhälsan under en längre period och även påverka förutsättningarna att erbjuda elevhälsa nära eleverna. 340 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar Överväganden när det gäller ett förändrat huvudmannaskap för delar av elevhälsans verksamhet Utredningen har ovan bedömt att det inte är ändamålsenligt med ett alternativt huvudmannaskap för elevhälsan som helhet. Utredningen har även övervägt om det finns anledning att förändra huvudmanna- skapet endast för elevhälsans medicinska insats. Utredningen konsta- terar att det redan i dag finns möjligheter att överlåta ansvaret för den medicinska insatsen på en region eller kommun i enlighet 23 kap. 25 § skollagen. Vad utredningen erfar är det ovanligt att skolhuvudmännen använder sig av denna möjlighet. Utredningen ser det som en indika- tion på att skolhuvudmännen ser fördelar med att hålla ihop elev- hälsans olika insatser under samma huvudmannaskap. Utredningen bedömer också att det finns nackdelar med en sådant upplägg efter- som det kan bidra till ny gränsdragningsproblematik och intresse- konflikter inom elevhälsan, mellan elevhälsans medicinska insatser och de andra insatserna i elevhälsan. Det kan även uppstå gränsdrag- ningsproblematik mellan den medicinska insatsen och skolverksam- heten i övrigt. Utredningen bedömer vidare att det kan finnas svårig- heter för regionen som huvudman att ta sig an elevhälsans skyldigheter som ligger närmare skoluppdraget, t.ex. skyldigheter kopplade till frånvaro och till det särskilda stödet. Det kan påverka kvaliteten på elevhälsans arbete i denna del och försvåras av att det finns en gräns- dragningsproblematik gentemot skola i övrigt. I dag pågår ett omfattande omställningsarbete inom hälso- och sjukvården med syftet att primärvården ska vara navet i hälso- och sjukvården och samspela med andra aktörer.57 Socialstyrelsens upp- följningar av arbetet som avser 2024, visar på en utveckling mot om- ställningens mål, men att skillnaderna för patienterna är stora i landet. För att komma vidare med omställningen bedömer Socialstyrelsen att det bl.a. behövs mer resurser till primärvården, en mer jämlik till- gänglighet till vården och ökad medicinsk kompetens i kommu- nerna.58 Utredningen bedömer att regionen inte kan ta på sig ytter- ligare ett uppdrag som elevhälsans verksamhet innebär. Med ett oförändrat huvudmannaskap kvarstår problem som rör skolhuvudmännens kunskaper och förståelse för elevhälsans medi- cinska uppdrag. Utredningen bedömer dock att ett förändrat huvud- 57 Prop. 2019/20:164. Inriktning för nära och tillgänglig vård – en primärvårdsreform, s. 32. 58 Socialstyrelsen (2025). Uppföljning av omställningen till en god och nära vård Delredovis- ning 2025. 341 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 mannaskap inte är det mest effektiva sättet att komma till rätta med dessa problem. I stället behövs andra insatser som tar sikte på en tyd- ligare reglering av elevhälsans uppdrag och att samverkan med övriga hälso- och sjukvården stärks. 6.10.5 Insatser för att stärka huvudmannens styrning och ledning av elevhälsan medicinska insatser Förslag: Socialstyrelsen ska få i uppdrag ta fram stödmaterial om vårdgivaransvaret och ledning och styrning av elevhälsans medi- cinska insatser, riktat till skolhuvudmän och rektor. Skolverket ska få i uppdrag att säkerställa att kunskap om hälso- och sjukvårdslagstiftningen ska ingå dels i rektorsprogrammet, dels i skolchefsutbildningen. Bedömning: Skolhuvudmännen behöver säkerställa att rektorer har tillräckliga kunskaper för att leda elevhälsans medicinska in- satser. Skälen för utredningens förslag och bedömning Utredningen bedömer att skolhuvudmännen behöver säkerställa att rektorer har tillräckliga kunskaper för att leda elevhälsans medicinska insatser. För att underlätta detta arbete föreslår utredningen att Socialstyrelsen får i uppdrag att ta fram stödmaterial till rektorer och huvudmän om vårdgivaransvaret samt ledning och styrning av elevhälsans medicinska insatser. I avsnitt 5.5.3 beskrivs att det i tidigare myndighetsrapporter har framkommit att huvudmän och rektorer inte alltid har de kunskaper som krävs för styrning och ledning av elevhälsans medicinska insats. Denna bild bekräftas i de dialoger som utredningen haft med före- trädare för huvudmän, professioner och myndigheter. Utredningen bedömer att huvudmän och rektorer behöver mer kunskap om vilka skyldigheter som kommer med vårdgivaransvaret i enlighet med hälso- och sjukvårdslagstiftningen. De behöver också mer kunskaper om de medicinska professionernas uppdrag och skyldigheter. Det handlar bl.a. om bestämmelser om ansvaret som verksamhetschef, god vård 342 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar och barnets bästa i hälso- och sjukvårdslagen (4 kap. 2 § och 5 kap. 1 och 6 §§ HSL), bestämmelser om delaktighet och samtycke i patient- lagen (4 och 5 kap. patientlagen 2014:821) samt bestämmelser om det systematiska patientsäkerhetsarbetet och skyldigheter för hälso- och sjukvårdspersonalen i patientsäkerhetslagen (3 kap. 1–4 §§ och 6 kap. PSL 2010:659). Dessa kunskaper är en förutsättning för att kravet på god vård ska uppfyllas och att arbetet i elevhälsans medi- cinska insats bedrivs på ett patientsäkert sätt. Utredningen bedömer också att information om skyldigheten att anmäla en vårdverksam- het till Inspektionen för vård och omsorg bör framgå av stödmate- rialet. Vad utredningen erfar är detta något som inte görs i tillräcklig omfattning. I propositionen Elevhälsa och stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning (prop. 2021/21:162) anges att huvudmännens och rektorers ibland bristfälliga kunskaper om elev- hälsans uppdrag och arbetssätt och om hälsoperspektivet i stort kan vara en bidragande orsak till att dessa aspekter saknas i skolans kva- litetsarbete.59 Utredningen föreslår också att Skolverket ska få i uppdrag att säkerställa att de krav som hälso- och sjukvårdslagstiftningen med- för på styrning och ledning av elevhälsans medicinska insatser ska ingå i rektorsprogrammet och skolchefsutbildningen. Detta förslag lades för första gången fram i betänkandet Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning (SOU 2021:11). Bakgrunden till förslaget var, enligt utredningen om bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven, att det fanns tecken på att rektorer och skolhuvudmän hade bristfällig kännedom om och kompetens för att kunna leva upp till de krav som hälso- och sjuk- vårdslagstiftningen ställer på styrning och ledning av elevhälsans medicinska insatser. Den här utredningen har gjort en genomgång av Skolverkets mål- dokument för befattningsutbildningarna. Utredningen konstaterar att elevhälsan och den hälso- och sjukvårdslagstiftningen som styr elevhälsans verksamhet inte omnämns i måldokumentet.60 Däremot lyfts skollagen och läroplanerna fram. Utredningen bedömer därför 59 Prop. 2020/21:162. Elevhälsa och stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsned- sättning, s. 103. 60 Skolverket (2021). Rektorsprogrammet måldokument 2021–2027 och Skolverket (2021) Skol- verkets skolchefsutbildning – måldokument 2021. 343 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 att behovet av att se över befattningsutbildningen kvarstår. Utred- ningen föreslår därför att Skolverket bör ges i uppdrag att säkerställa att den hälso- och sjukvårdslagstiftningen som är relevant för styr- ning och ledning av elevhälsan ska vara en del av den skoljuridik som tas upp inom befattningsutbildningarna. Förslaget förväntas ytter- ligare förstärka huvudmännens förutsättningar för att säkerställa att rektorer har tillräckliga kunskaper för att leda elevhälsans medicinska insatser. 6.11 Nationell uppföljning av elevhälsan Bedömning: Regeringen bör ge lämplig myndighet i uppdrag att på nationell nivå följa upp och utvärdera elevhälsans organisation och arbete samt i vilken omfattning elevhälsans professioner ingår i elevhälsans verksamhet. Skälen för utredningens bedömning Utredningen har i kapitel 5 Bakgrund och problembild beskrivit att det saknas nationell uppföljning och regelbunden utvärdering av elev- hälsans organisation och arbete samt i vilken omfattning elevhälsans professioner ingår i elevhälsans verksamhet. Det gör att det i dag inte finns uppgifter om hur elevhälsans verksamhet fungerar i landets skolor. Utredningen bedömer att det är viktigt att följa upp och regel- bundet utvärdera elevhälsan för att kunna säkerställa att elever får elevhälsa på likvärdiga grunder och av god kvalitet oavsett vilken skola de går på. Det skapar förutsättningar för att följa utvecklingen av elev- hälsans verksamhet över tid. Uppföljning och utvärdering är också en förutsättning för att säkerställa att nationella utvecklingsinsatser riktade till skolan är ändamålsenliga. Utredningen bedömer att natio- nell uppföljning och utvärdering av elevhälsan även kan vara värde- fullt för skolhuvudmännens eget utvecklingsarbete. Utredningen bedömer därför att ett uppdrag bör ges till lämplig myndighet eller myndigheter. 344 SOU 2025:113 Utredningens förslag och bedömningar 6.12 Förslagen föranleder inga ändringar gällande tystnadsplikt och sekretess Bedömning: Utredningens förslag föranleder inga ändringar av offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Skälen för utredningens bedömning I enlighet med direktivet ska utredningen analysera om det finns be- hov av ändringar i nuvarande offentlighets- och sekretessreglering med anledning av utredningens förslag. Utredningen har föreslagit att det inom elevhälsan ska finnas en person med ansvar för att samordna insatser för enskilda elever och samverkan med socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Utredningen har också föreslagit att skolhuvudmän ska ingå samverkansöverens- kommelser med regionen för att förbättra strukturerna för samverkan avseende enskilda elever. Möjligheten att fritt dela information om enskilda elever begränsas i flera delar av sekretess. Det gäller exempelvis uppgifter om elevers personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats.61 Även information som en elevs personliga förhållanden inom ramen för elevhälsans medi- cinska insats omfattas av sekretess även om sekretessen i den delen inte hindrar att en uppgift om en enskild lämnas från sådan elevhälsa som avser medicinsk insats till annan elevhälsa eller särskild elev- stödjande verksamhet i övrigt inom samma myndighet, om det krävs att uppgiften lämnas för att en elev ska få nödvändigt stöd.62 En för- utsättning för att sekretess ska föreligga i ovan nämnda fall är att uppgiften inte kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Enskilda huvudmän omfattas inte av offentlig- hets- och sekretesslagens regler om sekretess. I stället begränsar skol- lagens och patientsäkerhetslagens regler om tystnadsplikt i vilken ut- sträckning de har möjlighet att dela information om enskilda elevers personliga förhållanden. Utredningen gör bedömningen att en förutsättning för en effektiv samverkan och samordning av insatser för enskilda elever mellan 61 23 kap. 2 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen. 62 25 kap. 1 och 13 a §§ offentlighets- och sekretesslagen. 345 Utredningens förslag och bedömningar SOU 2025:113 skolan, socialtjänsten och hälso- och sjukvården i många fall förut- sätter att information som kan omfattas av sekretess eller tystnads- plikt behöver delas mellan dessa aktörer. Det finns dock goda möjlig- heter att dela information mellan skola, socialtjänsten och hälso- och sjukvården om eleven som berörs, och i vissa fall dennes vårdnads- havare, samtycker till det. Syftet med samverkan och samordning av insatser för enskilda elever ligger också i eleven och vårdnads- havarnas intresse vilket är ett incitament för att ge samtycke till att bryta sekretessen. Att samverka och samordna insatser för elever där elever och vårdnadshavare inte samtycker till det kan inte anses meningsfullt. Utredningens bedömning är därför att gällande lag- stiftning är ändamålsenlig och att det inte finns skäl att föreslå någon förändring i relation till offentlighets- och sekretesslagen med anled- ning av utredningens förslag. 346 7 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Förslag: Ändringarna i skollagen och hälso- och sjukvårdslagen ska träda i kraft den 1 januari 2027. Bestämmelserna ska tillämpas första gången på utbildning som bedrivs efter den 30 juni 2028. Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för utbildning som be- drivs före den 1 juli 2028. När det gäller tillgång till elevhälsans professioner enligt 2 kap. 25 a § i den nya bestämmelsen gäller inte kravet på hälso- och sjukvårdskurator om den som tjänstgör som kurator i elevhälsan anställts som kurator, enligt 2 kap. 25 § i den äldre lydelsen, före den 1 januari 2027. Undantaget från kravet på hälso- och sjuk- vårdskurator i elevhälsan gäller dock längst till och med den 30 juni 2033. Skälen för utredningens förslag De ändringar som föreslås i skollagen syftar till att elever ska ges ett bättre och mer ändamålsenligt stöd från elevhälsan. Dessa änd- ringar bör därför genomföras så snart som möjligt. Samtidigt anser utredningen att det är nödvändigt att huvudmän, rektorer, lärare och övrig personal som berörs av förslagen, samt den regionala hälso- och sjukvården, kan förbereda sig inför att de nya bestämmelserna börjar gälla. Regeringen, eller de myndigheter som regeringen bestämmer, behöver också tid för att ta fram föreskrifter i relevanta delar. Skol- verket och Socialstyrelsen behöver också tid för att utveckla och ut- forma de stödmaterial och den hälsoenkät som föreslås. Utredningen anser även att det finns skäl för att bestämmelserna om förändringarna i elevhälsans arbete införs samtidigt som en tioårig grundskola införs, 347 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser SOU 2025:113 vilket är läsåret 2028/2029. Sammantaget föreslår därför utredningen att ändringarna i skollagen och i hälso- och sjukvårdslagen ska träda i kraft den 1 januari 2027 och tillämpas första gången på utbildning som påbörjas efter den 30 juni 2028. Gällande kravet på hälso- och sjukvårdskurator i elevhälsan anser utredningen att det behövs en längre omställningsperiod för att det ska vara realistiskt att ställa ett sådant krav på huvudmännen. De före- slagna övergångsbestämmelserna möjliggör en successiv övergång vilket där innebär att efterfrågan på hälso- och sjukvårdskuratorer kommer att öka över tid och i takt med att fler utbildade hälso- och sjukvårdskuratorer kommer att finnas tillgängliga på arbetsmarknaden. Det ger också utrymme för huvudmännen att vidta kompetensutveck- lande åtgärder för att säkerställa att man har tillgång till hälso- och sjukvårdskurator inom elevhälsan. 348 8 Konsekvenser av utredningens förslag I detta kapitel beskrivs konsekvenserna av utredningens förslag. Inled- ningsvis beskrivs de krav som ställs på konsekvensanalysen. Därefter redovisas konsekvenserna av utredningens förslag. 8.1 Krav på konsekvensanalysen De konsekvenser som utredningen ska beskriva styrs av kommitté- förordningen (1998:1474), 6 och 7 §§ i den nu upphävda förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning samt av ut- redningens direktiv.1 Enligt dessa ska en beräkning redovisas av förslagens påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekonomiska kon- sekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska ut- redningen föreslå en finansiering. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska förslagens betydelse för denna belysas. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, 1 Den 6 maj 2024 trädde ett antal förändringar i kraft som rör konsekvensutredningar. Två paragrafer i kommittéförordningen (14–15 §§) som styr konsekvensutredningar ersattes med nya, samtidigt som ytterligare en paragraf upphörde att gälla. Dessutom upphörde förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning samtidigt som en ny förordning trädde i kraft, för- ordning (2024:183) om konsekvensutredningar. Den nya förordningen om konsekvensutred- ningar tillämpas dock inte för särskilda utredare som tillkallats före ikraftträdandet. För sär- skilda utredare som tillsatts före den 1 maj 2024 gäller fortfarande 6 och 7 §§ i den upphävda förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning samt 14–15 a §§ i den äldre lydelsen av kommittéförordningen. 349 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 för jämställdheten mellan kvinnor och män och för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Konsekvenserna av utredningens förslag ska även beskrivas i en- lighet med 6–7 §§ i förordningen (2007:1244) om konsekvensutred- ning vid regelgivning. Där anges att det ska framgå av konsekvens- utredningen vilket problem som ska lösas med förslagen och vilka alternativa lösningar som finns samt vad konsekvenserna blir om inga åtgärder vidtas. Där anges vidare att det ska framgå vilka som berörs av regleringen, om regleringen överensstämmer med EU-rätten samt en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tid- punkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella in- formationsinsatser. Om regleringen som föreslås kan få betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen i den omfattning det är möjligt beskriva bland annat hur många företag som berörs, tidsåtgång och administrativa kostnader och påverkan på konkurrensförhållanden. Av direktivet till utredningen framgår vidare att utredaren ska redovisa förslagens konsekvenser för Sveriges internationella åtagan- den om mänskliga rättigheter. Utredaren ska redovisa konsekvenser utifrån FN:s konvention om barns rättigheter och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Utredaren ska även göra en analys utifrån dataskyddssynpunkt av sådan behandling av personuppgifter som blir en konsekvens av utredningens förslag. 8.2 Vilka problem ska lösas med förslagen? Barn och ungas fysiska och psykiska hälsa har försämrats under senare år. Enligt nuvarande reglering ska elevhälsan främja elevers fysiska och psykiska hälsa samt stödja deras utveckling mot utbild- ningens mål. I praktiken har formuleringen lett till att elevhälsans arbete fått ett alltför ensidigt fokus på elevernas kunskapsmässiga måluppfyllelse. Tillsyn visar att skolor i otillräcklig utsträckning arbetar med hälsofrämjande och förebyggande insatser, vilket gör att fysisk och psykisk ohälsa inte alltid upptäcks i tid. Varken elever, elevhälsans professioner eller myndigheter har en tydlig och enhetlig bild av elevhälsans övergripande syfte och uppdrag. Eftersom begreppen ”hälsofrämjande” och ”förebyggande” inte definieras i lag eller före- 350 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag skrifter tolkas uppdraget olika mellan huvudmän, skolor och elev- hälsans professioner. Skillnader i tillgång till kompetenser och i balansen mellan förebyggande, hälsofrämjande och åtgärdande arbete leder till variation i kvalitet och omfattning. Lagens vaga formuler- ingar försvårar tillsyn och kan begränsa vilket stöd elevhälsan be- dömer sig kunna ge, till exempel vid egenvård och enklare sjukvårds- insatser. Sammantaget innebär detta begränsade förutsättningar för ett likvärdigt och ändamålsenligt elevhälsoarbete som främjar och före- bygger samt tidigt identifierar och åtgärdar ohälsa och ogynnsam utveckling hos alla elever. Den otydliga regleringen skapar också gränsdragnings- och sam- verkansproblem. I vissa fall fungerar samverkan med hälso- och sjuk- vården och socialtjänsten väl. I andra fall är samverkan bristfällig, vil- ket leder till negativa konsekvenser för enskilda elever. Skolorna erbjuder inte heller hälsobesök tillräckligt ofta för att elevhälsan ska kunna följa elevers hälsa och utveckling. Lagstiftningen är otydlig vad gäller tidpunkter, syfte och innehåll för hälsobesöken. Elever upplever att tillgången till elevhälsan inte är tillräcklig och för- troendet för elevhälsans professioner varierar, vilket tyder på att elev- hälsans möjligheter att bygga långsiktiga och tillitsfulla relationer med eleverna är otillräckliga. Bristande kontinuitet och tillgänglighet försvårar tidig upptäckt av behov, vilket påverkar elevers lärande och hälsa på både kort och lång sikt. 8.3 Utredningens förslag i korthet Utredningens huvudsakliga uppdrag i detta slutbetänkande är att föreslå nödvändiga förändringar för att säkerställa en ändamålsenlig styrning och organisering av elevhälsan, för att öka likvärdigheten och säkerställa att det stöd som elevhälsan ger blir mer träffsäkert. 351 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 Utredningens förslag, som beskrivs och motiveras utförligt i kapitel 6 Utredningens förslag och bedömningar, innebär i korthet följande: Elevhälsans syfte och uppdrag • Nuvarande bestämmelser i skollagen om elevhälsans syfte och uppdrag ändras på så vis att syftet förtydligas och uppdraget bred- das. Syftet förtydligas och balanseras genom att hälsa och utveck- ling lyfts fram jämsides med lärande. Nuvarande lydelse om att elevhälsan främst ska vara hälsofrämjande och förebyggande och stödja elevernas utveckling mot utbildningens mål ersätts med en ny formulering som innebär är att elevhälsan ska skapa förutsätt- ningar för och stödja elevernas lärande, hälsa och utveckling. I arbetet med att stödja elevernas hälsa ska elevhälsan främja elever- nas fysiska, psykiska och sociala hälsa samt förebygga och tidigt identifiera ohälsa. Vidare ska elevhälsans arbete bedrivas på indi- vid-, grupp- och skolenhetsnivå. Arbetet ska ske tvärprofessio- nellt och i samverkan med lärare och övrig skolpersonal. • Bestämmelser i skollagen införs om att elevhälsan ska erbjuda hälso- och sjukvårdsinsatser för lättare fysiska och psykiska vård- behov. • Skolverket och Socialstyrelsen får i uppdrag att ta fram föreskrif- ter om elevhälsans syfte och uppdrag inom sina respektive kom- petensområden. • Socialstyrelsen får i uppdrag att ta fram föreskrift om innehållet i stort och litet hälsobesök samt hälsosamtal. • Skollagen ändras på så vis att bestämmelsen om elevhälsans roll i skolans kvalitetsarbete flyttas till 4 kap 4 §. • Socialstyrelsen får i uppdrag att ta fram stödmaterial för huvud- män och rektor om vårdgivaransvaret och ledning och styrning av elevhälsans medicinska insatser. • Skolverket får i uppdrag att säkerställa att hälso- och sjukvårdslag- stiftningen om styrning och ledning av elevhälsans medicinska in- satser ingår i rektorsprogrammet och skolchefsutbildning. 352 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag Tillgången till elevhälsan • Bestämmelser i skollagen införs som förstärker och förtydligar hälsobesök i de obligatoriska skolformerna. Elever och deras vård- nadshavare ska kallas till stort hälsobesök i årskurs 1, 5 och 8 i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan. I same- skolan ska elever och deras vårdnadshavare kallas till stort hälso- besök i årskurs 1 och 5. Elever ska kallas till litet hälsobesök i årskurs 3 och 6 i grundskolan, anpassade grundskolan, special- skolan och sameskolan. Ett hälsosamtal införs för elever i års- kurs 9 i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan. För elever i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska ett stort hälsobesök genomföras under utbildningens första läsår. Därutöver införs ett hälsosamtal under utbildningens andra läsår. Hälsobesöket i grundskolans årskurs 1 ska genomföras av skol- läkare och skolsköterska. Övriga hälsobesök ska genomföras av en skolsköterska. Hälsosamtalen ska genomföras av en skolskö- terska, en hälso- och sjukvårdskurator eller en psykolog. Vid be- hov kan annan legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal inom elev- hälsan medverka vid hälsobesöken eller hälsosamtalen. • Bestämmelser i skollagen införs som skärper utbildningskraven för vissa av elevhälsans professioner. För att fullgöra elevhälsans uppdrag ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, hälso- och sjukvårdskurator, specialpedagog och speciallärare. Utöver dessa kan även annan legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal ingå i elevhälsan. • Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten får i uppdrag att, till- sammans med Skolverket, ta fram och tillgängliggöra en hälso- enkät till elever respektive vårdnadshavare. • Bestämmelser i skollagen införs om att rektorn ska se till att det upprättas en bemanningsplan för elevhälsan vid varje skolenhet i vilken elevhälsans bemanning analyseras och beräknas med utgångs- punkt från nationellt fastställda beräkningsgrunder. • Skolverket får i uppdrag att ta fram föreskrift om bemannings- plan för elevhälsan, inklusive hur bemanningen ska analyseras och beräknas. 353 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 • Bestämmelser i skollagen införs om att huvudmannen skriftligen ska informera elever och vårdnadshavare om elevhälsans uppdrag, vilka professioner som ingår och deras tillgänglighet. • Bestämmelser i skollagen införs om en lägsta frekvens med vilken elevhälsans professioner ska vara tillgängliga vid skolenheten. Skol- sköterska, hälso- och sjukvårdskurator, specialpedagog eller spe- ciallärare ska finnas tillgänglig i skolans lokaler varje vecka. Psy- kolog ska finnas tillgängliga i skolans lokaler varannan vecka och skolläkare månadsvis. • Bestämmelser i skollagen införs om att huvudmannen ska garan- tera att varje elev som anmäler behov av elevhälsan för hälso- och sjukvårdsinsatser vid lättare fysiska och psykiska vårdbehov ska få en bedömning av lämplig hälso- och sjukvårdspersonal inom elevhälsan inom viss tid. Samverkan • Bestämmelser i skollagen införs om att rektorn vid varje skol- enhet i grundskolan, anpassade grundskolan, sameskolan, spe- cialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska utse en samordnande funktion i elevhälsan som ansvarar för att samordna insatser för enskilda elever och samverka med social- tjänsten och hälso- och sjukvården för att säkerställa att elevens behov i skolan. • Bestämmelser i skollagen införs om ett ansvar för skolhuvudman- nen att ingå en överenskommelse med regionen om samverkan i vissa frågor som rör elever som är i behov av insatser från både skolan och hälso- och sjukvården. I hälso- och sjukvårdslagen in- förs bestämmelser om att regionen ska ingå i överenskommelser med huvudmän inom skolväsendet om dessa frågor. 8.4 Alternativa lösningar och nollalternativet Resonemang om alternativ och motiv till de förslag som utredningen lägger finns i huvudsakligen i kapitel 6 Utredningens förslag och be- dömningar. Här sammanfattas några centrala överväganden. 354 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag Sammanfattningsvis har utredningen övervägt och utrett olika alternativa förslag för att åtgärda problemen som ligger till grund för utredningens uppdrag, och för att uppnå syftet att elevhälsan bättre ska tillgodose elevernas behov. Det pågår initiativ som berör elevhälsan och som kan öka likvär- dighet och kvalitet. Exempelvis har regeringen gett Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten, Myndigheten för familjerätt och föräldra- skapsstöd, Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Statens beredning för medicinsk och social utvärdering och Skolverket i upp- drag att ta fram ett nationellt hälsoprogram för barn och unga.2 På uppdrag av regeringen tog Skolverket, SPSM och Skolforskningsinsti- tutet under 2024 fram kunskapssammanställningar inom områdena elevhälsa och stöd. Kunskapssammanställningarna ger huvudmän och skolor större möjlighet att basera sin verksamhet på vetenskap och beprövad erfarenhet. Det är utredningens bedömning att det nationella hälsoprogram- met kommer öka likvärdigheten, men att detta inte kommer att lösa alla de utmaningar som finns med elevhälsan, såsom kvalitetsskillna- der, för lite fokus på hälsofrämjande och förebyggande insatser samt ett för snävt fokus på att stödja eleverna mot utbildningens mål. Ut- redningen bedömer att en av grundorsakerna till dagens utmaningar med bristande likvärdighet och en elevhälsa som inte tillgodoser elevernas hälsorelaterade behov, är att det finns ett allt för stort tolk- ningsutrymme i skollagen vad gäller vad elevhälsan ska göra och kunna erbjuda, vilket varken det nationella hälsoprogrammet eller kunskaps- sammanställningarna kan åtgärda. 8.4.1 Alternativ till att förtydliga elevhälsans syfte och uppdrag Om nuvarande reglering behålls som den är, det vill säga nollalter- nativet, är utredningens bedömning att de problem som är konse- kvenser av den otydlighet som finns i lagstiftningen kommer att kvar- stå. Lagstiftningen kommer fortsättningsvis tolkas och tillämpas på olika sätt av huvudmän, skolor och professioner. Vägledningen för elevhälsan är ett stödmaterial framtaget av Socialstyrelsen och Skol- verket. Vägledningen gavs ut första gången 2016 och uppdaterades 2 Regeringsbeslut, S2021/04102 (delvis), S2021/06171, S2021/06815 (delvis), S2022/01303, S2023/02379 (delvis). Uppdrag att ta fram nationellt hälsoprogram för barn och unga. 355 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 senast 2023. Stödmaterialet har nu funnits tillgängligt under flera års tid. Utredningen kan konstatera att denna mjukare styrning inte har bidragit till nödvändig likvärdighet, vilket talar för att det krävs för- tydliganden i lag och föreskrift. 8.4.2 Alternativ till förslagen för att stärka elevhälsans medicinska, psykologiska och psykosociala insatser Utredningen har haft i uppdrag att föreslå hur elevhälsans medicinska, psykologiska och psykosociala insatser kan stärkas. Utredningen läm- nar ett antal förslag som tillsammans syftar till att stärka elevhälsans medicinska, psykologiska och psykosociala insatser: förtydligande av elevhälsans uppdrag och syfte, skärpta utbildningskrav för vissa av elevhälsans professioner, förslag om ska förstärka elevers möjlig- heter att få hälso- och sjukvårdsinsatser vid lättare fysiska och psy- kiska vårdbehov och tidsfrister för en första bedömning av sådana vårdbehov. Utredningen har övervägt alternativa vägar för att uppnå syftet. Ett sådant alternativ har varit att ge elevhälsan ett mer utpräglat hälso- och sjukvårdsuppdrag, med ansvar för att i större utsträckning tillhandahålla hälso- och sjukvårdsinsatser inom skolans ram. Det skulle kunna innebära att elevhälsans verksamhet i högre grad integre- ras med regionernas hälso- och sjukvård. Detta alternativ har dock avfärdats. Utredningen bedömer att en sådan modell riskerar skapa parallella spår mellan elevhälsan och den övriga hälso- och sjukvården, snarare än att stärka samordningen kring barn och unga. Sådana paral- lella spår skulle innebära en suboptimal användning av hälso- och sjukvårdens resurser. Det skulle också innebära oklarheter i huvud- mannaskapet, särskilt vad gäller ansvarsfördelningen mellan skol- huvudmannen och regionen. 8.4.3 Alternativ till förslagen för att åstadkomma ändamålsenliga tidsfrister Utredningen har haft i uppdrag att föreslå en elevhälsogaranti med målet att åstadkomma ändamålsenliga tidsfrister för att få stöd och hjälp av elevhälsan. 356 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen lämnar ett flertal förslag som tillsammans antas leda till att elever inom ändamålsenlig tid får stöd och hjälp av elevhälsan. Förslagen omfattar tidsfrister för en första bedömning av lättare fysiska och psykiska vårdbehov, förtydligande av elevhälsans uppdrag och syfte, krav på bemanningsplan och gränsvärden för närvaro för elevhälsans professioner, förstärkning av hälsokontroller och krav på samverkansöverenskommelser mellan skolhuvudmän och region. Förslagen om förtydligande av lagstiftningen och utfärdande av före- skrifter ökar möjligheten för tillsynsmyndigheterna att utöva tillsyn och bidrar därigenom till att huvudmän och skolor skapar förutsätt- ningar för att elever inom ändamålsenlig tid får stöd och hjälp av elev- hälsan. Utredningen har även övervägt olika alternativa upplägg för regel- bundna hälsokontroller. Målet har varit ett upplägg som på ett kost- nadseffektivt och genomförbart sätt stärker möjligheten till tidig upp- täckt av ohälsa och bidrar till en mer likvärdig elevhälsa över landet. I dag omfattar det nationella systemet tre hälsobesök under nio år, vilket innebär att det i genomsnitt går omkring fyra år mellan varje tillfälle. Utredningen bedömer att detta är för långa intervall för att möjliggöra tidig upptäckt av ohälsa. Utredningen har övervägt flera olika upplägg med både fler och färre hälsobesök än vad utredningen föreslagit, men dessa alternativ har bedömts som mindre ändamålsenliga. Vissa har bedömts som för begränsade för att säkerställa tidig upptäckt av ohälsa. Andra alterna- tiv, som ett mer omfattande system med årliga hälsoundersökningar för samtliga elever liknande den finska modellen, skulle innebära allt för stora kostnader och resursbehov i förhållande till tillgången på skolsköterskor och skolläkare. Den senare faktorn bedöms som sär- skilt betydelsefull då bristen på skolläkare redan i dag är stor. Mot denna bakgrund har utredningen valt att reglera regelbundenheten samt förstärka och i viss utsträckning utöka hälsokontroller, men inom ramen för vad som bedöms vara praktiskt genomförbart. 8.5 De som berörs av utredningens förslag Utredningens förslag berör bland annat statliga myndigheter, kom- muner samt enskilda näringsidkare och ideella associationsformer som bedriver näringsmässig verksamhet inom skolområdet. I detta 357 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 avsnitt beskriver utredningen kortfattat vilka aktörer som berörs och på vilket sätt. I avsnitt 8.6 beskrivs de samhällsekonomiska konse- kvenserna av förslagen, vilket inkluderar kostnader för stat, kommu- ner och företag. På organisationsnivå berör förslagen framför allt kommuner och enskilda huvudmän i form av företag, ideella föreningar, ekonomiska föreningar, kooperativ och stiftelser. Även regioner och vissa statliga myndigheter berörs. På individnivå berör förslagen bland annat elever och vårdnads- havare, rektorer, lärare, skolläkare, skolsköterskor, psykologer, kura- torer, specialpedagoger, speciallärare och andra yrkesverksamma inom elevhälsan. Hur olika yrkeskategorier berörs av förslagen framgår i motiveringen av förslagen i kapitel 6 och i avsnitt 8.5.6. Förslagens konsekvenser för barn och unga beskrivs i avsnitt 8.7.1. 8.5.1 Statliga myndigheter Utredningen lämnar förslag som ger konsekvenser för vissa statliga myndigheter. Dessa redovisas nedan under respektive myndighet. Skolverket Skolverket är förvaltningsmyndighet för skolväsendet och har enligt förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk till uppgift att bland annat följa upp och utvärdera utbildningen, lämna stöd till huvudmän och skolor samt svara för nationell kunskaps- utveckling inom sitt ansvarsområde. Förslaget om ändringar i skollagen medför behov av att Skol- verket ser över och uppdaterar befintliga stödmaterial samt infor- merar huvudmän och andra berörda aktörer om de nya bestämmel- serna. Detta bedöms ligga inom ramen för myndighetens instruktion och ordinarie verksamhet. Förslaget om att utarbeta föreskrifter rörande elevhälsan skulle innebära arbete i form av bland annat kunskapsinhämtning, samråd, konsekvensutredning och slutlig beredning. Att utarbeta föreskrif- ter ligger inom ramen för Skolverkets ordinarie uppgifter. De före- slagna föreskrifterna avser dock ett område där myndigheten i dag 358 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag saknar bemyndigande att meddela föreskrifter. Utredningen föreslår därför att ett nytt bemyndigande ges. Förslaget om att Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten, till- sammans med Skolverket, ska ta fram enkäter riktade till elever och vårdnadshavare innebär att Skolverket under begränsad tid behöver avsätta personalresurser för att bidra till sakinnehållet utifrån myndig- hetens kompetensområde. Uppdraget att säkerställa att hälso- och sjukvårdslagstiftningen om styrning och ledning av elevhälsans medicinska insatser ingår i rektorsprogrammet och skolchefsutbildning innebär att myndigheten behöver uppdatera visst innehåll samt informera utbildningsanord- narna om förändringen. Åtgärden bedöms vara av begränsad omfatt- ning och kan genomföras inom ramen för Skolverkets ordinarie arbete med att utveckla och förvalta ledarskapsutbildningarna. Socialstyrelsen Förslaget om att Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten, till- sammans med Skolverket, ska ta fram enkäter riktade till elever och vårdnadshavare i samband med hälsoundersökningar och omfattande hälsobesök innebär arbete i form av utveckling under en begränsad tid, samt löpande underhåll av tjänsten. Tillhandahållandet av enkäter innebär en ny arbetsuppgift för myndigheten. Utvecklingsarbetet kräver resurser för framtagande av innehåll och utformning, inklusive kvalitetssäkring och tillgänglighetsanpassning av enkäter. Förslaget om att utarbeta föreskrifter om elevhälsans syfte och uppdrag samt innehållet i hälsobesök och hälsosamtal skulle innebära arbete i form av bland annat kunskapsinhämtning, samråd, konse- kvensutredning och slutlig beredning. Att utarbeta föreskrifter ligger inom ramen för Socialstyrelsens ordinarie uppgifter. De föreslagna föreskrifterna avser dock ett område där myndigheten i dag saknar bemyndigande att meddela föreskrifter. Utredningen föreslår därför att ett nytt bemyndigande ges. Uppdraget att ta fram stödmaterial för huvudmän och rektor om vårdgivaransvaret och ledning och styrning av elevhälsans medicinska insatser innebär att myndigheten under en kortare tid behöver avsätta personalresurser för framtagandet. 359 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 Folkhälsomyndigheten Föreslaget om att Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten, till- sammans med Skolverket, ska ta fram enkäter riktade till elever och vårdnadshavare i samband med hälsoundersökningar och omfattande hälsobesök innebär att Folkhälsomyndigheten under begränsad tid behöver avsätta personalresurser för att bidra till sakinnehållet utifrån myndighetens kompetensområde. Myndigheter som är huvudmän för utbildning Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) bedriver på uppdrag av staten tio specialskolor och påverkas därför även av förslagen i egenskap av skolhuvudman. I denna egenskap påverkas SPSM av för- slagen på liknande sätt som andra huvudmän. Sameskolstyrelsen är en statlig myndighet som är huvudman och ansvarig för de fem sameskolorna i Sverige. Sameskolan berörs av för- slagen på liknande sätt som andra huvudmän. Statens institutionsstyrelse (SiS) är huvudman för det tjugotal skolenheter som finns på SiS ungdomshem. Skolverksamheten bedrivs som en särskild utbildningsform som regleras i 24 kap. 8–9 §§ skol- lagen. I enlighet med dessa bestämmelser ska SiS anordna utbildning motsvarande grundskola, anpassad grundskola, specialskola, gym- nasieskola och anpassad gymnasieskola. SiS är därmed huvudman för utbildning men, i enlighet med 1 kap. 1 § skollagen, inte huvud- man för skolform inom skolväsendet. I utbildningen ska SiS tillämpa relevanta bestämmelser i skollagen. Genom regleringen i 24 kap. skollagen berörs SiS på motsvarande sätt som andra huvudmän inom skolväsendet av förslagen. I avsnitt 8.6.4 framgår hur förslagen påverkar kostnaderna för myndigheter som är huvudmän för utbildning. 8.5.2 Kommuner Kommunerna ansvarar för att finansiera utbildningen för alla skol- pliktiga barn i kommunen. Utredningen föreslår nya skyldigheter för skolhuvudmän och även vissa ambitionshöjningar inom ramen för redan gällande uppdrag. Utredningens förslag berör samtliga 360 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag 290 kommuner och bedöms i vissa delar få ekonomiska konsekvenser. En beräkning av de ekonomiska konsekvenserna av dessa förändringar finns i avsnitt 8.6.2. Organisatoriska konsekvenser för kommuner som skolhuvudmän Utredningens förslag innebär en tydligare reglering av elevhälsans syfte, uppdrag, bemanning och tillgänglighet. Kommunerna kommer som huvudmän behöva säkerställa att bemanningsplaner tas fram för varje skolenhet, att elevhälsans professioner finns tillgängliga i den utsträckning som föreslås samt att nya krav på hälsobesök och hälso- samtal uppfylls. Det innebär en ökad administrativ arbetsbörda, men också en tydligare struktur för planering, uppföljning och ansvars- fördelning. Eftersom tillgång, bemanning och omfattning av elevhälsans arbete i dag varierar betydligt mellan huvudmän, och lokala förutsättningar varierar, kommer konsekvenserna att bli olika för enskilda kommu- ner. För vissa kommuner kan förslagen innebära större organisato- riska förändringar, medan det för andra i huvudsak handlar om att utveckla vissa rutiner, exempelvis för bemanningsplan och samver- kansavtal. På längre sikt bidrar förslagen till ökad tydlighet och bättre förutsättningar för att elevernas behov av stöd ska tillgodoses på ett likvärdigt sätt. Förslaget om att huvudmannen ska upprätta en bemanningsplan för elevhälsan vid varje skolenhet får vissa administrativa konsekven- ser. Arbetet kräver att rektor och administrativ personal samlar in och analyserar underlag om skolans elevsammansättning, behov och tillgång till olika professioner. Planen ska därefter dokumenteras och följas upp årligen. Resursplanering är dock en uppgift som redan i dag rimligen ingår i huvudmännens och rektorernas ansvar, vilket inne- bär att förslaget främst formaliserar och systematiserar ett arbete som redan utförs i någon utsträckning. Det tillkommer därmed ett visst ökat administrativt arbete, men bidrar också till en tydligare struktur för hur elevhälsans resurser dimensioneras och används. På längre sikt bedöms bemanningsplanen kunna effektivisera huvudmannens planeringsarbete och bidra till mer ändamålsenlig och likvärdig resurs- fördelning. Utredningen bedömer att de föreskrifter och det stöd som Skolverket föreslås ta fram kommer att underlätta för huvud- 361 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 männen att analysera och utforma bemanningsplanerna och därmed begränsa den administrativa bördan. Förslaget om skärpta utbildningskrav får olika organisatoriska konsekvenser beroende på huvudmännens nuvarande bemanning av elevhälsan. Huvudmän som redan i dag har personal med den utbild- ningsbakgrund som föreslås bli kravställd påverkas inte. Under en övergångsperiod behöver övriga huvudmän vidta åtgärder för att säkerställa att personalen uppfyller de nya kraven, exempelvis genom kompetensutveckling, nyrekrytering eller omfördelning av arbets- uppgifter. Av Skolverkets statistik för läsåret 2024/2025 framgår att 78 procent av landets specialpedagoger har specialpedagogexamen och 59 procent av landets speciallärare antingen har examen för spe- ciallärare eller specialpedagog.3 Andelen kuratorer som har socionom- examen är totalt 73 procent i de obligatoriska skolformerna och 72 procent i gymnasieskolan.4 Utredningens förslag bedöms sammantaget inte medföra ett ökat behov av speciallärare eller specialpedagoger. Förslagen om elevhälsans uppdrag och syfte bedöms leda till ett minskat behov av speciallärare och specialpedagoger inom elevhälsan då den specialpedagogiska in- satsens uppdrag begränsas. Det kan ändå bli utmanande för huvud- män som inte redan har speciallärare med examen att uppfylla de skärpta kraven. Skolverket räknar med en brist på speciallärare under perioden 2024–2038. Antalet personer som påbörjar speciallärarutbild- ning behöver öka med mer än 80 procent för att täcka behovet.5 Till- gången till specialpedagoger förväntas vara god, Skolverket bedömer att det kan bli ett förhållandevis stort överskott av specialpedagoger. Förslagen om elevhälsobesöken, elevhälsans uppdrag och syfte samt gränsvärden för närvaro förväntas generellt öka behovet av skol- läkare, psykologer och skolsköterskor något. De organisatoriska kon- sekvenserna förväntas bli särskilt stora för de huvudmän som i dag inte erbjuder elever tillgång till den elevhälsa som eleverna är i be- hov av. Tillgången till skolläkare kännetecknas av brist. Nationellt bedöms rekryteringssituationen för psykologer kännetecknas av balans men 3 Skolverket (2025). Lärarprognos 2024. 4 Skolverket (2022). Nationell kartläggning av utbildningsbakgrunden bland kuratorer i skol- väsendet. Rapport 2022:17. 5 Skolverket (2025). Lärarprognos 2024. 362 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag på fem års sikt förväntas efterfrågan på psykologer att öka.6 Det är ofta svårare för arbetsgivare att rekrytera psykologer utanför stor- stadsregioner och större centralorter, medan det finns viss konkurrens i övriga storstäder och större centralorter om PTP-tjänster (praktisk tjänstgöring för psykologer).7 Nationellt bedöms rekryteringssitua- tionen för skolsköterskor kännetecknas av balans och förväntas vara fortsatt i balans på fem års sikt. Rekryteringssituationen för kuratorer kännetecknas i dag av balans men på fem års sikt förväntas efterfrågan på kuratorer öka jämfört med i dag.8 Det beräknas vara liten kon- kurrens om jobben för nyexaminerade socionomer om fem år, men med regionala skillnader. I stora tätorter i södra Sverige har det varit större konkurrens om jobben, stundtals även i glesbygdsområden i norra Sverige.9 Hälso- och sjukvårdskuratorer som yrkesgrupp har hög medelålder och hög sjukfrånvaro. Socialstyrelsen bedömer att det råder hög efterfrågan på samtliga legitimationsyrken inom hälso- och sjukvården, vilket inbegriper hälso- och sjukvårdskuratorer.10 På systemnivå bedöms förslagen ha en marginell påverkan på kom- petensförsörjningen inom elevhälsans professioner. Kompetensför- sörjningen påverkas av flera samverkande faktorer, såsom förändrad efterfrågan inom andra sektorer, demografiska förändringar och utveck- lingen av professionsutbildningarna. De enskilda förslagen bedöms inte i sig skapa en ny bristsituation, men kan för vissa professioner, sär- skilt speciallärare, skolläkare och hälso- och sjukvårdskuratorer, mar- ginellt förstärka en redan ansträngd rekryteringssituation. Rekryter- ingssituationen har beaktats vid utformningen av utbildningskraven. Övergångsbestämmelserna vad avser hälso- och sjukvårdskuratorer syftar till att ge huvudmännen tid att anpassa sin personalförsörjning till de nya kraven. Glesbygdskommuner och små kommunala huvudmän kan vara mer sårbara för plötsliga och förändrade behov av elevhälsa. Det kan även vara särskilt svårt för små kommuner att skapa attraktiva tjäns- ter när det ingår resor mellan flera skolenheter. För kommuner på landsbygden kan utmaningarna med att rekrytera personal förstärkas, 6 Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingens yrkesbarometer september 2025. https://arbetsformedlingen.se/statistik/yrkes--och-kompetensanalyser (hämtad 2025-10-13). 7 Saco (2025). Framtidsutsikter 2030 (red. Pälle Kamali). 8 Arbetsförmedlingen (2025). Arbetsförmedlingens yrkesbarometer september 2025. https://arbetsformedlingen.se/statistik/yrkes--och-kompetensanalyser (hämtad 2025-10-13). 9 Saco (2025). Framtidsutsikter 2030 (red. Pälle Kamali). 10 Socialstyrelsen (2023). Nationell översikt över tillgång och efterfrågan på legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal. Nationella planeringsstödet 2024 – delrapport 1 av 3. 363 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 medan större kommuner i högre grad kan dra nytta av stordriftsför- delar och interna samordningslösningar. Kommuner kommer med utredningens förslag fortsatt ha flexibilitet i hur de lever upp till den förändrade regleringen, exempelvis genom möjligheten att samverka med andra näraliggande kommuner. Utredningen anser att det också kan finnas behov av att se över om vissa av elevhälsans tjänster kan erbjudas digitalt i glesbygd eller socioekonomiskt svaga områden. Förslagen medför även organisatoriska konsekvenser genom kravet på att kommuner som huvudmän ska ingå samverkansöverenskom- melser med regionerna. Detta innebär att kommunerna behöver av- sätta resurser för att initialt utveckla och därefter förvalta samverkans- rutiner med regionen och andra berörda aktörer. För kommuner kan detta kräva en mer formaliserad samverkan än vad som hittills varit fallet. Samverkansavtalen antas dock också underlätta genom att skapa tydligare ansvarsfördelning och mer långsiktiga rutiner för samarbete mellan skolhuvudmän och den regionala hälso- och sjukvården. För- slaget om att Skolverket ska ta fram en mall för överenskommelsen bedöms minska den administrativa bördan som det nya kravet medför. Organisatoriska konsekvenser för socialtjänsten Kommuner svarar även för socialtjänsten inom sitt område. Utred- ningens förslag innebär inga nya uppgifter för socialtjänsten. Däremot kan socialtjänsten indirekt beröras av förändringarna. Förslagen antas tillsammans stärka skolans förmåga att tidigare identifiera barn som far illa eller är i behov av stöd från socialtjänsten. Förslagen om fler hälsobesök, en nationell hälsoenkät och en stärkt psykosocial insats inom elevhälsan innebär att riskfaktorer och signaler om att barn far illa i högre grad kan komma att identifieras inom skolan. Därmed kan socialtjänsten få ett ökat antal inkommande orosanmälningar och be- hovet av samverkan med skolan kan öka. Förslaget om en samordnande funktion vid varje skolenhet antas innebära att socialtjänsten möter mer systematiserade kontakter från skolorna. 364 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kom- munala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hän- syn till de ändamål som har föranlett inskränkningen. Det innebär att inskränkningar i den kommunala självstyrelsen ska prövas mot de nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. Förslagen innebär att kommunernas handlingsutrymme i fråga om elevhälsans bemanning, tillgänglighet och genomförande minskar. Exempelvis regleras hälsobesökens periodicitet, utbildningskrav skärps för vissa av elevhälsans professioner, gränsvärden för olika professioners närvaro på skolorna regleras och lagstiftningen blir tydligare avseende vad elevhälsan ska göra. Dessutom föreslår utred- ningen att eleverna ska garanteras en första bedömning av lättare fysiska och psykiska vårdbehov. Det nationella intresset som dessa inskränkningar ska vägas mot, är att alla elever, oavsett bostadsort och skola, ska ges likvärdiga för- utsättningar för lärande, hälsa och utveckling. Att barnkonventionen är lag innebär att barnets rätt till utbildning och hälsa är rättsligt bin- dande i Sverige. Dessa rättigheter kan därför betraktas som nationella intressen. Som framgår av utredningens problembeskrivning är elev- hälsans nuvarande uppdrag otydligt reglerat, vilket leder till betydande skillnader i kvalitet, innehåll och tillgång mellan skolor och kommu- ner. Det finns i dag ett handlingsutrymme, i form av ett tolknings- utrymme om vad elevhälsans uppdrag är och vad elevhälsan ska er- bjuda, som inte gynnar barns bästa. Landets barn och unga mår allt sämre, både den fysiska och psykiska ohälsan ökar. Eftersom skolan är en central del av barns och ungas vardag utgör elevhälsan en vik- tig arena för att tidigt identifiera behov, främja hälsa och bidra till en trygg utvecklingsmiljö. En reglering som syftar till att säkerställa att barns rättigheter tillgodoses likvärdigt över hela landet väger enligt utredningen tyngre än värdet av det handlingsutrymme som i dag finns på huvudmanna- och skolnivå att uttolka vilket stöd som elev- hälsan ska erbjuda. Utredningen bedömer att inskränkningen är nöd- vändig och begränsningen rimlig i proportion till syftet att säkerställa en likvärdig elevhälsa för elever oavsett skola och bostadsort. Som framgår av resonemangen om alternativ i avsnitt 8.4 har staten redan provat mindre ingripande sätt för att öka likvärdigheten i till- 365 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 gång och kvalitet, men utan att önskad förbättring uppnåtts. Syftet med förslagen bedöms inte uppnås på ett mindre ingripande sätt. Förslaget om krav på samverkansavtal innebär också en inskränk- ning i den kommunala självstyrelsen. Kravet begränsar kommuner- nas handlingsfrihet i fråga om att samverkan ska formaliseras när det gäller vissa frågor. Ur ett proportionalitetsperspektiv bedöms inskränk- ningen i den kommunala självstyrelsen vara nödvändig för att uppnå syftet med regleringen. Förslaget syftar till att åstadkomma en mer likvärdig och ändamålsenlig samverkan mellan elevhälsan och hälso- och sjukvården, i syfte att säkerställa att elever får tidiga, samordnade och sammanhängande insatser. Kravet på samverkansöverenskommel- ser säkerställer att kommuner och regioner har en gemensam struk- tur för hur ansvar och informationsutbyte ska hanteras. Utredningen bedömer att inskränkningen är proportionerlig och motiverad utifrån det nationella intresset att garantera likvärdig tillgång till stöd och vård. Det finns inte heller något mindre ingripande alternativ som bedöms kunna säkerställa den önskade effekten. Utredningen har övervägt att ta ge lämplig myndighet i uppdrag att ta fram stödmate- rial i syfte att stödja huvudmännens samverkan i enlighet med den nuvarande regleringen, men bedömer att det inte skulle vara tillräck- ligt eftersom de utmaningar som finns med att inkludera enskilda huvudmän i samverkan då skulle kvarstå. Den praktiska betydelsen för kommunerna bedöms vara hanterbar. Flera huvudmän har redan i dag har någon form av samverkansöverenskommelse med regionen på någon nivå. 8.5.3 Regioner Förslagen berör regioner på två sätt. Dels berör förslagen den regio- nala hälso- och sjukvården. Sju regioner är skolhuvudmän, vilket innebär att de påverkas av förslagen även i den egenskapen. Konsekvenser för den regionala hälso- och sjukvården Utredningens förslag innebär att elevhälsans uppdrag tydliggörs och att vissa lättare besvär och behov av stöd vid enklare fysisk och psykisk ohälsa i högre grad bör kunna hanteras inom elevhälsan. Detta be- döms på sikt kunna minska antalet kontakter som annars hade be- 366 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag hövt göras med primärvårdsnivån för enklare rådgivning eller stöd. Exempelvis kan skolsköterskans och psykologens tidiga insatser bidra till att lindrig oro, sömnsvårigheter eller enklare smärtproblematik fångas upp och hanteras i elevhälsan i stället för att leda till besök på primärvårdsnivå. Samtidigt tydliggörs att behandlande hälso- och sjukvårdsåtgär- der vanligen ska hanteras inom ramen för övrig hälso- och sjukvård. Förslagen bedöms kunna innebära en minskad belastning på hälso- och sjukvården genom att enklare ärenden kan hanteras i elevhälsan. När det gäller barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) kan förslagen leda till en förändrad arbetsbelastning. Om psykologer i elevhälsan i högre grad kan involveras i bedömningar inför remittering till BUP kan detta innebära att de ärenden som remitteras från elevhälsan till BUP i större utsträckning är väl underbyggda och motiverade. Det kan bidra till att minska antalet remisser som BUP behöver avslå eller begära kompletteringar för. Vidare föreslår utredningen att skolhuvudmän och regioner ska vara skyldiga att träffa samverkansöverenskommelser. Överenskom- melserna innebär att personal behöver lägga tid på att teckna avtalen och föra dialog med sina samverkansparter, och att regioner kan be- höva anpassa sin verksamhet utifrån rutinerna. På kort sikt kan det innebära en viss ökad arbetsbelastning och kostnader för att utveckla rutiner i enlighet med överenskommelserna. Förslaget att Skolverket ska ta fram mallar för samverkansöverenskommelser bedöms minska den administrativa bördan som följer av kravet. På längre sikt bedöms samverkansavtal bidra till färre missförstånd och minskat dubbel- arbete mellan den regionala hälso- och sjukvården och elevhälsan. Överenskommelserna bedöms effektivisera den samverkan mellan berörda aktörer för att åstadkomma en god vård i enlighet med 8 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). Det förtydligande av elevhälsans syfte och uppdrag som utred- ningen föreslår kan också få konsekvenser för regionernas hälso- och sjukvård. Om elevhälsan i högre grad arbetar hälsofrämjande och förebyggande samt tidigt identifierar riskfaktorer för ohälsa kan fler elever fångas upp. Det kan initialt innebära ett ökat inflöde av remis- ser, men på längre sikt bidra till att allvarliga tillstånd förebyggs och att behovet av omfattande vårdinsatser minskar. Detta kan leda till en förskjutning av hälso- och sjukvårdens arbetsbelastning från sena och resurskrävande insatser till tidigare och mer förebyggande arbete. 367 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 Sammantaget bedöms förslagen och utredningens bedömningar inte leda till någon betydande ökning av patienter för hälso- och sjuk- vården, men väl till en förändrad struktur i inflödet. Elevhälsan antas i högre grad än i dag kunna fånga upp lättare fysisk och psykisk ohälsa i skolmiljön, medan hälso- och sjukvården fortsatt har ansvar för att erbjuda åtgärder för att bland annat medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador i enlighet med hälso- och sjukvårds- lagen. Detta kan på längre sikt bidra till en mer effektiv resursanvänd- ning i hälso- och sjukvården och till att elever med större behov får rätt stöd i rätt tid. Förslagen kan på sikt påverka arbetsmarknadsläget för vissa yrkes- grupper inom hälso- och sjukvården. Om efterfrågan på skolläkare, skolsköterskor, psykologer och hälso- och sjukvårdskuratorer ökar till följd av de föreslagna kraven på bemanning och tillgänglighet inom elevhälsan, kan detta leda till en ökad konkurrens om arbetskraften mellan skolhuvudmän och regionerna som hälso- och sjukvårds- huvudmän och som en följd stigande lönekostnader. Konsekvenser för regioner som skolhuvudmän I september 2025 fanns sju regioner registrerade som skolhuvud- män. Totalt fanns 15 skolenheter med grundskola, anpassad grund- skola, gymnasieskola och/eller anpassad gymnasieskola som drevs av regionala huvudmän.11 Regioner som är skolhuvudmän påverkas på motsvarande sätt som kommunala huvudmän (se avsnitt 8.5.2). Avseende ekonomiska konsekvenser för regionala huvudmän sker kompensation för ambitionshöjande förändringar med interkom- munal ersättning. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Utredningen bedömer att förslaget om krav på samverkansöverens- kommelser endast i begränsad omfattning inskränker regionernas självstyre och att inskränkningen är nödvändig och proportionerlig i förhållande till syftet. Av 8 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) följer att regioner och kommuner ska samverka med var- 11 Statistiken är hämtad från Skolverkets skolenhetsregister den 29 september 2025. Vissa regionala skolenheter bedrev skolverksamhet inom mer än en skolform. 368 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag andra och med andra samhällsorgan, organisationer och vårdgivare för att åstadkomma en god vård. Av 7 kap. 2 § hälso- och sjukvårds- lagen framgår att regionen ska planera sin hälso- och sjukvård med utgångspunkt i behovet av vård hos dem som omfattas av regionens ansvar för hälso- och sjukvård och att regionen vid planeringen ska beakta den hälso- och sjukvård som erbjuds av andra vårdgivare. Dessa bestämmelser innebär att regionerna redan i dag har ett ansvar för att planera och organisera hälso- och sjukvården i samverkan med andra huvudmän. Utredningens förslag om samverkansöverenskommelser bedöms därför inte innebära några nya uppgifter för regionerna även om förslaget innebär ett förtydligande om vad huvudmännen ska samverka om. Att reglera samverkansöverenskommelser är ett sätt att styra regioner och kommuner mot att den samverkan som redan i dag bör ske, och som ligger inom respektive aktörs uppdrag, blir av. Mot bakgrund av det ökade behovet av tidig upptäckt av fysisk, och psykisk ohälsa bedömer utredningen att en reglering som säker- ställer en mer enhetlig och samordnad praxis mellan skola och hälso- och sjukvård väger tyngre än det handlingsutrymme som i dag finns för regionerna att själva helt avgöra i vilken grad samverkan kring skolelever ska formaliseras. Det nationella intresset som den begrän- sade inskränkningen ska vägas mot är att alla barn och elever, oavsett bostadsort och skola, ska ges likvärdiga förutsättningar för hälsa, lärande och utveckling. Som framgår av utredningens problembeskriv- ning i kapitel 5 är gränsdragningen mellan elevhälsans uppdrag och hälso- och sjukvårdens ansvar i dag otydlig, vilket leder till skillnader i kvalitet, innehåll och tillgång till tidiga och samordnade insatser över landet. Bristande samordning och otydliga rutiner mellan skola och hälso- och sjukvård medför även konsekvenser för vårdnads- havare. När ansvar skjuts mellan olika aktörer riskerar vårdnadshavare att själva behöva ta ett omfattande ansvar för processen, vilket riskerar leda till stress och försämrad hälsa. Regioner som är skolhuvudmän påverkas på motsvarande sätt som kommuner vad gäller förslagens påverkan på det kommunala själv- styret, se avsnitt 8.5.2. 369 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 8.5.4 Företag Enligt förordningen om konsekvensutredningar ska konsekvensutred- ningen innehålla en beskrivning av hur förslagen påverkar företag. Särskild hänsyn ska tas till små företag vid reglernas utformning.12 De företag som främst berörs är de som bedriver näringsmässig verksamhet inom skolområdet. Mer specifikt berörs de huvudmän som bedriver verksamhet inom skolformerna grundskola, anpassad grundskola, gymnasieskola och anpassad gymnasieskola. De förändringar i regleringar som utredningen föreslår gör ingen skillnad mellan olika slags huvudmän. De konsekvenser som gäller för kommuner gäller också huvudmän i bolagsform. Konsekvenserna mellan huvudmän skiljer sig inte åt beroende på juridisk form för huvudmannaskapet. De organisatoriska konsekvenser som beskrivs för kommunala huvudmän gäller även för bolag som är skolhuvud- män. I avsnitt 8.6 framgår en beräkning av vad förslagen innebär i termer av tidsåtgång för huvudmän, inklusive företag som huvudmän, och kostnaderna för detta. Förslagens påverkan på företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt I september 2025 fanns det 411 aktiebolag eller handelsbolag som bedrev verksamhet inom grundskola, anpassad grundskola, gymna- sieskola och/eller anpassad gymnasieskola.13 Av dessa drev 256 huvud- män verksamhet inom grundskola, 31 verksamhet inom anpassad grundskola, 165 verksamhet inom gymnasieskola och 22 verksam- het inom anpassad gymnasieskola. Bolag var sammanlagt huvudmän för 531 skolenheter med grundskola, 40 skolenheter med anpassad grundskola, 399 skolenheter med gymnasieskola och 29 skolenheter med anpassad gymnasieskola.14 Utredningens förslag innebär en tydligare reglering av elevhälsans syfte, uppdrag, tillgänglighet och bemanning. För huvudmän i bolags- form kan förslagen medföra behov av att anpassa rutiner, stärka kom- petensen och säkerställa att elevhälsans arbete bedrivs i enlighet med 12 7 § förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. 13 Övriga 337 fristående huvudmän var antingen ekonomiska föreningar, ideella föreningar, övriga stiftelser eller fonder, offentliga korporationer eller anstalter eller registrerade tros- samfund. 14 Statistiken är hämtad från Skolverkets skolenhetsregister den 29 september 2025. 370 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag elevhälsans förtydligade uppdrag och syfte. Detta kan innebära viss tidsåtgång och administrativa kostnader för exempelvis rekrytering och utveckling av rutiner. De kostnadsökningar som förmodas uppstå till följd av förslagen, exempelvis för upprättande av bemanningsplan, samverkansöverens- kommelse och hälsobesöken, föreslår utredningen att huvudmän kompenseras för, se avsnitt 8.6.2. Sammantaget bedöms förslagen därför inte medföra några oskäliga ekonomiska bördor för enskilda huvudmän. Förslagen bedöms inte leda till några väsentliga skillnader i arbets- förutsättningar mellan privata och offentliga huvudmän. De krav som föreslås ska gälla lika för alla huvudmän och därmed upprätthålls kon- kurrensneutralitet mellan och inom olika driftsformer. På sikt kan tydligare regler och föreskrifter bidra till mer förutsägbara villkor för företagen, då osäkerhet kring tolkning av elevhälsans uppdrag minskar. Sammanfattningsvis bedöms förslagen inte medföra några påtagliga negativa konsekvenser för företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt. Förslagen förväntas skapa ökad tydlig- het och likvärdighet, vilket kan gynna företagens långsiktiga planer- ing och konkurrens på skolmarknaden. Förslagens betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt i förhållande till större företags Enligt EU:s rekommendation 2003/361/EG definieras små företag som företag som har färre än 50 anställda och högst 10 miljoner euro i årsomsättning eller balansomslutning. Det finns inte uppdaterade tillgängliga uppgifter om hur många företag som bedriver verksam- het inom de skolformer som berörs av förslagen som uppfyller denna definition.15 Flertalet företag som bedriver grund- och gymnasieskola är enligt Skolverket att betrakta som små16, men storleken varierar betydligt inom gruppen. Majoriteten av de enskilda huvudmännen, det vill säga företag och andra organisationer, (90 procent i grundskola och 15 SOU 2024:28. Offentlighetsprincipen eller insynslag, s. 531. Av Skolinformationsutredningens slutbetänkande framgår att år 2021 hade 800 huvudmän i bolagsform färre än 50 anställda som pedagogisk personal. Detta inkluderar dock företag som inte berörs av utredningens förslag då de endast bedriver förskola. 16 Observera att de är små i mer allmän bemärkelse eller baserat på antalet elever, inte utifrån EU-kommissionens definition av små företag. 371 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 80 procent i gymnasieskola) driver endast en skola och ansvarar för färre än 300 elever.17 Utredningen har vid utformningen av förslagen beaktat små före- tags förutsättningar, det vill säga för små enskilda huvudmän. Små företag kan vara särskilt känsliga för ökade administrativa krav och svårigheter att rekrytera personal med rätt kompetens. Förslagen har utformats så att de ska kunna genomföras utan att innebära opropor- tionerliga administrativa bördor. I de delar som innebär nya krav, såsom ökade krav på tillgänglighet och hälsobesök samt en garanti för elever att få en första bedömning av elevhälsan vid lättare fysiska och psykiska vårdbehov, har utredningen eftersträvat en reglering som bidrar till ökad likvärdighet men samtidigt fortsatt ger huvud- män handlingsutrymme att anpassa genomförandet utifrån lokala förutsättningar. Huvudmän kommer med utredningens förslag fort- satt ha flexibilitet i hur de lever upp till den förändrade regleringen, exempelvis genom möjligheten att samverka med andra huvudmän eller att köpa in tjänster. Det minskar risken för att små företag på- verkas oproportionerligt negativt. Förslaget om elevhälsoenkäter bör underlätta något för små före- tag som med förslagen inte behöver lägga ner arbete på att ta fram och kvalitetssäkra egna enkäter. Eftersom enskilda huvudmän, vilket inkluderar företag, ofta är små18 kan det vara svårare att på ett kostnadseffektivt sätt utveckla elevhälsan i linje med utredningens förslag. Kommunperspektiv- utredningen skriver att små kommuner kan vara mer sårbara för för- ändrade kostnader.19 Det bedömer vi gäller även små enskilda huvud- män. Utredningen bedömer dock inte att något undantag bör ges för små företag. I avvägningen mellan det nationella intresset av att värna små företag och det nationella intresset av att elever oavsett vilken huvudman som driver deras skola ska ha likvärdiga förutsätt- ningar för hälsa, lärande och utveckling, väger det senare tyngre. Det senare intresset uttrycks i både skollag och barnkonventionen. Utredningen föreslår att ökade kostnader för huvudmän kompen- seras genom det kommunala utjämningssystemet och det generella statsbidraget (avsnitt 8.6). Eftersom finansieringen av fristående sko- lor baseras på kommunala huvudmäns genomsnittskostnader, vilka 17 Skolverket (2024). Enskilda huvudmän i grund- och gymnasieskolan. Rapport 2024:4. 18 SOU 2024:28. Offentlighetsprincipen eller insynslag, kapitel 6. 19 SOU 2024:6. Steg mot stärkt kapacitet, s. 42. 372 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag i regel bärs av större organisationer än små företag, kan det medföra att små huvudmän inte i samma utsträckning får täckning för de fak- tiska kostnader som följer av nya krav. 8.5.5 Övriga Ideella föreningar, ekonomiska föreningar, kooperativ och stiftelser som bedriver skola eller annan utbildningsverksamhet bedöms på- verkas på samma sätt som andra huvudmän. Eftersom denna typ av enskilda huvudmän ofta är små20 kan det dock vara svårare att på ett kostnadseffektivt sätt utveckla elevhälsan i linje med utredningens förslag. De konsekvenser som beskrivits i avsnittet ovan för små före- tag, är även giltiga för ideella föreningar, ekonomiska föreningar, kooperativ och stiftelser som är huvudmän för de skolformer som omfattas av förslagen. 8.5.6 Hur yrkesverksammas arbetsförutsättningar påverkas av förslagen I det här avsnittet redovisas hur yrkesverksamma påverkas av för- slagen. Det som skrivs i det här avsnittet gäller yrkesverksamma gene- rellt, oavsett om huvudmannen är kommunal, statlig, regional eller enskild. Utredningens förslag syftar till att förtydliga elevhälsans syfte och uppdrag samt att stärka tillgången till de professioner som utgör elevhälsan. Detta bedöms få betydelse för arbetsförutsättningarna för de yrkesgrupper som i dag verkar inom elevhälsan, i synnerhet skolsköterskor, skolläkare, psykologer, kuratorer, specialpedagoger, speciallärare samt rektorer. För skolsköterskor och skolläkare innebär förslagen en tydligare inriktning mot att främja fysisk och psykisk hälsa, genom exempel- vis fler och mer systematiserade hälsobesök och hälsosamtal. Arbets- uppgifterna förväntas i högre grad än i dag omfatta tidig upptäckt av fysisk och psykisk ohälsa samt åtgärder för att stärka friskfaktorer. Detta innebär sammantaget ett ökat arbetsinnehåll för skolsköterskor och skolläkare. Kraven på tillgänglighet och ett breddat arbetsinne- håll kan medföra en ökad arbetsbelastning och därmed behov av att 20 SOU 2024:28. Offentlighetsprincipen eller insynslag, kapitel 6. 373 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 utöka tjänster eller anställa fler skolsköterskor och skolläkare för att minska arbetsbelastningen för de redan anställda. För psykologer innebär förslagen att deras uppdrag breddas från att i praktiken ofta i huvudsak stödja elever med svårigheter att nå utbildningens mål, till att omfatta hela elevhälsans syfte – att främja lärande, hälsa och utveckling. Psykologens arbete förväntas därmed i högre grad inkludera stöd vid psykisk ohälsa av lindrigare karaktär, handledning av lärare samt insatser på grupp- och organisationsnivå. Detta kan bidra till att yrkesrollen stärks och blir mer integrerad i det tvärprofessionella elevhälsoarbetet. Samtidigt kan kraven på tillgäng- lighet och breddat arbetsinnehåll medföra en ökad arbetsbelastning och därmed ett behov av att utöka tjänster eller anställa fler psyko- loger för att minska arbetsbelastningen för de redan anställda (se av- snitt 8.5.2). Förslagen innebär en tydligare nationell styrning av den psyko- sociala insatsen. Arbete inom den psykosociala insatsen riktas i högre grad mot att stödja elevers sociala hälsa, stärka skydds- och friskfakto- rer samt bidra till att identifiera och hantera social problematik som på- verkar elevers lärande. Förslagen bedöms skapa bättre förutsättningar för ett mer likvärdigt och förutsägbart uppdrag, men ställer också ökade krav på de som tjänstgör som kuratorer i skolväsendet att sam- verka med externa aktörer såsom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Kravet på legitimation som hälso- och sjukvårdskurator innebär för redan legitimerade hälso- och sjukvårdskuratorer i elevhälsan främst ett tydligare mandat och stärkt professionell ställning, med ett mer reglerat ansvar enligt hälso- och sjukvårdens bestämmelser. För kuratorer som inte har legitimation som hälso- och sjukvårds- kurator innebär kraven att efterfrågan på deras kompetens kommer att minska inom skolan. Övergångsbestämmelserna innebär att dessa ges möjlighet och tid att under en övergångsperiod fortsätta sin an- ställning och genomföra nödvändig vidareutbildning eller komplet- tering. Anställda med annan utbildning, exempelvis socionomutbild- ning eller beteendevetenskaplig utbildning, och som i dag arbetar som kuratorer kan dock fortsatt behövas i elevhälsan. För specialpedagoger och speciallärare bedöms förslagen samman- taget innebära tydligare förutsättningar för det förebyggande och hälsofrämjande arbetet inom elevhälsan. En stärkt struktur för elev- hälsans närvaro och tillgänglighet förväntas underlätta samverkan mellan elevhälsans professioner och den pedagogiska personalen, 374 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag vilket kan bidra till att arbetet med tidig upptäckt av hinder för elevers lärande och utveckling blir mer systematiskt. För specialpedagoger och speciallärare som redan har speciallärar- eller specialpedagog- examen förväntas skärpta utbildningskrav framför allt innebära en stärkt professionell ställning. För de som i dag utför motsvarande uppgifter utan speciallärar- eller specialpedagogexamen medför för- slagen behov av vidareutbildning för att kunna utgöra elevhälsans specialpedagogiska insats. Anställda med annan utbildning, som i dag arbetar som speciallärare eller specialpedagoger, kan dock fortsatt behövas, beroende på vad bemanningsplanens analys visar. För rektorer innebär förslagen en tydligare ansvarsfördelning och ökade krav på att säkerställa en välfungerande och tvärprofessionell elevhälsa. En mer preciserad reglering av elevhälsans uppdrag och bemanningskrav kan ge rektorer bättre stöd i styrning och prioriter- ing, men kan samtidigt öka behovet av strategisk ledning och sam- verkan med externa aktörer. Sammantaget kan detta innebära ett ökat tryck på rektors ledarskap, men också tydligare ramar för uppdraget och bättre möjligheter att organisera arbetet. Införandet av gränsvärden för närvaro vid skolenheterna bedöms påverka arbetsförutsättningarna för elevhälsans professioner. Ett ökat krav på fysisk närvaro i skolmiljön kommer i varierande grad innebära en förändring vad gäller var arbetet förläggs och nuvarande arbetssätt. För de yrkesverksamma kan detta, beroende på huvud- mannens storlek och geografiska förutsättningar, innebära ökade krav på resor, planering och samordning mellan enheter. Det finns en risk att tjänsterna blir mindre attraktiva. Samtidigt bedöms för- ändringen på längre sikt kunna bidra till en tydligare professionell tillhörighet i skolmiljön, vilket stärker kontinuiteten i kontakten med elever och skolpersonal. Sammantaget innebär förslagen att arbetsförutsättningarna för elevhälsans yrkesverksamma förändras genom tydligare uppdrag, mer likvärdig styrning och ett ökat fokus på förebyggande och hälso- främjande arbete även på individnivå. Detta kan skapa förutsättningar för en mer sammanhållen och effektiv elevhälsa. Samtidigt kan för- slagen innebära ett ökat resursbehov och behov av annan bemanning, vilket på kortare sikt kan påverka arbetsbelastningen, särskilt om rekryteringsutmaningar uppstår. På längre sikt bedöms dock för- slagen bidra till en mer förutsägbar arbetssituation för elevhälsans professioner och för skolans ledning. 375 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 8.6 Samhällsekonomiska konsekvenser I detta avsnitt beskriver utredningen de samhällsekonomiska konse- kvenserna av förslagen i form av kostnader och nyttor. I den mån och i de delar där det är möjligt kvantifieras de samhällsekonomiska effek- terna av förslagen. Inledningsvis redogörs för kostnader, uppdelat på kostnader för kommuner, regioner och för staten. Därefter be- skriver och resonerar utredningen kring samhällsnyttorna med för- slagen. Avsnittet avslutas med resonemang om hur utredningens för- slag bör finansieras. 8.6.1 Kostnadsberäkningarna utgår från prognostiserade storlekar på elevkullar Då utredningens förslag föreslås träda i kraft under 2028 utgår utred- ningen från den förväntade storleken på elevkullarna detta år. Utveck- lingen av elevkullarnas storlek har beräknats utifrån Statistiska central- byråns (SCB) befolkningsprognoser. I tabell 8.1 nedan sammanfattas den förväntade utvecklingen för elevkullarna inom olika stadier samt i gymnasieskolan. I låg- och mellanstadiet förväntas elevantalet minska med drygt tio procentenheter mellan år 2028 och 2033. Även i hög- stadiet och gymnasiet förväntas elevkullarna minska något. I praktiken innebär detta att behovet av de insatser inom elevhälsan som utred- ningen föreslår förväntas minska åren närmast efter ikraftträdandet. Tabell 8.1 Förväntad utveckling på elevkullarnas storlek 2028–2033 Prognosticerat antal elever år 2028 och elevkullarnas storlek i relation till detta år 2028 2029 2030 2031 2032 2033 Lågstadiet 450 300 97 % 94 % 91 % 89 % 89 % Mellanstadiet 359 900 98 % 97 % 96 % 94 % 91 % Högstadiet 368 300 100 % 99 % 99 % 97 % 96 % Gymnasiet 386 400 99 % 99 % 99 % 99 % 98 % Totalt 1 564 800 99 % 97 % 96 % 95 % 93 % Anm.: Beräkningarna jämför antalet barn i relevant ålder det år som anges med antalet barn år 2028. Så t.ex. för lågstadiet år 2030 har utredningen dividerat prognosticerat antal barn 6–9 år gamla 2030 med prognosticerat antal barn 6–9 år gamla 2028. Källa: Egna beräkningar utifrån SCB:s befolkningsprognos. Se SCB (2025) Folkmängd efter inrikes/utrikes född, ålder och kön: https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__BE__BE0401__BE0401A/BefolkprognRev Nb/ (hämtad 2025-09-11). 376 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag Kostnaderna redovisas i fasta priser med referensår 2024, vilket är det senaste året med tillgänglig lönestatistik. Vid ett ikraftträdande av förslagen 2028 behöver de totala kostnaderna räknas upp utifrån pris- och löneutvecklingen. Vid ett antagande om en ökad löneutveckling om 2,5 procent per år under den fyraåriga perioden 2024–2028 be- höver kostnaderna räknas upp med 10,4 procent. 8.6.2 Kostnader för kommuner När förslag har ekonomiska konsekvenser för kommuner ska en be- dömning göras av de kommunalekonomiska effekterna. I enlighet med den så kallade finansieringsprincipen bör kostnaden för nya uppgifter som åläggs kommunerna, eller förändringar i ambitions- nivåer i befintliga uppgifter som kommunerna har, finansieras av staten genom en ökning av det generella statsbidraget. På samma sätt bör bidragen till kommunsektorn minska om förslag genom- förs som innebär minskade kostnader för kommunerna. Samtliga förslag som utredningen lämnar och som påverkar kom- munala huvudmän gäller också enskilda huvudmän. Dessa kompen- seras ekonomiskt via hemkommunens bidrag till enskilda huvudmän som ska bestämmas efter samma grunder som hemkommuner till- lämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten. Om kostnaderna för den kommunala huvudmannens skolor ökar med anledning av förslagen, ökar också ersättningen till enskilda huvud- män. Detsamma gäller ersättningen till regionala huvudmän som ersätts via elevens hemkommun. Nya krav på skolhuvudmännen kompenseras av staten via ersättningen till kommunerna. Utredningens förslag innebär att kostnader tillkommer för kom- muner till följd av ökade arbetsinsatser i samband med förstärkta hälsobesök samt införande av hälsosamtal. Dessa kostnader beräknas uppgå till 131 miljoner kronor. Dessutom tillkommer årliga kostnader avseende upprättandet av bemanningsplaner för elevhälsan mot- svarande 21 miljoner kronor. Kostnader om 99 miljoner kronor be- räknas även tillkomma till följd av införande av krav på legitimation som hälso- och sjukvårdskurator för kuratorer inom elevhälsan. Utred- ningens förslag om elevhälsans utökade uppdrag, samt gränsvärden för tillgången elevhälsans professioner i skolans lokaler och tidsfris- ter för bedömning av lättare fysiska och psykiska vårdbehov beräk- 377 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 nas innebära ökad närvaro av personal inom elevhälsan och därmed tillkommande kostnader på motsvarande 881 miljoner kronor per år. Sammantaget innebär utredningens förslag tillkommande årliga kostnader för kommuner på 1 132 miljoner kronor. Engångskost- nader om 9 miljoner kronor beräknas tillkomma för huvudmän till följd av utökad samverkan med regioner. I tabell 8.2 ges en samlad bild över tillkommande årliga kostna- der samt engångskostnader. Principerna för beräkning av respektive kostnad ges i avsnitten nedan. En mer utförlig sammanställning in- klusive förslag på finansiering ges i avsnitt 8.6.5. Tabell 8.2 Ökade kostnader för kommuner till följd av utredningens förslag (miljoner kronor) Samlat för samtliga förslag Förslag Årliga kostnader Engångskostnader Förstärkta hälsobesök samt införande av hälso- samtal 131 Upprättande av bemanningsplan 21 Krav på legitimation som hälso- och sjukvårds- kurator för kuratorer 99 Ökad närvaro vid skolor 881 Utökad samverkan med regioner 9 Totalt 1 132 9 Källa: Egna beräkningar. Förstärkta hälsobesök samt införande av hälsosamtal Utredningens förslag om förstärkta hälsobesök innebär ett ökat per- sonalbehov då besöken förväntas ta längre tid i anspråk. För att be- räkna omfattningen på detta ökade personalbehov utgår utredningen från prognoser över antalet elever i de årskurser där stora och små hälsobesök, samt hälsosamtal, föreslås införas. Därefter beräknas kost- naden för den personaltid som tillkommer. Inom grundskolan samt anpassade grundskolan beräknas 345 700 elever kallas till ett stort hälsobesök. Inom gymnasiet samt anpassade gymnasiet beräknas 140 400 elever kallas till ett stort hälso- besök. Totalt beräknas således 486 100 elever inom dessa skolformer kallas till ett stort hälsobesök. 378 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag Antalet elever inom grundskolan och anpassade grundskolan som kallas till ett litet hälsobesök beräknas uppgå till 232 400. På gym- nasienivå erbjuds inga elever ett litet hälsobesök. Inom grundskolan och anpassade grundskolan uppgår antalet elever som kallas till ett hälsosamtal till 123 100. Inom gymnasiet och anpassade gymnasiet uppgår det beräknade antalet elever som kallas till ett hälsosamtal till 122 800. Totalt beräknas 245 800 elever kallas till ett hälsosamtal. Sammantaget innebär detta att antalet elever som kallas till ett stort hälsobesök, ett litet hälsobesök, eller ett hälsosamtal beräknas uppgå till 964 400. I tabellen nedan sammanfattas antalet elever som erbjuds respektive typ av hälsobesök per årskurs och skolform. Tabell 8.3 Antal elever som beräknas kallas till respektive typ av hälsobesök samt hälsosamtal 2028 Antal elever per årskurs och skolform Antal elever som Antal elever som Antal elever Totalt kallas till stort kallas till litet som kallas till hälsobesök hälsobesök hälsosamtal Grundskola, lågstadiet 105 500 112 600 218 100 Grundskola, mellanstadiet 116 500 117 400 233 900 Grundskola, högstadiet 120 100 121 600 241 600 Anpassade grundskolan 3 700 2 400 1 500 7 700 Gymnasieskolan 138 200 120 800 259 000 Anpassade gymnasieskolan 2 200 2 000 4 100 Totalt 486 100 232 400 245 800 964 400 Källa: Egna beräkningar baserat på SCB:s befolkningsprognos. Se SCB (2025) Folkmängd efter inrikes/ utrikes född, ålder och kön. https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__BE__BE0401__BE0401A/BefolkprognRevNb/ (hämtad 2025-09-11). När raderna eller kolumnerna inte summerar till totalen beror det på avrundningar. Beräkningarna av de tillkommande personalkostnaderna för hälso- besöken vilar på ett antal antaganden. Utredningen bedömer att ett stort hälsobesök beräknas pågå 10 minuter längre än dagens hälso- besök. Vidare bedömer utredningen att ett litet hälsobesök beräknas pågå 5 minuter längre än dagens hälsokontroller. Hälsosamtal beräk- nas till totalt 45 minuter, innefattandes både direkt patienttid och indirekt patienttid såsom förberedelser och efterarbete. På individ- 379 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 nivå kan längden på hälsobesöken dock variera. De estimerade tids- angivelserna bör betraktas som bedömningar av det genomsnittliga utökade behovet av personaltid. Beräkningarna utgår från att det stora hälsobesöket i årskurs 1 bemannas av en (1) skolläkare samt en (1) skolsköterska. Övriga stora och små hälsobesök antas bemannas av en (1) skolsköterska. Hälften av hälsosamtalen antas bemannas av en (1) skolsköterska. Den andra hälften antas bemannas av en (1) hälso- och sjukvårds- kurator. Kostnaderna för skolläkare antas motsvara medianlönen för yrkes- gruppen Specialistläkare (SSYK 2211) som år 2024 uppgick till 93 100 kronor. Personalkostnaden för en skolsköterska antas motsvara medianlönen för yrkesgruppen Skolsköterskor (SSYK 2233) som upp- gick till 44 500 kronor samma år. Kostnaden för hälso- och sjukvårds- kuratorer antas uppgå till 41 440 kronor, motsvarande medianlönen för yrkesgruppen Kuratorer (SSYK 2662) inklusive en uppräkning utifrån ett antagande om att krav på hälso- och sjukvårdkuratorlegi- timation införs för kuratorer (se nedan). Utredningen har vidare ut- gått från SKR:s uppgifter om personalkostnadspålägg år 2025, och multiplicerat årslönen med faktorn 1,4024.21 I tabell 8.4 nedan framgår det beräknade ökade personalbehovet per yrkeskategori mätt i årliga heltidsekvivalenter, där en årlig heltids- ekvivalent antas motsvara 1 808 arbetstimmar.22 Det totala personal- behovet beräknas öka med motsvarande 167 heltidsekvivalenter. Behovet av skolläkare beräknas öka med knappt tio heltidsekviva- lenter, medan det ökade behovet av kuratorer beräknas till 51 heltids- ekvivalenter. Det ökade behovet av skolsköterskor beräknas till 107 heltidsekvivalenter. 21 Sveriges kommuner och regioner (2024). Aktuell Ekonomi – Planeringsförutsättningar för åren 2024–2027. Dnr SKR2024/01960. 22 Antagandet baseras på Tillväxtverkets rekommenderade utgångspunkt avseende antalet arbetade timmar per heltidstjänst och år. Se Tillväxtverket (2017). Ekonomiska effekter av nya regler. Info 0696. 380 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 8.4 Årligt ökat behov av arbetsinsatser vid införande av förstärkta hälsobesök samt hälsosamtal (heltidsekvivalenter) Per skolform och yrke Skolläkare Skolsköterska Hälso- och Totalt sjukvårdskurator Grundskola, lågstadiet 9,7 14,9 25 Grundskola, mellanstadiet 16,2 16 Grundskola, högstadiet 36,3 25,2 61 Anpassade grundskolan 0,1 0,8 0,3 1 Gymnasieskolan 37,8 25,1 63 Anpassade gymnasieskolan 0,6 0,4 1 Totalt 10,0 107,0 51,0 167 Källa: Egna beräkningar. När raderna eller kolumnerna inte summerar till totalen beror det på avrundningar. I tabell 8.5 nedan framgår det ökade resursbehovet i miljoner kronor per yrkeskategori utifrån de antaganden som beskrivits ovan. De till- kommande kostnaderna för skolläkare beräknas till 15 miljoner kro- nor, medan de tillkommande kostnaderna för skolsköterskor och hälso- och sjukvårdskuratorer beräknas uppgå till 80 respektive 36 miljoner kronor. Tabell 8.5 Årligt ökat resursbehov vid införande av förstärkta hälsobesök samt hälsosamtal (miljoner kronor) Per skolform och yrke Skolläkare Skolsköterska Hälso- och Totalt sjukvårdskurator Grundskola, lågstadiet 15,3 11,2 26 Grundskola, mellanstadiet 12,1 12 Grundskola, högstadiet 27,3 17,6 45 Anpassade grundskolan 0,1 0,6 0,2 1 Gymnasieskolan 28,4 17,5 46 Anpassade gymnasieskolan 0,5 0,3 1 Totalt 15,0 80,0 36,0 131 Källa: Egna beräkningar. När raderna eller kolumnerna inte summerar till totalen beror det på avrundningar. I tabell 8.6 nedan framgår det ökade behovet av personal i form av heltidsekvivalenter per typ av hälsobesök. Det största personalbehovet mätt i heltidsekvivalenter tillkommer i högstadiet och gymnasie- 381 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 skolan, vilket i stor utsträckning förklaras av att hälsosamtal införs på dessa nivåer. Totalt innebär införandet av hälsosamtal ett ökat personalbehov motsvarande 102 heltidsekvivalenter. Stora hälsobesök beräknas innebära ett ökat personalbehov om 55 heltidsekvivalenter medan små hälsobesök förväntas innebära ett ökat personalbehov om 11 heltidsekvivalenter. Tabell 8.6 Årligt ökat behov av arbetsinsatser vid införande av förstärkta hälsobesök samt hälsosamtal (heltidsekvivalenter) Per skolform och typ av besök Stort hälsobesök Litet hälsobesök Hälsosamtal Totalt Grundskola, lågstadiet 19,4 5,2 25 Grundskola, mellanstadiet 10,7 5,4 16 Grundskola, högstadiet 11,1 50,4 61 Anpassade grundskolan 0,4 0,1 0,6 1 Gymnasieskolan 12,7 50,1 63 Anpassade gymnasieskolan 0,2 0,8 1 Totalt 55,0 11,0 102,0 167 Källa: Egna beräkningar. När raderna eller kolumnerna inte summerar till totalen beror det på avrundningar. I tabell 8.7 nedan framgår det ökade resursbehovet per hälsoinsats och årskurs och skolform. Störst kostnader beräknas tillkomma till följd av införande av hälsosamtal, motsvarande 74 miljoner kronor. De ökade kostnaderna för stora hälsobesök uppgår till 49 miljoner kronor medan de ökade kostnaderna för litet hälsobesök uppgår till 8 miljoner kronor. Tabell 8.7 Årligt ökat resursbehov vid införande av förstärkta hälsobesök samt hälsosamtal (miljoner kronor) Per skolform och typ av besök Stort hälsobesök Litet hälsobesök Hälsosamtal Totalt Grundskola, lågstadiet 22,5 3,9 26 Grundskola, mellanstadiet 8,0 4,1 12 Grundskola, högstadiet 8,3 36,5 45 Anpassade grundskolan 0,4 0,1 0,5 1 Gymnasieskolan 9,5 36,2 46 Anpassade gymnasieskolan 0,1 0,6 1 Totalt 49,0 8,0 74,0 131 Källa: Egna beräkningar. När raderna eller kolumnerna inte summerar till totalen beror det på avrundningar. 382 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag Eftersom elevkullarna enligt SCB:s befolkningsprognos kommer att minska i storlek åren efter ikraftträdandet, redovisar utredningen även beräkningar av tillkommande kostnader fram till år 2033. Utredningen utgår då från den utveckling som redovisas i tabell 8.1 och multipli- cerar kostnaden år 2028 med faktorn för respektive år. År 2028 beräknas de totala tillkommande kostnaderna för kom- muner till följd av förstärkta hälsobesök uppgå till 130 miljoner kronor. De följande åren förväntas kostnaderna minska något, för att 2033 uppgå till 125 miljoner kronor (enligt 2024 års prisnivå). Tabell 8.8 Årligt ökat resursbehov för förstärkta hälsobesök och hälsosamtal 2028–2033 (miljoner kronor) Per stadium och skolform 2028 2029 2030 2031 2032 2033 Grundskola, lågstadiet 26 26 25 25 25 24 Grundskola, mellanstadiet 12 12 12 12 11 11 Grundskola, högstadiet 45 44 45 44 43 43 Anpassade grundskolan 1 1 1 1 1 1 Gymnasieskolan 46 46 46 46 46 46 Anpassade gymnasieskolan 1 1 1 1 1 1 Totalt 131 130 129 128 126 125 Källa: Egna beräkningar. Om raderna inte summerar till totalen beror det på avrundningar. 2024 års prisnivå. Upprättande av bemanningsplan Utredningen föreslår att en bemanningsplan ska upprättas för elev- hälsan vid varje skolenhet. Bemanningsplanen ska utgå från nationellt fastställda beräkningsgrunder för elevhälsans bemanning. Utredningen bedömer att upprättandet av dessa bemanningsplaner kräver vissa tillkommande årliga personalresurser. För att beräkna kostnaderna för det ökade resursbehovet utgår utredningen från ett antagande om att planen sammanställs av rektor i samverkan med en personaladministratör vid varje skolenhet. Utredningen bedömer att det för varje skolenhet i genomsnitt kommer krävas en arbetsdag om åtta timmar för att samla in underlag till och dokumentera beman- ningsplanen. Av dessa åtta timmar beräknas två timmar utföras av skolenhetens rektor och sex timmar utföras av en personaladministra- tör. Årsarbetstiden för båda yrkesroller antas uppgå till 1 808 tim- 383 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 mar.23 Lönekostnaden för rektorer beräknas till 58 400 kronor per månad, vilket motsvarar medianlönen för yrkeskategorin Rektorer, nivå 2 (SSYK 1412) år 2024. Lönekostnader för personaladmini- stratörer beräknas utifrån medianlönen för yrkeskategorin Löne- och personaladministratörer (SSYK 4112), som år 2024 uppgick till 37 500. Lönekostnaderna räknas upp enligt SKR:s personalkostnads- pålägg år 2025 som uppgår till 1,4024.24 Baserat på uppgifter i Skol- enhetsregistret uppgår antalet berörda skolenheter till 6 553.25 Utifrån dessa antaganden beräknas det tillkommande resurs- behovet för att upprätta bemanningsplaner vid samtliga berörda skolenheter uppgå till 21 miljoner kronor. Krav på legitimation som hälso- och sjukvårdskurator för kuratorer Utredningen föreslår att krav införs på legitimation som hälso- och sjukvårdskurator för att arbeta som kurator inom elevhälsan. För att erhålla legitimation som hälso- och sjukvårdkurator krävs en examen från hälso- och sjukvårdkuratorprogrammet, en ettårig vidareutbild- ning för individer med en socionomexamen. Det tillkommande ut- bildningskravet kan innebära ökade lönekostnader på grund av för- väntningar på individuell nivå, men även en ökad konkurrens om arbetskraften med hälso- och sjukvården. För att bedöma nuvarande lönenivåer tar utredningen utgångs- punkt i medianlönen för yrkesgruppen Kuratorer (SSYK 2662) som år 2024 uppgick till 40 000 kronor. Löneökningen till följd av påbygg- nadsutbildningen antas motsvara 3,6 procent av denna lön. Antagan- det om denna procentuella löneökning baseras på forskning om ge- nomsnittliga effekter på lönenivåer av ett års ytterligare utbildning.26 Utredningen beräknar utifrån dessa antaganden att lönenivåerna för kuratorer i genomsnitt kan förväntas öka med 1 440 kronor per månad till följd av det högre utbildningskravet. Inklusive SKR:s schablon 23 Antagandet baseras på Tillväxtverkets rekommenderade utgångspunkt avseende antalet arbetade timmar per heltidstjänst och år. Se Tillväxtverket (2017). Ekonomiskt effekter av nya regler. Info 0696. 24 Sveriges kommuner och regioner (2024). Aktuell Ekonomi – Planeringsförutsättningar för åren 2024–2027. Dnr SKR2024/01960. 25 Statistiken är hämtad från Skolverkets skolenhetsregister den 25 september 2025. 26 Björklund et al. (2010). Den svenska utbildningspolitikens effekter: Vad säger forskningen? IFAU Rapport 2010:3. 384 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag för personalkostnadspålägg, som år 2025 uppgår till 1,4024,27 motsva- rar detta en ökad årskostnad per anställd kurator om 24 300 kronor. För att beräkna antalet berörda kuratorer utgår utredningen från SKR:s statistik över personal inom elevhälsan i kommunala grund- och gymnasieskolor inklusive anpassad grund- och gymnasieskola. År 2024 uppgick antalet kuratorer (heltidsekvivalenter) inom dessa skolformer till 3 250.28 För att beräkna antalet kuratorer inom elev- hälsan hos enskilda skolenheter utgår utredningen från ett antagande om att antalet kuratorer per skolenhet ligger på samma nivå inom kommunala och enskilda skolenheter. Antalet kommunala skolenheter uppgår till 5 209 och antalet enskilda skolenheter uppgår till 1 32929, vilket innebär att antalet kuratorer verksamma hos enskilda huvud- män beräknas uppgå till 829.30 Baserat på dessa förutsättningar be- räknas antalet kuratorer verksamma vid berörda skolenheter uppgå till 4 079. Den sammantagna löneökningen för kuratorer till följd av de ökade utbildningskraven, inklusive personalkostnadspåslag, motsvarar kost- nader om 99 miljoner kronor. Observera att beräkningarna utgår från ett antagande om att kostnaderna ökar i lika stor utsträckning oavsett om kuratorn är anställd eller om tjänsten köps in av en extern aktör. Ökad närvaro vid skolor Utredningen föreslår förändringar som innebär att elevhälsans syfte och uppdrag förtydligas och breddas. Hälsa och utveckling lyfts fram jämsides med lärande. Individperspektivet ska stärkas och hälsofräm- jande och förebyggande arbete ska bedrivas på individnivå. Uppdraget breddas exempelvis genom att det i elevhälsans uppdrag ska ingå att ge stöd vid lättare fysiska och psykiska vårdbehov som inte kräver vård eller behandling av regionens hälso- och sjukvård. Utredningen föreslår även lägsta gränsvärden för närvaro för elevhälsans profes- sioner i skolans lokaler. Dessutom föreslås att tidsfrister införs där 27 Sveriges kommuner och regioner (2024). Aktuell Ekonomi – Planeringsförutsättningar för åren 2024–2027. Dnr SKR2024/01960. 28 Sveriges kommuner och regioner. Statistik för personalgrupper inom elevhälsan. https://skr.se/skolaochutbildning/elevhalsa/statistikforpersonalgrupperinomelevhalsan.7737. html (hämtad 2025-10-07). 29 Statistiken är hämtad från Skolverkets skolenhetsregister den 25 september 2025. 30 Detta ges av (1 329/5 209) × 3 250. Det beräknade antalet kuratorer innefattar både kura- torer som är anställda inom elevhälsan och kuratorer vars tjänster köps in av extern aktör. 385 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 elever inom viss tid ska få en bedömning av lättare fysiska och psy- kiska vårdbehov av hälso- och sjukvårdspersonal inom elevhälsan. Utredningens samlade bedömning är att denna ökade ambitions- nivå för elevhälsan kommer kräva en ökad närvaro av olika professio- ner vid skolor jämfört med dagens nivåer, utöver den ökade närvaro som tillkommer till följd av förstärkta hälsosamtal och införande av hälsosamtal. Behovet av tillkommande personalresurser kan förväntas variera mellan olika skolenheter. Vissa skolor har redan i dag tillräckliga per- sonalresurser för att tillgodose de ökade kraven, medan andra skolor behöver utöka tillgången till personal inom elevhälsan. Den beman- ningsplan som föreslås upprättas på skolenhetsnivå kommer att vara vägledande för behovet vid respektive skola. Utredningen bedömer dock preliminärt att den ökade ambitionsnivån för varje skolenhet i ge- nomsnitt kommer att innebära en ökad närvaro av skolsköterskor, hälso- och sjukvårdskuratorer och psykologer om 2 arbetstimmar per vecka. Den ökade närvaron för skolläkare bedöms uppgå till i genom- snitt 1 arbetstimme per vecka. För att kostnadsberäkna den ökade tillgängligheten och närvaron vid skolor utgår utredningen från ett antagande om att lönenivåerna för skolsköterskor antas motsvara medianlönen för yrkeskategorin Skolsköterskor (SSYK 2233) som 2024 uppgick till 44 500 kronor. Kost- naden för hälso- och sjukvårdskuratorer antas uppgå 41 440 kronor, motsvarande medianlönen för yrkesgruppen Kuratorer (SSYK 2662) inklusive en uppräkning utifrån ett antagande om att krav på hälso- och sjukvårdkuratorslegitimation införs för kuratorer. Lönekost- naden för psykologer antas motsvara medianlönen för Psykologer (SSYK 2241) på 47 500 kronor. För skolläkare antas lönekostnaden motsvara medianlönen för Specialistläkare (SSYK 2211) som uppgår till 93 100 kronor. Vidare utgår utredningen från SKR:s uppgifter om personalkostnadspålägg år 2025, och multiplicerar årslönen med faktorn 1,4024.31 Ett läsår beräknas omfatta 40 veckor. Sammantaget innebär dessa antaganden att elevhälsans utökade uppdrag i genom- snitt kommer innebära ökade lönekostnader på 134 000 kronor per skolenhet och år. De tillkommande kostnaderna är relativt jämnt för- delade mellan de fyra professionerna. 31 Sveriges kommuner och regioner (2024). Aktuell Ekonomi – Planeringsförutsättningar för åren 2024–2027. Dnr SKR2024/01960. 386 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag I Skolenhetsregistret finns i dag 6 553 berörda skolenheter. Totalt innebär ambitionshöjningarna som medför ökad närvaro av personal inom elevhälsan en uppskattad årlig kostnad på 881 miljoner kronor. Kostnaderna förväntas minska något över tid till följd av ett minskat elevunderlag och därmed minskat personalbehov, se tabell 8.9 nedan. Tabell 8.9 Årligt ökat resursbehov för ökad närvaro vid skolor (miljoner kronor) Per yrkeskategori och år 2028 2029 2030 2031 2032 2033 Skolsköterska 218 215 212 209 206 203 Hälso- och sjukvårdskurator 203 200 197 194 192 189 Psykolog 232 229 226 223 220 217 Skolläkare 228 224 222 218 215 212 Totalt 881 868 857 845 833 821 Källa: Egna beräkningar. Utökad samverkan med regioner Utredningen föreslår att huvudmän ska ingå överenskommelser med regioner där huvudmannen bedriver skolverksamhet. Utredningen bedömer att vissa administrativa moment tillkom- mer för upprättande av dessa överenskommelser. Beräkningen av kostnader för dessa arbetsmoment utgår från ett antagande om att det tillkommande arbetet på huvudmannanivå i genomsnitt uppgår till tre arbetsdagar, motsvarande 24 arbetstimmar. Utredningen utgår vidare från att det praktiska arbetet för upp- rättande av överenskommelsen utförs av en anställd vid huvudmannen vars månadslön schablonmässigt beräknas uppgå till 40 000 kronor per månad. Lönekostnaderna räknas upp enligt SKR:s personalkost- nadspålägg år 2025 som uppgår till 1,4024.32 Årsarbetstiden antas upp- gå till 1 808 timmar. Antalet berörda huvudmän uppgår till 1 059.33 Utifrån dessa antaganden beräknas kostnaderna för upprättande av överenskommelser med regioner uppgå till 9 miljoner kronor. 32 Ibid. 33 Statistiken är hämtad från Skolverkets skolenhetsregister den 25 september 2025. 387 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 8.6.3 Kostnader för regioner Utredningen bedömer att kostnader tillkommer för regioner till följd av införandet av krav på upprättande av överenskommelser med skol- huvudmän. Upprättandet av denna överenskommelse bedöms inne- bära en tillkommande arbetstid om 1,5 arbetsdagar, motsvarande 12 arbetstimmar, per huvudman som regioner upprättar överenskom- melser med. Lönekostnaden för den anställde som ansvarar för upp- rättandet av överenskommelsen antas schablonmässigt uppgå till 40 000 kronor per månad. Årsarbetstiden antas uppgå till 1 808 tim- mar och lönekostnaderna räknas upp enligt SKR:s personalkostnads- pålägg år 2025 på 1,4024.34 Baserat på ovanstående antaganden beräknas regioners kostnader för upprättande av överenskommelser uppgå till 5 miljoner kronor. 8.6.4 Kostnader för staten Utredningens förslag innebär ökade årliga kostnader för SPSM, Same- skolstyrelsen, samt SiS. För dessa aktörer tillkommer kostnader för förstärkta hälsobesök och hälsosamtal, samt krav på upprättande av bemanningsplan. Även krav på legitimation som hälso- och sjukvårds- kurator för kuratorer förväntas innebära kostnadsökningar. Kostnader beräknas även tillkomma för ökad närvaro av elevhälsans professioner till följd av elevhälsans utökade uppdrag, ökat krav på tillgänglighet samt införandet av tidsfrister. Dessa löpande kostnader beräknas sam- mantaget uppgå till 6,2 miljoner kronor. Utredningens förslag innebär även att engångskostnader tillkom- mer för statliga huvudmän avseende utökad samverkan med regioner, motsvarande 0,03 miljoner kronor. Engångskostnader för staten till- kommer även för framtagande av föreskrifter på totalt 18 miljoner kronor. Dessutom tillkommer en utvecklingskostnad för stödmaterial om vårdgivaransvar samt ledning och styrning inom elevhälsan på 0,75 miljoner kronor. Utvecklingskostnader för hälsoenkäter beräk- nas uppgå till 1,5 miljon kronor. Dessutom bedöms en årlig förvalt- ningskostnad för hälsoenkäterna tillkomma på 0,2 miljoner kronor. I tabell 8.10 ges en samlad bild över årliga kostnader samt engångs- kostnader för staten. Principerna för beräkning av respektive kost- 34 Sveriges kommuner och regioner (2024). Aktuell Ekonomi – Planeringsförutsättningar för åren 2024–2027. Dnr SKR2024/01960. 388 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag nad ges i avsnitten nedan. En mer utförlig sammanställning inklusive förslag på finansiering ges i avsnitt 8.6.5. Tabell 8.10 Ökade kostnader för staten till följd av utredningens förslag (miljoner kronor) Samlat för samtliga förslag Förslag Årliga kostnader Engångskostnader Förstärkta hälsobesök samt införande av hälso- samtal 0,17 Upprättande av bemanningsplan 0,12 Krav på legitimation som hälso- och sjukvårds- kurator för kuratorer 0,90 Ökad närvaro vid skolor 4,93 U tökad samverkan med regioner 0,03 Utveckling av stödmaterial om vårdgivaransvar samt ledning och styrning 0,75 Utveckling av föreskrifter 18,00 Utveckling av hälsoenkäter 0,20 1,50 Totalt 6,32 20,30 0Källa: Egna beräkningar. Förstärkta hälsobesök samt införande av hälsosamtal I detta avsnitt redovisas ökade kostnader för SPSM, Sameskolstyrelsen, samt SiS till följd av förstärkta hälsobesök och införande av hälso- samtal inom sameskolan respektive specialskolan. Beräkningarna utgår från samma antaganden som i ovanstående kostnadsberäkningar för motsvarande förslag på kommunal nivå. Totalt förväntas 1 380 elever delta i någon form av hälsobesök eller hälsosamtal, varav 430 i specialskolan, 120 i sameskolan, samt 830 inom utbildningsverksamheten som erbjuds av SiS. Sammantaget beräknas de förstärkta hälsobesöken och hälsosamtalen innebära ett ökat personalbehov motsvarande 0,2 heltidsekvivalenter. Skolsköter- skor står för 0,13 av dessa heltidsekvivalenter. De beräknade ökade kostnaderna uppgår till 0,17 miljoner kronor, varav den största kost- naden tillkommer för skolsköterskor. Ungefär hälften av det ökade personalbehovet, motsvarande 0,1 heltidsekvivalenter, tillkommer till följd av införande av hälsosamtal. 389 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 De årliga kostnaderna för införande av förstärkta hälsosamtal och hälsobesök beräknas sammantaget uppgå till 0,05 miljoner kronor i specialskolan, 0,01 miljoner kronor i sameskolan samt 0,11 miljoner kronor i utbildningsverksamheten inom SiS. Endast marginella för- ändringar av dessa kostnadsnivåer förväntas under de följande åren efter implementering år 2028. Upprättande av bemanningsplan Utredningen föreslår att en bemanningsplan upprättas för elevhälsan vid varje skolenhet. Bemanningsplanen ska utgå från nationellt fast- ställda beräkningsgrunder för elevhälsans bemanning. Utgångspunkterna för beräkning av kostnader för tillkommande arbetstid utgår från samma premisser som beräkningarna på kommu- nal nivå. För varje skolenhet bedöms åtta arbetstimmar årligen krävas för upprättande och dokumentation av bemanningsplanen. Två av dessa timmar beräknas utföras av rektor vid skolenheten och sex tim- mar beräknas utföras av en personaladministratör. Årsarbetstiden antas uppgå till 1808 timmar.35 Lönekostnaden för rektorer beräknas till 58 400 kronor per månad, vilket motsvarar medianlönen för yrkes- kategorin Rektorer, nivå 2 (SSYK 1412) år 2024. Lönekostnader för personaladministratörer beräknas utifrån medianlönen för yrkeskate- gorin Löne- och personaladministratörer (SSYK 4112), som år 2024 uppgick till 37 500. Sammantaget beräknas de tillkommande arbetsinsatserna för upprättande av bemanningsplaner inom specialskolan, sameskolan samt utbildningsverksamheten inom SiS motsvara en lönekostnad på 0,12 miljoner kronor. 35 Antagandet baseras på Tillväxtverkets rekommenderade utgångspunkt avseende antalet arbetade timmar per heltidstjänst och år. Se Tillväxtverket (2017). Ekonomiskt effekter av nya regler. Info 0696. 390 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag Krav på legitimation som hälso- och sjukvårdskurator för kuratorer inom elevhälsan Utredningen föreslår att krav införs på legitimation som hälso- och sjukvårdskurator för att arbeta som kurator inom elevhälsan. För att beräkna kostnader för dessa tillkommande krav för special- skolan, sameskolan samt utbildningsverksamheten inom SiS utgår utredningen från samma beräkningsprinciper som vid konsekvens- beräkningar på kommunal nivå som beskrivits ovan. Löneskillnaden för kuratorer med respektive utan en legitimation som hälso- och sjukvårdkurator beräknas till 1 440 kronor, vilket inklusive SKR:s schablon för personalkostnadspålägg om 1,4024 motsvarar en ökad årskostnad om 24 300 kronor. Den sammantagna löneökningen för kuratorer inom elevhälsan inom specialskolan, sameskolan samt utbildningsverksamheten inom SiS. till följd av de ökade utbildningskraven, inklusive personalkost- nadspåslag, motsvarar kostnader om 0,9 miljoner kronor. Ökad närvaro vid skolor Utredningens förslag om att elevhälsans syfte och uppdrag förtydligas och breddas, införande av gränsvärden för tillgången till elevhälsans professioner i skolans lokaler, samt tidsfrister för bedömning av lättare fysiska och psykiska vårdbehov av hälso- och sjukvårdspersonal inom elevhälsan, förväntas innebära krav på en ökad närvaro för vissa pro- fessioner inom elevhälsan. Per vecka beräknas den ökade närvaron till i genomsnitt 2 arbetstimmar för skolsköterskor, hälso- och sjuk- vårdskuratorer och psykologer. För skolläkare bedöms den ökade när- varon uppgå till 1 timme per vecka. Principerna för beräkning av kostnader av denna ökade närvaro följer samma principer som för beräkningarna för motsvarande kost- nader på kommunal nivå. Som redogjorts för ovan beräknas den ökade närvaron sammantaget innebära kostnadsökningar om 134 000 kro- nor per skolenhet. För de totalt 37 enheterna inom specialskolan, sameskolan samt den undervisning som bedrivs inom verksamheten för SiS skulle detta innebära en total kostnadsökning på 5 miljoner kronor årligen. 391 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 Utökad samverkan med regioner Utredningens förslag om utökad samverkan mellan huvudmän och regioner om elevers behov innebär vissa tillkommande krav på arbets- insatser. Utgångspunkterna för beräkning av dessa tillkommande kostna- der är desamma som för motsvarande kostnader på kommunal nivå som beskrivits ovan. Arbetsinsatsen förväntas motsvara i genomsnitt tre dagar på huvudmannanivå. Det praktiska arbetet inom ramen för samverkan förväntas utföras av en anställd med en lönenivå som scha- blonmässigt antas uppgå till 40 000 kronor. Lönekostnaderna räknas upp utifrån SKR:s personalkostnadspålägg som uppgår till 1,4024 år 2025.36 Årsarbetstiden antas uppgå till 1 808 timmar. Utifrån dessa antaganden beräknas statliga huvudmäns kostnader förutökad samverkan med regioner uppgå till 0,03 miljoner kronor. Utveckling av stödmaterial om vårdgivaransvar samt ledning och styrning Utredningen föreslår att Socialstyrelsen ges i uppdrag att ta fram stödmaterial riktat till huvudmän och rektor om vårdgivaransvaret och ledning och styrning av elevhälsans medicinska insatser. Utredningen bedömer att arbetsinsatsen för utveckling av detta stödmaterial uppgår till ungefär hälften av en heltidsekvivalent. Detta bedöms motsvara en tillkommande kostnad om 0,75 miljoner kro- nor för Socialstyrelsen. Framtagande av föreskrifter Utredningen föreslår att föreskrifter som berör elevhälsan tas fram av Socialstyrelsen och Skolverket. Framtagande av föreskrifter innefattar flera olika arbetsmoment, däribland projektledning, kunskapsinhämtning, samråd, konsekvens- utredning och slutlig beredning. Utredningen bedömer arbetet som resurskrävande. Eftersom föreskrifterna är bärande delar för att för- verkliga intentionerna med de föreslagna lagändringarna och därmed 36 Sveriges kommuner och regioner (2024). Aktuell Ekonomi – Planeringsförutsättningar för åren 2024–2027. Dnr SKR2024/01960. 392 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag för att uppnå önskade effekter av förslagen, är det angeläget att myn- digheterna kan prioritera arbetet. För att säkerställa att arbetet kan prioriteras så att föreskrifterna kan beslutas i nära anslutning till att den nya lagstiftningen träder i kraft bör Socialstyrelsen och Skolverket därför tillföras ett visst resurstillskott. För att bedöma resursbehovet för att ta fram de föreslagna före- skrifterna har utredningen bett Socialstyrelsen uppskatta myndig- hetens resursbehov vid framtagning av föreskrifter. Myndigheten bedömer att kostnaden för framtagande av föreskrifter av liknande art som de föreslagna har uppgått till 5,4–5,8 miljoner kronor och omfattat ett arbete som pågått 2,5–3 år. Utifrån ovanstående uppskattningar bedömer utredningen att Socialstyrelsens kostnad att ta fram föreskriften om innehållet i hälsobesök och hälsosamtal uppgår till 5,5 miljoner kronor. Även Skolverkets kostnad för att ta fram föreskriften som reglerar inne- hållet i bemanningsplanen beräknas uppgå till 5,5 miljoner kronor. Socialstyrelsens kostnad för att ta fram föreskriften om elevhälsans syfte och uppdrag avseende hälso- och sjukvårdsrelaterade frågor beräknas till 4 miljoner kronor. Kostnaden för Skolverket att ta fram en föreskrift om elevhälsans syfte och uppdrag avseende frågor rela- terade till skolväsendet beräknas till 3 miljoner kronor. De totala kost- naderna för framtagande av föreskrifter uppgår således till 18 miljoner kronor. Utveckling av hälsoenkäter Utredningen föreslår att Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten ges i uppdrag att tillsammans med Skolverket utveckla enkäter som ska riktas till elever och vårdnadshavare i samband med hälsobesök. Enkäterna ska erbjudas inför det stora hälsobesöket i de obligato- riska skolformerna samt inför stort hälsobesök i gymnasieskolan och anpassad gymnasieskola. Detta innebär att enkäter ska distribueras till elever i årskurs 1, 5 och 8 i grundskolan, samt i gymnasieskolans första läsår. Förutom anpassning till respektive nivå ska enkäten an- passas till olika skolformer. Utvecklingen av enkäten förväntas bland annat omfatta involver- ing av medicinsk expertis för att säkerställa att frågorna är anpassade till målgruppen, tillgänglighetsanpassade, lätta att förstå samt fria 393 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 från bias. Utvecklingen bör även innefatta pilottestning av enkäten innan den slutliga versionen fastställs. Vissa resurser tillkommer även för att tillgängliggöra enkäten i ett format som medför att enkäten kan distribueras till vårdnadshavare och elever på lämpligt vis. Utredningen bedömer att utvecklingskostnaden för enkäten totalt uppgår till 1,5 miljoner kronor. Fördelat på de tre myndig- heterna beräknas kostnaderna uppgå till 0,5 miljoner kronor vardera. Till detta bedömer utredningen att en årlig driftskostnad tillkom- mer för Socialstyrelsen om uppskattningsvis 0,2 miljoner kronor om- fattandes support och eventuella uppdateringar. Långsiktiga nyttor Utredningens förslag syftar till att stärka elevers förutsättningar för lärande samt stödja elevernas hälsa och utveckling. Dessa faktorer på- verkar varandra genom ett dubbelriktat förhållande, där en bättre hälsa innebär bättre förutsättningar för måluppfyllelse i skolan men där goda resultat i skolan även bidrar till en förbättrad hälsa och ett ökat väl- befinnande.37 På individnivå kan de stärkta insatser för elevhälsan som utred- ningen föreslår, förväntas förbättra elevers hälsa på både kort och på lång sikt. På kort sikt ökar förutsättningarna för att på ett mer effektivt vis fånga upp ohälsa bland elever och utifrån det identifie- rade behovet erbjuda lämpliga medicinska, psykologiska och psyko- sociala insatser. Genom att identifiera ohälsa i tidiga skeden i livet minskar risken för att hälsoproblem ska förvärras eller uppstå längre fram i livet.38 En förbättrad hälsa innebär även bättre möjligheter att uppnå goda resultat i skolan, vilket på sikt medför bättre förut- sättningar för etablering på arbetsmarknaden. Även om förutsätt- ningarna för en individ att etablera sig i samhället beror på fler fakto- rer än utbildning är sambanden mellan just utbildning och etablering på arbetsmarknaden tydliga. Sysselsättningsgraden för individer med en gymnasial utbildningsnivå är ungefär 20 procentenheter högre jäm- 37 Socialstyrelsen (2023). Satsa tidigt, tänk långsiktigt! Stöd för sociala investeringar i arbetet med barn och unga. Artikelnummer 2023-12-8866 38 Sveriges kommuner och regioner (2022). Förebygga eller reparera? – ekonomi och hälsa. 394 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag fört med individer utan en gymnasial utbildning.39 Möjligheten att arbeta inom ett yrke som kännetecknas av högre produktivitet ökar om man har en avslutad gymnasial utbildning. Individer med minst gymnasial utbildningsnivå har dessutom generellt bättre hälsa, samt bättre förutsättningar att uppnå en godare hälsa, än individer utan gymnasial utbildning.40 Forskning visar att utbildning innebär en minskad risk för utanförskap genom att möjligheterna till arbete och egen försörjning stärks. Låg utbildningsnivå och framför allt ofull- ständig skolgång ökar individens sårbarhet och risken för kriminalitet är större.41 På samhällsnivå kan en förbättrad hälsa bland elever på sikt för- väntas innebära minskade offentligfinansiella utgifter till följd av en bättre hälsa hos befolkningen. Förbättrade förutsättningar att nå bättre resultat inom skolan kan även förväntas innebära en högre produk- tionsnivå, både genom en ökad sysselsättningsgrad och högre produk- tivitet per arbetad timme. En högre sysselsättningsgrad innebär högre skatteintäkter som kan användas för finansiering av den gemensamma välfärden. Storleken på dessa effekter är svåra att beräkna, dels då en elevs studiegång påverkas av många faktorer och det är svårt att isolera effekterna av utredningens förslag, dels på grund av ett långt tidsmässigt spann mellan utbildning och möjligheterna att mäta ut- fallet på arbetsmarknaden. Den samhällsekonomiska potentialen är dock stor – i en studie från Institutet för näringslivsforskning på- visas att en ökning av svenska elevers kunskapsnivåer till motsvarande den nivå som Singapores elever uppvisar skulle leda till en ökad årlig tillväxt om 0,4 procentenheter.42 39 Statistiska centralbyrån. Arbetsmarknadsvariabler för riket efter kön, utbildningsnivå och bak- grundsvariabel. https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/STARTAAAA0003AA0003B/IntGr1Rik UtbBAS (hämtad 2025-09-22). 40 Se Folkhälsomyndigheten (2015). Utbildningsnivå och hälsa – hur hänger de ihop? Se även SOU 2016:55. Det handlar om jämlik hälsa – Utgångspunkter för Kommissionens vidare arbete. 41 Se exempelvis SNS (2022). Social Policies as Crime Control för forskningsöversikt över sam- bandet mellan utbildning och kriminalitet. 42 Heller-Sahlgren, G. och Jordahl, H. (2021). ”Test Scores and Economic Growth: Update and Extension”. IFN Working Paper nr 1408. Stockholm: Institutet för Näringslivsforskning. 395 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 8.6.5 Finansiering Sammanfattningsvis bedömer utredningen att de föreslagna åtgärderna leder till de kostnader som specificeras i tabell 8.11. Observera att kost- naderna avser aktuella prisnivåer. Kostnaderna behöver räknas upp utifrån pris- och löneutveckling fram till ikraftträdandet. Kostnaderna för kommuner avser såväl kommuner som hemkommuner, vilket innebär att kostnader för fristående huvudmän är inkluderade i dessa beräkningar. Tabell 8.11 Årliga kostnader och engångskostnader (miljoner kronor) Per aktör och förslag Aktör Förslag Årliga Engångs- kostnader kostnader Kommuner Förstärkta hälsobesök samt införande av hälsosamtal 131,00 Upprättande av bemanningsplan 21,00 Krav på legitimation som hälso- och sjukvårdskurator för kuratorer 99,00 Ökad närvaro vid skolor 881,00 Utökad samverkan med regioner 9,00 Totalt 1 132,00 9,00 Regioner Utökad samverkan huvudmän 5,00 Totalt 5,00 Statens Förstärkta hälsobesök samt införande institutions- av hälsosamtal 0,11 styrelse (SiS) Upprättande av bemanningsplan 0,07 Krav på legitimation som hälso- och sjukvårdskurator för kuratorer 0,53 Ökad närvaro vid skolor 3,00 Utökad samverkan med regioner 0,10 Totalt 3,71 0,10 Specialpeda- Förstärkta hälsobesök samt införande gogiska skol- av hälsosamtal 0,05 myndigheten Upprättande av bemanningsplan 0,03 (SPSM) Krav på legitimation som hälso- och sjukvårdskurator för kuratorer 0,24 Ökad närvaro vid skolor 1,30 Utökad samverkan med regioner 0,01 Totalt 1,62 0,01 396 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag Aktör Förslag Årliga Engångs- kostnader kostnader Sameskol- Förstärkta hälsobesök samt införande styrelsen av hälsosamtal 0,01 Upprättande av bemanningsplan 0,02 Krav på legitimation som hälso- och sjukvårdskurator för kuratorer 0,12 Ökad närvaro vid skolor 0,70 Utökad samverkan med regioner 0,01 Totalt 0,85 0,01 Socialstyrelsen Utveckling av stödmaterial om vårdgivaransvar samt ledning och styrning 0,75 Utveckling av föreskrifter 9,50 Utveckling av hälsoenkäter 0,20 0,50 Totalt 0,20 10,75 Skolverket Utveckling av föreskrifter 8,50 Utveckling av hälsoenkäter 0,50 Totalt 9,00 Folkhälso- Utveckling av hälsoenkäter 0,50 myndigheten Totalt 0,50 Samtliga Totalt 1 138,00 34,00 Källa: Egna beräkningar. Kostnader i fasta priser, 2024 års prisnivå. Om raderna inte summerar till totalen beror det på avrundningar. I tabell 8.12 nedan sammanfattas de beräknade kostnaderna per år. Kostnaderna redovisas i fasta priser, med 2024 års prisnivå. Hänsyn har tagits till att förslagen som innebär löpande kostnader i praktiken implementeras från och med höstterminen 2028. Den löpande resurs- förstärkningen antas därför detta år uppgå till hälften av de beräknade kostnaderna på årsbasis. De löpande kostnaderna för elevhälsan för- väntas sjunka över tid i takt med att elevunderlaget minskar (jfr tabell 8.1). Statens engångskostnader, vilket i stor utsträckning om- fattar framtagande av föreskrifter och hälsoenkät, har schablonmässigt fördelats jämnt under perioden 2026–2028. I tabellen betraktas utökad samverkan mellan regioner och huvudmän som en engångskostnad år 2028. Noterbart är att sådana kostnader tillkommer löpande vid nyetableringar av huvudmän. 397 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 Tabell 8.12 Kostnader år 2026–2033 Miljoner kronor per år 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 Kommuner löpande kostnader 566 1 115 1 101 1 085 1 071 1 055 engångskostnader 9 Regioner engångskostnader 5 Staten löpande kostnader 6 6 6 6 6 6 engångskostnader 7 7 7 Totalt 7 7 593 1 120 1105 1 090 1 075 1 060 Källa: Egna beräkningar. Kostnader i fasta priser, 2024 års prisnivå. Förslag till finansiering Finansiering av de åtgärder som bedöms medföra kostnadsökningar inom elevhälsan föreslås tillföras från anslaget till statsbidraget för per- sonalförstärkning. Genom detta bidrag kan medel exempelvis sökas för kostnader för personal inom elevhälsan.43 Syftet med detta stats- bidrag ligger därmed i linje med utredningens förslag om förstärkta insatser inom elevhälsan. Avseende tillkommande resursbehov för upprättande av beman- ningsplan, som utförs av rektor och personaladministratör, föreslås medel tillföras via Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Gällande framtagande av föreskrifter, utveckling av hälsoenkät samt utveckling av stödmaterial om vårdgivaransvar samt ledning och styrning föreslås finansiering ske genom tillfällig anslagsökning till respektive myndighet. 8.7 Övriga konsekvenser av utredningens förslag I detta avsnitt redovisar utredningen övriga konsekvenser av utred- ningens förslag i enlighet med utredningens direktiv och krav i kom- mittéförordningen (1998:1474) och den nu upphävda förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. 43 1 § förordning (2024:1341) om statsbidrag för personalförstärkning. 398 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag 8.7.1 Konsekvenser utifrån FN:s konvention om barns rättigheter Alla utredningens förslag berör barn. Alla barn som är eller kommer att vara elever i svensk skola berörs därför av utredningens förslag. Läs- året 2024/2025 fanns det 1 104 629 elever i grundskolan, 17 216 elever i anpassade grundskolan, 790 elever i specialskolan och 194 elever i sameskolan. Därutöver fanns det 118 221 elever i förskoleklassen. I gymnasieskolan fanns det 371 813 elever och i anpassade gymnasie- skolan 7 573 elever. Enligt barnkonventionen är varje människa under 18 års ålder ett barn (artikel 1). Det framgår inte av den offentliga statistiken hur många av eleverna i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan som är barn, det vill säga under 18 år. Det finns inte en lika tydlig definition av när en person räknas som ung. Målet för ungdomspolitiken omfattar personer mellan 13 och 25 år, vilket kan ses som ett riktmärke. Utifrån denna definition berörs unga över 17 år i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan. I överväganden mellan olika alternativ och i utformningen av ut- redningens förslag har utredningen särskilt beaktat barnkonventio- nens fyra grundprinciper. Dessa rättigheter är: lika rättigheter och icke-diskriminering (artikel 2), barnets bästa (artikel 3), liv och ut- veckling (artikel 6), delaktighet och inflytande (artikel 12). Enligt artikel 3 i barnkonventionen ska en prövning av barnets bästa göras vid alla åtgärder som rör barn. Barnkonventionen fastslår även varje barns rätt till utbildning och utveckling (artiklarna 2, 6, 28 och 29) samt barns rätt till bästa möjliga hälsa (artikel 24). Av artikel 12 i barnkonventionen framgår att barn har rätt att komma till tals i frå- gor som rör dem. Enligt skollagen ska utbildningen vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas. I all utbild- ning och annan verksamhet enligt skollagen som rör barn ska bar- nets bästa vara utgångspunkt. Med barn avses varje människa under 18 år. Barnets inställning ska så långt det är möjligt klarläggas. Barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhål- lande till barnets ålder och mognad (1 kap. 8–10 §§ skollagen). Utredningen har haft dialog med fler civilsamhällesorganisationer som företräder för barn och unga. Utredningen har också genomfört en intervjustudie med gymnasieelever. Utöver det har utredningen 399 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 som grund för förslagen tagit del av forskning om myndighets- rapporter. Konsekvenser utifrån barnkonventionen Utredningens förslag innebär flera konsekvenser ur ett barnrätts- perspektiv: • Barnets bästa (artikel 3) och rätt till bästa möjliga hälsa (artikel 24): Ett tydligare uppdrag för elevhälsan att se till barns samlade lär- ande, hälsa och utveckling skapar bättre förutsättningar för att i varje enskilt fall kunna beakta barnets bästa. Om en elev exempel- vis uttrycker oro eller nedstämdhet men samtidigt uppnår goda skolresultat, får elevhälsan med förslagen ett tydligare ansvar att agera. Det tydligare uppdraget skapar bättre förutsättningar för att barn som upplever ensamhet, sociala svårigheter eller lättare psykiska besvär får tillgång till stöd. Detta är betydelsefullt ur ett ungdomsperspektiv, då många unga själva lyfter fram skol- stress, sömnproblem och sociala relationer som stora utmaningar i vardagen. Förslaget stärker därmed barns rätt till bästa möjliga hälsa enligt artikel 24 i barnkonventionen. Genom tidsfristen stärks barns tillgång till en första professionell bedömning vid lättare fysiska och psykiska besvär, vilket kan minska väntetider och därmed gagna rätten till bästa möjliga hälsa (artikel 24) och barnets bästa (artikel 3). • Rätten att komma till tals (artikel 12): Att rektor får ett uttryck- ligt ansvar för att elever och vårdnadshavare ska känna till elev- hälsans uppdrag och att det införs krav på tillgänglighet för elev- hälsans professioner, innebär att eleverna får en stärkt möjlighet att själva söka stöd och göra sina röster hörda. Det stärker barns delaktighet i enlighet med artikel 12 i barnkonventionen. • Säkra barns utveckling och förebygga utsatthet: I avsnittet om tidigare upptäckt utvecklas konsekvenserna i detta avseende mer utförligt. Förslaget om att förtydliga elevhälsans syfte och upp- drag innebär ett tydligare fokus på det förebyggande och hälso- främjande arbetet. Genom detta, och förslagen om bemanning och tillgänglighet, får elevhälsan bättre förutsättningar att tidigt identifiera riskfaktorer som kan påverka barns hälsa och skolgång. 400 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag Det kan exempelvis handla om att återkommande frånvaro, som ofta är ett tidigt tecken på psykisk ohälsa, uppmärksammas och åtgärdas i tid innan den leder till skolavbrott. Detta ligger i linje med barnkonventionens krav på åtgärder för att säkra barns ut- veckling och förebygga utsatthet (artiklarna 6 och 19). Det kan antas att en sådana förbättringar som gör att fler elever får en mer fungerande skolgång, leder till att fler barn och unga blir be- höriga till gymnasiala program och slutför en gymnasieutbildning. Det i sin tur ger unga bättre förutsättningar att få goda levnadsvill- kor, makt att forma sina liv och inflytande över samhällsutvecklingen. Hälsa och skolgång påverkar varandra ömsesidigt: brister i hälsa ris- kerar att försämra skolresultaten, och svårigheter i skolan kan i sin tur leda till psykisk ohälsa. Genom att stärka elevhälsans förmåga att arbeta både hälsofrämjande och att främja lärande på individ- och skolnivå skapas förutsättningar för en positiv spiral där barns rätt till utbildning och barns rätt till hälsa ömsesidigt förstärker varandra. Tidigare upptäckt Utredningens förslag bedöms sammantaget kunna stärka skolans förmåga att tidigt uppmärksamma barn som riskerar en ogynnsam utveckling eller som far illa. De föreslagna kraven på bemanning och att elevhälsans professioner ska vara tillgängliga i skolans lokaler ökar sannolikheten för att olika former av ohälsa, inklusive sådant som kan indikera att ett barn far illa, upptäcks av någon profession och tas vidare på ett ändamålsenligt sätt. Även utredningens förslag om tidsfrister bedöms stärka möjligheter till tidig upptäckt eftersom en första bedömning ska ske inom den period som regeringen be- slutar. Förslagen om en tydligare reglering av elevhälsans psyko- sociala insats innebär att hälso- och sjukvårdskuratorernas uppdrag preciseras och att det psykosociala arbetet blir mer likvärdigt. Detta kan medföra att signaler om att barn far illa i större utsträckning identifieras. Även andra förslag bedöms indirekt bidra i samma rikt- ning. Förslagen om fler och mer systematiserade hälsobesök samt införandet av en hälsoenkät ger elever återkommande och struktu- rerade tillfällen att möta elevhälsans personal och att själva rappor- tera om sin hälsa och livssituation. Detta ökar förutsättningarna för 401 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 att riskfaktorer uppmärksammas i tid. Vidare innebär förslaget om en samordnande funktion vid varje skolenhet att det skapas en tyd- ligare struktur för samverkan mellan skolan, hälso- och sjukvården, socialtjänsten och andra aktörer. Funktionen kan bidra till att signa- ler inte faller mellan stolarna och att information och ansvar för sam- ordning blir mer systematiserat. Betoningen på individnivå innebär inte att grupp- och skolnivån minskar i betydelse Förslagen betonar tydligare att elevhälsan ska ge stöd på individnivå, inte bara på grupp- och skolnivå. Risken med ett ökat fokus på in- dividnivå är att det sker på bekostnad av andra perspektiv, exempelvis att strukturella problem (t.ex. bristande lärmiljöer, skolorganisation) inte analyseras. Ur barnperspektiv kan det innebära att barn upp- lever att ”problemet ligger hos mig” snarare än i skolmiljön. Den tyd- ligare betoningen på att elevhälsan ska ge stöd på individnivå, ska inte tolkas som att elevhälsans arbete på grupp- och skolnivå minskar i be- tydelse. Tvärtom framhåller utredningen att elevhälsans tvärprofes- sionella kompetens fortsatt ska användas för att analysera och utveckla skolans lärmiljöer och organisation. För att barnets bästa ska tillgodo- ses behöver insatser på individnivå kombineras med arbete som undan- röjer hinder i undervisning och lärmiljö. Vårdnadshavares deltagande i stora hälsobesöken Utredningens förslag innebär att vårdnadshavare ska kallas till de stora hälsobesöken under skolåren. Syftet är att stärka elevhälsans möjligheter att samverka med vårdnadshavare och därigenom för- bättra förutsättningarna för att barnets behov av stöd ska tillgodoses. Ur ett barnrättsperspektiv har förslaget flera fördelar. När vård- nadshavare deltar ges bättre förutsättningar för att information om barnets hälsa och utveckling delas mellan skola och hem, vilket stär- ker barnets rätt till bästa möjliga hälsa (artikel 24 i barnkonventionen). Vårdnadshavares delaktighet kan också bidra till att eventuella be- hov av stöd uppmärksammas tidigt och att barnet får det stöd det behöver både i skolan och i hemmet. För yngre barn, som kan ha svårigheter att själva formulera sina behov, kan vårdnadshavares när- 402 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag varo innebära ett viktigt komplement som stärker barnets rättigheter. Vårdnadshavares deltagande kan även indirekt gynna barnet genom att vårdnadshavare vid dessa tillfällen får möjlighet till rådgivning från skolsköterska eller skolläkare. Hälsobesöken kan därigenom fylla en funktion som liknar den som barnhälsovården har för yngre barn. Vårdnadshavare kan vid hälsobesök ställa frågor om exempelvis bar- nets hälsa och utveckling eller få viss rådgivning. Samtidigt finns det ur barnrättsperspektiv vissa risker. När vård- nadshavare är närvarande kan det finnas en risk att barnets egen röst inte kommer fram på samma sätt, särskilt i frågor som rör känsliga områden såsom psykisk hälsa, levnadsvanor, sexuell och reproduk- tiv hälsa eller hemmiljö. Detta kan begränsa barnets rätt till delaktig- het och inflytande (artikel 12). För vissa barn kan vårdnadshavarens närvaro även upplevas som en begränsning av barnets rätt till integ- ritet och privatliv (artikel 16), särskilt om barnet lever i en utsatt hem- situation eller inte önskar att vissa frågor ska diskuteras i vårdnads- havarens närvaro. Att vårdnadshavare kallas till de stora hälsobesöken ger samtidigt skolan en större möjlighet att upptäcka oroande hem- situationer. Som tidigare redovisats bedöms andra förslag öka elev- hälsans tillgänglighet och elevers kännedom om elevhälsan, vilket stärker barns möjligheter att vid andra tillfällen göra sin röst hörd. Utredningen bedömer sammantaget att förslaget stärker barns rättigheter genom att skapa bättre förutsättningar för en helhetssyn på barnets hälsa och utveckling. Samtidigt behöver riskerna beaktas och hanteras så att barns rätt till delaktighet och integritet inte åsido- sätts. Barn i glesbygd Utredningens förslag syftar till att säkerställa en mer likvärdig elev- hälsa över landet. En begränsande faktor är att kompetensförsörj- ningen inom de professioner som ska ingå i elevhälsan är otillräcklig i delar av landet. Bristen gäller särskilt skolläkare och psykologer, men även specialpedagoger och hälso- och sjukvårdskuratorer är yrkes- grupper där rekryteringssvårigheter ofta uppmärksammas. Det inne- bär att det finns en risk att huvudmän inte fullt ut kan leva upp till de krav som föreslås. 403 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 Större kommuner och huvudmän med många skolenheter har i regel bättre möjligheter att organisera elevhälsan och skapa attrak- tiva tjänster, medan mindre kommuner och huvudmän i glesbygd kan ha särskilt svåra förutsättningar att rekrytera och behålla perso- nal. I dessa kommuner förstärks svårigheterna av långa geografiska avstånd, små elevunderlag och höga kostnader för små skolor. Sam- mantaget innebär detta att risken för bristande faktisk tillgång till elevhälsans professioner är störst för elever i glesbygdskommuner. Ur ett barnrättsperspektiv finns därför en risk för att barn i gles- bygd inte får samma faktiska tillgång till elevhälsa som barn i andra delar av landet, trots att den rättsliga regleringen blir mer likvärdig. Det är ett utfall som vore problematiskt givet att barn i glesbygd som grupp kan ha en större sårbarhet som rör både skolresultat och hälsa. Grundskoleelever i glesbygd i genomsnitt har lägre meritvärden än elever i andra kommuner, något som delvis kan förklaras av att vård- nadshavare i glesbygd i genomsnitt har en lägre utbildningsnivå än i andra delar av landet.44 Föräldrars utbildningsnivå har, som tidigare studier visat, stor betydelse för barns skolresultat och är även en fak- tor som påverkar barns och ungas hälsa.45 Barn till föräldrar med låg utbildningsbakgrund rapporterar oftare psykiska besvär och har i ge- nomsnitt sämre levnadsvanor än barn till högutbildade föräldrar.46 Utredningen bedömer därför att barn i glesbygd kan komma att gyn- nas av förslagen om tydligare uppdrag, stärkt tillgång till elevhälsans professioner och mer formaliserad samverkan mellan skola, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Dessa åtgärder bedöms kunna bidra till tidigare identifiering av ohälsa, ett mer sammanhållet stöd och bättre förutsättningar att fullgöra skolans kompensatoriska uppdrag i praktiken. Utredningen bedömer också att förslagen som tydlig- gör och skapar bättre förutsättningar för elevhälsan att genomföra sitt syfte och uppdrag kan öka attraktionskraften och förutsättningar för rekrytering i dessa områden. 44 Skolverket (2025). Grundskola i glesbygd. 45 Skolverket (2018). Analyser av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten och skillnader mellan skolor. 46 Folkhälsomyndigheten (2023). Skolbarns hälsovanor i Sverige 2021/22 och Folkhälsomyndig- heten (2019). Ojämlikheter i psykisk hälsa – kunskapssammanställning. 404 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag Barn i områden där utanförskapet är stort Utredningens förslag bedöms gynna barn i områden där utanför- skapet är stort. Barn i områden där utanförskapet är stort har i lägre utsträckning gymnasiebehörighet än barn i områden med godare socioekonomiska förutsättningar.47 Skillnader i behörighet följer i hög grad socioekonomiska faktorer. Barn som växer upp i familjer med svag socioekonomisk bakgrund har även generellt sämre själv- skattad fysisk och psykisk hälsa, högre förekomst av psykiska be- svär samt mindre tillgång till skyddande livsvillkor än barn i övrigt. Dessa skillnader består under ungdomsåren, där barn och ungdomar i familjer med svag socioekonomisk bakgrund i högre grad rappor- terar stress, nedstämdhet och sömnsvårigheter än jämnåriga med starkare socioekonomisk bakgrund.48 Utredningen bedömer därför att barn i områden där utanförskapet är stort särskilt kommer att gynnas av förslagen om tydligare uppdrag, stärkt tillgång till elev- hälsans professioner och mer formaliserad samverkan mellan skola, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Dessa åtgärder bedöms kunna bidra till tidigare identifiering av ohälsa, ett mer sammanhållet stöd och bättre förutsättningar att fullgöra skolans kompensatoriska upp- drag i praktiken. Likt för barn i glesbygd, finns dock risk att ökade krav på beman- ning och tillgänglighet inte fullt ut omsätts i ökad faktisk tillgänglighet för barn som bor i områden där utanförskapet är stort. Nationella kartläggningar pekar på högre rektorsomsättning i skolor i socioeko- nomiskt utsatta områden och att lärare i skolor med socioekonomiskt svag elevsammansättning i genomsnitt har kortare erfarenhet, lägre utbildningsnivå och högre rörlighet mellan skolor.49 Svårigheter att attrahera och behålla personal gäller sannolikt även elevhälsans pro- fessioner. Det vore ett problematiskt utfall givet de ojämlikheter i hälsa och de sårbarheter som redan präglar barns uppväxtvillkor i dessa områden. Utredningen bedömer också att förslagen som tydlig- gör och skapar bättre förutsättningar för elevhälsan att genomföra sitt 47 Skolverket (2025). Likvärdigheten i slutet av grundskolan – en kvantitativ studie av utveck- lingen över tid. 48 Folkhälsomyndigheten (2023). Skolbarns hälsovanor i Sverige 2021/22. Nationella resultat och Folkhälsomyndigheten (2024). Skolstress, självrapporterade hälsobesvär och livstillfreds- ställelse bland skolbarn. 49 Skolverket (2024). Rektorsomsättning – en utmaning på många grundskolor; IFAU (2020) Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. 405 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 syfte och uppdrag kommer att öka attraktionskraften och förutsätt- ningar för rekrytering i dessa områden. 8.7.2 Konsekvenser utifrån FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning En del av de elever som berörs av förslagen i betänkandet har en funk- tionsnedsättning. Eftersom en elevs funktionsnedsättning inte alltid diagnosticerats och uppgifter om diagnoser inte finns i skolregister, finns begränsad statistik om hur många dessa elever är. Det finns dock uppgifter om hur vanligt förekommande olika typer av funktionsned- sättningar sannolikt är. Olika typer av kognitiva funktionsnedsätt- ningar anses förekomma hos cirka tio procent av elever i skolåldern.50 Förslagen omfattar anpassade grundskolan, anpassade gymnasie- skolan och specialskolan, vilket är skolformer som särskilt riktar sig till elever med vissa funktionsnedsättningar. Läsåret 2024/2025 gick drygt 17 000 elever i anpassade grundskolan. 7 573 elever gick i den anpassade gymnasieskolan och 790 elever gick i specialskolan.51 Utredningen har haft dialog med ett stort antal funktionshinder- organisationer under arbetet.52 Dialoger har även förts med med- arbetare och sakkunniga i anpassade grundskolan, anpassade gym- nasieskolan och specialskolan. Utöver det har utredningen som grund för förslagen tagit del av rapporter från myndigheter och forskning kring elever med funktionsnedsättningar. Tillgänglig nationell statistik visar att barn och unga med funk- tionsnedsättning har sämre självskattad hälsa, upplever högre grad av skolstress och uppnår i lägre utsträckning skolans kunskapsmål än andra elever. Barn med funktionsnedsättning uppger i betydligt högre grad än andra att de känner sig stressade av skolarbetet, sover sämre och oftare upplever psykiska och andra besvär såsom huvud- värk, oro och nedstämdhet. Skillnaderna mellan grupperna har varit stabila över tid och är särskilt tydliga bland flickor i högstadiet och 50 Lindblad et al. (2018). Har alla barn förutsättningar att klara nya läroplanens krav? Läkar- tidningen. 51 Skolverkets statistik, Samtliga skolformer och fritidshem – Barn/elever – Riksnivå, tabell 1: Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2024/25. 52 De funktionshindersorganisationer som utredningen fört dialog med är Attention, FUB, Unga rörelsehindrade, Huvudvärksförbundet, Svenska diabetesförbundet, Sveriges döva riks- förbund, Riksföreningen jag, Svenska OCD-förbundet, Astma- och allergiförbundet samt Afasiförbundet. 406 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag gymnasieskolan.53 SPSM konstaterar att elever med funktionsnedsätt- ning i högre grad än andra riskerar psykisk ohälsa, bl.a. till följd av skol- miljöns krav, social utsatthet och bristande tillgänglighet.54 Utredningens förslag bedöms få positiva effekter för elever med funktionsnedsättning. Genom att elevhälsans syfte och uppdrag för- tydligas i skollagen stärks förutsättningarna för att dessa elever tidigt ska få det stöd de behöver för både lärande och hälsa. Nuvarande reglering har lett till att elevhälsans arbete i stor utsträckning har foku- serat på att stödja elever mot utbildningens kunskapsmål. Detta har i vissa fall medfört att frågor som rör elevers fysiska, psykiska och sociala hälsa inte uppmärksammats i tillräcklig utsträckning. En tyd- ligare reglering av att elevhälsan ska främja hälsa, tidigt identifiera och förebygga ohälsa innebär därför att barns rätt till bästa möjliga hälsa och utveckling enligt artikel 24 och 25 i konventionen om rättig- heter för personer med funktionsnedsättning (funktionsrättskonven- tionen) stärks. Förslagen om att samtliga professioner inom elevhälsan ska finnas tillgängliga på skolenhetsnivå och att huvudmannen ska upprätta en bemanningsplan baserad på skolans behov, bedöms bidra till ökad lik- värdighet i tillgången till stöd. Detta är av särskild betydelse för elever med funktionsnedsättning som ofta har behov av samordnade och långsiktiga insatser. Även förslaget om samverkansöverenskommel- ser mellan skolhuvudman och region stärker förutsättningarna för att elever med funktionsnedsättning ska få tillgång till vård, behand- ling och habiliteringsinsatser utan dröjsmål. Förslaget bedöms bidra till att de principer som anges i artikel 26 i funktionsrättskonventio- nen får ökat genomslag i skolväsendet, det vill säga att staterna ska vidta effektiva åtgärder för att möjliggöra tidig och ändamålsenlig habilitering och rehabilitering som stärker självständighet, hälsa och delaktighet. Förslagen bedöms också bidra till ett bättre genomförande av barnets rättigheter enligt artikel 23 i barnkonventionen, som anger att barn med funktionsnedsättning ska ges förutsättningar för ett fullvärdigt och anständigt liv som möjliggör aktivt deltagande i sam- hället. Genom att elevhälsans uppdrag omfattar både medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser stärks 53 Folkhälsomyndigheten (2023). Barn med funktionsnedsättning – livsvillkor, levnadsvanor och hälsa. Resultat från studien Skolbarns hälsovanor 2021/22, s. 15 ff. 54 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2021). Psykisk hälsa hos barn och elever med funk- tionsnedsättning – en kunskapssammanställning, s. 6 ff. 407 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 möjligheterna att undanröja hinder i lärmiljön och att anpassa sko- lans stöd utifrån varje elevs individuella behov. Sammantaget innebär förslagen att elevhälsans arbete i större ut- sträckning inriktas på att främja både hälsa och lärande och att stöd- insatser sätts in tidigt. Detta bedöms särskilt gynna elever med funk- tionsnedsättning, som i dag löper ökad risk för stressrelaterad ohälsa och svårigheter att nå utbildningens mål. Förslagen stärker därigenom skolans förmåga att tillgodose dessa elevers rätt till utbildning och hälsa på lika villkor som andra barn. 8.7.3 Konsekvenser för jämställdheten Flickor har under lång tid presterat bättre än pojkar i skolan. I grund- skolan har flickorna högre betyg i nästan alla ämnen och resultat- skillnaderna fortsätter genom gymnasieskolan och in i den högre utbildningen. Statistiken pekar dock på en ny trend när det gäller flickors och pojkars skolresultat. Flickor presterar fortsatt bättre än pojkar genom skolgången men de senaste åren har skillnaderna minskat, vilket beror på att flickors resultat har försämrats. Av de elever som avslutade årskurs 9 våren 2024 var 84 procent av flickorna och 83 procent av pojkarna behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan.55 Flickor trivs sämre än pojkar i skolan och känner sig mindre trygga. Flickor uppvisar en högre förekomst av stress och psykisk ohälsa, särskilt i högstadiet och gymnasieskolan. Flickor rapporte- rar i högre grad oro inför skolarbetet, sömnsvårigheter och nedstämd- het, medan pojkar i högre utsträckning uppvisar bristande motivation och högre otillåten frånvaro.56 Utredningens förslag bedöms sammantaget kunna bidra till en mer jämställd skola genom att bredda elevhälsans uppdrag och stärka arbetet med elevers fysiska, psykiska och sociala hälsa och öka till- gången till elevhälsans professioner i skolan. Förslagen innebär att elevhälsans fokus inte enbart ska ligga på utbildningens mål, utan också på att främja hälsa och förebygga ohälsa på individnivå. Det 55 Skolverket (2025). Könsskillnader i skolresultat Skolverkets aktuella analyser. 56 Skolverket (2025). Könsskillnader i skolresultat Skolverkets aktuella analyser, Skolverket (2021). Att främja närvaro och motverka frånvaro, s. 9 ff., Skolverket (2019). Analyser av lik- värdighet och skolresultat 2019, s. 25 ff. och Folkhälsomyndigheten (2020). Skolbarns hälso- vanor i Sverige 2017/18 – Grundrapport, s. 35 ff. 408 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag bedöms gynna flickor som grupp genom att psykisk ohälsa och stress- relaterade besvär i högre utsträckning kan uppmärksammas och åt- gärdas i tid. Det bedöms gynna pojkar som grupp genom att tidig upptäckt av skolsvårigheter och bristande motivation kan hanteras mer systematiskt. Förslagen om att samtliga professioner inom elevhälsan ska vara tillgängliga på skolenhetsnivå och att huvudmannen ska upprätta be- manningsplaner grundade på behov bedöms bidra till en mer likvär- dig tillgång till stöd oberoende av kön. Genom ökade möjligheter till kontinuerlig kontakt med psykolog, kurator och skolsköterska förbättras förutsättningarna för att både flickor och pojkar ska kunna få stöd utifrån sina individuella behov. En mer närvarande och till- gänglig elevhälsa innebär att elever i större utsträckning kan få tidigt och samordnat stöd, innan problem riskerar att påverka studieresul- taten. Det förväntas även innebära att elevhälsan i ökad utsträckning uppmärksammar och kan ge stöd till barn i utsatta situationer i ett tidigt skede, exempelvis barn och unga som är eller riskerar att bli utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck. Förslagen bedöms därmed ha positiv betydelse för jämställdheten och de jämställdhetspolitiska delmålen om jämställd utbildning, jäm- ställd hälsa och att hedersrelaterat våld och förtryck ska upphöra. Förslagen skapar bättre förutsättningar för både flickor och pojkar att nå utbildningens mål och att utvecklas i en skolmiljö som främ- jar hälsa, trygghet och delaktighet på lika villkor. 8.7.4 Konsekvenser för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen Två av de integrationspolitiska delmålen har direkt koppling till ut- bildning. Ett av målen är att kunskaperna i svenska språket ska öka hos utrikes födda kvinnor och män samt flickor och pojkar med ut- ländsk bakgrund. Ett annat mål är att andelen flickor och pojkar med utländsk bakgrund som uppnår gymnasiebehörighet, fullföljer en ut- bildning på gymnasial nivå och tar gymnasieexamen, ska öka. Elever med utländsk bakgrund når i lägre utsträckning än elever med svensk bakgrund gymnasiebehörighet, och pojkar med utländsk bakgrund når i lägre utsträckning än flickor med utländsk bakgrund 409 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 behörighet.57 Förslagen bedöms bidra till att stärka skolans kompen- satoriska uppdrag. En tydligare och mer tillgänglig elevhälsa som i ökad grad arbetar tvärprofessionellt stärker skolans möjligheter att utjämna skillnader i barns och elevers förutsättningar. Utredningens förslag förväntas skapa bättre förutsättningar för elever oavsett bak- grund att nå utbildningens mål. Genom att elevhälsans uppdrag tyd- liggörs och dess medicinska, psykologiska och psykosociala delar stärks, förbättras möjligheterna att tidigt identifiera och undanröja hinder för lärande och hälsa. En mer närvarande och tillgänglig elev- hälsa innebär att elever i större utsträckning kan få tidigt och sam- ordnat stöd, innan problem riskerar att påverka studieresultaten. Det förväntas även innebära att elevhälsan i ökad utsträckning uppmärk- sammar och kan ge stöd till barn i utsatta situationer i ett tidigt skede. 8.7.5 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Utredningens förslag bedöms sammantaget bidra till att förebygga ogynnsam utveckling bland barn och unga, däribland kriminalitet. Faktorer som skolfrånvaro, svaga skolprestationer, bristande vuxen- kontakt, psykisk ohälsa och social utsatthet ökar risken för att ett barn eller en ungdom ska utveckla normbrytande beteende, medan god skolanknytning, trygg vuxennärvaro och en god psykisk hälsa fungerar som skyddande faktorer. Många av de risk- och skydds- faktorer som påverkar barns risk att utveckla kriminalitet är desamma som de som påverkar hälsa, skolresultat och social delaktighet. Arbete med samma risk- och skyddsfaktorer kan förebygga en rad olika pro- blematiska utfall.58 Genom att elevhälsans uppdrag förtydligas och dess förebyggande och hälsofrämjande arbete genom förslagen stärks, kan risker identi- fieras och hanteras i ett tidigare skede. En mer tillgänglig och när- varande elevhälsa innebär att elever med psykiska besvär, social pro- blematik eller risk för skolavbrott kan få samordnat stöd i tid, innan 57 För elever med utländsk bakgrund var 77 procent av flickorna och 74 procent av pojkarna behöriga till ett nationellt gymnasieprogram våren 2025. Behörigheten bland flickor med svensk bakgrund var 87 procent och 88 procent bland pojkar med svensk bakgrund. 58 Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd. Preventionsstrategier. https://www.mfof.se/foraldraskapsstod/preventionsstrategier.html (hämtad 2025-10-24) och Socialstyrelsen. Risk- och skyddsfaktorer för normbrytande beteende. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och-unga/barn-och-unga-som-begar- brott/risk--och-skyddsfaktorer-for-normbrytande-beteende/ (hämtad 2025-10-24). 410 SOU 2025:113 Konsekvenser av utredningens förslag problemen fördjupas. Förslagen om en samordnande funktion och samverkansöverenskommelser, som syftar till förbättrad samverkan mellan skolhuvudman, region och socialtjänst, skapar dessutom bättre förutsättningar för ett samordnat och långsiktigt stöd till barn och unga i riskzon. 8.7.6 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Utredningens förslag bedöms inte medföra någon nämnvärd påverkan på den totala sysselsättningen i olika delar av landet. Förslagen bedöms ha en positiv betydelse för den offentliga servi- cen i hela landet, särskilt genom att bidra till en mer likvärdig tillgång till elevhälsa. Skolan utgör en central del av den offentliga servicen, och en väl fungerande elevhälsa är en förutsättning för att utbild- ningen ska kunna främja både lärande och hälsa på lika villkor. Genom förslag om krav på tillgänglighet till samtliga elevhälsans professioner på skolenhetsnivå, bemanningsplaner grundade på behov och tydligare samverkan mellan skolhuvudman och region stärks möjligheterna att erbjuda elever i hela landet en likvärdig elevhälsa. 8.7.7 Konsekvenser ur dataskyddssynpunkt Utredaren ska göra en analys utifrån dataskyddssynpunkt av sådan behandling av personuppgifter som blir en konsekvens av utredningens förslag. Utredningen bedömer inte att förslagen i betänkandet har några konsekvenser ur dataskyddssynpunkt. De system som i dag finns för behandling av de aktuella uppgifterna kommer att vara möj- liga att använda även med de förslag som utredningen lämnar. Utredningen lämnar ett förslag om en nationellt framtagen enkät som ska genomföras inför hälsobesök samt ett förslag om beräknings- grunder för elevhälsans bemanning. I båda dessa fall har utredningen föreslagit ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att ta fram närmare föreskrifter om innehållet i dessa delar. Utredningen anser att dessa förslag skulle kunna aktua- lisera frågor ur dataskyddssynpunkt. Det är dock inte möjligt att ut- ifrån utredningens förslag göra en sådan analys utan en sådan analys är beroende av hur föreskrifterna formuleras. Förslagen i sig är enligt 411 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2025:113 utredningens uppfattning inte utformade så att de per definition aktualiserar frågor ur dataskyddssynpunkt. Det ankommer på reger- ingen, eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ta fram föreskrifter i dessa delar att också vid framtagandet av dessa före- skrifter analysera och säkerställa att det inte föreligger något hinder att meddela de framtagna föreskrifterna ur dataskyddssynpunkt. 8.7.8 Konsekvenser för Sveriges medlemskap i EU Utredningens förslag om krav på att hälso- och sjukvårdskurator ska tjänstgöra i elevhälsan påverkas av EU-rättsliga regler som genom- förts i svensk rätt. Utredningen har med anledning av detta gjort ett s.k. inremarknadstest och bedömt att förslaget är proportionerligt. Utredningens förslag bedöms i den delen ha marginell påverkan på den fria rörligheten och bedöms vara förenligt med EU-rätten. Över- väganden finns i avsnitt 5.2. I övrigt bedömer utredningen att förslagen inte berör områden som regleras av EU-rätten och därför inte påverkar Sveriges åtagan- den som medlemsstat. Förslagen avser nationell reglering inom ut- bildning och hälso- och sjukvård, där EU:s kompetens är begränsad. De påverkar inte den fria rörligheten eller andra unionsrättsliga prin- ciper och bedöms därför vara förenliga med EU-rätten. 412 9 Författningskommentar 9.1 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) 2 kap. 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om – huvudmän inom skolväsendet (2–8 a §§), – kommuners resursfördelning (8 b §), – ledningen av utbildningen (9–12 §§), – lärare och förskollärare (13–24 §§), – skolbibliotek (24 a–24 d §§), – elevhälsa (25–28 c §§), – studie- och yrkesvägledning (29 och 30 §§), – registerkontroll av personal (31–33 §§), – nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare inom skolväsendet och annan kompetensutveckling (34–34 d §§), och – lokaler och utrustning (35 §). Paragrafen innehåller en förteckning över kapitlets innehåll. Ändringen innebär att angivelsen av vilka paragrafer som behand- lar elevhälsan anges till 25–28 c §§. Syfte och uppdrag 25 § För eleverna i grundskolan, anpassade grundskolan, sameskolan, special- skolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska det finnas elev- hälsa. Elevhälsan ska skapa förutsättningar för och stödja elevernas lärande, hälsa och utveckling. I arbetet med att skapa förutsättningar för och stödja elevernas hälsa ska elevhälsan främja elevernas fysiska, psykiska och sociala hälsa samt förebygga och tidigt identifiera ohälsa. För att fullgöra sitt uppdrag 413 Författningskommentar SOU 2025:113 ska elevhälsan genomföra medicinska, psykologiska, psykosociala och special- pedagogiska insatser. Elevhälsans arbete ska bedrivas på individ-, grupp- och skolenhetsnivå. Arbetet ska ske tvärprofessionellt och i samverkan med lärare och övrig skol- personal. Vid behov ska elevhälsan också samverka med hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Paragrafen innehåller bestämmelser om elevhälsans syfte och upp- drag. I paragrafens första stycke införs nya bestämmelser som tydliggör elevhälsans arbete. Elevhälsan ska syfta till att skapa förutsättningar för och stödja elevernas lärande, hälsa och utveckling. Begreppet lärande tar sikte på elevens förutsättningar att tillgodogöra sig kun- skaper i undervisningen och utbildningen i dess helhet i linje med 1 kap. 4 § skollagen. Elevhälsan ska i detta arbete bidra med sin sam- lade kunskap när det gäller elever som har svårigheter med sin mål- uppfyllelse. Många omständigheter påverkar elevernas lärande och elevhälsans tvärprofessionella kompetens är viktig för att skapa för- utsättningar för lärande, särskilt i situationer där elevens svårigheter gällande lärande har komplexa eller svårdefinierade orsaker. Elev- hälsan kan bland annat bidra med sin kunskap om elever som inte bara upplever kunskapsmässiga svårigheter utan även elever som ex- empelvis uppvisar sociala svårigheter eller har neuropsykiatriska funktionsnedsättningar och kan behöva elevhälsans stöd. Begreppet hälsa avser fysisk, psykisk och social hälsa i bred bemärkelse, det vill säga inte bara frånvaro av sjukdom eller skada. Fysisk hälsa avser hur kroppen mår och fungerar. Psykisk hälsa handlar om hur eleven mår känslomässigt, klarar av livets påfrestningar och kan bidra i de sam- manhang som eleven befinner sig i. Social hälsa handlar bland annat om social sammanhållning bestående av nära och trygga relationer till andra människor samt upplevelse av bekräftelse och godkännande från andra människor. I arbetet med hälsa ska elevhälsan stärka frisk- och skyddsfaktorer för att bevara god hälsa och förebygga ohälsa. Det handlar bland annat om att informera om vikten av fysisk akti- vitet, god kost, sömn och goda relationer. Elevhälsan behöver också, inom ramen för arbetet med hälsa, identifiera elever som löper risk för ohälsa och vidta åtgärder antingen inom elevhälsan eller genom kontakt med externa aktörer. Begreppet utveckling avser elevers kun- skapsmässiga lärande såväl som elevers sociala, emotionella och fysiska utveckling. Elevhälsan ska i detta arbete bland annat uppmärksamma 414 SOU 2025:113 Författningskommentar om elevers fysiska utveckling inte sker åldersadekvat eller om elever gör avsteg i sin sociala eller emotionella utveckling och kan behöva elevhälsans stöd med anledning av detta. I arbetet med att skapa för- utsättningar för och stödja elevernas hälsa, ska elevhälsan främja elevernas fysiska, psykiska och sociala hälsa och tidigt identifiera och förebygga ohälsa. Arbetet ska, i enlighet med bestämmelsens andra stycke, ske på individ- grupp- och skolenhetsnivå. Det kan handla om att informera om vikten av sömn och goda matvanor. Arbetet kan också handla om att främja gemenskap och förebygga diskriminer- ing och kränkande behandling. Det är viktigt att elevhälsans profes- sioner deltar i arbetet med fysisk, psykisk och social hälsa utifrån sina respektive expertområden. I första stycket görs ett förtydligande att elevhälsan för att fullgöra sitt uppdrag ska genomföra medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. Detta avser förtydliga att det inte är tillräckligt att elevhälsan bara omfattar de olika insatserna utan in- satsernas innehåll är tätt sammankopplat med elevhälsans syfte och uppdrag. Det tydliggör att samtliga insatser, utifrån professionernas kompetens, ska bidra till att fullgöra elevhälsans uppdrag att skapa förutsättningar för och stödja elevernas lärande, hälsa och utveckling både utifrån varje enskild insats var för sig och som en samlad elev- hälsa. De medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedago- giska insatserna kompletterar varandra i den delen. Eftersom elev- hälsans uppdrag förändras innebär det också att insatserna behöver utökas och förändras. Ett uppdrag som fokuserar på både hälsa, lärande och utveckling, till skillnad mot elevhälsans tidigare snäva arbete mot utbildningens mål, innebär också att de medicinska, psyko- logiska och psykosociala insatserna i elevhälsan stärks. Skrivningarna i första stycket om att elevhälsan främst ska vara före- byggande och hälsofrämjande, samt att elevernas utveckling mot ut- bildningens mål ska stödjas, stryks. Skrivningarna om elevhälsans roll i skolans kvalitetsarbete stryks i paragrafen. I stället omnämns elev- hälsan särskilt som en del av kvalitetsarbetet i 4 kap. 4 §. Andra stycket innehåller bestämmelser om att elevhälsans arbete ska bedrivas på individ-, grupp- och skolenhetsnivå och ske i sam- verkan med lärare och övrig skolpersonal. Vidare framgår av andra stycket att elevhälsan vid behov också ska samverka med hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Bestämmelserna har flyttats från första stycket och innebär inga ändringar i sak. Däremot har förändringar 415 Författningskommentar SOU 2025:113 gjorts i bland annat 27 och 28 §§ som påverkar elevhälsans arbete på individnivå. Likaså har kompletterande bestämmelser införts avse- ende elevhälsans samverkan med hälso- och sjukvården och social- tjänsten genom införandet av en samordningsfunktion i 28 a § och skyldigheten att ingå samverkansöverenskommelser med regionen i 29 kap. 13 a §. Av andra stycket framgår att arbetet i elevhälsan ska vara tvärpro- fessionellt. Det understryker att elevhälsan ska arbeta på ett sätt där alla elevhälsans olika kompetenser nyttjas i analyser av elevers ut- maningar. Elevhälsan ska utifrån sina olika perspektiv i ett gemen- samt arbete kunna vidta mer träffsäkra åtgärder än vad som är fallet om varje profession arbetar enskilt. Överväganden finns i avsnitt 6.1. Tillgång och bemanning 25 a § För att fullgöra elevhälsans syfte och uppdrag ska det finnas tillgång till skol- läkare, skolsköterska, psykolog, hälso- och sjukvårdskurator och specialpedagog eller speciallärare. Utöver dessa kan även annan legitimerad hälso- och sjuk- vårdspersonal vid behov ingå i elevhälsan. Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om vilka kompeten- ser som behövs för elevhälsans arbete. I bestämmelsen framgår krav på elevhälsans bemanning. Kraven på vilken personal som ska ingå i elevhälsan motsvarar i viss utsträck- ning de krav som ställs i 25 § i nuvarande lagstiftning. Personalen i elevhälsan bidrar enskilt med viktiga kunskaper men fyller också en viktig roll när det gäller elevhälsans tvärprofessionella arbetssätt. En förstärkning av elevhälsan görs genom att det nuvarande kravet på kurator i elevhälsan ersätts med ett krav på hälso- och sjukvårdskura- tor i elevhälsan. Hälso- och sjukvårdskurator är ett legitimationsyrke enligt 4 kap. 1 § patientsäkerhetslagen vilket bland annat innebär formella utbildningskrav för att inneha sådan legitimation. Kravet på hälso- och sjukvårdskurator i elevhälsan kommer i många fall att inne- bära en kompetenshöjning i elevhälsan. Det innebär också en trygg- het för eleverna som söker stöd hos elevhälsan att den som tjänst- gör som hälso- och sjukvårdskurator också har adekvat utbildning för uppdraget. 416 SOU 2025:113 Författningskommentar I vilken omfattning de olika kompetenserna ska ingå i elevhälsan regleras inte i bestämmelsen utan framgår av 25 b och 25 c §§. Ut- gångspunkten för bemanningen av elevhälsan är den bemanning som krävs för att uppfylla elevhälsans syfte och uppdrag. Det får exem- pelvis anses naturligt och i många fall önskvärt att den specialpedagog eller speciallärare som ingår i elevhälsan också har andra arbetsupp- gifter i verksamheten och i undervisningen. Vidare hindrar regleringen av elevhälsans bemanning inte att det finns specialpedagoger och spe- ciallärare i verksamheten som inte ingår i elevhälsan utan enbart arbetar med undervisning. Ett förtydligande görs i bestämmelsen om att annan legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal, utöver de som listas i bestämmelsen, vid behov kan ingå i elevhälsan. Behovet av ytterligare personal utgår från elevernas behov eller andra behov i verksamheten som gör att det finns skäl att förstärka elevhälsans kompetens. Kompetenser som skulle kunna vara aktuella att ingå i elevhälsan är exempelvis logoped, arbetsterapeut eller fysioterapeut. Som framgår ovan ska den personal som ingår i elevhälsan fullgöra elevhälsans syfte och uppdrag. Begränsningen av vilka kompetenser som ingår i elevhälsan hindrar därför inte att det finns andra yrkes- grupper i skolverksamheten som har ett nära samarbete med elev- hälsan, framför allt i frågor som tangerar elevhälsans uppdrag, exem- pelvis i arbetet med att främja närvaro eller i trygghetsarbetet. Överväganden finns i avsnitt 6.2. 25 b § Rektorn ska se till att det upprättas en bemanningsplan för elevhälsan vid skol- enheten. Bemanningsplanen ska innehålla en behovsanalys och en beräkning av skolenhetens personalbehov inom elevhälsans område utifrån nationellt fastställda beräkningsgrunder. Av bemanningsplanen ska det framgå i vilken omfattning det ska finnas tillgång till olika professioner i elevhälsan. Om elev- hälsans omfattning understiger det personalbehov som framgår av bemannings- planen ska huvudmannen besluta om åtgärder för att säkerställa en tillräcklig tillgång till personal inom elevhälsan. Bemanningsplanen ska följas upp årligen och vid behov revideras. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om bemanningsplan för elevhälsan. Syftet med bemanningsplanen är att den ska utgöra en undre gräns för bemanningen inom elevhälsan. Det finns således 417 Författningskommentar SOU 2025:113 inget som hindrar att det vid skolenheten finns en mer omfattande bemanning än den som framgår av bemanningsplanen. I bestämmelsen framgår att ansvaret för att ta fram en bemannings- plan för skolenheten vilar på rektorn. Att rektorn har ansvaret hindrar inte att de konkreta arbetsuppgifterna med att ta fram bemannings- planen genomförs av någon annan. Bemanningsplanen ska innehålla en analys av skolenhetens personalbehov utifrån nationellt fastställda beräkningsgrunder. Analysen och beräkningsgrunderna ska utgå från omständigheter i skolverksamheten som påverkar elevhälsans verk- samhet och behov av bemanning. Behovsanalysen ska klargöra vilka behov som finns av olika professioner i elevhälsan och i vilken omfatt- ning. Det kan föranleda att rektorn behöver omfördela resurser inom enhetens inre organisation för att säkerställa tillgång till elevhälsan utifrån bemanningsplanen. Om skolenheten inte har de resurser i elevhälsan som behövs enligt bemanningsplanen behöver huvudman- nen vidta åtgärder för att säkerställa en tillräcklig bemanning i elev- hälsan. Det kan exempelvis innebära att huvudmannen behöver om- fördela resurser mellan olika skolenheter eller att huvudmannen behöver omfördela ekonomiska resurser för att rekrytera ytterligare personal till elevhälsan. Eftersom elevhälsans förutsättningar vid skol- enheten kan förändras över tid behöver bemanningsplanen följas upp årligen för att säkerställa att bemanningen av elevhälsan svarar mot verksamhetens behov. För att det ska vara möjligt att följa upp och revidera bemanningsplanen behöver bemanningsplanen och behovs- analysen dokumenteras. Att bemanningsplanen tas fram på skolenhets- nivå påverkar inte möjligheten för huvudmannen att överlåta ansvaret för medicinska insatser enligt 23 kap. 25 § eller att sluta avtal om entre- prenad med någon annan för att utföra uppgifter inom elevhälsan. Kravet på att ta fram en bemanningsplan och att huvudmannen vidtar åtgärder för att säkerställa tillräcklig tillgång till elevhälsan är dock detsamma oavsett om elevhälsan bedrivs i egen regi, genom överlåtelse eller entreprenad. Bemyndigande avseende bemanningsplanen för elevhälsan finns i 28 c §. Överväganden finns i avsnitt 6.3.1. 418 SOU 2025:113 Författningskommentar 25 c § Elevhälsans professioner ska finnas tillgängliga vid skolenheten med följande frekvens: a. skolsköterska varje vecka, b. hälso- och sjukvårdskurator varje vecka, c. specialpedagog eller speciallärare varje vecka, d. psykolog varannan vecka, och e. skolläkare varje månad. Om det framgår av bemanningsplanen för elevhälsan att elevhälsans pro- fessioner ska finnas tillgängliga vid skolenheten oftare än vad som framgår av första stycket gäller det som framgår av bemanningsplanen. Paragrafen, som är ny, innehåller en reglering av med vilken frekvens som elevhälsans personal ska finnas tillgänglig vid skolenheten. Be- stämmelserna kompletterar regleringen i 25 b § genom att ange en lägsta nivå för hur ofta de olika professionerna inom elevhälsan be- höver finnas tillgängliga vid skolenheten. I första stycket anges med vilken frekvens de olika professionerna i elevhälsan ska finnas tillgängliga vid skolenheten. Frekvensen utgör en lägsta nivå av närvaro vid skolenheten för de olika professionerna. Av bestämmelsen framgår inte i vilken omfattning professionerna ska finnas tillgängliga vid skolenheten. Omfattningen framgår i stället av bemanningsplanen i 25 b §. Bemanningsplanen sätter således ramarna för hur många timmar per vecka respektive profession behöver tjänst- göra vid skolenheten vilket i sin tur påverkar hur ofta respektive pro- fession finns på plats vid skolenheten. Om det exempelvis framgår att skolsköterskan vid en skolenhet behöver arbeta 15 timmar per vecka vid skolenheten innebär det att skolsköterskan behöver finnas på plats vid skolenheten minst två dagar per vecka. I andra stycket tydliggörs att en högre frekvens av närvaro vid skol- enheten än vad som framgår av första stycket kan vara nödvändig om ett sådant behov framgår av bemanningsplanen. Ett tänkbart scenario är exempelvis att det av bemanningsplanen framgår att det finns be- hov av att psykologen finns tillgänglig i skolans lokaler varje vecka. I dessa fall gäller vad som framgår om närvaron vid skolenheten i be- manningsplanen före det som framgår av bestämmelsens första stycke. Överväganden finns i avsnitt 6.3.2. 419 Författningskommentar SOU 2025:113 25 d § Huvudmannen ska årligen skriftligen informera elever och vårdnadshavare om elevhälsans uppdrag, vilka professioner som ingår i elevhälsan, när de finns tillgängliga vid skolenheten och hur elever och vårdnadshavare kan komma i kontakt med dem. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om huvudmannens skyldighet att informera elever och vårdnadshavare om elevhälsan. Syftet med paragrafen är att det ska vara tydligt för elever och vård- nadshavare vilket uppdrag elevhälsan har, vilken personal som finns i elevhälsan och hur elever och vårdnadshavare kan komma i kontakt med elevhälsan. Bestämmelsen ålägger huvudmannen en skyldighet att informera elever och vårdnadshavare om elevhälsans uppdrag, vilka professio- ner som ingår i elevhälsan, när de finns tillgängliga vid skolenheten och hur elever och vårdnadshavare kan kommer i kontakt med dem. I det ingår att informera om elevhälsans sekretess och tystnadsplikt. Det är viktigt att elever ska vara införstådda med de regler som gäller och känna sig trygga med att den information som lämnas exempelvis vid ett hälsobesök eller hälsosamtal omfattas av sekretess eller tyst- nadsplikt. Informationen ska lämnas skriftligen. När det gäller kravet på att information ska lämnas skriftligen till vårdnadshavarna är det viktigt att informationen är tydlig. Huvudmannen måste vidta rim- liga åtgärder för att vara säker på att informationen når mottagarna. Informationen kan exempelvis lämnas i en broschyr eller per e-post direkt till vårdnadshavarna. Om informationen sänds via e-post och några mottagare inte använder e-post har huvudmannen en skyldig- het att informera skriftligen på annat sätt, t.ex. genom brev. I vissa fall kan informationen behöva lämnas på flera språk eller anpassas för elever med funktionsnedsättningar. Det är viktigt att elever och vårdnadshavare har aktuell och uppdaterad information om persona- len i elevhälsan och hur de kan kontaktas. Eftersom elevhälsans till- gänglighet kan förändras över tid, exempelvis efter revidering av be- manningsplanen enligt 25 b §, behöver elever och vårdnadshavare informeras om sådana förändringar. Det är också naturligt att elever och vårdnadshavare inför varje läsår får aktuell information om elev- hälsan. Överväganden finns i avsnitt 6.4. 420 SOU 2025:113 Författningskommentar 26 § En huvudman för kommunal vuxenutbildning får för sina elever anordna sådan elevhälsa som avses i 25 och 25 a §§. Paragrafen innehåller bestämmelser om möjligheten att anordna elev- hälsa inom kommunal vuxenutbildning. Paragrafen ändras på så sätt att hänvisning sker till både 25 och 25 a §§. Ändringen är en följd av att bestämmelsen om elevhälsans professioner flyttas till 25 a §. Överväganden finns i avsnitt 6.5. Hälsobesök och hälsosamtal 27 § Varje elev i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan ska, till- sammans med elevens vårdnadshavare, kallas till ett stort hälsobesök i årskurs 1, 5 och 8. Varje elev i sameskolan ska, tillsammans med elevens vårdnadshavare, kallas till ett stort hälsobesök i årskurs 1 och 5. Varje elev i grundskolan, an- passade grundskolan, sameskolan och specialskolan ska dessutom kallas till ett litet hälsobesök i årskurs 3 och 6. Varje elev i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan ska kallas till ett hälsosamtal i årskurs 9. Varje elev i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska kallas till ett stort hälsobesök under utbildningens första läsår och ett hälsosamtal under utbildningens andra läsår. Hälsobesöket i årskurs 1 i de obligatoriska skolformerna ska genomföras av en skolläkare och en skolsköterska. Övriga hälsobesök ska genomföras av en skolsköterska. Hälsosamtalen ska genomföras av en skolsköterska, psykolog eller hälso- och sjukvårdskurator. Vid behov kan även annan legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal medverka vid hälsobesöken eller hälsosamtalen. Paragrafen innehåller bestämmelser om hälsobesök och hälsosam- tal. Syftet med bestämmelsen är att tydliggöra frekvens, form och innehåll i de olika hälsobesöken samt hälsosamtalen. I första stycket införs nya begrepp i form av litet och stort hälsobesök. Det stora hälsobesöket ska innefatta olika former av hälsoundersök- ningar och i den mån det är relevant även kroppsundersökningar. Vid det stora hälsobesöket lyfts även frågor om elevens fysiska, psykiska och sociala hälsa, inklusive sexuell och reproduktiv hälsa och rättig- heter, levnadsvanor och livssituation. Samtal ska även föras med elevens vårdnadshavare om elevens hälsa och hur vårdnadshavare 421 Författningskommentar SOU 2025:113 han bidra till att främja elevens hälsa och förebygga ohälsa. Vid det stora hälsobesöket i högstadiet bör även frågor som rör medicinsk studie- och yrkesvägledning behandlas. Syftet med det stora hälso- besöket är att få en bild av elevens lärande, hälsa och utveckling. Elever i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan ska kallas till ett stort hälsobesök i årskurs 1, 5 och 8. Elever i sameskolan ska kallas till stort hälsobesök i årskurs 1 och 5. Det lilla hälsobesöket ska innehålla enklare undersökningar såsom t.ex. tillväxtmätning och syn- och hörselundersökning. Dessutom ska elevens levnadsvanor, psykiska och sociala hälsa följas upp. Samtliga elever i de obligato- riska skolformerna kallas till ett litet hälsobesök i årskurs 3 och 6. Till de stora hälsobesöken i de obligatoriska skolformerna ska eleverna kallas tillsammans med sina vårdnadshavare. Till det lilla hälsobesöket ska endast elever kallas. Det hindrar dock inte att vårdnadshavare kallas även till dessa hälsobesök om det bedöms lämpligt exempel- vis på grund av att eleven har inlärningssvårigheter, koncentrations- svårigheter, funktionsnedsättning eller kroniska sjukdomar. I relation till nuvarande reglering innebär förslaget ett tydliggörande av i vilka årskurser som hälsobesöken ska genomföras. Syftet med detta är att så långt som möjligt säkerställa att alla elever erbjuds samtliga hälso- besök, även för det fall eleven exempelvis byter skola. Det ankom- mer på den mottagande skolan att säkerställa att så sker. En föränd- ring av nuvarande bestämmelse görs också i och med att elever ska kallas till hälsobesöken i stället för att erbjudas hälsobesök. Detta be- tyder inte att det är obligatoriskt att genomgå hälsobesöken men det innebär att det finns en presumtion om att eleven ska närvara. Vård- nadshavares deltagande i de stora hälsobesöken är även det en föränd- ring i relation till nuvarande reglering och en viktig del i att hålla vård- nadshavarna informerade om elevens hälsa och utveckling. Huruvida vårdnadshavarna deltar under hela eller delar av det stora hälsobesöket bör avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Likaså om vårdnadshavare närvarar på plats eller digitalt behöver bedömas från fall till fall. I andra stycket anges att elever i årskurs 9 i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan ska kallas till ett hälsosamtal. Hälso- samtalet syftar till att identifiera psykisk ohälsa eller annan ogynn- sam utveckling och att främja elevens psykiska och sociala hälsa. Hälsosamtalet kan involvera frågor kopplade till lättare psykiska 422 SOU 2025:113 Författningskommentar besvär som exempelvis stress i skolan, sömnbrist, nedstämdhet och ensamhet samt hur sådana besvär kan förebyggas. Tredje stycket reglerar att stort hälsobesök och hälsosamtal ska genomföras första respektive andra läsåret i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan. Någon skyldighet att kalla vårdnads- havare till det stora hälsobesöket i gymnasieskolan föreligger inte. Fjärde stycket innehåller närmare information om vem som ska genomföra hälsobesöken och hälsosamtalet. Om det finns identifie- rade behov på individ-, grupp- eller skolenhetsnivå, kan även annan legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal medverka vid hälsobesöken eller hälsosamtalen. Behovet av detta kan utgå från uppgifter som framkommer i hälsoenkäten eller på annat sätt genom kännedom om en elevs hälsotillstånd som gör att en särskild kompetens kan vara värdefull vid besöket. Även kännedom om att det finns problem på gruppnivå, exempelvis med gruppdynamik, otrygghet eller mobbning kan föranleda att flera kompetenser kan behöva närvara vid hälsobesö- ken eller hälsosamtalen. Bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om innehållet i hälsobesöken och hälsosamtalen finns i 28 c §. Överväganden finns i avsnitt 6.6. 27 a § Inför varje stort hälsobesök enligt 27 § ska varje elev ges möjlighet att besvara en nationellt framtagen hälsoenkät. I de fall vårdnadshavare kallas till hälso- besöket ska även vårdnadshavaren ges möjlighet att besvara en hälsoenkät om elevens hälsa. Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om att elev och vård- nadshavare som kallas till ett stort hälsobesök, inför varje sådant besök, ska ges möjlighet att besvara en nationellt framtagen hälso- enkät. Informationen i enkäten ska kunna utgöra en utgångspunkt för hälsobesöket. Överväganden finns i avsnitt 6.6.3. 423 Författningskommentar SOU 2025:113 Hälso- och sjukvårdsinsatser 28 § För elever som avses i 25 § ska elevhälsan erbjuda hälso- och sjukvårdsinsatser för lättare fysiska och psykiska vårdbehov. Paragrafen innehåller bestämmelser om att elevhälsan ska erbjuda enkla hälso- och sjukvårdsinsatser mot fysiska och psykiska besvär. I bestämmelsen görs ett förtydligande, genom hänvisning till 25 §, att elevhälsans skyldighet att erbjuda hälso- och sjukvårdsinsatser för lättare fysiska och psykiska vårdbehov omfattar de obligatoriska skolformerna samt gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan. En förändring i relation till bestämmelsens nuvarande lydelse är att elever ska erbjudas hälso- och sjukvårdsinsatser. Begreppet erbjuda innefattar dels att elever självmant ska kunna söka upp elevhälsan och få hälso- och sjukvårdsinsatser för lättare fysiska och psykiska besvär som eleven själv har identifierat, dels att elevhälsan, på eget initiativ, ska erbjuda hälso- och sjukvårdsinsatser för elever som elev- hälsan bedömer kan vara i behov av det. Det kan gälla elever vars be- hov av sådana insatser identifieras vid hälsobesök eller i utredningar om frånvaro eller särskilt stöd. Ändringen innebär också att lydelsen ”enkla sjukvårdsinsatser” ändras till ”hälso- och sjukvårdsinsatser för lättare fysiska och psykiska vårdbehov”. Förändringen syftar till att tydliggöra omfattningen av de insatser som ska tillhandahållas. Definitionen av vad som är att anse som hälso- och sjukvårdsinsat- ser vid fysiska vårdbehov ligger nära vad som är att betrakta som enklare sjukvårdsinsatser enligt förarbetena till nuvarande bestäm- melse (prop. 2009/10:165 s 658). Det bör dock tydliggöras att den föreslagna förändringen i bestämmelsen utöver vad som framgår av tidigare förarbeten också kan innefatta en första bedömning av icke- akuta vårdbehov och rådgivning, såsom vid huvud- eller buksmärta som kan ha fysiska eller psykiska orsaker. Det kan även handla om bedömning och rådgivning i samband med tillväxtprognoser och allergier. Elevhälsans roll är att göra en första bedömning och erbjuda enklare insatser. Elevhälsans roll är inte att ställa diagnos eller be- döma behovet av medicinering eller andra åtgärder. Bestämmelsen utvecklas också i relation till hälso- och sjukvårdsinsatser vid lättare psykiska vårdbehov. Dessa insatser kan handla om mildare psykiska symtom som inte uppfyller de fullständiga kriterierna för en psykisk 424 SOU 2025:113 Författningskommentar diagnos. De kan yttra sig som exempelvis ångest, nedstämdhet, stress, sömnproblem eller koncentrationssvårigheter. Elever som upplever den här typen av vårdbehov ska kunna uppsöka elevhälsan och er- bjudas hjälp och stöd exempelvis genom samtal med psykolog. Överväganden finns i avsnitt 6.7. Tidsfrister 28 a § Huvudmannen ska garantera att varje elev som anmäler behov av elevhälsan för sådana hälso- och sjukvårdsinsatser som anges i 28 § inom viss tid ska få en bedömning av lämplig hälso- och sjukvårdspersonal inom elevhälsan. Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om att elever som an- mäler behov av hälso- och sjukvårdsinsatser för lättare fysiska och psykiska vårdbehov ska få en bedömning av lämplig hälso- och sjuk- vårdspersonal inom viss tid. För att paragrafen ska vara tillämplig behöver eleven anmäla sitt behov av att få en bedömning av elevhälsan. Anmälan av ett sådant behov kan ske på olika sätt, antingen genom att eleven personligen kontaktar elevhälsan för att göra sitt behov gällande eller att anmälan sker via exempelvis e-post eller telefon. En förutsättning för att detta ska kunna ske på ett enkelt och ändamålsenligt sätt är att elever och vårdnadshavare har kännedom om hur man kommer i kontakt med elevhälsan. Huvudmannens skyldighet att tillhandahålla den infor- mationen framgår av 25 d §. Inom vilken tid eleven ska få en bedöm- ning regleras inte i paragrafen. Detta bör i stället regleras i föreskrift eller förordning. Med bedömning avses att eleven fått en första be- dömning av det vårdbehov som eleven gjort gällande. I normalfallet bör det innebära att eleven har fått träffa någon i elevhälsan. Bero- ende på vilken typ av behov eleven har kan det i vissa fall vara möjligt att kontakten mellan eleven och elevhälsans personal sker digitalt eller via telefon. Vem som är lämplig hälso- och sjukvårdspersonal för eleven att få en bedömning av i elevhälsan är beroende av elevens behov och om vårdbehovet är kopplat till ett lättare fysiskt eller psy- kiskt vårdbehov. Vanligast bör dock vara att det är en skolsköterska eller en hälso- och sjukvårdskurator som gör den initiala bedöm- ningen. I vissa situationer, när elevens behov av elevhälsans insatser initialt är svårbedömda, kan situationer uppstå där någon i elevhälsan 425 Författningskommentar SOU 2025:113 har ett inledande möte med eleven men där eleven även kan behöva träffa annan personal i elevhälsan för att få sitt vårdbehov tillgodo- sett. Likaså kan situationer uppstå där eleven, efter initial kontakt med elevhälsan, behöver remitteras vidare till primärvård eller spe- cialistvård. Bemyndigande för regeringen, eller den myndighet som reger- ingen bestämmer, att meddela föreskrifter om tidsperioder inom vilka elever ska få en bedömning av hälso- och sjukvårdspersonal inom elevhälsan finns i 28 c §. Överväganden finns i avsnitt 6.3.3. Samordnande funktion 28 b § Rektorn ska utse en samordnande funktion i elevhälsan som ansvarar för att samordna insatser för enskilda elever och samverka med socialtjänsten och hälso- och sjukvården för att säkerställa att elevens behov tillgodoses i skolan. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om en samordnande funktion inom elevhälsan. Den samordnande funktionen syftar till att kunna stötta vårdnadshavare till elever som är i behov av samord- nande insatser samt att vid behov samordna insatser för elever som är i behov av stöd från skola, socialtjänst eller hälso- och sjukvård. Av paragrafen framgår att rektorn vid varje skolenhet ska säker- ställa att det finns en samordnande funktion i elevhälsan som ansva- rar för att samordna insatser för enskilda elever. Den samordnande funktionen kan, beroende på skolenhetens behov och förutsättningar, bestå av en eller flera professioner inom elevhälsan. Eftersom bestäm- melsen syftar till att stötta vårdnadshavare till elever i behov av sam- ordnande insatser är det viktigt att den i elevhälsan som ansvarar för samordningen också har god insikt i elevens behov av samordning. Beroende på elevens behov kan det vara olika professioner inom elev- hälsan som är lämpliga att ansvara för samordningen. I de fall sam- ordningen huvudsakligen behöver ske med hälso- och sjukvården bör lämpligen personal med kompetens inom hälso- och sjukvård ansvara för samordningen samtidigt som personal i elevhälsan med utbildningsbakgrund som socionom bör vara lämpligare att samordna insatser för elever med insatser från socialtjänsten. En viktig del av arbetet för den samordnande funktionen är också att säkerställa att 426 SOU 2025:113 Författningskommentar elevens behov också tillgodoses i skolverksamheten. I det arbetet är det viktigt att den som samordnar insatserna för eleven också har en dialog med lärare och övrig skolpersonal. En del av den information om enskilda elever som den samordnande funktionen kan behöva ta del av eller dela med sig av till andra aktörer om kan vara föremål för sekretess eller tystnadsplikt. Det är i de situationerna en förutsätt- ning att den samordnande funktionen har samtycke till att bryta sekretessen eller tystnadsplikten för att kunna dela nödvändig infor- mation. Som framgår ovan är den samordnande funktionen i elev- hälsan tänkt att stötta elever och vårdnadshavare och säkerställa att elevens behov tillgodoses i skolan. Vad som framgår av bestämmel- sen hindrar således inte att insatser för enskilda elever samordnas av andra aktörer såsom socialtjänsten eller hälso- och sjukvården om det skulle vara mer ändamålsenligt i det enskilda fallet. Överväganden finns i avsnitt 6.8.2. Bemyndiganden 28 c § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela före- skrifter om a. elevhälsans syfte och uppdrag enligt 25 §, b. bemanningsplan för elevhälsan enligt 25 b §, c. innehållet i hälsobesöken och hälsosamtalen enligt 27 §, och d. de tidsperioder inom vilka elever enligt 28 a § ska få en bedömning av hälso- och sjukvårdspersonal inom elevhälsan. Paragrafen är ny och innehåller bemyndiganden för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter. Överväganden finns i avsnitt 6.1.4, 6.3.1och 6.6. 4 kap. 4 § Sådan planering, uppföljning, analys och utveckling av utbildningen som anges i 3 § ska genomföras även på förskole- och skolenhetsnivå. Kvalitetsarbetet på enhetsnivå ska genomföras under medverkan av lärare, förskollärare, elevhälsan, övrig personal och elever. Barn i försko- 427 Författningskommentar SOU 2025:113 lan, deras vårdnadshavare och elevernas vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta i arbetet. Rektorn ansvarar för att kvalitetsarbete vid enheten genomförs enligt första och andra styckena. Paragrafen innehåller bestämmelser om skolans systematiska kvali- tetsarbete. Ändringen i andra stycket görs med anledning av förändringarna i 25 § där skrivningarna om att elevhälsans ska vara en del av skolans systematiska kvalitetsarbete utgår. Ändringen innebär ingen föränd- ring i sak men avser understryka vikten av att elevhälsan som helhet ska vara delaktig i det systematiska kvalitetsarbetet. Överväganden finns i avsnitt 6.9. 29 kap. 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om – bosättning (2–5 §§), – hemkommun och hemregion (6 §), – utlandssvenska elever (7 §), – personer med begåvningsmässig funktionsnedsättning (8 §), – kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar (9 §), – handläggning (10 och 11 §§), – talerätt (12 §), – samverkan med hälso- och sjukvården (13 a §) – tystnadsplikt (14 §), – International Baccalaureate (17 §), – överlämnande av betygshandlingar (18 §), – informationsskyldighet (19 §), – uppgiftsskyldighet (19 a och 19 b §§), och – övriga bemyndiganden (20–29 §§). Paragrafen innehåller en förteckning över kapitlets innehåll. Ändringen innebär att en ny paragraf, 13 a § samverkan med hälso- och sjukvården, läggs till i förteckningen. 428 SOU 2025:113 Författningskommentar Samverkan med hälso- och sjukvården 13 a § Huvudmän som bedriver utbildning i grundskolan, anpassade grundskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska, i de län som huvudmannen bedriver skolverksamhet, ingå en överens- kommelse om samverkan med regionen om a. hur kontakt med regionens hälso- och sjukvård tas avseende elever som av elevhälsan har identifierats vara i behov av insatser inom regionens hälso- och sjukvård, b. hur samordning ska ske avseende elever som är i behov av samordnade insatser av elevhälsan och regionens hälso- och sjukvård, och c. hur information ska överföras avseende de elever som, efter kontakt med regionens hälso- och sjukvård, är i behov av fortsatt stöd från elevhälsan eller skolan i övrigt. Skolhuvudmannen ansvarar för att säkerställa att en överenskommelse enligt första stycket ingås. En region som är huvudman för en gymnasieskola eller anpassad gymnasie- skola ska, i stället för att ingå en överenskommelse om samverkan, upprätta rutiner för samverkan mellan elevhälsan och regionens hälso- och sjukvård enligt första stycket punkterna a–c. Paragrafen, som är ny, reglerar skyldigheten för huvudmän att ingå en överenskommelse om samverkan med regionen. Syftet är att sam- verkansöverenskommelsen ska utgöra ett ramverk för, och tydliggöra, hur kommunikation ska ske mellan huvudmännen för elevhälsan och regionens hälso- och sjukvård. I bestämmelsens första stycke regleras vilka huvudmän inom skol- väsendet som är skyldiga att ingå en överenskommelse med regionen. I punkterna a-c definieras de situationer som samverkan behöver om- fatta. Punkten a tar sikte på situationer där elevhälsan identifierar att elever är i behov av insatser av regionens hälso- och sjukvård. Överens- kommelsen i den delen kan exempelvis tydliggöra rutiner för remis- ser eller andra kommunikationsvägar mellan elevhälsan och regionens hälso- och sjukvård. Punkten b avser elever som är i behov av sam- ordnande insatser och överenskommelsen behöver i den delen klar- göra hur arbetet ska ske för att säkerställa att dessa elever får sina behov tillgodosedda både i skolverksamheten och inom hälso- och sjukvården. Punkten c handlar om elever som genomgått behand- ling inom regionens hälso- och sjukvård och som är i behov av fortsatt stöd från elevhälsan eller skolan i övrigt. Överenskommelsen i den delen behöver tydliggöra hur relevant information avseende den elev- 429 Författningskommentar SOU 2025:113 gruppen kan överföras från regionens hälso- och sjukvård till elev- hälsan och skolan. Det övergripande syftet med överenskommelsen mellan skolhuvudmännen och regionens hälso- och sjukvård är att säkerställa att det finns arbetssätt och kommunikationsvägar som gör att elever i behov av olika typer av insatser inte faller mellan stolarna och att säkerställa att relevant information förmedlas mellan elev- hälsan och regionens hälso- och sjukvård på ett effektivt sätt. Bestäm- melsen reglerar endast hur samverkan ska ske i situationer som rör enskilda elever. Överenskommelsen reglerar inte och är inte heller tänkt att begränsa elevhälsans möjligheter att samverka med hälso- och sjukvården i andra, mer generella frågor. Möjligheten för elev- hälsan att vid behov samverka med socialtjänsten och hälso- och sjuk- vården enligt 25 § påverkas alltså inte av samverkansöverenskommelsen. Det bör understrykas att överenskommelsen inte ger någon möjlighet att överlåta ansvar som följer av författning på någon annan huvud- man. Respektive huvudman behöver således säkerställa att överens- kommelsen inte står i strid med huvudmannens skyldigheter och åtaganden. Andra stycket reglerar att ansvaret för att säkerställa att en samver- kansöverenskommelse mellan skolhuvudmannen och regionens hälso- och sjukvård kommer på plats vilar på skolhuvudmannen. Av tredje stycket framgår att regionen som skolhuvudman, i stället för att ingå en samverkansöverenskommelse, ska upprätta rutiner för samverkan mellan elevhälsan och regionens hälso- och sjukvård. Överväganden finns i avsnitt 6.8.3. 9.2 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) 7 kap. 10 § Regionen ska ingå en överenskommelse om samverkan med huvudmän inom skolväsendet som bedriver utbildning i grundskolan, anpassade grundskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan inom länet. Överenskommelsen ska omfatta a. hur kontakt med regionens hälso- och sjukvård tas avseende elever som av elevhälsan har identifierats vara i behov av insatser inom regionens hälso- och sjukvård, 430 SOU 2025:113 Författningskommentar b. hur samordning ska ske avseende elever som är i behov av samordnade insatser av elevhälsan och regionens hälso- och sjukvård, och c. hur information ska överföras avseende de elever som, efter kontakt med regionens hälso- och sjukvård, är i behov av fortsatt stöd från elevhälsan eller skolan i övrigt. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om samverkansöver- enskommelser mellan huvudmän inom skolväsendet och regionen. Syftet är att samverkansöverenskommelsen ska utgöra ett ramverk för, och tydliggöra hur, kommunikation ska ske mellan huvudmännen för elevhälsan och regionens hälso- och sjukvård. Bestämmelsen reglerar regionens skyldighet att ingå en överens- kommelse om samverkan med skolhuvudmän med skolverksamhet inom regionen. Överväganden finns i författningskommentaren till 29 kap. 13 a § skollagen och i avsnitt 6.8.3. 431 Referenser Lagar Tryckfrihetsförordningen (1949:105). Föräldrabalk (1949:381). Lag (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor. Skollag (1985:1100). Högskoleförordning (1993:100). Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Smittskyddslag (2004:168). Patientdatalag (2008:355). Offentlighets- och sekretesslag (2009:400). Patientsäkerhetslag (2010:659). Skollag (2010:800). Lag (2012:453) om register över nationella vaccinationsprogram m.m. Patientlag (2014:821). Lag (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer. Hälso- och sjukvårdslag (2017:30). Hälso- och sjukvårdsförordning (2017:80). Förvaltningslag (2017:900). Lag (2022:1250) om egenvård. Lag (2025:170) om skyldighet att lämna uppgifter till de brotts- bekämpande myndigheterna. Socialtjänstlag (2025:400). 433 Referenser SOU 2025:113 Förordningar och föreskrifter Högskoleförordning (1993:100). Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Gymnasieförordning (2010:2039). Skolförordning (2011:185). Förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare. Socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS 2004:11) om ansvar för remisser för patienter inom hälso- och sjukvården, tandvården m.m. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för ett systematiskt kvalitetsarbete. Förordning (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen. Förordning (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om läkarnas speciali- seringstjänstgöring (HSLF-FS 2021:8). Förordning (2020:757) om proportionalitetsprövning vid nya eller ändrade krav på yrkeskvalifikationer. Förordning (2023:179) om statsbidrag för personalkostnader för skolsociala team. Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd (AFS 2023:1) om systematiskt arbetsmiljöarbete – grundläggande skyldigheter för dig med arbetsgivaransvar. Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd (AFS 2023:2) om planering och organisering av arbetsmiljöarbete – grundläggande skyldigheter för dig med arbetsgivaransvar. Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd (AFS 2023:15) om medicinska kontroller i arbetslivet. Förordning (2024:1341) om statsbidrag för personalförstärkning. Propositioner Prop. 1979/80:2 del A. Med förslag till sekretesslag m.m. Prop. 1981/82:97. Om hälso- och sjukvårdslag, m.m. Prop. 1981/82:186. Om ändring i sekretesslagen (1980:100), m.m. 434 SOU 2025:113 Referenser Prop. 1985/86:10. Om ny skollag m.m. Prop. 1995/96:176. Förstärkt tillsyn över hälso- och sjukvården. Prop. 2001/02:14. Hälsa, lärande och trygghet. Prop. 2008/09:193. Vissa psykiatrifrågor m.m. Prop. 2008/09:150. Offentlighets- och sekretesslag. Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. Prop. 2013/14:160. Tid för undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åtgärdsprogram. Prop. 2015/16:44. Genomförande av det moderniserade yrkeskvali- fikationsdirektivet. Prop. 2016/17:43. En ny hälso- och sjukvårdslag. Prop. 2017/18:138. Legitimation för hälso- och sjukvårdskuratorer. Prop. 2017/18:147. Ny djurskyddslag. Prop. 2019/20:164. Inriktning för nära och tillgänglig vård – en primär- vårdsreform. Prop. 2021/22:162. Elevhälsa och stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning. Prop. 2021/22:244. Stärkt rätt till personlig assistans vid behov av egenvård. Prop. 2024/25:65. Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen. Prop. 2024/25:143. En tioårig grundskola. Prop. 2025/26:19. Nästa steg för en god och nära vård. Övrigt från riksdagen Riksdagen (2017). Samordnad individuell plan (SIP) – en utvärdering, 2017/18:RFR5. Betänkande 2024/25:UbU17. En tioårig grundskola. Riksdagsskrivelse 2024/25:289. 435 Referenser SOU 2025:113 Övrigt från regeringen Kommittédirektiv 2025:31. Ökade insatser för att motverka heders- relaterat våld och förtryck i förskolan, skolan och fritidshemmet. Kommittédirektiv 2025:93. Nya utbildningsvägar och fler möjligheter till behörighet att undervisa inom det specialpedagogiska området. Statens offentliga utredningar SOU 2016:55. Det handlar om jämlik hälsa – Utgångspunkter för Kommissionens vidare arbete SOU 2016:94. Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera. SOU 2024:6. Steg mot stärkt kapacitet. SOU 2021:11. Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning. SOU 2021:34. Börja med barnen! En sammanhållen god och nära vård för barn och unga. SOU 2022:70. En uppväxt fri från våld. En nationell strategi för att förebygga och bekämpa våld mot barn. SOU 2024:28. Offentlighetsprincipen eller insynslag. SOU 2025:8. Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. SOU 2025:44. Förbättrat stöd i skolan. SOU 2025:62. Ansvaret för hälso- och sjukvården. Rapporter och övrigt från myndigheter Barnombudsmannen (2024). Hur dåligt måste man må egentligen? Samhällets insatser för att främja barns psykiska hälsa. Ekonomistyrningsverket (2010). Regleringsbrev för budgetåret 2010 avseende Socialstyrelsen. Folkhälsomyndigheten (2015). Utbildningsnivå och hälsa – hur hänger de ihop? Folkhälsomyndigheten (2019). Ojämlikheter i psykisk hälsa – kun- skapssammanställning. 436 SOU 2025:113 Referenser Folkhälsomyndigheten (2020). Att förebygga psykisk ohälsa bland barn och unga – risk- och skyddsfaktorer. Folkhälsomyndigheten (2020). Skolbarns hälsovanor i Sverige 2017/18 – Grundrapport. Folkhälsomyndigheten (2022). Hur hänger olika skolfaktorer samman med ungdomars hälsa och välbefinnande i Sverige? Analyser på data från skolbarns hälsovanor. Folkhälsomyndigheten (2023). Barn med funktionsnedsättning – livs- villkor, levnadsvanor och hälsa. Resultat från studien Skolbarns hälsovanor 2021/22. Folkhälsomyndigheten (2023). Barn som bor i familjehem – livs- villkor, levnadsvanor och hälsa. Resultat från studien Skolbarns hälsovanor 2021/22. Folkhälsomyndigheten (2023). Hur mår samer i Sverige? – Resultat från en enkätundersökning om hälsa, livsvillkor och levnadsvanor bland samer. Folkhälsomyndigheten (2023). Psykisk hälsa och suicid i Sverige – Statistik om nuläge och utveckling fram till 2022. Folkhälsomyndigheten (2023). Skolbarns hälsovanor i Sverige 2021/22. Nationella resultat. Folkhälsomyndigheten (2024). Ojämlikheter i psykisk hälsa. Folkhälsomyndigheten (2024). Skolstress, självrapporterade hälso- besvär och livstillfredsställelse bland skolbarn. Folkhälsomyndigheten och Mediemyndigheten (2024). Digitala medier och barns och ungas hälsa – En kunskapssammanställning. Folkhälsomyndigheten och Myndigheten för ungdoms- och civil- samhällsfrågor (2023). Att inte bara överleva, utan att faktiskt också leva. En kartläggning om ungas psykiska hälsa. Högskoleverket (2012). Behovet av en särskild specialpedagogexamen och specialpedagogisk kompetens i den svenska skolan. Inspektionen för vård och omsorg (2015). Elevhälsan. Tillsyn av elev- hälsans medicinska och hälsofrämjande roll i sju län. IVO 2015-75. Inspektionen för vård och omsorg (2016). Skolan – både huvudman och vårdgivare. Styrning och ledning för elevhälsans medicinska del. 437 Referenser SOU 2025:113 Inspektionen för vård och omsorg (2016). Tillsynsrapport. De vik- tigaste iakttagelserna inom tillsyn och tillståndsprövning verksam- hetsåret 2015. IVO 2016–20. Inspektionen för vård och omsorg (2021). De tar inte hand om hela mig, samordning av insatser för barn med psykisk ohälsa behöver förbättras. Landstinget Sörmland (2014). Liv & Hälsa ung för alla. Livsvillkor, levnadsvanor och hälsa hos elever i särskolan. Metod- och resultat- rapport från länsövergripande pilotstudie våren 2014. Myndigheten för ungdomar och civilsamhällesfrågor (2025). Att inte bara överleva, utan att faktiskt också leva. En kartläggnings om ungas psykiska hälsa. Myndigheten för vårdanalys (2014). VIP i vården? – Om utmaningar i vården av personer med kronisk sjukdom. Rapport 2014:2. Polisen, Skolverket, Socialstyrelsen (2025). Frågor och svar om att dela information. Region Blekinge (2023). Överenskommelse om samarbete mellan Region Blekinge och kommunerna i Blekinge om barn och unga med behov av samtidiga insatser från region och kommun, vuxna med funktionsnedsättning med behov av samtidiga insatser från region och kommun, personer med substansberoende och/eller spel- beroende om pengar samt samsjuklighet, personer i psykiatrisk tvångsvård. Region Dalarna och Falu kommun (2023). Metodstöd, Tillsammans för varje barn. Region Dalarna och Falu kommun (2024). Tillsammans för varje barn 2017–2023, delrapport om utvecklingsarbetet Tillsammans för varje barn. Region Norrbotten (2025). Norrbus – reviderad överenskommelse. Region Stockholm (2020). Samverkan kring barn i behov av särskilt stöd (BUS). Region Stockholm och StorSthlm (2024). Samverkansrutin för hälso- och sjukvård, skola och förskola vid remittering, utredning och be- handling av barn med misstänkt adhd, autismspektrumtillstånd och intellektuell funktionsnedsättning. 438 SOU 2025:113 Referenser Region Uppsala och samtliga kommuner i Uppsala län (2024). Sam- verkan vid Neuropsykiatrisk funktionsnedsättning (NPF). Region Västerbotten (2023). Hälsa Lärande Trygghet i Västerbotten. Årsuppföljning 2022. Region Västernorrland (2023). Samverkan kring samordnade insatser för barn och ungas bästa. Region Västmanland (2022). Länsgemensam överenskommelse om samverkan för barns och ungas hälsa. Region Örebro län (2024). Liv & hälsa ung anpassad skola 2023. Riksrevisionen (2023.) I väntan på vård – ineffektiv statlig styrning för kortare köer. Rapport 2023:12. Skolinspektionen (2015). Elevhälsa. Elevers behov och skolans insatser. Kvalitetsgranskning. Rapport 2015:05. Skolinspektionen (2016). Nationell kartläggning av elevfrånvaro, granskning av skolors arbete med omfattande frånvaro. Skolinspektionen (2018). Årsrapport 2017. Strategier för kvalitet och helhet i utbildningen. Skolinspektionen (2018). Kommuners styrning av gymnasieskolan. Skolinspektionen (2019). Årsrapport 2018. Skillnader i skolkvalitet och strategisk styrning. Skolinspektionen (2021). Enskilda huvudmäns styrning av det kom- pensatoriska uppdraget i gymnasieskolan. Skolinspektionen (2021). Gymnasieskolors arbete för att främja elevers hälsa. Skolinspektionen (2024). Elevens hela dag som utgångspunkt för stöd. Arbetet med extra anpassningar och särskilt stöd i skola och fritids- hem. 2022:11512. Skolinspektionen (2024). En granskning av skolornas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna och fritidshemmet. Skolinspektionens samlade erfarenheter. Redovisning av regeringsuppdrag U2022/02495. Rapport 2024:8. Skolinspektionen (2025). Skolenkäten 2025, Resultatredovisning för Skolenkäten. Skolinspektionen (2025). Skolinspektionens årsrapport 2024. Iakt- tagelser och erfarenheter under år 2024. Dnr 2024:5009. 439 Referenser SOU 2025:113 Skolverket (2016). Redovisning av uppdrag om att genomföra insatser för en förstärkt elevhälsa. Dnr 2012:1077. Skolverket (2018). Analyser av familjebakgrundens betydelse för skol- resultaten och skillnader mellan skolor. Skolverket (2019). Analyser av likvärdighet och skolresultat 2019. Skolverket (2019). Hälsa för lärande – lärande för hälsa. Skolverket (2021). Att främja närvaro och motverka frånvaro. Skolverket (2021). Nationell kartläggning av elevfrånvaro – De obliga- toriska skolformerna samt gymnasie- och gymnasiesärskolan. Rapport 2021:10. Skolverket (2021). Rektorsprogrammet måldokument 2021–2027. Skolverket (2021) Skolverkets skolchefsutbildning – måldokument 2021. Skolverket (2022). Skapa trygghet för lärande. Om skolans arbete mot mobbning, trakasserier och kränkande behandling. Forskning för skolan. Skolverket (2022). Nationell kartläggning av utbildningsbakgrunden bland kuratorer i skolväsendet. Rapport 2022:17. Skolverket (2023). Mottagande i anpassade grundskolan och anpassade gymnasieskolan. Kommentarer till Skolverkets allmänna råd om mottagande i anpassade grundskolan och anpassade gymnasie- skolan samt om urval till anpassade gymnasieskolans nationella program. Kommentarer till allmänna råd. Skolverket (2023). PISA 2022 – 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och naturvetenskap. Skolverket (2024). Attityder till skolan 2024 Delrapport 1: Elevers och lärares trivsel, motivation och stress. Rapport 2024:15. Skolverket (2024). Bedömning för hållbart lärande. Kunskaps- och hälsofrämjande bedömningspraktiker i skolan. Skolverket (2024). Enskilda huvudmän i grund- och gymnasieskolan. Rapport 2024:4. Skolverket (2024). Kostnader för skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet 2023. Skolverket (2024). Nationell kartläggning av elevfrånvaron 2023. De obligatoriska skolformerna. Rapport 2024:12. Skolverket (2024). Skolverkets bedömning av läget i skolväsendet 2023. 440 SOU 2025:113 Referenser Skolverket (2025). Attityder till skolan 2024 Delrapport 4: Trygghet, bemötande och mobbning. Rapport 2025:15. Skolverket (2025). Den ökade andelen elever i anpassad grundskola. Skolverket (2025). Elever och skolenheter i grundskolan. Läsåret 2024/25. Skolverket (2025). Grundskolors arbete för en tillgänglig lärmiljö för elever med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, enkätstudie till huvudmän och skolenheter. Skolverket (2025). Kriminalitet i förskolans och skolans närområde. Skolverket (2025). Könsskillnader i skolresultat Skolverkets aktuella analyser. Skolverket (2025). Likvärdigheten i slutet av grundskolan – en kvanti- tativ studie av utvecklingen över tid. Skolverket (2025). Lärarprognos 2024. Skolverket (2025). Pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning läsåret 2024/25. Skolverket (2025). Grundskola i glesbygd. Skolverket och Socialstyrelsen (2014). Vägledning för elevhälsan. Skolverket och Socialstyrelsen (2023). TSI-boken. Stöd i arbetet med tidiga och samordnade insatser för barn och unga. Skolverket och Socialstyrelsen (2024). Skolsociala team, delredo- visning av regeringsuppdrag 2023–2024. Skolverket och Socialstyrelsen (2025). I gränslandet mellan skolan och socialtjänsten. Slutredovisning av regeringsuppdrag skolsociala team 2023–2025. Socialdepartementet (2025). Utökad rätt till VAB. Pressmeddelande den 25 september 2025. Socialstyrelsen (2022). Statistik om socialtjänstinsatser till barn och unga 2022. Socialstyrelsen (2023). Diagnostik och läkemedelsbehandling vid adhd. Förekomst, trend och könsskillnader. Socialstyrelsen (2023). Satsa tidigt, tänk långsiktigt! Stöd för sociala inve- steringar i arbetet med barn och unga. Artikelnummer 2023-12-8866. 441 Referenser SOU 2025:113 Socialstyrelsen (2023). Uppskattning av antalet kvinnor och flickor i Sverige 2021 som kan ha varit utsatta eller riskerar att utsättas för könsstympning. Artikelnummer 2023-6-8599. Socialstyrelsen (2024). Autism. Förekomst och samsjuklighet. Socialstyrelsen (2024). Förekomsten av psykisk ohälsa bland barn och unga vuxna – Aspekter av socioekonomiska utmaningar och förutsättningar. Socialstyrelsen (2024). Hälsoprogram för barn och unga – delredovisning om förutsättningar för uppföljning. Artikelnummer 2024-2-8960. Socialstyrelsen (2024). Hälsoundersökningar av placerade barn och unga – en kartläggning. Socialstyrelsen (2024). Nationella riktlinjer 2024: Adhd och autism. Prioriteringsstöd till dig som beslutar om resurser i hälso- och sjuk- vården eller socialtjänsten. Socialstyrelsen (2025). Bedömning av tillgång och efterfrågan på legiti- merad personal i hälso- och sjukvården 2025 Nationella planerings- stödet. Delrapport 1. Barn- och ungdomspsykiatrin. Socialstyrelsen (2025). Insatser och stöd till personer med funktions- nedsättning. Socialstyrelsen (2025). Kunskapsstöd för egenvård – enligt egenvårds- lagen. Stödet riktar sig till hälso- och sjukvård, socialtjänst och LSS-verksamheter. Socialstyrelsen (2025). Psykisk ohälsa hos barn och unga placerade i samhällsvård. En kartläggning med fokus på barn och unga födda 2002–2016 och placerade under 2022. Socialstyrelsen (2025). Statistik om socialtjänstinsatser till barn och unga 2024. Socialstyrelsen (2025). Uppföljning av omställningen till en god och nära vård. Delredovisning 2025. Socialstyrelsen (2025). Utvärdering av arbetssättet En väg in. En rapport om införandet av centraliserade funktioner för telefon- triagering av vård för barn och unga med psykisk ohälsa. Specialpedagogiska skolmyndigheten (2019). Brister i skolan leder till ökad psykisk ohälsa bland unga med funktionsnedsättning. Specialpedagogiska skolmyndigheten (2020). Samordning för ett hållbart elevhälsoarbete. FoU skriftserie nr 10/2020. 442 SOU 2025:113 Referenser Specialpedagogiska specialmyndigheten (2021). Psykisk hälsa hos barn och elever med funktionsnedsättning. En kunskapssammanställning. Specialpedagogiska skolmyndigheten (2025). Skolans insatser för att främja närvaro och förebygga frånvaro för alla elever. Tillväxtverket (2017). Ekonomiska effekter av nya regler. Info 0696. Litteratur och övriga publikationer Almega utbildning (2025). Fakta om friskolor 2025. Alvarez-Bueno, C., Hillman, C. H., Cavero-Redondo I. et al. (2020). ”Aerobic fitness and academic achievement: A systematic review and meta-analysis”. Journal of Sports Sciences. 2020;38:582-9. American academy of pediatrics (2018). Bright futures: Guidelines for health supervision of infants, children, and adolescents (4th ed.). American academy of pediatrics (2024). Recommendations for pre- ventive pediatric health care. Andersson, A.-L. (2020). Utbildningssituationen för elever med lindrig intellektuell funktionsnedsättning. Lärares och föräldrars perspektiv. Mälardalens högskola. Autism Sverige (2025). Skolrapport 2025 – En trygg och meningsfull skola för alla. Backa barnet (2025). Utvärdering Backa barnet. Baianstovu, R., Cinthio, H., Särnstedt, E., och Strid, S. (2019). Heder och samhälle: Det hedersrelaterade våldets förtryckets uttryck och samhällets utmaningar: En kartläggning i Göteborg, Malmö och Stockholm 2017–2018. Björklund et. al (2010). Den svenska utbildningspolitikens effekter: Vad säger forskningen? IFAU Rapport 2010:3. Boström, P., Åsberg Johnels, J., och Broberg, M. (2018). ”Self- reported psychological wellbeing in adolescents: the role of intellecttual/ developmental disability and gender”. Journal of Intellectual Disability Research 62 (2): 82–93. Bull, J. et al. (2022). ”The Council on Genetics; Health Supervision for Children and Adolescents With Down Syndrome”. Pediatrics. Maj 2022; 149. 443 Referenser SOU 2025:113 Børne- og undervisningsministeriet (2022). Kortlægning af organi- serings- og finansieringsformer i Finland, Nederlandene, Norge og Sverige. Collins, M. och Lundstedt, J. (2021). The long-term consequences of more informative grading. Lund University School of Economics and Management. Danermark, B. (2018). Samverkan: skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård. En kunskapssammanställning (2.0). Dansk evalueringsinstitut (2023). Undersøgelse af kommunernes pædagogisk-psykologiske rådgivning (PPR). Forsell, T. (2020). ”Man är ju typ elev, fast på avstånd” Problematisk skolfrånvaro ur elevers, föräldrars och skolpersonals perspektiv. Umeå universitet. Gerle, H., Hannus, T., Magnússon, G. och Wermke, W. (2024). Profession i utveckling – skolans specialprofessioner mellan 2012 och 2022 i Wermke, W., Höstfält, G. och Magnússon, G. (red.), Specialpedagogik som politik och praktik: Specialpedago- giska professioner i den svenska skolan sedan 1980. Stockholm University Press. Gottvald, J. (2016). Infants in Control: Prospective Motor Control and Executive Functions in Action Development. Doktorsavhandling Uppsala universitet. Gubi, E., Sjöqvist, H., Dalman, C., Bäärnhielm, S. och Hollander A.-C. (2022). ”Are all children treated equally? Psychiatric care and treatment receipt among migrant, descendant and majority Swedish children: a register-based study”. Epidemiology and Psychiatric Sciences. 2022;31:e20. doi:10.1017/S2045796022000142. Governo (2019). Överenskommelser för samverkan? En kartläggning och analys av samverkansöverenskommelser mellan regioner och kommuner. Hammerin, Z. (2025). Elevhälsoarbete som pedagogisk praktik: Kvali- tativa studier om lärares arbete med elevers hälsa i gymnasieskolan. Doktorsavhandling Linnéuniversitetet. Heller-Sahlgren, G. och Jordahl, H. (2021). ”Test Scores and Economic Growth: Update and Extension”. IFN Working Paper nr 1408. Stockholm: Institutet för Näringslivsforskning. Helsedirektoratet (2020). Manglende oppmøte på helsestasjon. 444 SOU 2025:113 Referenser Helsedirektoratet (2023). Helsestasjons- og skolehelsetjenesten – nasjonal faglig retningslinje. Helsedirektoratet (2023). Nasjonal faglig retningslinje for det helse- fremmende og forebyggende arbeidet i helsestasjon, skolehelse- tjeneste etc. Helsedirektoratet (2023). Nasjonal faglig retningslinje for helsestasjon, skolehelsetjeneste og helsestasjon for ungdom. Helsedirektoratet (2024). Verktøy for beregning av bemanning i helse- stasjons- og skolehelsetjenesten. Hietanen-Peltola, M., Ahvalo, J. och Jahnukainen, J. (2023). Lasten- neuvolan ja kouluterveydenhuollon hekilöstömitoitussuositukset. Institutet för hälsa och välfärd. Holt-Lunstad, J. (2018). ”Why Social Relationships Are Important for Physical Health: A Systems Approach to Understanding and Modifying Risk and Protection”. Annual Review of Psychology. 69. Hylander, I. (2011). Elevhälsans professioner: egna och andras föreställ- ningar. Linköpings universitet. Hylander, I. och Guvå, G. (2025). Elevhälsa som främjar lärande. Om professionellt samarbete i retorik och praktik. Studentlitteratur. Högberg, B., Scarpa, S. och Petersen, S. (2025). ”Trends in educational inequalities in all-course mortality and deaths of despair in Swedish youths 1990–2018”. SSM Population Health 4;29:101748. Högberg, B. och Strandh, M. (2025). ”Temporal trends and in- equalities in school-related stress in three cohorts in compulsory school in Sweden”. Scandinavian Journal of Educational Research, 69:4, 667–681, DOI: 10.1080/00313831.2024.2330932. Ingemarson, M. och Wollter, F. (2023). Att arbeta med skolsociala team. Utvärdering av innehåll och arbetssätt i Stockholms stad. Marie Cederschiölds högskola. Rapport nr 107. Jansen, D. et al. (2018). School and Adolescent Health Services in 30 European countries: a description of structure and functioning, and of health outcomes and costs. Keppens, G. och Spruyt, B. (2020). ”The impact of interventions to prevent truancy: A review of the research literature”. Studies in Educational Evaluation. 445 Referenser SOU 2025:113 Kjellgren, M. (2024). Skolkuratorns samtalspraktik: en studie om individuella samtal med barn i den svenska grundskolan. Umeå universitet. Laurin, E. (2021). Barn med diagnoser. Mödrars och skolors strategier i Stockholm. Uppsala universitet. Leigh-Hunt, N., Bagguley, D., Bash, K., Turner, V., Turnbull, S., Valtorta, N. och Caan, C. (2017). ”An overview of systematic reviews on the public health consequences of social isolation and loneliness”. Public Health. 152. Lindblad et al. (2018). ”Har alla barn förutsättningar att klara nya läroplanens krav?” Läkartidningen. Linder, A., Gerdtham, U. och Heckley, G. (2023). Adolescent mental health: Impact of introducing earlier compulsory school grades. Lunds universitet. Lundström, C., Kjellgren, M., Fossen, M. och Andersson, M. (2025). Psykosociala hälsosamtal PSHS – en arbetsuppgift för skolkuratorn. Studentlitteratur. McDevitt, T.M. et al. (2019). Child Development and Education. Menkel, K., Nilsson, L. och Magnússon, G. (2024). Skolledare och specialpedagoger om specialpedagoguppdraget i Wermke, W., Höstfält, G. och Magnússon, G. (red.), Specialpedagogik som politik och praktik: Specialpedagogiska professioner i den svenska skolan sedan 1980. Stockholm University Press. Milerad, J. et al. (2024). Evidensbaserad elevhälsa. Mora-Gonzalez J., Esteban-Cornejo, I., Cadenas-Sánchez, C. et al. (2019). ”Fitness, physical activity, working memory, and neuro- electric activity in children with overweight/obesity”. Scandinavian Journal of Medicine & Science in Sports. 2019;29:1352-63. Nicholson, E. et al. (2022). ”Unscheduled healthcare for children with intellectual disabilities: A systematic scoping review”. Journal of Applied Research in Intellectual Disabilities, 35(3), 736–751. OECD (2020). Health Inequalities. Partanen, P. (2012). Att leda elevhälsa. 446 SOU 2025:113 Referenser Quan M., Pope, Z., och Gao, Z. (2018). ”Examining young children’s physical activity and sedentary behaviors in an exergaming pro- gram using accelerometry”. Journal of Clinical Medicine, 2018;7. Rikshandboken Barnhälsovård för professionen (2022). Amnings- strategier och rekommendationer från ansvariga myndigheter för att främja amning. Rikshandboken Barnhälsovård för professionen (2025). Den moto- riska förmågans betydelse för barns utveckling. Riksidrottsförbundet (2014). Hjärtscreening av elever vid Riksidrotts- gymnasier. Rootman, I. (2001). Evaluation in health promotion. Principles and perspectives. Rädda Barnen (2021). Allt jag inte får göra: Unga om hedersrelaterat våld och förtryck. Saco (2025). Framtidsutsikter 2030. Red. Pälle Kamali. Social- och hälsovårdsministeriet (2021). Guide för studerandehälso- vården 2021. Social- och hälsovårdsministeriets publikationer 2021:15. Stiftelsen Allmänna barnhuset (2023). Våld mot barn 2022. En nationell kartläggning. Strategirådet (2023). Utvärdering av den nationella TSI-satsningen. Sundhedsstyrelsen (2016). Skolessundhedsarbejde. Sundhedsstyrelsen (2019). Vejledning om forebyggende sundhedsydelser til børn og unge. Vejledning nr 9636 af 21/10/2011. Sundhedsstyrelsen (2023). Faglig ramme for det kommunale behand- lingstilbud til børn og unge i psykisk mistrivsel. Svensson, M. (2025). Socialtjänstens stödgrupper för barn: En lätt till- gänglig insats? Licentiatavhandling, Socialhögskolan. Lunds universitet. Sveriges kommuner och landsting (2019). Använd SIP – ett verktyg vid samverkan. Barn och unga 0–18 år (version 6.0). Sveriges kommuner och regioner (2020). Hälsoundersökningar för placerade barn. Nationell kartläggning om hälsoundersökningar för placerade barn. 447 Referenser SOU 2025:113 Sveriges kommuner och regioner (2021). Nuläge och utmaningar i elevhälsan 2021. En rapport baserad på en enkätundersökning till samtliga kommuner. Sveriges kommuner och regioner (2022). Förebygga eller reparera? – ekonomi och hälsa. Sveriges kommuner och regioner (2024). Aktuell Ekonomi – Planer- ingsförutsättningar för åren 2024–2027. Dnr SKR2024/01960. Sveriges kommuner och regioner (2024). Nuläge och utmaningar i elevhälsan 2024. En rapport baserad på en enkätundersökning till samtliga kommuner. Sveriges kommuner och regioner (2024). Det handlar om livet – natio- nell strategi inom området psykisk hälsa och suicidprevention. 2024/25:77. Sveriges kommuner och regioner (2025). Pusselbitar och perspektiv. Första linjen och BUP:s erfarenheter av barn och ungas psykiska ohälsa. Sveriges lärare (2024). När kunskaperna brister – lärare om varför elever inte lyckas i skolan. Sveriges lärare (2024). Skolan går inte i repris – så påverkas undervis- ningen och arbetsmiljön av extra anpassningar och särskilt stöd. Sveriges Lärare (2025). Utarbetade med risk för utbrändhet. En rapport om speciallärares och specialpedagogers arbetssituation. Tim Bergling foundation, Sveriges elevkårer och Sveriges elevråd (2024). Det enda jag tänker på är stress och skola – En elevunder- sökning om hur skolan påverkar ungas mående. Tjejers rätt i samhället (2019). Ung 08: en kartläggning av heders- relaterat våld och förtryck bland unga i Uppsala. Trygged, S. och Elofsson, S. (2018). Skolerfarenheteter och själv- skattad hälsa bland elever i särskolan. Gävle universitet. Vanhelst, J., Beghin, L., Duhamel, A. et al. (2016). ”Physical activity is associated with attention capacity in adolescents”. The Journal of Pediatrics. 2016;168:126-31 e2. Västra Götalandsregionen (2023). Samverkan för barns och ungas hälsa, överenskommelse mellan Västra Götalands kommuner och Västra Götalandsregionen. 448 SOU 2025:113 Referenser Watson, A., Timperio, A., Brown, H., Best, K., & Hesketh, K. D. (2017). ”Effect of classroom-based physical activity interventions on academic and physical activity outcomes: a systematic review and meta-analysis”. International Journal of Behavioral Nutrition and Physical Activity, 14(1), 114. World health organization (2006). Growth Monitoring in Children. WHO Child Growth Standards. World health organization (2021). WHO guideline on school health services. World health organization (2025). From loneliness to social connec- tion. Charting a path to healthier societies. Report of the WHO Commission on Social Connection. YFA (Yrkesförening för fysisk aktivitet) och SFAIM (Svensk för- ening för fysisk aktivitet och idrottsmedicin) (2021). FYSS 2021. Läkartidningens förlag. Ystads kommun (2024), Introduktion Backa barnet. En beskrivning av modell, vägledande principer, stödprocess och verktyg. Statistik Skolverket, Sveriges officiella statistik. Anpassad grundskola – personal – riksnivå. Tabell 5A, (hämtad 2025-06-02). Skolverket, Sveriges officiella statistik. Grundskolan_personal_riksnivå_tabell_6AD_24_25, (hämtad 2025-05-23). Skolverket, Sveriges officiella statistik. Grundskolan_personal_riksnivå_tabell_6AD_24_25. Tabell 6B, (hämtad 2025-05-23). Skolverket, Sveriges officiella statistik. Gymnasieskolan – Personal – Riksnivå. Tabell 6B, (hämtad 2025-06-02). Skolverket, Sveriges officiella statistik. Huvudmannens kostnader, tabell 2A för kalenderåret 2023. Skolverket, Sveriges officiella statistik. Skolhuvudmannens kostnader för elevhälsan 2023. Skolverket, Sveriges officiella statistik. Specialskolan – Personal – Riksnivå, (hämtad 2025-06-02). 449 Referenser SOU 2025:113 Socialstyrelsen, Sveriges officiella statistik. Hälso- och sjukvårds- personal. Psykolog. Riket. Offentlig och privat regi. Alla sysselsatta. Båda könen, (hämtad 2025-05-23). Socialstyrelsen, Sveriges officiella statistik. Skolsköterskor, offentlig och privat regi, alla sysselsatta, båda könen, 2022, antal och andel (procent), (hämtad 2025-05-23). Socialstyrelsen, Sveriges officiella statistik. Statistik om legitimerade hälso- och sjukvårdspersonal (2023) samt arbetsmarknadsstatus (2022). Tabell 3.1. Ungdomsbarometern (2024). Elevers erfarenheter och perspektiv på elevhälsan. På uppdrag av utredningen En förbättrad elevhälsa (U2024:01). Vilna (2025). Kartläggning av huvudmännens organisering, ledning och dimensionering av elevhälsan. På uppdrag av utredningen En förbättrad elevhälsa (U2024:01). Webbsidor Almgren, P. et al. Många barn har långvariga och stora behov av hälso- och sjukvård. Läkartidningen. https://lakartidningen.se/vetenskap/manga-barn-har-langvariga- och-stora-behov-av-halso-och-sjukvard/ (hämtad 2025-10-18). Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingens yrkesbarometer september 2025. https://arbetsformedlingen.se/statistik/yrkes--och- kompetensanalyser (hämtad 13 oktober 2025). Arbets- och miljömedicinska kliniker – Jobba frisk. Diabetes. https://www.jobbafrisk.se/halsoguide/diabetes/ (hämtad 2025-10-14). Arbets- och miljömedicinska kliniker – Jobba frisk. Hand-armvibra- tioner. https://www.jobbafrisk.se/risker-pa-mitt-jobb/hand- armvibrationer2/ (hämtad 2025-10-14). Beroendecentrum Stockholm. Tobak och nikotinprodukter. https://www.beroendecentrum.se/fakta/tobak/ (hämtad 2025-08-20). Betre innsats. Digitale verktøy for god oppvekst. https://betreinnsats.no/ (hämtad 2025-07-14). 450 SOU 2025:113 Referenser Børne- og Undervisningsministeriet. Undersøgelse af kommunernes pædagogisk psykologiske rådgivning (PPR). https://www.uvm.dk/publikationer/2023/230621-ppr-rapport (hämtad 2025-05-19). Børne- og Undervisningsministeriet. Vejledning om PPR – pæda- gogisk- psykologisk rådgivning. https://static.uvm.dk/Publikationer/2001/ppr/hel.htm (hämtat 2024-05-19). Centrala studiestödsnämnden. Rekordmånga elever mister studie- bidraget på grund av ogiltig frånvaro. https://www.csn.se/om- csn/press/pressmeddelanden/2025-07-09-rekordmanga-elever- mister-studiebidraget-pa-grund-av-ogiltig-franvaro.html (hämtad 2025-10-15). Folkhälsomyndigheten. Ojämlikheter i psykisk hälsa. https://www.folkhalsomyndigheten.se/livsvillkor- levnadsvanor/psykisk-halsa-och-suicidprevention/vad-paverkar- var-psykiska-halsa/ojamlikheter-i-psykisk- halsa/#:~:text=B%C3%A5de%20internationella%20och%20s venska%20studier%20visar%20att,som%20har%20det%20s%C 3%A4mre%20st%C3%A4llt%20rapporterar%20exempelvis (hämtad 2025-10-27). Folkhälsomyndigheten. Om folkhälsa. https://www.folkhalsomyndigheten.se/om-folkhalsa-och- folkhalsoarbete/tema-folkhalsa/vad-ar-folkhalsa/om-folkhalsa/ (hämtad 2025-08-13). Försäkringskassan. Hur många barn omfattas av omvårdnadsbidraget? https://www.forsakringskassan.se/statistik-och- analys/funktionsnedsattning/statistik-inom-omradet- funktionsnedsattning---omvardnadsbidrag/hur-manga-barn- omfattas-av-omvardnadsbidraget (hämtad 2025-10-10). Institutet för hälsa och välfärd. Blanketter för elevhälsotjänster. https://thl.fi/sv/teman/barn-unga-och-familjer/social-och- halsovardstjanster/elevhalsotjanster/blanketter-for- elevhalsotjanster#omfattande-halsoundersokning-i-arskurs-1 (hämtad 2025-09-02). 451 Referenser SOU 2025:113 Institutet för hälsa och välfärd. Skolhälsovård. https://thl.fi/sv/teman/barn-unga-och-familjer/social-och- halsovardstjanster/elevhalsotjanster/skolhalsovard (hämtad 2024-05-27). Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd. Preventions- strategier. https://www.mfof.se/foraldraskapsstod/preventionsstrategier.html (hämtad 2025-10-24). Polisen. På sommaren ökar risken att rekryteras till grova brott. https://polisen.se/aktuellt/nyheter/mitt/2025/juni/pa-sommaren- okar-risken-att-rekryteras-till-grova-brott/ (hämtad 2025-09-15). Region Stockholm, Centrum för arbets- och miljömedicin. Etyl-2- cyanoakrylat i luften vid ögonfransförlängning – Rapport 2017:04. https://www.camm.regionstockholm.se/rapporter-och- faktablad/rapporter/rapporter-2017/etyl-2-cyanoakrylat-i- luften-vid-ogonfransforlangning/ (hämtad 2025-10-14). Region Västerbotten. HLT modellen. https://www.regionvasterbotten.se/folkhalsa/psykisk-halsa/hlt- halsa-larande-och-trygghet/hlt-modellen (hämtad 2025-10-20). Scottish government. Getting it right for every child (GIRFEC). https://www.gov.scot/policies/girfec/lead-professional/ (hämtad 2025-08-25). Scottish government. Getting it right for every child (GIRFEC): child’s plan – practice statement. https://www.gov.scot/publications/getting-right-child-girfec- practice-statement-girfec-childs-plan/pages/3/ (hämtad 2025-08-25). Scottish government. Getting it right for every child (GIRFEC): practice guidance 1 – using the national practice model. https://www.gov.scot/publications/getting-right-child-girfec- practice-guidance-1-using-national-practice-model/pages/10/ (hämtad 2025-08-25). Scottish government. Getting it right for every child (GIRFEC): practice guidance 2 – role of the named person. https://www.gov.scot/publications/getting-right-child-girfec-practice- guidance-2-role-named-person/pages/6/ (hämtad 2025-08-25). 452 SOU 2025:113 Referenser Scottish government. Getting it right for every child (GIRFEC): child’s plan – practice statement. https://www.gov.scot/publications/getting-right-child-girfec- practice-statement-girfec-childs-plan/pages/5/ (hämtad 2025-08-25). Skolverket. Att gå i skolan med intellektuell funktionsnedsättning. https://www.skolverket.se/kompetensutveckling/stod-i- arbetet/att-ga-i-skolan-med-intellektuell-funktionsnedsattning (hämtad 2025-10-10). Skolverket. Egenvård i förskola, skola och fritidshem. https://www.skolverket.se/regler-och-ansvar/ansvar- skolfragor/egenvard-i-forskola-skola-och-fritidshem (hämtad 2024-10-23). Skolverket. Extern samverkan för att tidigt möta barns och elevers behov. https://www.skolverket.se/larande-och-trygghet/elevhalsa- och-stodinsatser/stod-och-tidiga-insatser/tidiga-och-samordnade- insatser-for-barn-och-unga/extern-samverkan-for-att-tidigt- mota-barns-och-elevers-behov (hämtad 2025-09-30). Skolverket. Extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram. https://www.skolverket.se/styrning-och-ansvar/regler-och- ansvar/ansvar-i-skolfragor/extra-anpassningar-sarskilt-stod- och-atgardsprogram (hämtad 2025-08-19). Skolverket. Gymnasieprogrammen (Gy11). https://www.skolverket.se/undervisning/gymnasieskolan/program- och-amnen-i-gymnasieskolan/gymnasieprogrammen-gy11 (hämtad 2025-10-14). Skolverket. Integrerade elever. https://www.skolverket.se/kompetensutveckling/stod-i- arbetet/integrerade-elever (hämtad 2025-09-18). Skolverket. Motverka hedersrelaterat våld och förtryck i skolan. https://www.skolverket.se/larande-och-trygghet/trygghet- vardegrund-och-arbetsmiljo/brottsforebyggande- arbete/motverka-hedersrelaterat-vald-och-fortryck/motverka- hedersrelaterat-vald-och-fortryck-i-skolan (hämtad 2025-09-18). 453 Referenser SOU 2025:113 Skolverket. Om sameskolan. https://utbildningsguiden.skolverket.se/grundskolan/om- forskoleklass-och-grundskola/om-sameskolan, (hämtad 2025-10-20). Skolverket. Skolans arbete med att motverka rekrytering till kriminella nätverk. https://www.skolverket.se/skolutveckling/inspiration- och-stod-i-arbetet/stod-i-arbetet/skolans-arbete-med-att- motverka-rekrytering-till-kriminella-natverk (hämtad 2025-09-15). Skolverket. Skolans gemensamma elevhälsoarbete. https://www.skolverket.se/larande-och-trygghet/elevhalsa-och- stodinsatser/skolans-gemensamma-elevhalsoarbete (hämtad 2025-08-04). Skolverket. Tidiga och samordnade insatser för barn och unga – TSI. https://www.skolverket.se/larande-och-trygghet/elevhalsa-och- stodinsatser/stod-och-tidiga-insatser/tidiga-och-samordnade- insatser-for-barn-och-unga (hämtad 2025-09-29). Skolverket. Verktyg för arbetet med alla elevers lärande, utveckling och hälsa. https://www.skolverket.se/skolutveckling/leda-och- organisera-skolan/elevhalsoarbete/verktyg-for-arbetet-med-alla- elevers-larande-utveckling-och-halsa (hämtad 2025-10-08). Skolverket. Verktyg för arbetet med alla elevers lärande, utveckling och hälsa. https://www.skolverket.se/skolutveckling/leda-och- organisera-skolan/elevhalsoarbete/verktyg-for-arbetet-med-alla- elevers-larande-utveckling-och-halsa#h- Handlingsalternativutifranengemensamanalys (hämtad 2025-10-13). Skott, P. Att leda och utveckla elevhälsoarbete. https://www.skolverket.se/download/18.5e6fbba7183ff3c49822 b01/1673615576530/Att%20leda%20och%20utveckla%20elevh %C3%A4lsoarbete_artikel%20av%20Pia%20Skott,%20docent %20i%20pedagogik.pdf (hämtad 2025-10-08). Socialstyrelsen. ”Backa barnet” – med barnen som medskapare. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och- unga/tidiga-och-samordnade-insatser- tsi/skottlandsmodellen/backa-barnet-med-barnen-som- medskapare/ (hämtad 2025-09-08). 454 SOU 2025:113 Referenser Socialstyrelsen. Elevhälsans uppdrag. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och- unga/vagledning-for-elevhalsa//halsoframjande- skola/elevhalsans-uppdrag/ (hämtad 2025-05-02). Socialstyrelsen. Främja hälsa och förebygga ohälsa. https://www.kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn- och-unga/vagledning-for-elevhalsa/halsoframjande- skola/framja-halsa-och-forebygga-ohalsa (hämtad 2024-11-07). Socialstyrelsen. Hälsoenkät. https://kunskapsguiden.se/omraden- och-teman/barn-och-unga/vagledning-for-elevhalsa/halsobesok- och-halsokontroller/halsoenkat/ (hämtad 2024-09-12). Socialstyrelsen. Hälsokontroller. https://kunskapsguiden.se/omraden- och-teman/barn-och-unga/vagledning-for-elevhalsa/halsobesok- och-halsokontroller/halsokontroller/ (hämtad 2024-09-12). Socialstyrelsen. Könsstympning av flickor och kvinnor. https://www.socialstyrelsen.se/kunskapsstod-och- regler/omraden/vald-och-brott/konsstympning (hämtad: 2025-07-08). Socialstyrelsen. Medicinsk insats. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och- unga/vagledning-for-elevhalsa/ansvarsfordelning/elevhalsans- personal/medicinsk-insats/ (hämtad 2024-10-12). Socialstyrelsen. Om hälsobesöken. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och- unga/vagledning-for-elevhalsa/halsobesok-och- halsokontroller/om-halsobesoken/ hämtad (2025-08-13). Socialstyrelsen. Regler om samordning och samverkan. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/god-och-nara- vard/samordnad-vard-och-omsorg/regler-om-samordning-och- samverkan/ (hämtad 2025-09-17). Socialstyrelsen. Samverkan. https://kunskapsguiden.se/omraden- och-teman/barn-och-unga/vagledning-for-elevhalsa/samverkan/ (hämtad 2025-09-24). 455 Referenser SOU 2025:113 Socialstyrelsen. Samverkan och samordning. https://kunskapsguiden.se/omraden-och- teman/funktionshinder/neuropsykiatriska- funktionsnedsattningar-npf/samverkan-och-samordning/ (hämtad 2025-09-29). Socialstyrelsen. Samtal vid hälsobesök. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och- unga/vagledning-for-elevhalsa/halsobesok-och- halsokontroller/samtal-vid-halsobesok/ (hämtad 2024-09-12). Socialstyrelsen. Socialstyrelsens termbank. https://termbank.socialstyrelsen.se/ (hämtad 2025-08-13). Socialstyrelsen. Specialpedagogisk insats. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och- unga/vagledning-for-elevhalsa/ansvarsfordelning/elevhalsans- personal/specialpedagogisk-insats/ (hämtad 2024-05-02). Socialstyrelsen. Stöd och insatser för personer med intellektuell funk- tionsnedsättning. https://kunskapsguiden.se/omraden-och- teman/funktionshinder/intellektuell-funktionsnedsattning/stod- och-insatser-for-personer-med-intellektuell- funktionsnedsattning/ (hämtad 2025-10-11). Socialstyrelsen. Risk- och skyddsfaktorer för normbrytande beteende. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och- unga/barn-och-unga-som-begar-brott/risk--och-skyddsfaktorer- for-normbrytande-beteende/ (hämtad 2025-10-24). Socialstyrelsen. Vaccinationer. https:/kunskapsguiden.se/omraden- och-teman/barn-och-unga/vagledning-for-elevhalsa/halsobesok- och-halsokontroller/vaccinationer/ (hämtad 2025-05-05). Socialstyrelsen. Våld mot barn och unga i nära relationer. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och- unga/vagledning-for-elevhalsa/stodja-elever/barn-och-unga- som-riskerar-att-fara-illa/vald-mot-barn-och-unga-i-nara- relationer/ (hämtad 2025-10-20). Socialstyrelsen. Vägledning för elevhälsan. https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och- unga/vagledning-for-elevhalsa/ (hämtad 2024-04-19). 456 SOU 2025:113 Referenser Specialpedagogiska skolmyndigheten. Att stärka strukturer och orga- nisering av elevhälsoarbetet. https://www.spsm.se/utveckla- elevhalsoarbete/materialet-att-hoja-skolans- elevhalsokompetens/moment-5.-stodjande-strukturer-for- elevhalsoarbete/att-starka-strukturer-och-organisering-av- elevhalsoarbetet/ (hämtad 2025-10-08). Specialpedagogiska skolmyndigheten. Elevhälsoarbete. https://www.spsm.se/stod-och- rad/skolutveckling/elevhalsoarbete/ (hämtad 2025-09-24). Specialpedagogiska skolmyndigheten. Elevhälsoarbete för dig som huvudman. https://www.spsm.se/utveckla- elevhalsoarbete/organisera-kompetensutveckling/elevhalsoarbete- for-dig-som-huvudman/ (hämtad 2025-10-08). Specialpedagogiska skolmyndigheten. Materialet Att höja skolans elev- hälsokompetens. https://www.spsm.se/utveckla- elevhalsoarbete/materialet-att-hoja-skolans-elevhalsokompetens/ (hämtad 2025-10-13). Specialpedagogiska skolmyndigheten. Neuropsykiatriska funktions- nedsättningar, NPF. www.spsm.se/funktionsnedsattningar/neuropsykiatriska- funktionsnedsattningar-npf/ (hämtad 2025-07-09). Specialpedagogiska skolmyndigheten. Om specialskolan. https://www.spsm.se/vara-skolor/om-specialskolan/, (hämtad 2025-10-20). Specialpedagogiska skolmyndigheten. Specialskolor. https://www.spsm.se/vara-skolor/specialskolor/, (hämtad 2025-10-20). Specialpedagogiska skolmyndigheten. Studiepaket NPF. https://www.spsm.se/studiepaket-npf/studiepaket-npf- forskola/adhd-i-forskolan/moment-1--adhd-i-forskolan/ (hämtad 2025-09-17). Statistiska centralbyrån. Arbetsmarknadsvariabler för riket efter kön, utbildningsnivå och bakgrundsvariabel. https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/STARTA AAA0003AA0003B/IntGr1RikUtbBAS (hämtad 2025-09-22). 457 Referenser SOU 2025:113 Statistiska centralbyrån. Brist på totalt 70 000 personer inom olika yrken. http://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter- amne/arbetsmarknad/efterfragan-pa-arbetskraft/lediga-jobb- och-rekryteringsbehov/pong/statistiknyhet/lediga-jobb-och- rekryteringsbehov-3e-kvartalet-20242/ (hämtad 2025-09-25). Store norske leksikon. Fylkeskommune. https://snl.no/fylkeskommune (hämtad 2025-07-11). Sveriges kommuner och regioner. Statistik för personalgrupper inom elevhälsan. https://skr.se/skolaochutbildning/elevhalsa/statistikforpersonal grupperinomelevhalsan.7737.html (hämtad 2025-10-07). Sveriges kommuner och regioner, uppdrag psykisk hälsa. Nationella vård- och insatsprogram, adhd och intellektuell funktionsnedsättning. https://www.vardochinsats.se/adhd/om-tillstaandet/adhd-och- intellektuell-funktionsnedsaettning/ (hämtad 2025-10-20). Sveriges television. Många gymnasieskolor saknar psykologer – nu ska de bli fler. https://www.svt.se/nyheter/lokalt/stockholm/manga- gymnasieskolor-saknar-psykologer-nu-ska-de-bli-fler (hämtad 2025-07-03). Region Stockholm. Intellektuell funktionsnedsättning. https://viss.nu/kunskapsstod/vardprogram/intellektuell- funktionsnedsattning, (hämtad 2025-10-20). Taylor, K. et al. Snabbt ställda diagnoser riskerar att slå fel. SvD debatt (2020-06-11). https://www.svd.se/a/e89829/snabbt- stallda-diagnoser-riskerar-att-sla-fel (hämtad 2025-09-19). Utdanningsdirektoratet. Kvalitetskriterium i PP-tenesta. https://www.udir.no/laring-og-trivsel/spesialpedagogikk/pp- tjenesten/kvalitetskriterium-i-pp-tenesta/ (hämtad 2025-05-19). World health organization. WHO remains firmly committed to the principles set out in the preamble to the Constitution. https://www.who.int/about/governance/constitution (hämtad 2024-11-21). 458 Bilaga 1 Kommittédirektiv 2024:30 En förbättrad elevhälsa Beslut vid regeringssammanträde den 7 mars 2024 Sammanfattning En särskild utredare ska analysera och föreslå hur elevhälsan kan stär- kas i syfte att bättre tillgodose elevernas behov. Även regleringen om stödinsatser i skolan ska ses över. Det ska bl.a. bli enklare att placera elever i mindre och flexibla undervisningsgrupper. Utredaren ska bl.a. • analysera och ta ställning till vad elevhälsans uppdrag och syfte ska vara, • föreslå hur elevhälsans medicinska, psykologiska och psykosociala insatser kan stärkas, • analysera och ta ställning till ändamålsenligheten i utformningen av elevhälsans nuvarande huvudmannaskap och ledning, • analysera och ta ställning till alternativa huvudmannaskap, • föreslå en elevhälsogaranti med målet att åstadkomma ändamåls- enliga tidsfrister för att få stöd och hjälp av elevhälsan, • analysera och föreslå hur samverkan mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvården och socialtjänsten kan förbättras, 459 Bilaga 1 SOU 2025:113 • föreslå hur arbetet med stöd och särskilt stöd kan förbättras och effektiviseras, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast den 7 mars 2025. Uppdraget att se över elevhälsans syfte och uppdrag För elever i förskoleklassen, grundskolan, anpassade grundskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasie- skolan ska det finnas elevhälsa. Elevhälsan ska omfatta medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. Elevhälsan ska främst vara förebyggande och hälsofrämjande. Elevernas utveck- ling mot utbildningens mål ska stödjas. För medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog, kurator och specialpedagog eller speciallärare (2 kap. 25 § skollagen [2010:800]). Det förekom- mer även andra yrkesgrupper inom elevhälsan, t.ex. arbetsterapeuter, fysioterapeuter och logopeder (Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbild- ning för elever med intellektuell funktionsnedsättning [SOU 2021:11], Nuläge och utmaningar i elevhälsan, SKR 2021). Andra yrkesgrupper än de i dag lagstadgade kan ha speciell kompetens som passar väl in i elevhälsan. Utöver de kompetenser som är lagstadgade har huvud- männen möjlighet att anställa andra kompetenser utifrån lokala be- hov och förutsättningar. Med skola avses i dessa direktiv förskoleklassen, grundskolan, an- passade grundskolan, specialskolan, sameskolan, fritidshemmet, gym- nasieskolan, anpassade gymnasieskolan och utbildning som mot- svarar grundskole- eller gymnasieutbildning vid ett sådant hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (särskilt ungdomshem). I och med 2010 års skollag samlades skolhälsovården, den särskilda elevvården och de specialpedagogiska insatserna i en samlad elevhälsa. Målsättningen med elevhälsan som eget verksamhetsområde var bl.a. att stärka samverkan mellan skolans olika delar och personalgrupper utifrån utgångspunkten att arbetet med elevhälsa borde ses som en del av skolans lärandeuppdrag och det samlade arbetet för en god 460 SOU 2025:113 Bilaga 1 hälsa, med betoning på det förebyggande och hälsofrämjande arbetet (prop. 2009/10:165 s. 275 ff.). Införandet av den nya skollagen inne- bar bl.a. att uttrycket skolhälsovård utmönstrades ur lagstiftningen. I praktiken har hälsoaspekterna tonats ner vilket har inneburit att elever som lider av fysisk eller psykisk ohälsa inte alltid fångats upp. Samtidigt har många skolbarn återkommande psykiska och somatiska besvär. Besvären förekommer oftare bland flickor än pojkar (Skolbarns hälsovanor i Sverige 2021/22: Nationella resultat, Folkhälsomyndig- heten 2023). Av rapporter från både Inspektionen för vård och omsorg (IVO) och Skolinspektionen framgår att elevhälsan, trots sitt uppdrag att främst vara förebyggande och hälsofrämjande, på flera håll i landet arbetar för lite med förebyggande och hälsofrämjande insatser (Elev- hälsan: Tillsyn av elevhälsans medicinska och hälsofrämjande roll i sju län, IVO 2015; Elevhälsa: Elevers behov och skolans insatser, Skolinspektionen 2015; Gymnasieskolors arbete för att främja elevers hälsa, Skolinspektionen 2021). Samtidigt har Skolinspektionen från sin tillsyn erfarenheter av att skolor prioriterat det förebyggande och hälsofrämjande arbetet i så hög utsträckning att det inte funnits tid för kompetenserna att arbeta åtgärdande, trots att elever haft behov av det (SOU 2021:11). Såväl personal som elever och vårdnadshavare upplever en otydlighet i elevhälsans uppdrag. Otydligheten handlar bl.a. om elevers möjligheter att få hjälp av elevhälsans kompetenser och resurser. Elevhälsan har i dag ofta främst fokus på övergripande specialpedagogiska frågor. Elevhälsans vårduppdrag (skolhälsovård) behöver stärkas och återupprättas samtidigt som de specialpedago- giska insatserna i högre grad behöver riktas direkt mot eleverna. Det behövs också ett förstärkt psykosocialt stöd (elevvård). Forskning visar entydigt att det finns ett starkt dubbelriktat samband mellan studieresultat och hälsa. Goda resultat leder till bättre hälsa samtidigt som god hälsa ger bättre förutsättningar att nå kunskapsmålen (Hälsa för lärande – lärande för hälsa, Skolverket 2019). Det kan konstateras att nuvarande reglering av elevhälsan har ett alltför ensidigt fokus på att stödja elevernas utveckling mot utbild- ningens mål på bekostnad av insatser för elevers fysiska och psykiska hälsa i allmänhet. Brister i elevhälsan leder också till att lärare i vissa fall får hantera frågor som ligger utanför kärnuppdraget. Det tar tid från undervisningen vilket kan få negativa konsekvenser. Ett första steg mot en förbättrad elevhälsa med ett tydligt vårduppdrag kan 461 Bilaga 1 SOU 2025:113 därför vara att bryta ut den specialpedagogiska kompetensen från elevhälsans verksamhet, så att speciallärare och specialpedagoger får en tydligare hemvist i lärarkollektivet i stället för i elevhälsan. På så sätt skulle både ett stärkt vårduppdrag för elevhälsan och bättre för- utsättningar för skolans specialpedagogiska insatser kunna uppnås. Elevhälsans uppdrag är i dag relativt oreglerat när det gäller inne- håll. Det kan jämföras med Finland som till exempel reglerar kvalitet och service på förordningsnivå. Social- och hälsoministeriet i Finland har tagit fram detaljerade anvisningar om hälsoundersökningar och hälsorådgivning som stöd för personalen. I Norge har riktlinjer för det hälsofrämjande och förebyggande arbetet i den s.k. hälsostations- och skolhälsotjänsten utarbetats (Börja med barnen! En samman- hållen god och nära vård för barn och unga, SOU 2021:34). En konsekvens av elevhälsans nuvarande utformning är att den inte alltid tillhandahåller individuella förebyggande eller främjande respektive åtgärdande insatser, frånsett enklare sjukvårdsinsatser, vac- cinationer och hälsokontroller. Samtidigt kan barn och unga många gånger vara i behov av sådana insatser. Eftersom det råder skolplikt och då majoriteten av alla unga påbörjar en gymnasieutbildning finns det goda möjligheter att genom elevhälsan fånga upp barn och unga i behov av olika insatser. Elevhälsan bör spela en viktig roll när det gäller att förmedla kunskap om god hälsa och hälsosamma levnads- vanor såsom fysisk aktivitet, kost, sömn och relationer, och därigenom bidra till bättre folkhälsa. Elevhälsan har också en viktig roll att stödja skolan i dess kompensatoriska uppdrag att undanröja hinder för lärande och därmed ge alla barn rätt förutsättningar för lärande och utveck- ling. En viktig aspekt är samarbetet mellan skola och vårdnadshavare. Ohälsa bland barn och unga kan påverka förutsättningarna att full- följa studier och i förlängningen möjligheterna till etablering på arbets- marknaden. Ohälsa i unga år kan också innebära en ökad risk för att hamna i utanförskap och dras in i kriminalitet. Elevhälsan bör kunna erbjuda barn och unga tidiga insatser utifrån ett hälsofrämjande och förebyggande perspektiv med insatser som både bidrar till god hälsa och som också skapar goda förutsättningar för lärande. Det finns behov av en regelbunden och jämlik hälsouppföljning samt jämlik till- gång till hälso- och sjukvård, inte minst för att förhindra att eventu- ella hälsoproblem växer sig stora. En utgångspunkt bör vara att lättare besvär som t.ex. sömnsvårigheter, vissa psykiska besvär, stressymptom, 462 SOU 2025:113 Bilaga 1 smärta eller besvär av ergonomisk karaktär bör kunna hanteras av elev- hälsan. Insatser för att främja hälsa och förebygga ohälsa bland barn och unga är en avgörande investering, både för individen och för sam- hället som helhet. Elevhälsans medicinska, psykologiska och psyko- sociala uppdrag med fokus på elevernas fysiska och psykiska hälsa behöver således tydliggöras och stärkas. Utgångspunkten är att elev- hälsan ska bidra till god fysisk och psykisk hälsa hos barn och unga. Utredaren ska därför • kartlägga elevhälsans organisation och innehåll i de nordiska län- derna, • analysera och ta ställning till vad elevhälsans uppdrag och syfte ska vara, • föreslå hur elevhälsans medicinska, psykologiska och psykosociala insatser kan stärkas, • föreslå vilka kompetenser som ska ingå i elevhälsan, • ta ställning till vilka utbildningskrav som ska gälla för elevhälsans personal, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att göra en översyn av elevhälsans huvudmannaskap och ledning Huvudman för elevhälsan är kommunen om det är en kommunal skola och skolans styrelse om det är en fristående skola. Hälso- och sjuk- vård organiseras huvudsakligen av regionen (8 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen [2017:30], förkortad HSL) och viss hälso- och sjuk- vård ansvarar kommunerna för (8 kap. 6 § HSL). Regionernas pri- märvård omfattas av ett vårdvalssystem (7 kap. 3 § HSL). När det gäller elevhälsan finns inte något vårdvalssystem. Eleverna är hänvisade till den elevhälsa som huvudmannen erbjuder. Eftersom elevhälsan består av såväl medicinska som psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser blir flera regelverk till- lämpliga. Utöverskollagen och övriga styrdokument för skolan ska vissa av de som arbetar med elevhälsofrågor bl.a. tillämpa HSL, patient- säkerhetslagen (2010:659) och patientlagen (2014:821). Av 5 kap. 463 Bilaga 1 SOU 2025:113 2 § HSL framgår att där det bedrivs hälso- och sjukvård ska det finnas den personal, de lokaler och den utrustning som behövs för att kunna ge en god vård. Även tillämpliga bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, måste beaktas. Av 23 kap. 25 § skollagen följer att en offentlig eller enskild huvudman inom skolväsendet har möjlighet att överlåta ansvaret för elevhälsans medicinska insatser till en kommun eller en region. Detta innebär givetvis inte att huvudmannen kan frånhända sig det yttersta ansvaret för att de medicinska insatserna kommer till stånd. Däremot kan huvudmannen med stöd av den bestämmelsen överlämna ansvaret att såsom vårdgivare utse en verksamhetschef enligt 4 kap. 2 § HSL (prop. 2009/10:165 s. 515 f). Vidare innebär 23 kap. 10 § skollagen att elevhälsan får överlämnas på entreprenad. Elevhälsans syfte och innehåll bör vara styrande för ställnings- taganden om dess huvudmannaskap och ledning. För att elevhälsans medicinska insats ska kunna hålla hög kvalitet och bedriva en patient- säker verksamhet krävs medicinsk kompetens och förståelse för upp- draget. En utgångspunkt är att ett eventuellt förändrat huvudman- naskap eller en förändrad ledning av elevhälsan ska fungera likvärdigt för såväl kommunala som enskilda huvudmän. Behovet av en effektiv användning av hälso- och sjukvårdens resurser ska beaktas, liksom pågående utredningsuppdrag att analysera och belysa för och nack- delar med ett helt eller delvis statligt huvudmannaskap för hälso- och sjukvården (dir. 2023:73). En annan självklar utgångspunkt är att barn och ungas behov ska vara i centrum. Utredaren ska • analysera och ta ställning till ändamålsenligheten i utformningen av elevhälsans nuvarande huvudmannaskap och ledning, och • analysera och ta ställning till alternativa huvudmannaskap. Uppdraget att utforma en elevhälsogaranti I elevhälsan ska det för de medicinska, psykologiska och psykosociala insatserna finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator (2 kap. 25 § skollagen). I förarbetena finns ingen närmare be- skrivning av vad tillgång till de olika personalkategorierna innebär. Det finns inte heller några föreskrifter eller stödjande riktlinjer om till- gången till elevhälsa. I exempelvis Norge finns nationella riktlinjer med 464 SOU 2025:113 Bilaga 1 nyckeltal som anger bl.a. hur många läkare och sjuksköterskor det bör finnas inom elevhälsan. Av förarbetena till skollagen framgår att huvudmannen själv avgör omfattningen och inriktningen på per- sonalens sammansättning och kompetens utifrån lokala behov och förutsättningar samt att huvudmannen kan anställa denna personal eller ordna det på annat sätt (prop. 2009/10:165 s. 275 ff.). Att det i skollagen inte framgår vad som avses med tillgång till elevhälsa inne- bär bl.a. att tillgången varierar stort mellan skolor. Det innebär också att tillgången till elevhälsa ibland är otillräcklig. Det gäller både fysiska och exempelvis digitala kontakter. Många elever som skulle behöva komma i kontakt med skolläkare, skolsköterska eller kurator har inte den möjligheten. Barn och unga uttrycker ofta att de önskar att elev- hälsan vore mer tillgänglig, flexibel och synlig i skolan (se t.ex. Att inte bara överleva, utan faktiskt också leva: Kartläggning om ungas psykiska hälsa, MUCF 2023). Varje elev i grundskolan, anpassade grundskolan och special- skolan ska erbjudas minst tre hälsobesök som innefattar allmänna hälsokontroller. Varje elev i sameskolan ska erbjudas minst två hälso- besök som innefattar allmänna hälsokontroller. Varje elev i gymnasie- skolan och anpassade gymnasieskolan ska erbjudas minst ett hälso- besök som innefattar en allmän hälsokontroll (2 kap. 27 § skollagen). Elever får vid behov anlita elevhälsan för enkla sjukvårdsinsatser (2 kap. 28 § skollagen). I förarbetena nämns omplåstring och preli- minära bedömningar vid smärre olyckor under utbildningsmoment som exempel på sådana enkla sjukvårdsinsatser (prop. 2009/10:165 s. 658). Den medicinska personalen inom elevhälsan erbjuder även vaccinationer i enlighet med vaccinationsprogrammet för barn och unga (2 kap. 3 a § smittskyddslagen [2004:168]). Det är viktigt att hälsobesöken är av god kvalitet och inkluderar både fysisk och psykisk hälsa. Det är också viktigt att elevhälsoperso- nal finns på plats i skolans lokaler så att elever på eget initiativ kan vända sig till elevhälsan. Det kan t.ex. handla om barn och unga med lättare fysiska och psykiska besvär. Det kan också handla om barn och unga som har placerats utanför det egna hemmet. Vidare kan det handla om barn och unga som är utsatta för hedersrelaterat förtryck eller våld. Närvarande elevhälsopersonal är nödvändigt för att kunna tillgodose elevers stödbehov i ett tidigt skede, innan problemen för- värras. Att elevhälsopersonal finns på plats i skolan är också mycket viktigt för samverkan med övrig skolpersonal. 465 Bilaga 1 SOU 2025:113 Utredaren ska därför • föreslå en elevhälsogaranti med målet att åstadkomma ändamåls- enliga tidsfrister för att få stöd och hjälp av elevhälsan, • föreslå vilka av elevhälsans yrkeskategorier som bör finnas tillgäng- liga i skolans lokaler och med vilken frekvens, • ta ställning till hur många regelbundna hälsokontroller som är ända- målsenligt, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att föreslå hur samverkan mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvården och socialtjänsten kan förbättras Myndigheter har en allmän skyldighet att samverka. Ansvaret för att en ändamålsenlig samverkan sker är gemensamt för berörda verksam- heter. Varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten (8 § förvaltningslagen [2017:900]). Elevhälsan samverkar t.ex. med socialtjänsten, barn- och ung- domspsykiatrin, primärvården och barn- och ungdomshabiliteringen. I vissa fall fungerar samverkan bra, men inte alltid. Att det finns bris- ter i samverkan framgår bl.a. av betänkandet Börja med barnen! Sam- manhållen god och nära vård för barn och unga (SOU 2021:34). Ut- redningen om en sammanhållen god och nära vård för barn och unga (S 2019:05) konstaterar i betänkandet att det finns brister i samverkan mellan vårdverksamheterna. Detta gäller både inom de verksamheter som i första hand tillhandahåller hälsofrämjande och förebyggande insatser, dvs. primärvårdens aktörer och elevhälsans medicinska in- satser och mellan dessa aktörer och den övriga hälso- och sjukvården som huvudsakligen bistår med vård och behandling. Av IVO:s rapport Elevhälsa: Tillsyn av elevhälsans medicinska och hälsofrämjande roll i sju län (IVO 2015) framgår att samtliga kom- muner hade övergripande samverkansavtal med dåvarande landstingen. Dock uppgav endast en tredjedel av landstingen att de hade läns- täckande styrdokument för att samverka med elevhälsan i länet. Sam- verkan fungerade dessutom olika bra. Exempelvis fanns oklarheter när det gäller remisskraven mellan elevhälsan och barn- och ungdoms- psykiatrin (BUP). I vissa fall tar BUP hand om elever utan remitter- ing från elevhälsan om problemet är relaterat till hemmet. Är pro- 466 SOU 2025:113 Bilaga 1 blemet däremot relaterat till skolan krävs en remiss från elevhälsan. Eftersom det inte alltid är tydligt hur problem kan kopplas till elevens psykiska ohälsa i en specifik situation kan det uppstå oklarheter. I många fall kräver BUP att elevhälsan ska göra en basutredning innan remiss skickas till dem. Av IVO:s tillsyn framgår att elevhälsan ibland har svårt att bedöma omfattningen av dessa utredningar som skolan ska göra innan barnet kan tas omhand på BUP. Vårdnadshavare till barn med behov av vård- eller stödinsatser, inklusive vissa barn med funktionsnedsättningar, behöver ofta lägga mycket tid och energi på att själva samordna insatser som barnen är i behov av. En samordnande funktion skulle i dessa fall kunna under- lätta. Exempelvis finns i den s.k. Skottlandsmodellen två specifika pro- fessionella roller för att underlätta samordning, dels en särskilt namn- given person, dels en ansvarig samordnare (Planer för samverkan kring barn och unga i Skottland och Sverige: ett jämförande perspektiv, Anderberg & Forkby 2021). Det är viktigt att samordnande roller ges till personer med rätt kompetens och möjlighet att utföra uppdraget. Trots att det finns lagstadgade skyldigheter att samverka kan det behövas ytterligare åtgärder för att säkerställa att samverkan sker på ett ändamålsenligt sätt. Ansvarsfördelningen behöver vara tydlig. Ut- över hälsofrämjande och förebyggande insatser är en väl utvecklad och fungerande samverkan mellan bl.a. elevhälsan, hälso- och sjuk- vården och socialtjänsten nödvändig för att barn och unga som är i behov av tidiga och samordnade insatser ska få sina behov tillgodo- sedda. Även samverkan med vårdnadshavare är viktigt för att hälso- främjande och förebyggande insatser ska leda till bestående föränd- ringar. Samverkan behöver utvecklas och bli bättre, inte minst mot bakgrund av t.ex. den psykiska ohälsan bland barn och unga. En fråga av relevans för samverkan är sekretessbestämmelserna. Sekretessregleringen innebär att det gäller sekretess mellan å ena sidan den medicinska grenen av elevhälsan och å andra sidan andra delar av elevhälsan och skolan (8 kap. 2 §, 25 kap. 1 § och 23 kap. 2–4 §§ OSL). Det finns dock en sekretessbrytande bestämmelse som innebär att hälso- och sjukvårdssekretessen inte hindrar att en elevhälsa som av- ser medicinsk insats lämnar en uppgift om en enskild till en annan elevhälsa eller särskild elevstödjande verksamhet i övrigt inom samma myndighet, om det krävs att uppgiften lämnas för att en elev ska få nödvändigt stöd (25 kap. 13 a § OSL). Beroende på vad utredaren 467 Bilaga 1 SOU 2025:113 lämnar för förslag kan det finnas behov av att göra följdändringar i OSL med anledning av utredarens förslag. Utredaren ska därför • analysera och föreslå hur samverkan mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvården och socialtjänsten kan förbättras och tydliggöras, • analysera för- och nackdelar med och föreslå att huvudmännen för elevhälsan och hälso- och sjukvården ska ingå samverkansavtal, • analysera hur utvecklade samverkansrutiner mellan elevhälsan, sko- lan i övrigt och socialtjänsten kan bidra till att stärka elevhälso- arbetet, • analysera om ett inrättande av en samordnande funktion mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvården och socialtjäns- ten kan bidra till en förbättrad samverkan och vid behov föreslå att en sådan inrättas, • analysera om det finns behov av ändringar i sekretessregleringen, • bedöma om förslagen är proportionerliga och ändamålsenliga, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att se över regleringen om extra anpassningar, särskilt stöd och särskild undervisningsgrupp Bestämmelserna om extra anpassningar och särskilt stöd behöver ses över Elever som riskerar att inte uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas har rätt till extra anpassningar (3 kap. 5 § skollagen). Stöd i form av extra anpas- sningar ges i huvudsak inom ramen för den ordinarie undervisningen och kan t.ex. vara att hjälpa en elev med att planera och strukturera sina studier. Det kan t.ex. ske med hjälp av ett särskilt schema över skoldagen, extra tydliga instruktioner eller stöd för att sätta igång arbetet. Även hjälp med att förstå texter, att förklara ett ämnesområde på annat sätt eller extra färdighetsträning inom ramen för den ordi- narie undervisningen, såsom lästräning eller mattestugor, är att anse 468 SOU 2025:113 Bilaga 1 som stöd i form av extra anpassningar. Till stöd i form av extra an- passningar hör även enstaka specialpedagogiska insatser under en kortare tid. Likaså kan särskilda läromedel eller utrustning i form av t.ex. tidsstöd, dvs. hjälpmedel för att förstå och passa tider, samt digi- tal teknik med anpassade programvaror som huvudregel anses falla inom ramen för stöd i form av extra anpassningar (prop. 2013/14:160). Det ska inte fattas något formellt beslut om stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Bestäm- melserna om extra anpassningar gäller elever i samtliga skolformer och i fritidshemmet. Bestämmelserna om extra anpassningar trädde i kraft den 1 juli 2014. Ändringarna hade sin grund i att det förekom såväl överdokumenta- tion som kvalitetsbrister i arbetet med stöd, särskilt stöd och åtgärds- program. Det fanns också ett behov av att förtydliga skillnaden mellan stöd respektive särskilt stöd (prop. 2013/14:160 s. 18 ff.). Emellertid talar mycket för att regleringen om extra anpassningar fått negativa konsekvenser. Att extra anpassningar vanligtvis ges innan särskilt stöd erbjuds innebär att mer verkningsfulla stödinsatser ofta fördröjs. Lärare förefaller också många gånger lämnas ensamma med ansvaret för extra anpassningar. När flera elever i en klass behöver sådana kan lärarens uppdrag bli omöjligt. Extra anpassningar dokumenteras också i större utsträckning än avsett vilket innebär en ökad administration för lärarna. Eftersom lärares tid är en begränsad resurs behöver den användas på det sätt som bäst främjar elevers utveckling och lärande och inte åt onödig administration. Utredningen En minskad admini- strativ börda för förskollärare och lärare (U 2023:01) ser bland annat över skollagens bestämmelser om elevnära dokumentation. Skolan är huvudsakligen organiserad som en kollektiv verksamhet där elever undervisas gemensamt. Det finns gränser för hur mycket den enskilda läraren kan eller bör differentiera den ordinarie under- visningen. En överdriven individualisering i en kollektiv verksamhet kan leda till att undervisningen som helhet försämras. Det är inte heller rimligt att förvänta sig att en lärare exempelvis ska kunna ge extra färdighetsträning åt enskilda elever och samtidigt ansvara för den ordinarie undervisningen. Det finns en risk att de extra anpassningarna leder till att innehåll förenklas och att svårighetsgraden sänks för den elev som behöver extra anpassningar, men också för gruppen i övrigt. Utöver att extra anpassningar ställer orimliga krav på lärare och är tidskrävande så har de också lett till ökad administration. Arbetet 469 Bilaga 1 SOU 2025:113 med extra anpassningar riskerar att försena mer verkningsfulla stöd- insatser och ta tid som i stället hade kunnat läggas på undervisningen. Särskilt stöd är insatser av mer ingripande karaktär som vanligtvis inte går att genomföra inom ramen för den ordinarie undervisningen (prop. 2013/14:160 s. 25 ff.). Innan beslut om särskilt stöd fattas måste skolan genomföra en utredning (3 kap. 7 § skollagen). Särskilt stöd ska dokumenteras i ett åtgärdsprogram (3 kap. 9 § skollagen). Statskontorets rapport Administrativa kostnader i kommunsektorn (rapport 2022:9) visar att bl.a. åtgärdsprogram upplevs som admini- strativt betungande. Arbetet med åtgärdsprogram är ofta tids- och resurskrävande och det kan ifrågasättas om det i alla avseenden är en ändamålsenlig konstruktion. Vissa av de former av särskilt stöd som regleras i skollagen, såsom särskild undervisningsgrupp och enskild undervisning, finns inte i gymnasieskolan. Av gymnasieförordningen (2010:2039) framgår att det finns andra stödåtgärder som är möjliga i den skolformen, t.ex. rätt att gå om en kurs och individuellt anpas- sat program (9 kap. 1, 4‒4 a §§ gymnasieförordningen). Bestämmel- serna om särskilt stöd gäller inte för kommunal vuxenutbildning (komvux). Skolornas arbete med stödinsatser är centralt för många elevers lärande, där tidiga och adekvata insatser är en förutsättning för att eleverna ska ges möjlighet att nå utbildningens mål. Samtidigt är an- delen elever som får särskilt stöd högst i årskurs nio, vilket innebär att stödet ofta sätts in i slutet av grundskolan. Mönstret har sett lika- dant ut de senaste åren (Särskilt stöd i grundskolan – läsåret 2022/23, Skolverket 2023). Skolinspektionens Delredovisning II av regerings- uppdrag att följa upp och utvärdera Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser visar att elevers svårigheter uppmärksammas i större omfattning än innan garantin, särskilt inom det matematiska området. Garantin fungerar dock inte lika bra i de delar som ska se till att eleverna faktiskt får det stöd som de är i behov av (Skolinspek- tionen 2022, dnr 2018:8016). Forskning visar att allt fler elever inte når utbildningens mål, från 1990-talet och framåt. En orsak till detta kan vara att stödinsatserna sätts in för sent, att de är bristfälliga eller att de inte möter elevens behov. Det är uppenbart att dagens bestämmelser om extra anpass- ningar och särskilt stöd inte fungerar och behöver ses över. Att dagens bestämmelser bidrar till att arbetet med stödinsatser på många skolor inte fullt ut tillgodoser de behov som finns är allvar- 470 SOU 2025:113 Bilaga 1 ligt, eftersom konsekvenserna av skolmisslyckanden kan bli stora, både för individen och samhället. Kostnaden kan bestå i en försenad etabler- ing på arbetsmarknaden, begränsade yrkesval, försämrade möjligheter till egen försörjning samt ohälsa. En bra skolgång stärker barn och ungas framtidsutsikter och kan vara en viktig skyddsfaktor för att förebygga bl.a. utanförskap och kriminalitet. Många elever har i dag behov av specialundervisning av special- lärare, exempelvis i form av extra färdighetsträning, enskilt eller i mindre undervisningsgrupp, som inte möts. De specialpedagogiska insatserna ska utgöra ett stöd och komplement till lärarens under- visningsuppdrag och behöver därför tydligare kopplas till undervis- ningen. På så sätt kan insatserna bidra till att elever får relevant och tidigare stöd för sitt lärande och att de specialpedagogiska insatserna inte bara reduceras till att lärare får råd och handledning. Vidare kan lärares arbetsbelastning minska om de specialpedagogiska insatserna i högre grad riktas direkt mot eleverna i form av specialundervisning. Detta bidrar sannolikt till att förutsättningarna för undervisnings- uppdraget förbättras. Utredaren ska därför • ta ställning till om regleringen om extra anpassningar bör avskaffas, • föreslå hur arbetet med stöd och särskilt stöd kan förbättras och effektiviseras, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Bestämmelserna om särskild undervisningsgrupp måste bli merändamålsenliga Särskild undervisningsgrupp är en form av särskilt stöd i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan och sameskolan. Sådana mindre undervisningsgrupper kan vara av stor betydelse för elever i behov av särskilt stöd som annars riskerar att inte uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas. Det kan t.ex. handla om vissa elever som har svårt att koncentrera sig i stora klasser eller elever som behöver mer lärarstöd eller extra färdighetsträning. Särskilt stöd får ges i stället för den undervisning eleven annars skulle ha deltagit i eller som komplement till denna. Det särskilda stödet 471 Bilaga 1 SOU 2025:113 ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör (3 kap. 8 § skollagen). Det saknas emellertid en reglering om hur elever ska fördelas på klasser eller grupper. Det är alltså oreglerat på vilket sätt och hur ofta rektorn kan besluta om nya grupper. Det är således inte heller regle- rat hur länge en elev ska vara placerad i en elevgrupp för att den grup- pen ska räknas som elevens ordinarie undervisningsgrupp. Om det finns särskilda skäl kan särskilt stöd ges enskilt eller i en annan undervisningsgrupp än den som eleven normalt tillhör (3 kap. 11 § skollagen). Ett beslut om att en elev ska få hela eller delar av sin undervisning i en särskild undervisningsgrupp är ett rektorsbeslut inom ramen för ett beslut om åtgärdsprogram (3 kap. 9 § andra stycket skol- lagen). Utgångspunkten är således att det särskilda stödet som huvud- regel ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör. Denna reglering innebär i praktiken att elever ofta måste misslyckas i den ordinarie elevgruppen innan det blir aktuellt att placera dem i en annan under- visningsgrupp. Detta kan vara negativt både för elever som är i behov av stöd och för övriga elever i den ordinarie gruppen. Den nuvarande regleringen om stöd och särskilt stöd har ett starkt inkluderingsperspektiv som i praktiken riskerar att motverka elevers möjligheter att få ett effektivt stöd. En alltför långtgående inkluder- ing påverkar samtidigt lärares förutsättningar att räcka till och andra elevers studiesituation. Om den bästa lösningen för en elev bedöms vara undervisning i en mindre grupp, eller enskilt, bör det kunna ses som en främjande åtgärd bland andra åtgärder i syfte att eleven ska få bättre förutsättningar för sitt lärande än tidigare. Utredaren ska därför • lämna förslag som innebär att det ska bli enklare att placera elever i mindre och flexibla undervisningsgrupper eller att ge elever en- skild undervisning, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Konsekvensbeskrivningar Utredaren ska redogöra för ekonomiska och praktiska konsekvenser av sina förslag. Utöver vad som i övrigt fölssjer av kommittéförord- ningen (1998:74) ska utredaren redovisa förslagens konsekvenser för Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Utred- 472 SOU 2025:113 Bilaga 1 aren ska särskilt ha ett barn- och ungdomsperspektiv samt ett barn- rättsperspektiv i de analyser som görs och redovisa förslagens kon- sekvenser utifrån såväl FN:s konvention om barnets rättigheter som FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsätt- ning. Viktiga ställningstaganden som gjorts vid utformningen av för- slagen ska beskrivas. Utredaren ska analysera de samhällsekonomiska effekterna av olika alternativ och beakta dessa i de förslag som läggs. Omfattningen av dessa analyser ska anpassas efter förslagens karak- tär och de bör kvantifieras i den mån och i de delar det är möjligt. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Utredaren ska även göra en analys utifrån dataskyddssynpunkt av sådana behandlingar av per- sonuppgifter som är en nödvändig konsekvens av utredningens förslag. Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska inhämta synpunkter från relevanta myndigheter, kom- muner, regioner, professionsföreningar och berörda aktörer inom både offentlig och privat sektor. Utredaren kan vidare, i den utsträckning det bedöms motiverat, föra en dialog med barn och unga och beakta deras synpunkter och erfarenheter i genomförandet av uppdraget. Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och utredningsväsendet. Utreda- ren ska samråda med utredningen om Ett helt eller delvis statligt huvudmannaskap för hälso- och sjukvården (S 2023:04), Vårdansvars- kommittén (S 2023:04), Skolsäkerhetsutredningen (U 2022:04), ut- redningen Förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter (Ju 2023:22), utredningen om mer obligatorisk undervis- ningstid för elever som behöver det (U2023:07) och utredningen En minskad administrativ börda för förskollärare och lärare (U 2023:01). Utredaren ska i genomförandet av uppdraget beakta och ha en nära dialog med Socialstyrelsen och övriga berörda myndigheter utifrån det pågående uppdraget att ta fram ett nationellt hälsoprogram för barn och unga till och med 20 års ålder (S2023/02379). Uppdraget ska redovisas senast den 7 mars 2025. (Utbildningsdepartementet) 473 Bilaga 2 Kommittédirektiv 2024:93 Tilläggsdirektiv till Utredningen om en förbättrad elevhälsa (U 2024:01) Beslut vid regeringssammanträde den 26 september 2024 Förlängd tid för delar av uppdraget Regeringen beslutade den 7 mars 2024 kommittédirektiv om en för- bättrad elevhälsa (dir. 2024:30). Uppdraget skulle enligt direktiven redo- visas senast den 7 mars 2025. Utredningstiden ligger fast för den del av uppdraget som avser att se över regleringen om extra anpassningar, särskilt stöd och särskild undervisningsgrupp. Ett delbetänkande som avser denna del ska redo- visas senast den 7 mars 2025. Utredningstiden förlängs för de delar av det ursprungliga upp- draget som avser att se över elevhälsans syfte och uppdrag, att göra en översyn av elevhälsans huvudmannaskap och ledning, att utforma en elevhälsogaranti, samt att föreslå hur samverkan mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvården och socialtjänsten kan förbättras. Dessa delar av uppdraget ska i stället slutredovisas senast den 25 juni 2025. (Utbildningsdepartementet) 475 Bilaga 3 Kommittédirektiv 2025:18 Tilläggsdirektiv till Utredningen om en förbättrad elevhälsa (U 2024:01) Beslut vid regeringssammanträde 27 februari 2025 Förlängd tid för delar av uppdraget Regeringen beslutade den 7 mars 2024 kommittédirektiv om en för- bättrad elevhälsa (dir. 2024:30). Uppdraget skulle enligt direktiven redo- visas senast den 7 mars 2025. Genom tilläggsdirektiv förlängdes utredningstiden för delar av uppdraget. Den del av uppdraget som avser att se över regleringen om extra anpassningar, särskilt stöd och särskild undervisningsgrupp ska enligt tilläggsdirektiven redovisas i ett delbetänkande senast den 7 mars 2025. Övriga delar av uppdraget ska redovisas senast den 25 juni 2025 (dir. 2024:93). Utredningstiden förlängs för den del av uppdraget som ska redo- visas i ett delbetänkande. Denna del av uppdraget ska i stället redovisas senast den 11 april 2025. (Utbildningsdepartementet) 477 Bilaga 4 Kommittédirektiv 2025:62 Tilläggsdirektiv till Utredningen om en förbättrad elevhälsa (U 2024:01) Beslut vid regeringssammanträde den 12 juni 2025 Förlängd tid för delar av uppdraget Regeringen beslutade den 7 mars 2024 kommittédirektiv om en för- bättrad elevhälsa (dir. 2024:30). Uppdraget skulle enligt direktiven redo- visas senast den 7 mars 2025. Den del av uppdraget som avsåg att se över regleringen om extra anpassningar, särskilt stöd och särskild undervisningsgrupp redo- visades i delbetänkandet Förbättrat stöd i skolan (SOU 2025:44) den 10 april 2025. Genom tilläggsdirektiv förlängdes utredningstiden för övriga delar av uppdraget (dir. 2024:93) på så sätt att uppdraget i dessa delar ska redovisas senast den 25 juni 2025 (dir. 2024:93). Utredningstiden förlängs för kvarstående delar av det ursprung- liga uppdraget, vilka avser att se över elevhälsans syfte och uppdrag, att göra en översyn av elevhälsans huvudmannaskap och ledning, att utforma en elevhälsogaranti, samt att föreslå hur samverkan mellan elevhälsan, skolan i övrigt, hälso- och sjukvården och socialtjänsten kan förbättras. De kvarstående delarna av uppdraget ska i stället slut- redovisas senast den 27 november 2025. (Utbildningsdepartementet) 479 Statens offentliga utredningar 2025 Kronologisk förteckning 1. Skärpta krav för svenskt medborgar- 20. Kommunal anslutning till Utbetal- skap. Ju. ningsmyndighetens verksamhet. Fi. 2. Några frågor om grundläggande 21. Miljömålsberedningens förslag om en fri- och rättigheter. Ju. strategi för hur Sverige ska leva upp 3. Skatteincitament för forskning till EU:s åtaganden inom biologisk och utveckling. En översyn av mångfald respektive nettoupptag av FoU-avdraget och expertskatte- växthusgaser från markanvändnings- reglerna. Fi. sektorn (LULUCF). KN. 4. Moderna och enklare skatteregler 22. Förbättrad konkurrens i offentlig och för arbetslivet. Fi. privat verksamhet. KN. 5. Avgift för områdessamverkan 23. Ersättningsregler med brottsoffret – och andra åtgärder för trygghet i fokus. Ju. i byggd miljö. LI. 24. Publiken i fokus 6. Plikten kallar! En modern personal- – reformer för ett starkare filmland. Ku. försörjning av det civila försvaret. Fö. 25. Arbetslivskriminalitet – upplägg, 7. Ny kärnkraft i Sverige – effektivare verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. A. tillståndsprövning och ändamålsenliga 26. Tid för undervisningsuppdraget – avgifter. KN. åtgärder för god undervisning och 8. Bättre förutsättningar för trygghet läraryrkenas attraktivitet. U. och studiero i skolan. U. 27. En socionomutbildning i tiden. U. 9. På språklig grund. U. 28. Frihet från våld, förtryck och utnytt- 10. En förändrad abortlag – för en god, jande. En jämställdhetspolitisk strategi säker och tillgänglig abortvård. S. mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. A. 11. Straffbarhetsåldern. Ju. 29. Ökad kvalitet hos Samhall 12. AI-kommissionens och fler vägar till skyddat arbete. A. Färdplan för Sverige. Fi. 30. Enklare mervärdesskatteregler vid 13. En effektivare organisering av mindre försäljning av begagnade varor och myndigheter – analys och förslag. Fi. donation av livsmedel. Fi. 14. En skärpt miljöstraffrätt och 31. Utmönstring av permanent uppehålls- ett effektivt sanktionssystem. KN. tillstånd och vissa anpassningar till 15. Stärkta drivkrafter och möjligheter för miniminivån enligt EU:s migrations- biståndsmottagare. Volym 1 och 2. S. och asylpakt. Ju. 16. Ett nytt regelverk för uppsikt och 32. Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. förvar. Ju. LI. 17. Anpassning av svensk rätt till EU:s 33. Skärpta och tydligare krav på vandel avskogningsförordning. LI. för uppehållstillstånd. Ju. 18. Ett likvärdigt betygssystem. 34. Ett modernare konsumentskydd vid Volym 1 och 2. U. distansavtal. Ju. 19. Kunskap för alla – nya läroplaner med 35. Etableringsboendelagen fokus på undervisning och lärande. U. – ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. A. 36. Skydd för biologisk mångfald i havs- 60. En starkare fondmarknad. Fi. områden utanför nationell jurisdiktion. 61. Sveriges internationella adoptionsverk- UD. samhet − lärdomar och vägen framåt. 37. Skärpta villkor för friskolesektorn. U. Volym 1 och 2. S. 38. Att omhänderta barn och unga. S. 62. Ansvaret för hälso- och sjukvården. 39. Digital teknik på lika villkor. Volym 1 Bedömningar och förslag. En reglering för socialtjänsten och Volym 2 Underlagsrapporter. S. verksamhet enligt LSS. S. 63. Stärkt patientsäkerhet genom rätt 40. Säkrare tivoli. Ju. kompetens − utifrån hälso- och sjukvårdens och tandvårdens behov. S. 41. Pensionsnivåer och pensionsavgiften – analyser på hundra års sikt. S. 64. En ny kontrollorganisation i livs- medelskedjan – för ökad effektivitet, 42. Säkerhetsskyddslagen – ytterligare likvärdighet och konkurrenskraft. LI. kompletteringar. Ju. 65. En mer flexibel hyresmarknad. Ju. 43. Säkerställ tillgången till läkemedel – förordnande och utlämnande 66. En straffreform. Volym 1, 2, 3 och 4. Ju. i bristsituationer. S. 67. Arlanda – en viktig port för det svenska 44. Förbättrat stöd i skolan. U. välståndet. Åtgärder som stärker konkurrenskraften för Arlanda 45. Ökat informationsutbyte mellan flygplats. LI. myndigheter – några anslutande frågor. Ju. 68. Nya samverkansformer, modern bygg- nads- och reparationsberedskap – för 46. Tryggare idrottsarrangemang. Ju. ökad försörjningsberedskap. KN. 47. Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår 69. Effektivare samverkan för djur- och framtida elförsörjning? KN. folkhälsa. LI. 48. Stärkt pandemiberedskap. S. 70. Längre liv, längre arbetsliv – förlängd 49. Säkerhetspolisens behandling rätt att kvarstå i anställningen. A. av personuppgifter. Ju. 71. Fortsatt utveckling av en nationell 50. En ny nationell myndighet för läkemedelslista – en del i en ny nationell viltförvaltning. LI. infrastruktur för datadelning. 51. Bättre förutsättningar för Del 1 och 2. S. klimatanpassning. KN. 72. Verktyg för en mer likvärdig 52. Ökad insyn i politiska processer. Ju. resursfördelning till skolan. U. 53. Kvalificering till socialförsäkring 73. En arbetsmiljöstrategi för ett förändrat och ekonomiskt bistånd arbetsliv. A. för vissa grupper. S. 74. Ny reglering för den arbetsmarknads- 54. Ett skärpt regelverk om utvisning politiska verksamheten. A. på grund av brott. Ju. 75. Folkbokföringsverksamhet, biometri 55. En reformerad samhällsorientering och brottsbekämpning. Fi. för bättre integration. A. 76. Det handlar om oss 56. Stärkt skydd för domstolarnas – så bryter vi utanförskapet och domarnas oberoende. Ju. och bygger en starkare gemenskap. A. 57. Polisiär beredskap i fred, kris och krig. 77. En översyn av den statliga löne- Ju. garantin. A. 58. En stärkt hästnäring – för företagande, 78. En reformerad underrättelse- jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. verksamhet. Fö. LI. 79. Samlade förmågor för ökad 59. Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat cybersäkerhet. Fö. våld och förtryck. Ju. 80. Koordinatbestämda fastighetsgränser. Ju. 81. En ny organisation av ekobrotts- 104. Ny kärnkraft i Sverige – ett samlat bekämpningen. Ju. system för omhändertagande av 82. Sysselsättning och boende på lands- radioaktivt avfall. KN. bygden – Juridiska personers förvärv 105. Om överföring av Första AP-fondens av jordbruksmark och en effektiv verksamhet och tillgångar till Tredje tillämpning av glesbygdsbestämmel- och Fjärde AP-fonderna. Fi. serna. LI. 106. Om överföring av Sjätte AP-fondens 83. Ett nationellt förbud mot tiggeri. Ju. verksamhet och tillgångar till Andra 84. Hem för barn och unga. För en trygg, AP-fonden. Fi. säker och meningsfull vård. S. 107. Sveriges nationella klimatmål 85. Ökad tydlighet, stärkt samverkan – uppdaterat etappmål till 2030. KN. – förutsättningar för framtidens utveck- 108. Ett datalyft mot fel, fusk lingspolitik. LI. och frånvaro. S. 86. Redo! En utredning om personalför- 109. Särskilda provokativa åtgärder. Ju. sörjningen av det militära försvaret. Fö. 110. Snabbare bredband i hela landet 87. Straffrättsliga åtgärder mot – åtgärder för effektivare utbyggnad korruption och tjänstefel. Ju. av gigabitinfrastruktur. Fi. 88. Tidigt besked om lämplig användning 111. Rättssäkerhetens pris. Ju. av mark och vatten. KN. 112. Verktyg för skydd av EU-medel. 89. En moderniserad fiskelagstiftning. Rättsliga förutsättningar för svenska Volym 1 och 2. LI. myndigheter att använda Arachne 90. Förmedling av post till personer med och Edes. Fi. skydd i folkbokföringen. Fi. 113. En förbättrad elevhälsa. U. 91. Nya regler om arv och testamente – bland annat ett testamentsregister i offentlig regi och ett stärkt skydd för efterlevande sambor. Ju. 92. En kulturkanon för Sverige. Ku. 93. En robust skogspolitik för aktivt skogsbruk. Del 1 och 2. LI. 94. En säkrare utrikesförvaltning. UD. 95. Skärpta villkor för anhöriginvandring. Ju. 96. Fler möjligheter till ökat välstånd. Fi. 97. Krishantering och ändrade rörelseregler för försäkringsföretag. Volym I, II, III & IV. Fi. 98. En bättre organisering av fastighetsbildningsverksamheten. LI. 99. Ändring av permanent uppehålls- tillstånd för vissa utlänningar. Ju. 100. Åtgärder mot illegal ip-tv. Ku. 101. Anpassningar till AI-förordningen – säker användning, effektiv kontroll och stöd för innovation. Fi. 102. Bättre ansvarsfördelning. Ju. 103. En ny produktansvarslag. Ju. Statens offentliga utredningar 2025 Systematisk förteckning Arbetsmarknadsdepartementet Folkbokföringsverksamhet, biometri och Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg brottsbekämpning. [75] och åtgärder, fortsatt arbete. [25] Förmedling av post till personer med skydd Frihet från våld, förtryck och utnyttjande. i folkbokföringen. [90] En jämställdhetspolitisk strategi mot Fler möjligheter till ökat välstånd. [96] våld och en stärkt styrning av centrala Krishantering och ändrade myndigheter. [28] rörelseregler för försäkringsföretag. Ökad kvalitet hos Samhall och fler vägar Volym I, II, III & IV. [97] till skyddat arbete. [29] Anpassningar till AI-förordningen – säker Etableringsboendelagen – ett nytt system användning, effektiv kontroll och stöd för bosättning för vissa nyanlända. [35] för innovation. [101] En reformerad samhällsorientering Om överföring av Första AP-fondens för bättre integration. [55] verksamhet och tillgångar till Tredje Längre liv, längre arbetsliv – förlängd rätt och Fjärde AP-fonderna. [105] att kvarstå i anställningen. [70] Om överföring av Sjätte AP-fondens En arbetsmiljöstrategi för ett förändrat verksamhet och tillgångar till Andra arbetsliv. [73] AP-fonden. [106] Ny reglering för den arbetsmarknads- Snabbare bredband i hela landet politiska verksamheten. [74] – åtgärder för effektivare utbyggnad av gigabitinfrastruktur. [110] Det handlar om oss – så bryter vi utanförskapet Verktyg för skydd av EU-medel. Rättsliga och bygger en starkare gemenskap. [76] förutsättningar för svenska myndig- heter att använda Arachne och Edes. En översyn av den statliga löne - [112] garantin. [77] Försvarsdepartementet Finansdepartementet Plikten kallar! En modern personal- Skatteincitament för forskning försörjning av det civila försvaret. [6] och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- En reformerad underrättelse- reglerna. [3] verksamhet. [78] Moderna och enklare skatteregler Samlade förmågor för ökad för arbetslivet. [4] cybersäkerhet. [79] AI-kommissionens Färdplan för Sverige. [12] Redo! En utredning om personal försörj- ningen av det militära försvaret. [86] En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. [13] Justitiedepartementet Kommunal anslutning till Utbetalnings- myndighetens verksamhet. [20] Skärpta krav för svenskt medborgarskap. [1] Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor Några frågor om grundläggande och donation av livsmedel. [30] fri- och rättigheter. [2] En starkare fondmarknad. [60] Straffbarhetsåldern. [11] Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. Rättssäkerhetens pris. [111] [16] Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. Klimat- och näringslivsdepartementet [23] Ny kärnkraft i Sverige – effektivare Utmönstring av permanent uppehålls- tillståndsprövning och ändamålsenliga tillstånd och vissa anpassningar till avgifter. [7] miniminivån enligt EU:s migrations- En skärpt miljöstraffrätt och och asylpakt. [31] ett effektivt sanktionssystem. [14] Skärpta och tydligare krav på vandel Miljömålsberedningens förslag om en för uppehållstillstånd. [33] strategi för hur Sverige ska leva upp Ett modernare konsumentskydd till EU:s åtaganden inom biologisk vid distansavtal. [34] mångfald respektive nettoupptag av Säkrare tivoli. [40] växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). [21] Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. [42] Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. [22] Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår frågor. [45] framtida elförsörjning? [47] Tryggare idrottsarrangemang. [46] Bättre förutsättningar för klimatanpassning. [51] Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. [49] Nya samverkansformer, modern bygg- nads- och reparationsberedskap – för Ökad insyn i politiska processer. [52] ökad försörjningsberedskap. [68] Ett skärpt regelverk om utvisning Tidigt besked om lämplig användning av på grund av brott. [54] mark och vatten. [88] Stärkt skydd för domstolarnas Ny kärnkraft i Sverige – ett samlat system och domarnas oberoende. [56] för omhändertagande av radioaktivt Polisiär beredskap i fred, kris och krig. avfall. [104] [57] Sveriges nationella klimatmål – uppdaterat Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat etappmål till 2030. [107] våld och förtryck. [59] En mer flexibel hyresmarknad. [65] Kulturdepartementet En straffreform. Volym 1, 2, 3 och 4. [66] Publiken i fokus – reformer för ett star- Koordinatbestämda fastighetsgränser. [80] kare filmland. [24] En ny organisation av ekobrotts- En kulturkanon för Sverige. [92] bekämpningen. [81] Åtgärder mot illegal ip-tv. [100] Ett nationellt förbud mot tiggeri. [83] Straffrättsliga åtgärder mot korruption Landsbygds- och och tjänstefel. [87] infrastrukturdepartementet Nya regler om arv och testamente – bland annat ett testamentsregister Avgift för områdessamverkan i offentlig regi och ett stärkt skydd – och andra åtgärder för trygghet för efterlevande sambor. [91] i byggd miljö. [5] Skärpta villkor för anhöriginvandring. [95] Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. [17] Ändring av permanent uppehållstillstånd för vissa utlänningar. [99] Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. [32] Bättre ansvarsfördelning. [102] En ny nationell myndighet En ny produktansvarslag. [103] för viltförvaltning. [50] Särskilda provokativa åtgärder. [109] En stärkt hästnäring – för företagande, Ansvaret för hälso- och sjukvården. jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. Volym 1 Bedömningar och förslag. [58] Volym 2 Underlagsrapporter. [62] En ny kontrollorganisation i livsmedels- Stärkt patientsäkerhet genom rätt kedjan – för ökad effektivitet, lik- kompetens − utifrån hälso- värdighet och konkurrenskraft. [64] och sjukvårdens och tandvårdens Arlanda – en viktig port för det svenska behov. [63] välståndet. Åtgärder som stärker Fortsatt utveckling av en nationell läke- konkurrenskraften för Arlanda medelslista – en del i en ny nationell flygplats. [67] infrastruktur för datadelning. Effektivare samverkan för djur- och folk- Del 1 och 2. [71] hälsa. [69] Hem för barn och unga. För en trygg, Sysselsättning och boende på landsbygden säker och meningsfull vård. [84] – Juridiska personers förvärv av jord- Ett datalyft mot fel, fusk bruksmark och en effektiv tillämpning och frånvaro. [108] av glesbygdsbestämmelserna. [82] Ökad tydlighet, stärkt samverkan Utbildningsdepartementet – förutsättningar för framtidens Bättre förutsättningar för trygghet utvecklingspolitik. [85] och studiero i skolan. [8] En moderniserad fiskelagstiftning. På språklig grund. [9] Volym 1 och 2. [89] Ett likvärdigt betygssystem En robust skogspolitik för aktivt Volym 1 och 2. [18] skogsbruk. Del 1 och 2. [93] Kunskap för alla – nya läroplaner med En bättre organisering av fokus på undervisning och lärande. [19] fastighetsbildningsverksamheten. [98] Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas Socialdepartementet attraktivitet. [26] En förändrad abortlag En socionomutbildning i tiden. [27] – för en god, säker och tillgänglig Skärpta villkor för friskolesektorn. [37] abortvård. [10] Förbättrat stöd i skolan. [44] Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare Volym 1 och 2. [15] Verktyg för en mer likvärdig resursfördelning till skolan. [72] Att omhänderta barn och unga. [38] En förbättrad elevhälsa. [113] Digital teknik på lika villkor. En reglering för socialtjänsten och verksamhet enligt LSS. [39] Utrikesdepartementet Pensionsnivåer och pensionsavgiften Skydd för biologisk mångfald i – analyser på hundra års sikt. [41] havsområden utanför nationell jurisdiktion. [36] Säkerställ tillgången till läkemedel – förordnande och utlämnande En säkrare utrikesförvaltning. [94] i bristsituationer. [43] Stärkt pandemiberedskap. [48] Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd för vissa grupper. [53] Sveriges internationella adoptionsverk- samhet − lärdomar och vägen framåt. Volym 1 och 2. [61]