Hägersten-Älvsjö: Sweden's Road Towards Phasing Out Fossil Fuels

Yttrande till kommunstyrelsen [(Godkänd - R 2) Tjänsteutlåtande Vägen mot utfasning, styrmedel för ett fossilfritt samhälle.pdf] Hägersten-Älvsjö stadsdelsförvaltning Avdelningen för samhälle och service Telefonvägen 30, plan 9 Box 490 129 04 Hägersten Växel 08-508 22 000 Fax 08-508 220 99 hagersten-alvsjo@stockholm.se start.stockholm Sida 1 (3) Betänkandet Vägen mot utfasning (SOU 2026:33) Svar på remiss från kommunstyrelsen, dnr KS 2026/837 Förvaltningens förslag till beslut Hägersten-Älvsjö stadsdelsnämnd godkänner förvaltningens tjänsteutlåtande och överlämnar det till kommunstyrelsen som svar på remissen. Sammanfattning Hägersten Älvsjö stadsdelsförvaltning är positiv till utredningens övergripande inriktning att skapa långsiktiga förutsättningar för ett fossilfritt samhälle. Förvaltningen bedömer att utredningens inriktning ligger väl i linje med det arbete som redan bedrivs inom Stockholms stad och Hägersten-Älvsjö stadsdelsförvaltning. Förvaltningen understryker vikten av att omställningen genomförs på ett sätt som tar hänsyn till social rättvisa och efterlyser en djupare analys av hur förslagen i utredningen påverkar kommunernas ekonomi. Beredning Ärendet har beretts av Hägersten Älvsjö stadsdelsförvaltning, avdelningen för samhälle och service. De fackliga organisationerna informeras på förvaltningsgruppen den 18 augusti 2026. Ärendet Syftet med utredningen är att analysera om och i så fall vilka styrmedel som kan utformas för att fasa ut fossila bränslen ur de sektorer som omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning, med fokus på transporter och arbetsmaskiner. Förslagen berör fyra områden: • uppdaterad reduktionsplikt • ökad elektrifiering • accepterad och trygg omställning • anpassad och effektivare energibeskattning Flera av förslagen ligger på nationell nivå och berör inte stadsdelsförvaltningen, som exempelvis ändrade skattesatser och justerad reduktionsplikt. Förvaltningens synpunkter fokuserar på de frågor som kan vara relevanta för stadsdelsområdet eller stadsdelsnämndens uppdrag. Handläggare Linda Palo Telefon: 08-50822033 Till Hägersten-Älvsjö stadsdelsnämnd 2026-08-27 Hägersten-Älvsjö stadsdelsförvaltning Avdelningen för samhälle och service Tjänsteutlåtande Dnr HÄ 2026/539 2026-08-04 Kungsklippan 6 112 25 Stockholm daniel.lauridsen@stockholm.se start.stockholm Tjänsteutlåtande Dnr HÄ 2026/539 Sida 2 (3) Betänkandet Vägen mot utfasning (SOU 2026:33) Förvaltningens synpunkter Sammanfattning av synpunkter Hägersten Älvsjö stadsdelsförvaltning är positiv till utredningens övergripande inriktning att skapa långsiktiga förutsättningar för ett fossilfritt samhälle. Förvaltningen delar bedömningen att elektrifiering av transporter och arbetsmaskiner behöver vara en central del av omställningen och att styrmedlen bör utformas så att de bidrar till kostnadseffektiva utsläppsminskningar samtidigt som Sveriges konkurrenskraft och försörjningstrygghet värnas. Några förslag i utredningen vill förvaltningen särskilt lyfta som positiva: - förlängning av klimatpremien för arbetsfordon - sänkt energiskatt på el för laddning av tunga elfordon - utredningen tar hänsyn till vikten av att ta höjd för att samhället ska fungera även i händelse av höjd beredskap eller krig - offentlig upphandling som ett viktigt styrmedel för kommunerna Förslagen ligger i linje med hur Hägersten-Älvsjö är organiserat och arbetar idag. Klimatkrav finns med i samtliga upphandlingar och parkdriften sköts med flertalet eldrivna arbetsmaskiner och fordon. Samtidigt finns en beredskap för hur samhällsviktiga verksamheter ska kunna fungera även utan tillgång till el. Förvaltningen lämnar följande synpunkter: - Förvaltningen vill betona vikten av att klimatomställningen genomförs på ett sätt som upplevs som rättvist och socialt hållbart. Det är positivt att utredningen uppmärksammar behovet av kompensatoriska åtgärder och acceptans, men social hållbarhet kan bli en ännu mer integrerad del av genomförandet och konsekvenserna för grupper med svag ekonomi bör följas upp. Ställningstaganden Förvaltningen tillstyrker samtliga delar av remissen, men har synpunkter på området accepterad och trygg omställning samt saknar en djupare analys av kommunernas ekonomiska förutsättningar för att genomföra förslagen. Tjänsteutlåtande Dnr HÄ 2026/539 Sida 3 (3) Betänkandet Vägen mot utfasning (SOU 2026:33) Lee Orberson Linda Palo stadsdelsdirektör avdelningschef Hägersten-Älvsjö stadsdelsförvaltning Hägersten-Älvsjö stadsdelsförvaltning Bilagor Betänkandet Vägen mot utfasning (SOU 2026:33) Attesterat av Detta dokument har godkänts digitalt av följande personer: Namn Datum Lee Orberson, stadsdelsdirektör 2026-08-10 Linda Palo, avdelningschef 2026-08-10 --- [Remissbrev - Betänkandet Vägen mot utfasning.pdf] Kommunstyrelsen Rotel IX Remissbrev Dnr KS 2026/837 Sida 1 (2) 2026-07-03 Kommunstyrelsen Stadshuset 105 35 Stockholm Växel 08-508 290 00 kommunstyrelsen@stockholm.se start.stockholm Till berörd remissinstans Remiss av Betänkandet Vägen mot utfasning (SOU 2026:33) Ni ombeds att yttra er över bifogad remiss senast 2026-09-14. Kontakta ansvarig handläggare om ni inte kan svara inom utsatt tid. För kännedom ombeds Stadsledningskontoret att yttra sig senast 2026-09-28. Ansvarig borgarrådssekreterare är Malin Frisk. Telefonnummer: 08-50829633. Instruktion för utformning av synpunkter på remiss Stockholms stad har mottagit en extern remiss. Kommunstyrelsen kommer att behandla och anta ett samlat yttrande för stadens räkning. Inför framtagande av ett samlat yttrande inhämtar roteln synpunkter av berörda nämnder och bolag. •Lämna synpunkter på den delen som avser ert sakområde. •Sammanfatta kort de viktigaste synpunkterna på förslagen i remissen och de ställningstaganden som ni vill betona. •Följ remissens disposition. Använd alltid samma rubriker och/eller avsnittsnumrering som i remissen. Gör ställningstagandena tydliga. Var tydlig med vilka förslag i remissen som ni avstyrker/motsätter er, tillstyrker/instämmer i, som lämnas utan synpunkt eller där egna förslag lämnas. Undvik svårtolkade formuleringar. Remissbrev Dnr KS 2026/837 Sida 2 (2) Remiss av Betänkandet Vägen mot utfasning (SOU 2026:33) Expediering av remissvar till kommunstyrelsen Remissinstanser inom eDok (Stockholms stads ärendehanteringssystem) • Använd funktionen Svara på remiss för expediering till kommunstyrelsens registratur (KF/KS kansli). • Använd även korrespondensverktyget för att skicka tjänsteutlåtandet i word-format och det autogenererade protokollsutdraget i pdf-format till RIX-remissvar.SLK@stockholm.se • Ange diarienummer KS 2026/837 i ämnesraden. • Bilägg inte remissen. Remissinstanser • Stadsledningskontoret • Exploateringsnämnden • Miljö- och hälsoskyddsnämnden • Trafiknämnden • Hägersten-Älvsjö stadsdelsnämnd • Norra innerstadens stadsdelsnämnd • Skarpnäcks stadsdelsnämnd • Stockholms Stadshus AB Bilagor 1. Remissmissiv - Betänkandet Vägen mot utfasning (SOU 2026:33) 2. Remiss - Betänkandet Vägen mot utfasning (SOU 2026:33) 3. Följebrev Betänkandet Vägen mot utfasning (SOU 2026:33), KS 2026/837 Med vänlig hälsning, Malin Frisk Rotel IX --- [Remissunderlag 1 - Missiv Betänkandet Vägen mot utfasning.pdf] Remiss 2026-06-30 KN2026/01175 Klimat- och näringslivsdepartementet Klimatenheten Remiss av betänkandet Vägen mot utfasning (SOU 2026:33) Remissinstanser 1. 2030- sekretariatet 2. AB Volvo 3. Affärsverket svenska kraftnät 4. Boliden AB 5. Boverket 6. Byggföretagen 7. Chalmers tekniska högskola AB 8. Drivkraft Sverige 9. Elbil Sverige 10. Energiföretagen Sverige 11. Energigas Sverige 12. Energimarknadsinspektionen 13. E.ON E-mobility 14. Epiroc Sverige 15. Falu kommun 16. Fordonskomponentgruppen (FKG) 17. Företagarna 18. Försvarsmakten 19. Förvaltningsrätten i Linköping 20. Green Cargo Telefonväxel: 08-405 10 00 Postadress: 103 33 Stockholm Webb: www.regeringen.se Besöksadress: Herkulesgatan 17 E-post: kn.registrator@regeringskansliet.se 21. Greenpeace Sverige 22. Gröna Mobilister 23. Gällivare kommun 24. Gävle kommun 25. Göteborgs kommun 26. Hagainitiativet 27. Hela Sverige ska leva 28. Hjo kommun 29. Huddinge kommun 30. IVL Svenska Miljöinstitutet 31. Jernkontoret 32. Jokkmokk kommun 33. Kalmar kommun 34. Karlstad kommun 35. Kiruna kommun 36. Konjunkturinstitutet 37. Konkurrensverket 38. Konsumentverket 39. Kungliga Automobil Klubben 40. Kungl. Tekniska högskolan 41. Kungsbacka kommun 42. Landsorganisationen i Sverige (LO) 43. Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) 44. Linköpings kommun 45. LKAB 46. Luleå kommun 47. Malmö kommun 48. Maskinentreprenörerna 49. Mobility Sweden 50. Motorbranschens Riksförbund (MRF) 2 (6) 51. Myndigheten för civilt försvar 52. Nacka kommun 53. Naturskyddsföreningen 54. Naturvårdsverket 55. Näringslivets Transportråd 56. Organisationen Sveriges Servicestationer (OSS) 57. Partille kommun 58. PostNord 59. Power Circle 60. Regelrådet 61. Region Dalarna 62. Region Gotland 63. Region Gävleborg 64. Region Västerbotten 65. Research Institutes of Sweden (RISE) 66. Riksförbundet M Sverige 67. Saco 68. Sandvik AB 69. Scania Sverige AB 70. SJ AB 71. Skatteverket 72. Skogsindustrierna 73. Skogsstyrelsen 74. Skövde kommun 75. Småföretagarnas Riksförbund 76. Sollentuna kommun 77. Statens energimyndighet 78. Statens jordbruksverk 79. Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) 80. Stockholms kommun 3 (6) 81. Storumans kommun 82. Sundsvalls kommun 83. Svenska Fordonsbranschen 84. Svenska Transportarbetareförbundet 85. Svensk Bioenergi (Svebio) 86. Svensk Kollektivtrafik 87. Svenskt Näringsliv 88. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) 89. Sveriges Konsumenter 90. Sveriges Åkeriföretag 91. Säffle kommun 92. Teknikföretagen 93. Tillväxtverket 94. Tjänstemännens centralorganisation (TCO) 95. Tomelilla kommun 96. Trafikanalys 97. Trafikverket 98. Transportföretagen 99. Transportstyrelsen 100. Tågföretagen 101. Uppsala kommun 102. Vattenfall InCharge 103. Vimmerby kommun 104. Volvo Cars 105. Världsnaturfonden WWF 106. Västerås kommun 107. Västra Götalandsregionen 108. Vätgas Sverige 109. Växjö kommun 110. Åmål kommun 4 (6) 111. Åsele kommun 112. Örebro kommun Remissvaren ska ha kommit in till Klimat- och näringslivsdepartementet senast den 30 oktober 2026. Svaren bör lämnas per e-post till kn.remissvar@regeringskansliet.se och med kopia till kn.kl@regeringskansliet.se. Ange diarienummer KN2026/01175 och remissinstansens namn i ämnesraden på e-postmeddelandet. Svaret bör lämnas i två versioner: den ena i ett bearbetningsbart format (t.ex. Word), den andra i ett format (t.ex. pdf) som följer tillgänglighetskraven enligt lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service. Remissinstansens namn ska anges i namnet på respektive dokument. Remissvaren kommer att publiceras på regeringens webbplats. I remissen ligger att regeringen vill ha synpunkter på förslagen i betänkandet. Myndigheter under regeringen är skyldiga att svara på remissen. En myndighet avgör dock på eget ansvar om den har några synpunkter att redovisa i ett svar. Om myndigheten inte har några synpunkter, räcker det att svaret ger besked om detta. För andra remissinstanser innebär remissen en inbjudan att lämna synpunkter. Betänkandet kan laddas ned från Regeringskansliets webbplats www.regeringen.se. Remissinstanserna kan utan kostnad beställa tryckta exemplar av betänkandet via ett beställningsformulär hos Multiply Solutions, tidigare Åtta45. Råd om hur remissyttranden utformas finns i Statsrådsberedningens promemoria Svara på remiss (SB PM 2021:1). Den kan laddas ned från Regeringskansliets webbplats www.regeringen.se. 5 (6) Viktoria Ingman Ämnesråd Kopia till Multiply Solutions, e-postadress: regeringskansliet@multiplysolutions.se 6 (6) --- [Remissunderlag 2 - Betänkandet Vägen mot utfasning.pdf] Betänkande av Utredningen om styrmedel för ett fossilfritt samhälle Stockholm 2026 SOU 2026:33 Vägen mot utfasning Styrmedel för ett fossilfritt samhälle SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument. Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1. Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Multiply Solutions Tryck och remisshantering: Multiply Solutions, Stockholm 2026 ISBN 978-91-525-1545-7 (tryck) ISBN 978-91-525-1546-4 (pdf) ISSN 0375-250X Till statsrådet Regeringen beslutade den 24 oktober 2024 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag för hur fossila bränslen kan fasa ut ur de sektorer som omfattas av EU:s ansvarsfördelningsför- ordning (ESR) i den takt som krävs för att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt nå det långsiktiga klimatmålet till 2045 samt de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet. Samma dag förordnades docent Svante Mandell som utredare och ämnesrådet Johan Kristensson anställdes den 5 november som huvud- sekreterare. Den 5 november anställdes också departementssekre- teraren Eric Sjöberg som sekreterare i utredningen. Den 11 november anställdes kansliråden Pia-Maria Lindroos och Susanna von Sydow som sekreterare i utredningen. Den 2 december anställdes utredaren Eva Jernbäcker och kvalificerade utredaren Pia Sundbergh samt den seniora drivmedels- och miljöexperten Ebba Tamm som sekreterare i utredningen. Den 15 september 2025 anställdes departementssekreterare n Lina Jonsson och handläggaren Nora Smedby som sekreterare i utredningen. Den 20 september 2025 entledigades Eric Sjöberg från anställningen som sekreterare i utredningen Den 31 mars 2025 förordnades följande personer som experter i utredningen, kansliråd Andreas Kannesten, enhetschef Annika Rosing, departementssekreterare Anton Ringström, forskare Björn Carlén, utredare Frida Edström, sakkunnig Helen Lindblom, pro- fessor Henrik Andersson, kansliråd Henrik Kjellberg, departements- sekreterare Julien Morel, handläggare Katarina Wärmark, kvalifi - cerad utredare Lisa Eriksson, ämnesråd Martin Palm, ämnesråd Mats-Olof Hansson, analytiker Noak Westerberg, ämnesråd Patrik Nylander samt utredare Per Öhlund. Julien Morel entledigades den 14 oktober 2025 som expert i utred- ningen och ersattes av departementssekreteraren Amalia Flemming. Samma dag förordnades kanslirådet Eric Sjöberg som expert i utred- ningen. Utredningen har tagit sig namnet Utredningen om styrmedel för ett fossilfritt samhälle och överlämnar härmed betänkandet Vägen mot utfasning . Styrmedel för ett fossilfritt samhälle (SOU 2026:33). Stockholm i maj 2026 Svante Mandell Johan Kristensson Pia-Maria Lindroos Susanna von Sydow Eva Jernbäcker Pia Sundbergh Ebba Tamm Lina Jonsson Nora Smedby 5 Innehåll Sammanfattning ................................................................ 25 1 Utredningens uppdrag och tillvägagångssätt ................. 51 1.1 Utredningens uppdrag ............................................................ 51 1.2 Uppdragets genomförande ..................................................... 52 1.3 Fokus och avgränsningar ........................................................ 54 1.3.1 Fokus på utfasning av fossila bränslen ................... 55 1.3.2 Utredningen fokuserar på en säker utfasning av fossila drivmedel ................................. 56 1.3.3 Vi tar hänsyn till hur sjö- och luftfartens omställning till förnybara drivmedel påverkar drivmedelsmarknaden ............................................. 57 1.3.4 Jordbrukets omställning till fossiloberoende har studerats i en tidigare utredning ....................... 57 1.3.5 Stimulans av utbudet av fossilfria alternativ är en bevekelsegrund för våra förslag ..................... 58 1.4 Betänkandets disposition/Läsanvisningar ............................. 59 2 Utredningens utgångspunkter ..................................... 61 2.1 Övergripande utgångspunkter i förhållande till de i direktiven framlyfta klimatmålen .............................. 61 2.1.1 Sveriges åtagande enligt EU:s ansvarsfördelningsförordning är centralt för utredningen ...................................... 61 Innehåll SOU 2026:33 6 2.1.2 Övergripande utgångspunkter när det gäller ESR-åtagandet 2021–2030, tillgängliga flexibiliteter och kopplingen till LULUCF- sektorn ..................................................................... 66 2.1.3 Utredningens utgångspunkter när det gäller 2045-målet ................................................................ 67 2.1.4 Utredningens utgångspunkter när det gäller de nationella etappmålen och Miljömålsberedningens förslag ....................... 70 2.2 Att nå målen på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt .................................. 73 2.2.1 Kostnadseffektivitet handlar om att nå givna mål till lägsta samhällsekonomiska kostnad .......... 73 2.2.2 Samhällsekonomisk effektivitet handlar om att maximera välfärden i samhället .................. 74 2.2.3 Avsteg från marginalkostnadsprincipen är i vissa fall motiverade ................................................ 75 2.3 Utfasning av fossila bränslen och drivmedel på ett acceptabelt och säkert sätt ........................................... 76 2.3.1 Upplevd rättvisa är en viktig del i att säkerställa acceptans ........................................ 76 2.3.2 En säker utfasning där samhället fungerar under hela utfasningsperioden ............................... 77 2.3.3 Hänsyn har tagits till ett förändrat säkerhetsläge ............................................................ 79 2.3.4 Utredningen har beaktat regelbörda ...................... 80 2.4 Drivmedelsprisernas roll i omställningen ............................. 80 2.4.1 Föreslagna styrmedel kommer påverka drivmedelspriser men inte primärt verka genom prisökningarna ............................................ 81 2.4.2 Lägre priser utan kompensation kan vara lättare att acceptera än högre priser med kompensation .......................................................... 82 2.4.3 Svenska drivmedelspriser i relation till disponibel inkomst, historiska priser och jämförbara länder .................................................... 82 SOU 2026:33 Innehåll 7 2.4.4 Det är viktigt för acceptansen att undvika drastiskt höjda drivmedelspriser på kort sikt men för en effektiv omställning behöver priserna öka .............................................................. 82 2.5 Syn på transporteffektivitet i vägtransportsektorn ............... 83 2.5.1 Ökad transporteffektivitet kan uppnås på många sätt............................................................ 83 2.5.2 Åtgärder som begränsar möjligheten eller viljan att köra bil eller lastbil ................................... 84 2.5.3 Åtgärder som förbättrar alternativen till bil eller lastbil ..................................................... 85 2.5.4 Effekterna på utsläpp av förbättrade alternativ är osäkra ................................................................... 85 2.5.5 Utredningens utgångspunkter när det gäller åtgärder för en ökad transporteffektivitet ............. 86 3 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild ........................................................ 87 3.1 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – en sammanfattning ...................................................... 88 3.2 EU:s klimatmål och klimatlag ................................................ 91 3.2.1 EU:s klimatlag antogs 2021 .................................... 91 3.2.2 Lagstiftningspaket för att EU:s 2030-mål ska kunna nås ........................................................... 92 3.3 Utvecklingen mot EU:s klimatmål 2030 ............................... 97 3.3.1 Är EU på väg mot målet om minst 55 procents nettominskning till 2030? ................... 97 3.3.2 Stort avstånd till måluppfyllelse när scenarierna med befintliga styrmedel summeras ................................................................. 98 3.3.3 I scenarierna där befintliga styrmedel behålls och planerade styrmedel tillkommer nås ESR- målet ....................................................................... 100 3.3.4 Utvecklingen i LULUCF-sektorn är sammanlänkad med möjligheterna till måluppfyllelse i ESR-sektorn ............................... 101 Innehåll SOU 2026:33 8 3.4 Om möjligheterna att förvärva utsläppsutrymme från andra medlemsländerna i ESR ...................................... 102 3.4.1 Förvärv av utsläppsutrymme kan öka den samhällsekonomiska effektiviteten i uppfyllandet av landets ESR-åtagande till 2030... 102 3.4.2 Att räkna med att kunna förvärva utsläppsrätter är en osäker strategi ...................... 103 3.5 Kartläggning av jämförbara länder och EU27 som helhet ................................................ 104 3.5.1 Länder med högre ESR-åtaganden än EU:s genomsnitt betraktas som jämförbara länder ...... 104 3.5.2 Högre drivmedelspriser och -skatter i jämförbara länder ................................................ 105 3.5.3 Sverige, Finland och Nederländerna närmast att nå transportmålet enligt det reviderade förnybartdirektivet ................................................ 108 3.5.4 Införande av det reviderade förnybartdirektivets bestämmelser för transportsektorn pågår ................................... 110 3.5.5 Sverige ligger i toppskiktet av EU-länder i nybilsförsäljning av elbilar men ökningstakten har stannat av under senare år .............................. 113 3.5.6 Sverige tillhör de största marknaderna i EU för introduktion av eldrivna lätta lastbilar och tunga fordon..................................... 118 3.5.7 AFIR sätter målnivåerna för infrastrukturen för laddning och tankning..................................... 120 3.5.8 De höga energipriserna 2022 drev upp värmepumpsförsäljningen i EU .................... 122 3.5.9 Marknaden för arbetsmaskiner med nollutsläpp växer via upphandlingskrav i städer .. 123 3.6 EU: s 2040-mål och ramverk för genomförande ................ 124 3.6.1 Kommissionen tog fram en konsekvensanalys av 2040-mål i inledningen av 2024 ........................ 124 3.6.2 En rad villkor i utformningen av 2040-målet ...... 125 SOU 2026:33 Innehåll 9 3.6.3 2040-ramverket ska utvecklas i ”ett klimatpaket för nästa årtionde” ..................... 127 3.6.4 Oklart hur de nationella ansvaren för uppnåendet av 2040-målet kommer utformas ..... 128 3.7 Transportsektorns utfasning av fossila drivmedel i centrala strategidokument från kommissionen ................. 131 3.7.1 Den uppdaterade bioekonomistrategin prioriterar inte biomassa för energiändamål ........ 131 3.7.2 Stöd till investeringar i ny produktion av hållbara bränslen prioriteras för sjöfart och flyg .......................................................................... 132 3.7.3 Konkurrenskraftskompassen – en grundpelare i den nya kommissionens inriktning .................... 134 3.7.4 Given för ren industri bygger delvis vidare på den tidigare gröna given för industrin ............. 135 3.7.5 Att undvika höga priser på el är i fokus ............... 136 3.8 EUF-fördragets bestämmelser om statligt stöd ................. 136 3.8.1 Förbudet mot statligt stöd .................................... 136 3.8.2 Undantag från förbudet mot statligt stöd ........... 138 3.8.3 Skyldighet att anmäla stödåtgärder ...................... 139 3.8.4 Förfaranden vid anmält stöd ................................. 139 4 Utredningens referens- och målscenario .................... 143 4.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild ................... 143 4.2 Metod och ansvar för arbetet med scenarierna ................... 145 4.2.1 Utredningens referensscenario bygger på preliminära resultat från underlaget till regeringens klimatredovisning ........................ 145 4.2.2 Utredningen har även tagit fram ett målscenario ....................................................... 146 4.2.3 Framtidsanalyser är osäkra .................................... 147 4.2.4 Fortsatt stora osäkerheter när resultaten för LULUCF-sektorn ska bedömas ..................... 148 4.2.5 Högre lustgasutsläpp från tunga lastbilar ............ 149 4.2.6 Det tilldelade utsläppsutrymmet har justerats i en tidigare process .......................... 150 Innehåll SOU 2026:33 10 4.3 Avstånd till ESR-åtagandet 2021–2030 ............................... 152 4.3.1 Knappt 8 miljoner ton i underskott i ESR- sektorn – utan tillägg för ökade lustgasutsläpp ... 152 4.3.2 Med utredningens styrmedelsförslag nås ESR-åtagandet, utan hänsyn till tillkommande lustgasutsläpp ........................... 153 4.4 Avståndet till punktmålet 2030 minskar i målscenariot ..... 154 4.5 Den sektorsvisa utvecklingen i ESR .................................... 155 4.5.1 Inrikes transporter är centrala för resultaten i ESR-sektorn ................................. 156 4.5.2 Avstånd till att nå en utfasning av fossila bränslen, främst drivmedel, i ESR-sektorn till 2045 ........................................................................ 164 4.6 Centrala scenarioantaganden ............................................... 165 4.6.1 Antaganden i utredningens referensscenario ...... 165 4.6.2 Antaganden i målscenariot ................................... 167 5 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild ...................................................... 169 5.1 Är den befintliga och planerade styrningen effektiv i ESR-sektorn? – en sammanfattning .................................. 170 5.2 Centrala styrmedel som träffar ESR-sektorn – en överblick och läsanvisning ........................................... 172 5.3 Energi- och koldioxidbeskattningen för bränslen och drivmedel i ESR-sektorn ............................................... 174 5.3.1 Bränslebeskattning i ett historiskt perspektiv ..... 174 5.3.2 Beskattningen av bensin och diesel är tillbaka på nittiotalsnivåer .................................................. 175 5.3.3 Stigande skatter på uppvärmningsbränslen, även i fasta priser ................................................... 177 5.3.4 EU:s statsstödsregelverk påverkar beskattningen av biobränslen ............................... 178 5.3.5 OECD uppmuntrar till förstärkt prissättning .... 180 5.3.6 Sammanfattande iakttagelser och problembild ... 181 SOU 2026:33 Innehåll 11 5.4 Utsläppshandelssystemet ETS 2 .......................................... 182 5.4.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild .... 184 5.5 Styrmedel för användning av biodrivmedel – reduktionsplikt och skattebefrielse...................................... 185 5.5.1 Inriktningen mot att stimulera ökad användning av biodrivmedel sträcker sig långt tillbaka i tiden ........................................................ 185 5.5.2 Reduktionsplikten för bensin och diesel infördes 2018 ......................................................... 186 5.5.3 Rena och höginblandade flytande biodrivmedel är skattebefriade .............................. 189 5.5.4 Särskilda hållbarhetskriterier behöver vara uppfyllda för att biodrivmedel och andra förnybara drivmedel ska godkännas ..................... 191 5.5.5 Utvärderingar visar att reduktionsplikten bidrog till stora priseffekter på diesel ................... 194 5.5.6 Sammanfattande iakttagelser och problembild .... 196 5.6 Jämförelse mellan incitamenten för biogent för olika bränslen och användningsområden ...................................... 200 5.6.1 Energi- och koldioxidskatterna på drivmedel och uppvärmningsbränslen är långt ifrån enhetliga ................................................................. 201 5.6.2 Olika prissättning av fossilt innehåll inom och utanför ETS 1 .................................................. 203 5.6.3 Olika incitament att byta ut fossilt mot biogent i drivmedel utifrån koncentration ........... 203 5.7 Riktade styrmedel som påverkar vägfordonsflottans sammansättning .................................................................... 205 5.7.1 EU:s koldioxidkrav påverkar utbudet av personbilar och lätta lastbilar med nollutsläpp i hela Europa .......................................................... 205 5.7.2 Riktade nationella styrmedel för personbilar och lätta lastbilar kompletterar också koldioxidkraven i EU ............................................ 208 5.7.3 Sammanfattande iakttagelser och analys av problembilden ................................................... 212 Innehåll SOU 2026:33 12 5.7.4 EU:s koldioxidkrav påverkar utbudet av tunga fordon med nollutsläpp i hela EU ........................ 216 5.7.5 Nationella styrmedel för tunga fordon med nollutsläpp kompletterar koldioxidkraven i EU ........................................................................ 219 5.7.6 Sammanfattande iakttagelser och problembild ... 225 5.8 Riktade styrmedel som sänker växthusgasutsläppen från arbetsmaskiner .............................................................. 226 5.8.1 Merparten av drivmedelsanvändningen omfattas av energi- och koldioxidskatter och reduktionsplikt ............................................... 226 5.8.2 Klimatpremie för arbetsmaskiner sedan 2020 ..... 227 5.8.3 Trafikverket och storstadskommunerna ställer gemensamma miljökrav på entreprenader ........... 227 5.8.4 Trafikverket ger ytterligare incitament till eldrivna arbetsmaskiner och fordon ............... 228 5.8.5 Kommuner arbetar för utsläppsfria byggentreprenader genom upphandlingar ........... 228 5.8.6 Återkommande regeringsuppdrag på området arbetsmaskiner ....................................................... 229 5.8.7 Sammanfattande iakttagelser och problembild ... 231 5.9 Styrmedel för tillgång till infrastruktur för laddning och tankning av förnybara drivmedel .................................. 231 5.9.1 Elkrediter i reduktionsplikten – ett nytt sätt att ge ett brett stöd till laddinfrastruktur ..... 233 5.9.2 Flera uppdrag på området laddinfrastruktur under senare år ...................................................... 233 5.9.3 Sammanfattande iakttagelser och problembild ... 236 5.10 Riktade styrmedel som påverkar utsläpp i övriga delsektorer inom ESR .......................................................... 236 5.10.1 Energi- och koldioxidskatter bidrog till utfasningen av eldningsolja från bostäder och lokaler ............................................................. 236 5.10.2 En kombination av styrmedel bakom utsläppsminskningen från mindre industrianläggningar.............................................. 238 SOU 2026:33 Innehåll 13 5.10.3 Utsläppen från produktanvändning inklusive lösningsmedel minskar till följd av EU- lagstiftning ............................................................. 241 5.10.4 Deponiförbud bakom minskade utsläpp från avfallsbehandling ................................................... 242 5.10.5 Styrmedlen i jordbrukssektorn är främst inriktade mot andra mål än minskade utsläpp av växthusgaser ...................................................... 244 5.10.6 Små utsläpp från inrikes sjöfart utanför ETS 1 .... 246 5.11 Styrmedel som påverkar relevanta delar av utsläppen utanför ESR-sektorn ............................................................. 248 5.11.1 Skärpta EU-styrmedel för utrikes flyg och sjöfart .............................................................. 248 5.11.2 Få styrmedel påverkar utsläpp och upptag från LULUCF–sektorn ......................................... 249 5.12 Uppskattningar av kostnadseffektiviteten i styrningen utifrån ett åtgärdskostnadsperspektiv ................................. 250 5.12.1 Låga kostnader för redan genomförda åtgärder för minskade utsläpp av växthusgaser i den svenska ESR-sektorn ............................................. 253 5.12.2 Sammanfattande iakttagelser och problembild .... 256 6 Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan – utgångsläge och problembild ................................. 259 6.1 Utvecklingen av personbilsflottan i Sverige ........................ 260 6.1.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild .... 260 6.1.2 Utbudet av nya bilar styrs av flera faktorer ......... 261 6.1.3 Valet av bil bestäms av flera faktorer .................... 262 6.1.4 Nyregistreringen består i dag till övervägande del av laddbara bilar .......................... 262 6.1.5 De laddbara bilarna sprids från företag till privatpersoner och över landet ........................ 267 6.1.6 Exporten har fått en större betydelse för fordonsflottans utveckling .............................. 270 6.1.7 Elbilen blir ett rationellt val för allt fler ............... 275 Innehåll SOU 2026:33 14 6.2 Utvecklingen av fordonsmarknaderna för lätta och tunga lastbilar samt bussar ............................................ 277 6.2.1 EU:s koldioxidkrav har stor betydelse för utvecklingen av nyförsäljningen av lätta lastbilar och tunga fordon..................................... 278 6.2.2 Snabb ökning av batterielektriska lätta lastbilar i Sverige ............................................ 280 6.2.3 Även tunga eldrivna lastbilar ökar men från en låg nivå .............................................. 281 6.2.4 Hög andel eldrivna bussar .................................... 282 6.2.5 Marknadsförhållanden för lätta och tunga lastbilar samt bussar ............................. 283 6.3 Arbetsmaskiner ..................................................................... 285 6.3.1 Utbudet av arbetsmaskiner med nollutsläpp ökar men tillverkningsserierna är än så länge små .. 285 6.3.2 Arbetsmaskinernas dieselbränsleanvändning och utsläpp i samma storleksordning som från tunga fordon .................................................. 287 6.3.3 Marknadsförhållandena skiljer sig åt mellan olika typer av arbetsmaskiner och användningsområden ............................................ 289 6.4 Utblick: hur utvecklas elfordons resurseffektivitet och miljöpåverkan? ............................................................... 290 7 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild . 293 7.1 Drivmedelsmarknaden – värdekedja och marknad .............. 294 7.1.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild ... 294 7.1.2 Marknaden för fossila drivmedel .......................... 296 7.1.3 Marknaden för biodrivmedel och elektrobränslen ...................................................... 300 7.2 Kvalitetskrav på drivmedel ................................................... 310 7.2.1 Lagstiftade krav och drivmedelsstandarder begränsar hur mycket biodrivmedel som kan blandas in i bensin och diesel ........................ 310 SOU 2026:33 Innehåll 15 7.3 Prisutvecklingen på den svenska drivmedelsmarknaden .... 313 7.3.1 Förändringar av energiskattenivåer påverkade framför allt dieselpriserna uppåt fram till 2018 ... 313 7.3.2 Höga priser på fossila drivmedel och höga reduktionspliktsnivåer förklarar pristoppen på diesel 2022–2023 ............................................... 314 7.4 Den framtida utvecklingen av drivmedelsmarknaden i EU och Sverige .................................................................... 319 7.4.1 Scenarioanalyser och andra studier ger en bild av utmaningarna på marknaden för förnybara drivmedel ................................................................ 319 7.4.2 Fortsatt teknikutveckling och tillgång till hållbar biomassa två viktiga problemområden ..... 323 7.4.3 Kommissionens forskningsdirektorat ser utmaningar i att öka produktionen av avancerade biodrivmedel ................................... 324 7.4.4 Särskilt stora utmaningar vid produktion av biobensin ........................................................... 325 7.4.5 Styrmedelsförslag i kommissionens STIP-strategi och från svenska utredningar ......... 326 7.5 Sveriges utbud av drivmedelsstationer ................................. 328 7.5.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild .... 328 7.5.2 Antalet drivmedelstationer har minskat över tid .. 329 7.5.3 God tillgänglighet till drivmedelsstationer i dag ... 331 7.5.4 Drivmedelsstationer kan söka statligt stöd .......... 332 7.6 Sveriges drivmedelsberedskap .............................................. 336 7.6.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild .... 336 7.6.2 Sveriges beredskapslager av drivmedel sköts av marknadsaktörer ...................................... 336 7.6.3 Beredskapslagren inkluderar inte rena biodrivmedel .......................................................... 338 7.6.4 Många arbeten pågår avseende drivmedelsberedskap ............................................. 338 Innehåll SOU 2026:33 16 7.7 Det militära försvarets utmaningar kopplat till flytande drivmedel ............................................................................... 340 7.7.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild ... 340 7.7.2 Analyser pågår av det militära försvarets möjlighet till omställning ...................................... 341 8 Acceptans – utgångsläge och problembild .................. 345 8.1 Acceptans som förutsättning för att införa och bibehålla klimatpolitiska styrmedel .............................. 346 8.1.1 Acceptans, stöd eller motstånd? .......................... 346 8.1.2 Utredningen fokuserar på policyspecifika faktorer för acceptans ........................................... 348 8.1.3 Det finns utmaningar med att översätta forskning i praktisk politik ................................... 348 8.2 Näringslivets acceptans och konkurrenskraft .................... 350 8.2.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild .... 350 8.2.2 Stora delar av näringslivet stödjer prissättande styrmedel .............................. 350 8.2.3 I vissa branscher riskerar kostnadsökningar att skapa konkurrensnackdelar ............................. 353 8.2.4 Mindre företag är ofta mer sårbara, oavsett bransch ................................................................... 360 8.2.5 Det finns flera investeringsstöd för att underlätta omställningen ........................... 362 8.3 Hushållens acceptans för klimatpolitik ............................... 363 8.3.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild .... 363 8.3.2 Klimatpolitiken möter särskilda acceptansutmaningar ............................................. 364 8.3.3 Det finns ett starkt stöd för klimatmålen ............ 365 8.4 Faktorer för acceptans.......................................................... 368 8.4.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild .... 368 8.4.2 Upplevd rättvisa och verkningsfullhet är centrala faktorer för acceptans ......................... 369 8.4.3 Upplevd rättvisa är ett subjektivt och brett begrepp som behöver konkretiseras .................... 370 SOU 2026:33 Innehåll 17 8.5 Förutsättningar för upplevd rättvisa i den svenska kontexten ............................................................................... 372 8.5.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild .... 372 8.5.2 Förutsättningar för upplevd rättvisa utifrån fyra faktorer ........................................................... 372 8.5.3 Drivmedelspriserna kan studeras utifrån ett flertal perspektiv .................................. 373 8.5.4 Bilägare med låga inkomster utanför städer påverkas mest av prisökningar .............................. 378 8.5.5 Möjligheter att sänka drivmedelsanvändningen skiljer sig mellan grupper ...................................... 381 8.5.6 Klimatpolitiken och drivmedelspriserna har varit svårförutsägbara de senaste åren ............ 387 8.6 Befintlig styrning för att hantera de sociala konsekvenserna av klimatpolitiken ...................................... 388 8.6.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild .... 388 8.6.2 Generell fördelningspolitik har begränsad förmåga att hantera utgiftsökningar ..................... 389 8.6.3 Elbilspremien hjälper särskilt påverkade hushåll men är begränsad ....................................... 390 8.6.4 Intäkter från ETS 2 kan användas till både befintliga och nya klimatrelaterade åtgärder ........ 391 8.7 Strategier för att stärka acceptansen .................................... 394 8.7.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild .... 394 8.7.2 Effekten av strategier för att stärka acceptansen är begränsad ....................................... 395 8.7.3 Öronmärkning och återföring är viktiga former av styrmedelspaketering............................ 395 8.7.4 Information om styrningen är viktigare än information om klimatproblemen ................... 397 8.7.5 Processen har begränsad betydelse för acceptansen ............................................................ 397 9 Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner ................................................. 399 9.1 Förslag och bedömningar gällande styrmedel riktade mot personbilar ..................................................................... 402 Innehåll SOU 2026:33 18 9.1.1 Skärp och förläng malus för lätta fordon ............. 402 9.1.2 Ta bort bränslefaktorn respektive bränsletillägget för dieselfordon i fordonsskatten .................................................... 404 9.1.3 Höj grundbeloppet och koldioxidbeloppet i fordonsskatten samt sänk gränsen för när beloppet börjar tas ut ............................................ 409 9.1.4 Fasa ut nedsättningen av förmånsvärdet för elbilar, laddhybrider och gasbilar stegvis under en treårsperiod ....................................................... 410 9.1.5 Inköpssubventioner bedöms inte vara lämpliga för nya eldrivna personbilar ................... 416 9.2 Förslag för att stödja introduktion av tunga och lätta lastbilar med nollutsläpp ...................................................... 420 9.2.1 Klimatpremien för tunga fordon förlängs till 2030 men skillnaden i stöd mellan lätta lastbilar och lastbilar med en totalvikt upp till 4,25 ton behöver tas bort..................................................... 420 9.2.2 Analysera möjligheten att införa en återbetalning av energiskatten på el för tunga lastbilar och bussar ....................... 424 9.2.3 Genom att införa en avståndsbaserad vägskatt med koldioxiddifferentiering minskar behovet av klimatpremier ..................................................... 425 9.2.4 Förenkla reglerna för införande av miljözoner med nollutsläppsfordon ..................... 427 9.3 Förslag som stödjer introduktionen av arbetsmaskiner med nollutsläpp .................................................................... 428 9.3.1 Sverige bör fortsätta verka för att arbetsmaskiner med nollutsläpp lyfts upp på dagordningen i EU .................................... 428 9.3.2 Förläng och samordna klimatpremien för arbetsmaskiner ................................................. 430 SOU 2026:33 Innehåll 19 10 Förslag på området reduktionsplikt ............................ 433 10.1 Val av ett sektorsövergripande styrmedel ........................... 434 10.1.1 Nationellt handelssystem eller inblandningskrav .................................................... 436 10.2 Förslag för mer långsiktigt stabila incitament för inblandning av förnybara drivmedel .............................. 445 10.2.1 Nya nivåer i reduktionsplikten ............................. 445 10.3 Förslag för en mer kostnadseffektiv inblandningsplikt ...... 451 10.3.1 Ett gemensamt krav ställs på diesel och bensin ... 452 10.3.2 Utsläppsminskningar från publika laddningsstationer bör användas mer effektivt .... 454 10.3.3 Rena och höginblandade förnybara drivmedel bör inkluderas i reduktionsplikten ....................... 459 10.3.4 Det bör analyseras om reduktionsplikten ska göras om till en kvotplikt ............................... 464 10.3.5 Övervägda alternativ.............................................. 469 10.4 Förslag för en mer flexibel inblandningsplikt ..................... 474 10.4.1 Utökad möjlighet att spara utsläppsminskningar mellan åren ......................... 475 10.4.2 Ett system med prisgolv och pristak för utsläppsminskningar ........................................ 476 10.4.3 Reduktionspliktsavgiften bör justeras.................. 487 10.4.4 Möjlighet till tidsbegränsad nedsättning av reduktionspliktskrav vid marknadsstörningar ..... 489 10.4.5 Övervägda alternativ.............................................. 491 10.5 Incitament för att nå transportmålen i förnybartdirektivet .............................................................. 491 10.5.1 Subkvoter för avancerade biodrivmedel och RFNBO .......................................................... 493 11 Förslag på energiskatteområdet ................................. 499 11.1 Inledning ............................................................................... 499 11.2 Förslag för en enhetligare energibeskattning ...................... 501 11.2.1 Principer för prissättning av utsläpp .................... 501 Innehåll SOU 2026:33 20 11.2.2 Uppdelningen i energi- och koldioxidskatt tas bort ................................................................... 503 11.2.3 Ny struktur för beskattningen av uppvärmningsbränslen ..................................... 504 11.3 Föreslagna skattesatser för drivmedel och elektricitet ....... 513 11.3.1 Höjd beskattning av bensin och diesel ................ 513 11.3.2 Höjd beskattning av naturgas och gasol som drivmedel ....................................................... 518 11.3.3 Sänkt energiskatt på el .......................................... 520 11.3.4 Återbetalning av energiskatt på el för laddning av tunga lastbilar och bussar ................................. 523 11.4 Förslag som kan kompensera för prispåslaget från ETS 2 för opt-in sektorer ..................................................... 524 11.4.1 Förläng den tillfälligt utökade nedsättningen av skatt på jordbruksdiesel tills vidare .................. 524 11.5 Bedömningar om framtida beskattning av biodrivmedel ... 526 11.5.1 En ny grund för skattenedsättning för avancerade biodrivmedel bör på sikt analyseras vidare ...................................................................... 526 12 Förslag för en trygg försörjning av flytande drivmedel under utfasningen .................................................... 531 12.1 Förslag avseende tillgång till drivmedel i hela landet under utfasningen ................................................................. 532 12.1.1 Övervägda alternativ ............................................. 535 12.2 Bedömning avseende Sveriges drivmedelsberedskap under utfasningen ................................................................. 536 12.3 Förslag på regelförenklingar som ökar effektiviteten i styrningen ........................................................................... 540 12.3.1 Pumplagen har spelat ut sin roll ........................... 540 12.3.2 Den svenska miljöklassningen av drivmedel kan tas bort inom några år .................................... 545 SOU 2026:33 Innehåll 21 13 Förslag för ökad acceptans och kompensation ............ 553 13.1 Övergripande bedömningar avseende behovet av åtgärder för acceptans ........................................ 554 13.1.1 Acceptansperspektivet genomsyrar utredningen som helhet ......................................... 554 13.1.2 Det finns ett behov av åtgärder för bibehållen konkurrenskraft i delar av näringslivet ................. 557 13.1.3 Kompensation bör utformas så att den stärker acceptans och konkurrenskraft ............................. 558 13.1.4 Utsläppshandelsdirektivet begränsar inte valet av åtgärder för acceptans och kompensation ....... 560 13.2 Sänkt skatt på el föreslås för att bidra till acceptans och kompensera för ökade drivmedelskostnader ............... 560 13.3 Energi- och klimatrådgivningen föreslås få utökad finansiering ............................................................................ 567 13.4 Anslaget för elbilspremien föreslås höjas för att möta efterfrågan på bidraget .......................................................... 568 13.5 Bedömningar riktade till särskilt påverkade branscher ....... 572 13.5.1 Övervägda alternativ för att kompensera särskilt påverkade branscher ................................. 573 13.5.2 Åtgärder behöver ge rättvisande incitament, vara begripliga och ha god synlighet ..................... 575 13.5.3 Begränsade möjligheter i nuläget för kompensation till särskilt utsatta branscher till följd av ETS 2 ................................................... 581 14 Konsekvensanalys .................................................... 589 14.1 Vilken förändring som eftersträvas ...................................... 590 14.2 Utredningens förslag och vilka problem de bidrar till att lösa .............................................................................. 591 14.3 Vad bedöms hända om ingen åtgärd vidtas? ....................... 596 14.4 Förslagens kostnadseffektivitet ........................................... 597 14.4.1 Ett scenario med lägre elektrifieringstakt hade gett högre åtgärdskostnader ......................... 597 Innehåll SOU 2026:33 22 14.5 Förslagens konsekvenser på utsläpp av växthusgaser ......... 599 14.6 Förslagens konsekvenser på priset på drivmedel och andra bränslen ................................................................ 601 14.6.1 Utredningens förslag bedöms ge ökade drivmedelspriser .................................................... 601 14.6.2 Drivmedelspriserna bedöms hamna mer i linje med priserna i jämförbara länder ................ 609 14.6.3 Efter 2030 bör användningen av förnybara drivmedel successivt öka i jämn takt .................... 610 14.6.4 Drivmedelspriset återgår till att utvecklas i takt med hushållens disponibla inkomst ............ 613 14.6.5 Drivmedelspriserna återgår till sin historiska trend ....................................................................... 615 14.6.6 Förslagen bedöms bidra till minskad prisvolatilitet .......................................................... 616 14.7 Förslagens konsekvenser för elfordonens lönsamhet ........ 618 14.7.1 Totalkostnadskalkylen för eldrivna personbilar och lätta lastbilar förbättras .............. 618 14.7.2 Totalkostnadskalkylen för tunga fordon är fortsatt beroende av klimatpremier ................. 623 14.7.3 Totalkostnadskalkylen för arbetsmaskiner är också beroende av klimatpremier ..................... 626 14.8 Förslagens effekter på utfasningen av bensin och diesel .... 626 14.9 Förslagens konsekvenser för enskilda hushåll .................... 629 14.9.1 Landsbygdshushåll med låga inkomster är mest sårbara för högre drivmedelspriser .......... 629 14.9.2 Lägre elskatt kan kompensera för ETS 2 och stärka incitamenten för elektrifiering ........... 633 14.9.3 Fordonsskatteförändringarna gynnar hushåll med äldre dieselbilar ................................. 636 14.9.4 Sänkt nedsättning av förmånsvärdet påverkar främst individer med högre inkomster ................ 640 14.9.5 Liten påverkan på ekonomisk standard av de samlade förslagen .......................... 643 SOU 2026:33 Innehåll 23 14.10 Förslagens konsekvenser för företag och konkurrenskraft ............................................................. 645 14.10.1 Lägre skatt på jordbruksdiesel kompenserar för ETS 2 ................................................................ 647 14.10.2 Skogsbruket och transportbranschen påverkas indirekt via inköp av transporter .......................... 649 14.10.3 Små och medelstora företag kompenseras bland annat genom lägre elskatt ............................ 651 14.10.4 Styrningen mot avancerade biodrivmedel förbättras ................................................................ 651 14.10.5 Företag som producerar drivmedel i miljöklass 1 får minskade marknadsfördelar ......................... 652 14.10.6 Den svenska fordonsindustrin bedöms gynnas av en ökad elektrifieringstakt ................... 652 14.11 Förslagens konsekvenser för andra samhällsmål ................ 653 14.11.1 Förslagen påverkar inte Sveriges beredskapsförmåga och försörjningstrygghet ..... 654 14.11.2 Sammantaget blir effekterna på miljö och hälsa mindre än i referensfallet ...................... 655 14.11.3 Förslagen påverkar tillgängligheten både positivt och negativt ...................................... 659 14.12 Offentligfinansiella effekter och utredningens förslag till finansiering ...................................................................... 661 14.12.1 Intäkterna från ETS 2 bedöms kunna finansiera utredningens förslag ............................. 664 15 Författningsförslag ................................................... 665 15.1 Förslag till lag om upphävande av lagen (2005:1248) om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel ........ 665 15.2 Förslag till lag om ändring i drivmedelslagen (2011:319) .. 666 15.3 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp från bensin och diesel ...... 671 15.4 Förslag till förordning om ändring i trafikförordningen (1998:1276) ........................................................................... 680 Innehåll SOU 2026:33 24 15.5 Förslag till förordning om ändring i drivmedelsförordningen (2011:346) .................................. 688 15.6 Förslag till förordning om ändring i drivmedelsförordningen (2011:346) .................................. 690 15.7 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2025:589) om reduktion av växthusgasutsläpp från bensin och diesel ................................................................... 691 16 Författningskommentar ............................................ 697 16.1 Förslaget till lag om ändring i drivmedelslagen (2011:319) ............................................................................. 697 16.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp från bensin och diesel ...... 701 Referenser ....................................................................... 711 Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv 2024:98 ........................................... 745 Bilaga 2 Förkortningar och termer ............................................ 767 25 Sammanfattning Uppdraget Utredningens övergripande uppgift har varit att föreslå styrmedel för att fasa ut fossila bränslen ur de sektorer som omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning (ESR) i den takt som krävs för att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt nå det långsiktiga klimatmålet till 2045 samt de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet. Utredningen ska säkerställa att åtagandena nås utan att hushåll och näringsliv drabbas av orimligt höga kostnader, samt säkerställa att utfasningen av fossila bränslen sker på ett säkert och acceptabelt sätt som gör att Sveriges och näringslivets konkurrenskraft kan bi- behållas och stärkas och som inte leder till hämmande regelverk eller får skadliga effekter för delar av landet eller samhället. Utredningens uppdrag inkluderar även, bland annat, att analysera behovet av Sveriges nuvarande miljöklassning av drivmedel, analysera om lagen (2005:1248) om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel, pumplagen, är ändamålsenlig för att styra mot i princip nollutsläpp i transportsektorn samt att föreslå hur konsumenter och företag fullt ut kan kompenseras för de ökade drivmedelskostnader som följer av EU:s kommande utsläppshandelssystem för fossila bränslen, ETS 2. Utredningens ska inte lägga förslag riktade mot jordbrukets ut- släpp av metan och lustgas. Sammanfattning SOU 2026:33 26 Utgångspunkter, iakttagelser och problembild Om inga ytterligare åtgärder vidtas jämfört med vad som är beslutat i dag visar det referensscenario 1 som tagits fram av experter från Energimyndigheten, Trafikverket, Trafikanalys och Naturvårds - verket i utredningens analysgrupp att varken ESR-åtagandet till 2030 eller det långsiktiga klimatmålet till 2045 ser ut att nås. Gapet till ESR-åtagandet för hela perioden 2021 –2030 beräknas vara knappt 8 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Gapet till att nå en utfasning av fossila bränslen 2045 beräknas sammanlagt till omkring 20 TWh för bensin och diesel. Utredningen bedömer dock att förutsättningarna för att nå ESR-åtagandet och en utfasning av fossila drivmedel utan att skapa problem för hushållen eller svenska företags konkurrenskraft är goda. Till exempel har Sverige, till skillnad från många andra EU- länder, nästan helt fasat ut fossila bränslen för uppvärmning av lokaler och bostäder. Det betyder att de kvarvarande svenska ESR-utsläppen till mycket stor del härstammar från inrikes vägtransporter och arbetsmaskiner. Det är således nödvändigt att fokusera på utsläppen från drivmedels- användning, och särskilt från inrikes vägtransporter. Detta gäller både för ESR-åtagandet till 2030 och för klimatmålet 2045. Tack vare den tekniska utvecklingen och EU-gemensamma styr- medel kan utsläppen från fossila drivmedel minska till relativt låga kostnader för samhället genom en succe ssiv övergång till elfordon och förnybara drivmedel. Sverige kan genom drivmedelsskatter och klimatpolitiska styrmedel i paritet med de i jämförbara länder klara våra åtaganden utan att våra drivmedelspriser blir högre än i grann- länderna. För att ge incitament till en fortsatt elektrifiering behöver driv- medelspriserna inte vara högre än i jämförbara länder eller den historiska trenden, men de bör inte heller vara lägre. Att bibehålla låga drivmedelspriser genom låga skatter ger lägre inkomster till staten, lägre incitament till omställning, och högre incitament till grannlandstankning i Sverige. 1 Referensscenariots resultat är preliminärt i förhållande till det scenario som Naturvårdsverket redovisar i mitten av juni 2026, som underlag till regeringens klimatredovisning. SOU 2026:33 Sammanfattning 27 Möjligheten att förvärva utsläppsutrymme från andra länder är osäker Ett sätt för Sverige att klara sitt ESR-åtagande till 2030 är genom ESR-handel. En sådan handel innebär att medlemsstater som över- träffar sina ESR-åtaganden kan sälja överskottet, givet vissa begräns- ningar, till andra medlemsstater som därmed kan släppa ut mer. I dagsläget är det svårt att bedöma Sveriges möjligheter att köpa sådant utsläppsutrymme fram till 2030, eftersom det till stor del beror på hur andra länder lyckas med sin klimatpolitik. Utredningen lägger därför fram styrmedelsförslag som sänker utsläppen i Sverige, så att ESR-åtagandet nås utan att räkna in några potentiella förvärv av utsläppsutrymme från andra länder. Detta är inte ett uttryck för att ESR-handel inte skulle kunna vara önskvärt. Mer förnybara drivmedel i drivmedelsmixen behövs om Sverige ska klara sitt ESR-åtagande till 2030 Det är, inom den återstående tidsramen, inte möjligt att i tillräcklig omfattning vare sig ställa om fordonsflottan till eldrift eller minska trafikarbetet med förbränningsmotordrivna fordon för att nå ESR- åtagandet till 2030, utan att det skulle medföra betydande samhälls- ekonomiska kostnader. Därför bedömer utredningen att använd - ningen av förnybara drivmedel behöver öka. Därmed inte sagt att elektrifiering eller ökad transporteffektivitet inte spelar någon roll för att minska växthusgasutsläppen till 2030. Incitament för ökad elektrifiering behövs i närtid I utredningens direktiv redovisas regeringens bedömning att fossila bränslen i princip behöver fasas ut till året för det långsiktiga klimat- målet, dvs. senast 2045. Detta bör, enligt direktiven, i huvudsak ske genom en elektrifiering av transportsektorn, men även genom ökad användning av fossilfria flytande och gasformiga drivmedel och ökad transporteffektivitet. Att elektrifiera fordonsflottan är en långsam process. Om elektri- fieringen försenas finns risk att man kan tvingas till dyrare åtgärder sent i processen. Det vore problematiskt både ur ett samhällsekono- Sammanfattning SOU 2026:33 28 miskt perspektiv och ur ett acceptansperspektiv. Systemmodelle- ringar visar att det är mer samhällsekonomiskt effektivt att minska utsläppen med snabbare elektrifiering av vägtransporter och arbets- maskiner än med en ökad inblandning av förnybara drivmedel, inte minst då det kommer att finnas ett stort behov av förnybara driv- medel i omställningen av sjöfart och flyg. Det är således viktigt att det finns tydliga incitament för en elektrifiering redan i närtid. Styrmedlen behöver främja elfordon genom en gynnsam prisrelation mellan el och flytande drivmedel Den svenska fordonsflottan förändras när nya fordon registreras, uttjänta fordon skrotas och begagnade fordon importeras och ex- porteras. Vilka fordon som nyregistreras kan till stor del förklaras av EU:s successivt skärpta koldioxidkrav på fordonstillverkarna och av svenska styrmedel för att introducera mer miljövänliga och bränslesnåla fordon i fordonsflottan. De senare har främst handlat om subventioner vid inköp av nya fordon. Inom segmenten tunga lastbilar och arbetsmaskiner är eldrift fortfarande en relativt ny teknik och det finns fortsatt behov av stöd för marknadsintroduktion. För personbilar bedömer utred- ningen att marknaden numera har nått en sådan mognadsgrad att elbilar, med rätt prisrelationer mellan el och flytande drivmedel, snart utgör ett konkurrenskraftigt och naturligt val vid nybilsinköp och på sikt också vid köp på andrahandsmarknaden. Utan dessa prisrelationer uppstår i stället ett behov av ekono- miska stöd, som till exempel en generell elbilspremie, för att upp- rätthålla efterfrågan. Sådana stöd kan vara viktiga för att introdu- cera elbilar på marknaden men är i takt med att elfordonen tar en allt större marknadsandel förenade med betydande offentligfinan- siella kostnader. Det är viktigt att andelen elfordon i nyregistreringen är hög, men det är också viktigt att elfordonen stannar i Sverige. Det krävs där- för att relationen mellan priser på flytande drivmedel och el är sådan att det är rationellt att använda elfordon i Sverige för att på ett kost- nadseffektivt sätt kunna ställa om fordonsflottan. En sådan pris - relation mellan el och flytande drivmedel minskar också behovet av stöd till eldrivna tunga lastbilar och arbetsmaskiner. SOU 2026:33 Sammanfattning 29 Bred kompensation och riktade åtgärder stärker acceptansen Undersökningar pekar på ett starkt stöd för Sveriges klimatmål till 2045 hos hushåll och näringsliv. Även stödet för klimatpolitiska åt- gärder är relativt starkt men det finns vissa utmaningar förknippade med ekonomiska styrmedel. De viktigaste faktorerna för acceptans är, enligt den vetenskap- liga litteraturen på området, upplevd verkningsfullhet och upplevd rättvisa. Utredningen föreslår verkningsfulla styrmedel, som därmed har goda förutsättningar att uppnå acceptans. Genom att an passa de huvudsakliga utsläppsminskande styrmedlen så att prisökningar begränsas och förutsägbarheten stärks, bedömer utredningen att förutsättningarna för den föreslagna politiken ska upplevas som rättvis är goda och att behovet av ytterligare åtgärder för kompen- sation och acceptans begränsas. Utredningen bedömer dock att det finns möjligheter att stärka acceptansen ytterligare och därmed skapa en mer robust nationell klimatpolitik. Bred kompensation kan stärka acceptansen om den sker på ett sätt som minskar hushållens kostnader för att sänka sin drivmedelsanvändning. Genom riktade åtgärder som minskar risken för att vissa grupper eller individer påverkas särskilt negativt kan acceptansen också stärkas. En trygg försörjning av flytande drivmedel under utfasningen En trygg energiförsörjning är centralt för samhället och dess ut - veckling. När de fossila drivmedlen fasas ut genom en elektrifiering av fordonsflottan och arbetsmaskiner måste det också ske på ett säkert sätt som inte försvårar möjligheten att nå andra samhällsmål rörande exempelvis möjlighet att bo och verka i hela landet, beredskap och totalförsvar. Det är därför viktigt att Sverige löpande under utfas - ningen har en trygg försörjning av flytande driv medel för de verk - samheter och hushåll som av olika orsaker inte har möjlighet att ställa om till eldrift. Sammanfattning SOU 2026:33 30 Utredningens förslag Utredningen lägger flera förslag för att Sverige ska nå sitt ESR - åtagande 2030 och för att fasa ut användningen av fossila bränslen inom ERS-sektorn till 2045 på ett kostnadseffektivt, accepterat och säkert sätt. Dessa tre perspektiv har beaktats vid framtagandet av alla förslag. Förslagen utgör tillsammans en helhet och är ofta bero- ende av varandra. De förslag som är särskilt viktiga för att nå ESR- åtagandet och en utfasning av fossila bränslen till 2045 är markerade med orangea, lite större, punkter i figuren. I de följande beskrivs förslagen inom respektive huvudområde på ett kortfattat sätt. SOU 2026:33 Sammanfattning 31 Figur 1 Sammanfattning av utredningens förslag Källa : Utredningens egen sammanställning. Uppdaterad reduktionsplikt Ökad elektrifiering i närtid • Reduktionspliktsnivån höjs successivt Kostnadseffektivt och flexibelt system • Ett gemensamt krav på diesel och bensin införs • Reduktionspliktens elkrediter används mer effektivt • Möjligheten att spara utsläpps- minskningar mellan åren utökas • Ett system med prisgolv och pristak införs i reduktionsplikten • Reduktionspliktsavgiften justeras • Möjlighet till tidsbegränsad nedsättning av reduktionspliktskrav införs • Subkvoter för avancerade biodrivmedel och RFNBO införs • Rena och höginblandade förnybara drivmedel inkluderas senast 2031 • Skatten på bensin och diesel höjs • Malusgränsen för lätta fordon sänks och malusperioden förlängs till 5 år • Klimatpremien för tunga lastbilar och arbetsmaskiner förlängs • Möjligheten att återbetala elskatt för laddning av tunga lastbilar och bussar analyseras vidare • Miljözon klass 3 delas upp Accepterad och trygg omställning Anpassad och effektivare energibeskattning • Energiskatten på el sänks • Anslaget till elbilspremien höjs • Den tillfälligt utökade nedsättningen av skatt på jordbruksdiesel förlängs tills vidare • Bränslefaktorn respektive bränsletillägget i fordonsskatten för dieseldrivna personbilar och lätta lastbilar tas bort • Skatten på uppvärmningsbränslen sänks • Energi- och klimatrådgivningen förstärks • Medel för stöd till grundläggande kommersiell service öronmärks även fortsättningsvis och stödet utvärderas • Pumplagen upphör att gälla • Principer för direkt prissättning av koldioxidutsläpp uppdateras • Uppdelningen i energi- och koldioxidskatt tas bort • En ny struktur för beskattning av uppvärmningsbränslen införs • Skatten på naturgas och gasol för motordrift höjs • Nedsättningen av förmånsvärdet för laddbara bilar och gasbilar fasas ut stegvis • Grund- resp. koldioxidbeloppet höjs i fordonsskatten och gränsen för när koldioxidbeloppet tas ut sänks • Miljöklasserna för bensin respektive diesel tas bort 2031 Sammanfattning SOU 2026:33 32 Uppdaterad reduktionsplikt Inblandningskrav är ändamålsenligt i närtid En kostnadseffektiv klimatpolitik bygger på breda styrmedel som ger alla aktörer likvärdiga incitament att minska sina utsläpp. Efter- som unionsrätten (energiskattedirektivet och reglerna om statligt stöd) hindrar en renodlad fossil koldioxidskatt krävs andra breda styrmedel, där två huvudalternativ finns: ett nationellt handels - system eller ett inblandningskrav som reduktionsplikten. Utredningens samlade bedömning är att ett inblandningskrav är det mest ändamålsenliga styrmedlet, eftersom det kan ge lägre driv- medelspriser, bygger på ett befintligt system och samtidigt ger ut- rymme för kostnadseffektiva utsläppsminskningar. Ett nationellt handelssystem bör inte uteslutas som framtida lösning, men lämpar sig bättre när utsläppen ska ned mot mycket låga nivåer fram mot 2045 och när formerna för EU:s styrning efter 2030 är tydligare. Dagens reduktionspliktsnivåer är för låga för att Sverige ska upp- fylla sitt åtagande till 2030 utan ESR-handel. Utredningen har även adresserat flera andra problem med reduktionsplikten så som den nu är utformad och lämnar, utöver förslag på nya nivåer, förslag som ökar systemets kostnadseffektivitet och flexibilitet. Nya nivåer i reduktionsplikten införs Utredningen föreslår att reduktionsplikten skärps till nivån 21 pro- cent 2028, 23 procent 2029 och 25 procent 2030. Kraven ska vara gemensamma för bensin och diesel. Nivåerna ska uppdateras vart fjärde år i kontrollstationer, som även ska utgöra underlag till reger- ingens klimathandlingsplan. Det vore önskvärt att skärpa nivåerna så snart som möjligt, men utredningen bedömer att det är svårt för riksdagen att hinna höja reduktionspliktsnivåerna före den 1 januari 2028 och berörda drivmedelsaktörer behöver tid för att anpassa sin verksamhet. Efter 2030 föreslås reduktionspliktsnivåerna öka så att den totala volymen förnybara drivmedel över tid anpassas till det totala be - hovet av flytande drivmedel 2045. Därmed skulle alla flytande driv- medel 2045 i princip kunna utgöras av förnybara drivmedel. SOU 2026:33 Sammanfattning 33 Förslag för en mer kostnadseffektiv inblandningsplikt Utredningen bedömer att reduktionsplikten i dagens utformning uppvisar flera brister och lägger därför ett antal förslag som syftar till att förbättra systemets kostnadseffektivitet. Nuvarande styr - ning innebär att utsläppsminskningar inte sker där de är billigast, bl.a. på grund av olika omställningstryck mellan bensin och diesel samt skilda incitament för olika typer av drivmedel. Reduktions - plikten har också begränsad träffsäkerhet mot klimatmålen och styr därmed inte optimalt mot utsläppsminskningar i f örhållande till Sveriges EU-åtaganden. Ett gemensamt krav ställs på diesel och bensin Utredningen föreslår att ett gemensamt inblandningskrav ska ställas på diesel och bensin. Utredningen menar att det är viktigt att samma omställningstryck träffar bensin- respektive dieselvärdekedjan för att utfasningen av fossila drivmedel ska ske kostnadseffektivt. Utsläppsminskningar från publika laddstationer används mer effektivt Utredningen föreslår att möjligheten i reduktionsplikten att till - godoräkna sig utsläppsminskningar från leverans av fossilfri el från publika laddstationer prioriteras till el från publika laddstationer som, utifrån ett samhällsperspektiv, bedöms vara i behov av statligt främjande. Rena och höginblandade förnybara drivmedel inkluderas i reduktionsplikten Rena och höginblandade förnybara drivmedel föreslås bli reduk - tionspliktiga när Sverige inte längre har ett statsstödsgodkännande för skattenedsättning för rena och höginblandade biodrivmedel, dock senast 1 januari 2031. Höginblandade biodrivmedel främjas i dagsläget genom skatte- befrielse från såväl koldioxidskatt som energiskatt. Detta innebär att de omfattas av andra incitament och delvis andra hållbarhets- krav än de låginblandade biodrivmedlen. Utredningen finner inga Sammanfattning SOU 2026:33 34 starka skäl till att förnybara drivmedel bör ges olika krav och inci- tament beroende på vilken koncentration de distribueras i. Att inkludera rena och höginblandade flytande biodrivmedel i reduktionsplikten kan underlätta gemensamma reduktionsnivåer för bensin och diesel, eftersom det ger de drivmedelsleverantörer som säljer en hög andel bensin ytterligare ett sätt att klara reduk- tionskraven. Gasformiga drivmedel bör enligt utredningens bedömning i nu- läget inte omfattas av reduktionsplikten. Det bör analyseras om den nuvarande skattenedsättningen för biogas bör ersättas med ett särskilt inblandningskrav för energigaser för att påskynda utfas - ningen av naturgas i hela ekonomin på ett kostnadseffektivt sätt. Det bör analyseras om reduktionsplikten bör göras om till en kvotplikt Utredningen bedömer att det bör analyseras om reduktionsplikten ska göras om till en kvotplikt. Reduktionsplikten har inte främjat avancerad e biodrivmedel som avsett och styr inte heller optimalt mot de utsläpp som de klimatpolitiska målen är utformade efter. Detta resulterar i minskad träffsäkerhet och kostnadseffektivitet eftersom reduktionsplikten inte ger incitament för företagen att minska utsläppen i förhållande till Sveriges EU-åtaganden och klimatmål till lägst kostnad. En kvot- plikt kan därmed resultera i lägre drivmedelspriser än motsvarande reduktionsplikt. Det bör också analyseras om styrningen mot avan- cerade biodrivmedel skulle ske mer effektivt med subkvoter eller skattedifferentiering. Analysen är avhängig hur förslaget till euro- peiskt post 2030-ramverk, och regelverk på området, faller ut och bör därför inledas först när det är känt. Förslag för en mer flexibel inblandningsplikt Utredningen bedömer att reduktionspliktens flexibilitet kan och bör förbättras. Nuvarande utformning av reduktionsplikten saknar tillräcklig flexibilitet för att hantera kortsiktiga prisvariationer och marknadsstörningar. Möjligheterna att jämna ut kostnader över tid är begränsade, samtidigt som befintliga säkerhetsventiler inte an- vänds effektivt. SOU 2026:33 Sammanfattning 35 Möjligheten att spara utsläppsminskningar mellan åren utökas Utredningen föreslår att möjligheten att spara utsläppsminskningar mellan år ska öka så att företag får föra över överskott som uppgår till högst 20 procent av den utsläppsminskning som ska uppnås under det aktuella året. Ett system med prisgolv och pristak för utsläppsminskningar införs samtidigt som reduktionspliktsavgiften justeras Utredningen föreslår att ett pristak på sju kronor per kilogram koldioxidekvivalenter införs i reduktionsplikten. Om ett företag har svårt att uppnå sin reduktionsplikt till en kostnad som är lägre än taknivån kan de välja att betala ett takpris för de utsläpps minsk- ningar de inte genomfört. På så sätt kan kortsiktiga prischocker till följd av höga priser på förnybara drivmedel dämpas. Denna funk - tion fylls i dag av möjligheten att betala en reduktionspliktsavgift, men eftersom den är en sanktionsavgift finns en ovilja att utnyttja den. Vidare föreslår utredningen ett tillfälligt prisgolv för utsläpps- minskningar på två kronor per kilogram koldioxidekvivalenter. Ett golvpris kan fylla en funktion som garantipris för aktörer som över- presterar gentemot sin reduktionsplikt och därmed har utsläpps - krediter att sälja. Förslaget föreslås träda i kraft när rena och hög- inblandade förnybara drivmedel blir reduktionspliktiga. Utredningen föreslår att reduktionspliktsavgiften ska vara 6,50 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter för bensin och diesel. Reduktionspliktavgiftens roll som säkerhetsventil mot höga priser tas, med utredningens förslag, till stor del över av takpriset. Takpriset ska se till att höga priser på förnybara drivmedel inte får allt för stort genomslag på drivmedelspriserna. En svårare stör- ning på marknaden som beror på allvarliga leveransproblem kan inte säkert lösas av pristaket. I sådana lägen kan ett tillfälligt undan- tag från reduktionskravet vara nödvändigt. Sammanfattning SOU 2026:33 36 Möjlighet till tidsbegränsad nedsättning av reduktionspliktskrav vid allvarliga marknadsstörningar införs Utredningen föreslår att regeringen ska ges möjlighet att tidsbegränsat ge anstånd med reduktionspliktkravet vid allvarliga marknadsstör- ningar. Undantaget ska vara tidsbegränsat och får inte avse längre tid än vad som är motiverat med hänsyn till syftet med undantaget. I dagsläget finns ingen möjlighet för regeringen eller ansvarig myndighet att temporärt justera reduktionskravet. Justeringar måste därför genomföras med lagändring vilket tar lång tid och riskerar att minska styrmedlets långsiktighet. Subkvoter för avancerade biodrivmedel och RFNBO införs Utredningen föreslår två subkvoter. Den första ställer krav på att andelen avancerade biodrivmedel och biogas som produceras från de bränsleråvaror som anges i bilaga IX del A till förnybartdirek- tivet, i kombination med andelen förnybara drivmedel av icke-bio- logiskt ursprung, ska uppgå till minst 2 procent av den energi som levereras inom reduktionsplikten för respektive år 2028, 2029 och 2030. Den andra subkvoten ställer krav på att andelen förnybara drivmedel av icke -biologiskt ursprung (RFNBO) ska uppg å till minst 0,75 procent av den energi som levereras inom reduktions- plikten för respektive år 2028, 2029 och 2030. Ökad elektrifiering i närtid Förslag riktade mot marknaden för personbilar Utöver att sträva mot en för elbilar mer gynnsam prisrelation mellan el och flytande drivmedel lägger utredningen ett antal ytterligare förslag för att fasa ut bensin - och dieselbilarna i nyregistreringen och göra elbilarna på begagnatmarknaden mer attraktiva. Det senare är viktigt för att fler svenska hushåll ska kunna ha råd att äga en elbil. Det handlar också om att stärka den inhemska efterfrågan på begagnade eldrivna bilar för att dessa ska behållas i landet. Förslagen syftar också till att skapa en mer kostnadseffektiv styrning. SOU 2026:33 Sammanfattning 37 Malusen för lätta fordon skärps och förlängs En stor andel av personbilarna nyregistreras som leasingfordon med treåriga leasingavtal. Det första ägarbytet infaller då i samband med att malusperioden tar slut. Genom att förlänga malusperioden till fem år skulle malusen i större utsträckning påverka bilens andre ägares betalningsvilja för bilen. För att påskynda utfasningen av konventionella fordon föreslår utredningen att gränsen för när malus inträder sänks från 75 till 50 gram koldioxid per kilometer vilket motsvarar gränsen för ett lågutsläppsfordon enligt EU:s koldioxidkrav. Grundbeloppet och koldioxidbeloppet i fordonsskatten höjs och gränsen för när beloppet börjar tas ut sänks Grundbeloppet i fordonsskatten har varit detsamma, 360 kronor, sedan 2006. Koldioxidbeloppet i den ordinarie koldioxidbaserade fordonsskatten höjdes senast 2015. Grundbeloppet föreslås höjas från 360 kronor till 420 kronor och koldioxidbeloppet höjas från 22 till 25 kronor. Fordonsflottans allt lägre bränsleförbrukning innebär att den genomsnittliga fordonsskatten per bil sjunker. Därför föreslås att gränsen för koldioxidbeloppet sänks från 111 till 95 gram per kilo- meter. Förslaget bidrar också, om än i begränsad utsträckning, till en, relativt sett, mer gynnsam totalkostnadskalkyl för elbilar. Bränslefaktorn och bränsletillägget för dieselfordon tas bort I fordonsskattesystem för lätta fordon ingår komponenter som ger en högre fordonsskatt för dieseldrivna fordon än för bensindrivna fordon för att därigenom kompensera för en högre energiskatt på bensin än diesel. Utredningen föreslår att dessa komponenter, dvs. bränslefaktorn och bränsletillägget för dieseldrivna personbilar och lätta lastbilar, i den koldioxidbaserade fordonsskatten tas bort. Eftersom dieselfordon traditionellt ägts av hushåll med relativt långa körsträckor, gynnar en sänkt fordonsskatt för dieselfordon också i stor utsträckning de hushåll som är mest sårbara för högre drivmedelspriser. Sammanfattning SOU 2026:33 38 Nedsättningen av förmånsvärdet för elbilar, laddhybrider och gasbilar fasas ut Utredningen föreslår att nedsättningen av förmånsvärdena för el- bilar, laddhybrider och gasbilar ska sänkas för att på några års sikt fasas ut helt. Som noteras ovan är subventioner på en mogen ny - bilsmarknad inte förenligt med en kostnadseffektiv styrning. För- slaget motiveras också med skatteväxling eftersom det frigör medel som kan bidra till sänkt skatt på el, se nedan. Dagens nedsättningsregler har gällt sedan 1 juli 2022. För elbilar sätts nybilspriset ned med 350 000 kronor, dock högst 50 procent av nybilspriset. Prisskillnaden mellan elfordon och motsvarande bensin- eller dieselfordon har sedan 2022 sjunkit och de flesta el- bilar har i dag inte ett nybilspris som är dubbelt så högt som nybils- priset för en motsvarande bensin- eller dieselbil. Att ta bort hela nedsättningen i ett slag riskerar att bromsa elek- trifieringen i nybilsförsäljningen. Utredningen föreslår därför att nedsättningen trappas ner under tre år för att vara helt borttagen för bilar som nyregistreras efter den 31 december 2030. De förslag som lämnas avseende malus, reduktionsplikt och beskattning av el och flytande drivmedel kommer dessutom att förbättra elfordonens relativa totalkostnadskalkyl stegvis. Förslag för att stödja introduktion av tunga och lätta lastbilar med nollutsläpp Pumppriser i paritet med våra grannländer och en annan prisrela - tion mellan el och flytande drivmedel kommer skapa starkare inci- tament för försäljningen av tunga och lätta nollutsläppsfordon, främst i form av batterielektriska lastbilar. Trots det kommer stöd behövas under resten av 2020 -talet för att bidra till en fortsatt mark nads- introduktion. SOU 2026:33 Sammanfattning 39 Klimatpremien för tunga lastbilar förlängs Utredningen föreslår att klimatpremien för tunga lastbilar förlängs till 2030. Utredningen föreslår dock att stödbeloppet för lastbilar i viktspannet över 3,5 ton upp till 4,25 ton likställs med stödbeloppet för lätta ellastbilar och fasas ut i samma takt. När totalkostnadskalkylen för eldrivna lätta lastbilar och tunga fordon, inklusive de incitament som ges av andra styrmedel, hamnar i paritet med motsvarande dieseldrivna alternativ kan premien fasas ut. Kostnadsrelationerna behöver därför återkommande utvärderas. En nedsättning av energiskatten på el för laddning av tunga elfordon analyseras närmare Att låta incitamenten för elektrifiering i större utsträckning än i dag baseras på de rörliga kostnaderna är en generell inriktning för de förslag som utredningen lämnar. Utredningen bedömer att el för laddning av batterielektriska tunga fordon som används inom närings- verksamhet borde kunna bli föremål för en skattenedsättning. En skattenedsättning skulle i så fall kunna omfatta både tunga lastbilar och tunga bussar. En sådan nedsättning kräver ett godkännande för undantag enligt energiskattedirektivet och att EU:s statsstödsregler beaktas. Utredningen föreslår därför att möjligheterna till nedsatt energi- skatt på el för laddning av tunga ellastbilar och tunga elbussar ska analyseras närmare. Reglerna för införande av miljözoner med nollutsläppsfordon förenklas Utredningen föreslår att befintlig miljözon klass 3 delas upp i två zoner; en för personbilar och en för lastbilar och bussar. Miljözoner syftar till att förbättra luftkvaliteten i särskilt miljökänsliga områden och är således inte ett klimatpolitiskt styrmedel. De kan dock tänkas ha en påverkan på efterfrågan på eldrivna fordon. Genom att dela upp miljözon klass 3 i två delar skapas en möjlighet att reglera en- bart den tyngre trafiken, vilket kan underlätta införandet i de kom- muner som vill begränsa den tunga trafiken men inte personbilar. Sammanfattning SOU 2026:33 40 Förslag som stödjer introduktionen av arbetsmaskiner med nollutsläpp Utbudet av arbetsmaskiner som är utrustade med batterielektrisk drivlina, eller annan form av drivlina för nollutsläpp, är begränsande för omställningen i flera sektorer. Det är viktigt att det på europeisk nivå utvecklas mer enhetliga styrmedel för elektrifierade arbets - maskiner för att initiala marknadsmisslyckanden och barriärer snab- bare ska kunna överbryggas och kostnaderna sänkas när de nya teknikerna tillverkas och används i större skala. Klimatpremien för arbetsmaskiner förlängs och samordnas Utredningen föreslår att Klimatpremien för arbetsmaskiner behålls och förlängs i tid. Utredningen delar Naturvårdsverkets och Energi- myndighetens bedömning att ett, vid en myndighet, samlat stöd för arbetsmaskiner har förutsättningar att förenkla administrationen av stödet och anpassa utformningen på ett sätt som passar för just de aktörer som avser köpa eller leasa arbetsmaskiner. Anpassad och effektivare energibeskattning Utredningen lämnar ett antal förslag och bedömningar gällande beskattningen av drivmedel, uppvärmningsbränslen och elektricitet. Utredningen ska enligt direktivet inte lämna författningsförslag på skatteområdet. De förslag som lämnas är därför på en något mer övergripande nivå och bör ses i ljuset av utredningens övriga förslag. Förslag för en enhetligare energibeskattning Principer för prissättning av koldioxidutsläpp justeras Utredningen ska lämna förslag kring principer för prissättning av fossila koldioxidutsläpp. Utredningen föreslår att utgångspunkterna för direkt prissättning av koldioxidutsläpp ska vara att: (1) Endast fossila utsläpp ska prissättas, (2) prissättningen ska vara enhetlig, och (3) utsläpp ska endast prissättas en gång. SOU 2026:33 Sammanfattning 41 Ett utsläppshandelssystem uppfyller samtliga dessa utgångs - punkter. Direkt prissättning av koldioxidutsläpp i Sverige bör endast ske genom de två europeiska handelssystemen för utsläpp av växt- husgaser. Med införandet av ETS 2 kommer samtliga beskattade drivmedel och uppvärmningsbränslen som används i Sverige att omfattas av utsläppshandel. Beskattningen av bensin och diesel höjs I skrivande stund är drivmedelspriserna onormalt höga på grund av kriget i Iran. Det är omöjligt att veta hur drivmedelsmarknaden utvecklar sig, men utredningen gör antagandet att till 2028 har situa- tionen återgått till ett normalläge. Givet att så sker bedömer utred- ningen att det prispåslag på bensin och diesel som kan förväntas genom införandet av ETS 2 och de höjningar av reduktionsplikten som utredningen föreslår inte ger tillräckligt starka incitament till elektrifiering i närtid. För att få bättre förutsättningar för elektri- fiering, och därmed minska den samhällsekonomiska kostnaden för utfasningen, bör beskattningen av flytande drivmedel öka. Utredningen föreslår att energiskatten på bensin höjs med 1,80 kronor per liter och att energiskatten på diesel (utom på s.k. lågbeskattad olja) höjs med 1 800 kronor per kubikmeter d en 1 januari 2028. Höjningen ska ske efter att indexering skett enligt gällande regler. Om prisnivån på drivmedel blir högre än vad som antagits av utredningen kan skattehöjningen justeras ned för att kompensera för detta så att samma totala prispåslag uppnås. Om Sverige köper utsläppsutrymme från andra länder och därmed kan sänka reduk- tionspliktsnivån kan skattehöjningen behöva justeras uppåt för att bibehålla incitamenten för elektrifiering. Uppdelningen i energi- och koldioxidskatt tas bort Det finns inte längre någon reell skillnad mellan den del av energi- beskattningen som benämns koldioxidskatt och den del som benämns energiskatt. Den ursprungliga principen om att koldioxidskatten skulle stå i direkt relation till det fossila kolinnehållet upprätthålls inte längre och är till följd av EU-rätten inte heller möjlig att upp- Sammanfattning SOU 2026:33 42 rätthålla. Koldioxidskatten kan därmed inte användas för att pris- sätta enbart de fossila utsläppen. Utredningen föreslår därför att koldioxidskatten och energi - skatten ska slås samman till en energiskatt vid införandet av ETS 2, 2028. Ny struktur för beskattningen av uppvärmningsbränslen införs Då uppdelningen i energi- och koldioxidskatt tas bort 2028 föreslås användningen av uppvärmningsbränslen inom den industri som omfattas av ETS 1 få en procentuell återbetalning av den nya gene- rella energiskattenivån i stället för dagens återbetalning av koldioxid- skatt. Skattesatserna för uppvärmningsbränslen liksom nedsätt - ningens storlek bör beslutas närmare ikraftträdandedatumet. Den generella skattenivån för uppvärmningsbränslen föreslås dock vara lägre än summan av tidigare energi- och koldioxidskatt för att ta hänsyn till det prispåslag som förväntas av ETS 2. Beskattningen av naturgas och gasol som drivmedel höjs och möjligheten till skattenedsättning för avancerade biodrivmedel analyseras vidare Naturgas som används som drivmedel är i dag belagd endast med koldioxidskatt. Därigenom är beskattningen av naturgas för motor- drift lägre än beskattningen av naturgas för uppvärmningsändamål utanför ETS 1. Utredningen föreslår att naturgas som används som drivmedel bör beskattas på samma nivå som den sammanlagda skatte- satsen för naturgas som används för uppvärmning. Även gasol ska beskattas med samma energiskattesats när den används som driv- medel och som uppvärmningsbränsle. Som noterats ovan föreslås att rena- och höginblandade biodriv- medel ska inkluderas i ett inblandningskrav. Därmed kommer dessa drivmedel att bli fullt beskattade. Det finns en EU-rättslig möjlighet till skattenedsättning för avancerade biodrivmedel. Utredningen bedömer att en sådan skattenedsättning bör analyseras vidare för att klarlägga om en skattenedsättning för avancerade biodrivmedel skulle vara möjlig att införa efter 2030. SOU 2026:33 Sammanfattning 43 Den svenska miljöklassningen av drivmedel kan tas bort om några år Utredningen har i uppgift att analysera för- och nackdelar med den svenska miljöklassningen av drivmedel. Med stöd av analysen före- slår utredningen att indelningen av drivmedel i miljöklasser ska tas bort. Ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2031. Skillnaderna i hälso - och miljöegenskaper vid användning av bensin respektive diesel av olika miljöklass har minskat över tid, och effekten av att använda en bättre miljöklass har minskat ytter- ligare allteftersom avgaskraven på fordon skärpts. Trygg och accepterad omställning Utfasningen ska ske på ett sätt som både är acceptabelt och säkert. Inte minst innebär det att styrningen behöver vara förutsägbar och stabil över tid, och utformas på ett sätt som minskar riskerna som orsakas av prisvolatilitet på såväl fossila som förnybara drivmedel. Förslag för en trygg försörjning av flytande drivmedel under utfasningen I dagsläget är tillgängligheten till drivmedelsstationer, även i lands- bygdskommunerna, god. Drivmedelsstationer i serviceglesa områden har också möjlighet att söka ekonomiskt stöd via regionerna. I takt med att vägfordonsflottan elektrifieras kommer emellertid efter - frågan på flytande drivmedel att sjunka varvid lönsamheten hos dagens försäljningsställen utmanas. Att drivmedelsstationer stänger i områden med ett redan glest utbud kan innebära problem för per- soner och verksamheter som inte kan eller har hunnit gå över till el- drift. Vidare är det viktigt att Sverige har en trygg drivmedelsförsörj- ning i såväl ett fredstida krisläge, som i händelse av höjd beredskap eller ytterst krig, inte bara för transporter utan också för reservkraft. Sammanfattning SOU 2026:33 44 Tillväxtverkets uppdrag att fördela medel för att främja tillgång till grundläggande kommersiell service förlängs och stödformen utvärderas Utredningen anser att det är lämpligt att behålla de investerings- stöd och servicebidrag som försäljningsställen av drivmedel kan söka. Tillväxtverket har i uppdrag att under perioden 2023–2027 för- dela medel till regionerna och Gotlands kommun för stöd till grund- läggande kommersiell service. Utredningen föreslår att uppdraget förlängs till 2032. Det bör utvärderas om stödgivningen på sikt uppfyller sitt syfte på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt samt hur behovet av ett fortsatt stöd ser ut i ljuset av omställningen. Pumplagen har spelat ut sin roll Utredningen har i uppgift att analysera om pumplagen, i sin nu- varande utformning är ändamålsenlig för att styra mot i princip nollutsläpp i transportsektorn. Utredningen bedömer att det finns andra mer effektiva styrmedel för detta. Vidare bedömer utred - ningen att riktade krav på att tillhandahålla förnybara drivmedel i glesbygd inte bör införas och heller inte att krav på att tillhanda- hålla elektricitet på försäljningsställen bör införas. Utredningen föreslår att Lagen om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel ska upphöra att gälla vid utgången av 2027. Förslag för ökad acceptans och kompensation för ETS 2 Skatten på el sänks Utredningen föreslår att elskattens generella nivå sänks för att kom- pensera för prisökningar på drivmedel till följd av ETS 2 och till viss del ytterligare prisökningar till följd av de föreslagna utsläpps- minskande styrmedlen. Utredningen har beaktat flera alternativ och bedömer att av dessa är sänkt skatt på el den kompensationsåtgärd som har bäst effekt på acceptansen. Åtgärden har en relativt god träffsäkerhet gällande att kompensera för ökade drivmedelskostnader eftersom utgifterna för flytande drivmedel respektive el i stor utsträckning samvarierar, se SOU 2026:33 Sammanfattning 45 nedan. Samtidigt förändrar den prisrelationen mellan flytande driv- medel och el, vilket skapar starkare incitament för elektrifieringen av fordonsflottan. Anslaget för elbilspremien höjs Från och med mars 2026 finns det möjlighet för vissa hushåll att söka en elbilspremie som finansieras genom EU:s sociala klimatfond. Stödet är inriktat mot dem som har inkomster under medelinkomst och som bor i landsbygdsområden eller områden med begränsad till- gång till kollektivtrafik. Premien bedöms fylla en viktig funktion genom att säkerställa bibehållen tillgänglighet för en grupp som annars har svårt att övergå till elbil i närtid. Utredningen föreslår att anslaget till premien höjs med 200 mil- joner kronor 2027, 300 miljoner kronor 2028, 200 miljoner kronor 2029 och 100 miljoner kronor 2030 för att säkerställa att efterfrågan på bidraget kan mötas. Energi- och klimatrådgivningen ges utökad finansiering Det finns andra hinder än ekonomiska för hushåll och företag att genomföra åtgärder för att minska sitt drivmedelsberoende. I fallet att övergå från bil med förbränningsmotor till elbil kan det till exem- pel handla om praktisk kunskap om den nya tekniken eller känne- dom om ekonomiska bidrag och laddningsmöjligheter. Utredningens bedömning är att den kommunala energi- och klimatrådgivningen kan bidra till att undanröja kunskapshinder för hushåll och små och medelstora företag. Utredningen föreslår därför att Energimyndighetens anslag 1:5 Energiplanering höjs med 60 miljoner kronor per år för att stärka deras uppsökande rådgivning för åtgärder för minskad drivmedels- användning. Sammanfattning SOU 2026:33 46 Den utökade nedsättningen för jordbruksdiesel förlängs En stabil klimatpolitisk styrning är viktig för att säkerställa närings- livets konkurrenskraft framöver. Stora delar av näringslivet har anpassat sina affärsmodeller efter klimatmål och förväntad styrning på området. Deras konkurrenskraft är därmed beroende av en lång- siktig politik i linje med dessa mål. För andra delar av näringslivet är det mer utmanande att anpassa sig till de förändringar som klimat- politiken innebär. Jord- och skogs-, vattenbruk samt fiske står ut som de branscher som kan komma att påverkas i högre grad av ETS 2. Detta eftersom de är relativt fossilintensiva med begränsade möjligheter att sänka utsläppen, de verkar på internationella marknader och Sverige har valt att frivilligt utöka ETS 2 till att inbegripa dessa branscher. Utredningen har analyserat flera olika alternativ för att stödja dessa branschers, i synnerhet jordbrukets, konkurrenskraft. Det är önskvärt med en kompensation som bibehåller incitament för ut - släppsminskning genom att inte vara kopplad till drivmedelsanvänd- ningen. Utredningen bedömer dock att de rättsliga förutsättningarna för att hitta ett sådant stöd som är förenligt med EU-rätten är små i nuläget. Utredningen föreslår därför en förlängning av den utökade nedsättningen för jordbruksdiesel tills vidare. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen har konsekvensanalyserat förslagen i enlighet med de krav som ställs i förordningen (2024:183) om konsekvensutredning, kommittéförordningen (1998:1474) och de särskilda krav som ställs i våra direktiv. Nedan redogörs för några centrala resultat från konsekvensanalysen. Förslagens konsekvenser på utsläpp av växthusgaser Utredningens analyser visar på att de föreslagna åtgärderna medför utsläppsminskningar av sådan omfattning att Sveriges ESR-åtagande fram till 2030 kan uppnås. Förslagen bedöms därutöver leda till att avståndet till punktmålet 2030 minskar på ett betydande vis. Utred- ningen bedömer dock att varken det nuvarande nationella etappmålet SOU 2026:33 Sammanfattning 47 i ESR eller etappmålet för transportsektorn till 2030 nås med de före- slagna åtgärderna. Det finns flera osäkerheter som kan påverka ut- fallet, till exempel ESR -åtagandet till följd av de ökade lustgas - utsläppen från tunga lastbilar och utvecklingen i LULUCF-sektorn. Fossil diesel bedöms fasas ut till 2045. Även bensinanvändningen minskar successivt, men ett antal bensindrivna fordon bedöms finnas kvar i fordonsflottan 2045 och en viss användning av fossil bensin kvarstår därför 2045. Förslagens konsekvenser på priset på drivmedel Ovan noterades att utredningen gör bedömningen att världsläget när huvuddelen av våra förslag ska implementeras har återgått till ett normalläge. Om så sker bedöms befintlig politik ge drivmedels- priser som är för låga för att bidra till elektrifieringen av fordons - flottan på ett kostnadseffektivt sätt. Samtidigt finns det en gräns för hur högt drivmedelspriset kan vara innan det börjar påverka acceptansen för klimatpolitiken och näringslivets konkurrenskraft. Utredningen har analyserat priseffekterna för drivmedel utifrån flera scenarier för prisutvecklingen på såväl förnybara som fossila drivmedel och bedömer att förslagen resulterar i drivmedelspriser mer i linje med priserna i jämförbara länder. Det betyder också att drivmedelspriserna återgår till sin historiska trend. Förslagen inne- bär även att bensinpriset återgår till att utvecklas i takt med hus - hållens disponibla inkomst på motsvarande sätt som före 2022. Förslagens konsekvenser för företag och konkurrenskraft Sammantaget indikerar konsekvensanalysen att de negativa konse- kvenserna av ökade drivmedelspriser, i kombination med utred - ningens övriga förslag för fordonsomställning och kompensation, är små för företagen. Det finns dock vissa branscher som påverkas mer än andra. Till exempel tillhör jord-, skogs-, vattenbruk och fiske de branscher som har en relativt hög drivmedelskostnad i relation till produktvärde varför de är mer påverkade av prisökningar. Detta motiverar att den utökade nedsättningen för jordbruksdiesel för- längs, se ovan. Sammanfattning SOU 2026:33 48 Förslagens konsekvenser för hushåll Hushållen kommer påverkas av högre drivmedelspriser, som följer av förslagen om höjd reduktionsplikt och höjd drivmedelsskatt. För- slagen om förändrade fordonsskatter kan påverka hushåll både i positiv (till exempel avskaffad bränslefaktor och bränsletillägg) och negativ (till exempel höjd malus) riktning. Samtidigt kompenseras hushållen av förslaget om sänkt skatt på el. Olika hushåll kommer påverkas olika. Generellt påverkas indi- vider i storstadsregionerna minst av utredningens förslag medan individer i glesare regioner får en större procentuell påverkan på ekonomisk standard både av de förslag som ger ökade kostnader och de förslag som leder till lägre kostnader, se figur 2. Figur 2 Samlade fördelningseffekter per regiontyp Procentuell förändring av ekonomisk standard Anm.: Regiontypsnamnen har kortats ned av utrymmesskäl. De fullständiga namnen är Stockholm , Malmö -Lund, Göteborg , Tät region nära en större stad , Tät region avlägset belägen , Landsbygdsregion nära större stad , Landsbygdsregion avlägset belägen , Landsbygdsregion mycket avlägset belägen Källa: FASIT v1 2024 och egna beräkningar . Figuren visar att de skillnader som finns mellan hur hushåll i olika regiontyper påverkas av högre bensin- och dieselpriser motverkas genom sänkt elskatt och förändrad fordonsskatt så att nettoskill- -0,8% -0,6% -0,4% -0,2% 0,0% 0,2% 0,4% 0,6% 0,8% Sthlm Malmö Göteborg Tät nära ss Tät avl bel Landsb nära ss Landsb avl bel Landsb mkt avl bel Sänkt elskatt Högre drivmedelspris Ändrad fordonsskatt Höjd malus Netto SOU 2026:33 Sammanfattning 49 naderna mellan regiontyper blir mindre, även om de inte helt elimi- neras. Det bör noteras att detta gäller i genomsnitt. Det kommer alltid finnas enskilda hushåll som är nettovinnare respektive netto- förlorare av de samlade förslagen. 51 1 Utredningens uppdrag och tillvägagångssätt I detta avsnitt redovisas det huvudsakliga innehållet i våra direktiv och hur utredningsarbetet har bedrivits. Som framgår av avsnitt 1.1 har vårt uppdrag varit brett, men uppdraget har i någon mån begrän- sats, dels av direktiven, dels av andra utredningars arbete. Vi redo- gör för var utredningen valt att lägga sitt fokus i avsnitt 1.3. En läs- anvisning för betänkandet ges i avsnitt 1.4 1.1 Utredningens uppdrag Vi har haft ett brett uppdrag. Den övergripande uppgiften har varit att analysera om och i så fall vilka styrmedel som kan utformas för att fasa ut fossila bränslen ur de sektorer som omfattas av EU:s an- svarsfördelningsförordning (ESR) i den takt som krävs för att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt nå det svenska långsiktiga klimatpolitiska målet till 2045 samt de EU-åta- ganden som Sverige har på det klimatpolitiska området. Syftet med utredningen är dels att säkerställa att åtagandena nås utan att hushåll och näringsliv drabbas av orimligt höga kostnader, dels att säkerställa att utfasningen av fossila bränslen sker på ett säkert och acceptabelt sätt som gör att Sveriges och näringslivets konkurrenskraft kan bibehållas och stärkas och som inte leder till hämmande regelverk eller får skadliga effekter för delar av landet eller samhället. Vi har bland annat haft i uppdrag att: • föreslå hur reduktionsplikten bör utvecklas, • uppdatera principerna för prissättning av koldioxidutsläpp, Utredningens uppdrag och tillvägagångssätt SOU 2026:33 52 • analysera om och i så fall vilka andra styrmedel som på ett kost- nadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt tillsammans med andra åtgärder säkerställer att Sveriges klimatåtagande i EU nås och som bidrar till en utfasning av fossila bränslen senast 2045, • övergripande kartlägga hur jämförbara EU-medlemsstater plane- rar att gå till väga för att minska användningen av bränslen och drivmedel, • analysera behovet av att ändra Sveriges nuvarande miljöklassning av drivmedel, • analysera om pumplagen är ändamålsenlig för att styra mot noll- utsläpp i transportsektor, • föreslå hur konsumenter och företag fullt ut kan kompenseras för de ökade drivmedelskostnader som följer av ETS 2, • föreslå hur utfasningen av fossila bränslen till 2045 ska kunna ske på ett acceptabelt sätt som inte får skadliga effekter för delar av landet eller samhället, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningens direktiv beslutades av regeringen den 24 oktober 2024. Direktiven i sin helhet återfinns i bilaga 1. 1.2 Uppdragets genomförande Utredningens arbete har, utöver vårt direktiv och kommittéförord- ningen (1998:1474), även utgått från förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar. Arbetet har därför startat med en problem- analys som utgick från de utsläppsscenarier som Naturvårdsverket presenterade i underlag till regeringens årliga klimatredovisning 20251. Problemanalysen kopplat till utsläppsscenarierna har därefter behövt fördjupas och följa de nya och uppdaterade utsläppsscenarier som Naturvårdsverket, i samarbete med en rad andra myndigheter, arbetat fram som underlag till regeringens klimatredovisning 2026, parallellt med utredningens arbete.2 Vidare har utredningen analyserat vilka 1 Naturvårdsverket (2025a). 2 Naturvårdsverket (2026), kommande rapport. SOU 2026:33 Utredningens uppdrag och tillvägagångssätt 53 eventuella problem som finns i nuvarande klimatpolitiska styrmedel avseende exempelvis effektivitet, acceptans och säkerhet. Utred - ningens övergripande utgångspunkter avseende dessa tre begrepp presenteras i kapitel 2. Vi har utvecklat problemanalysen löpande i takt med de analyser utredningen genomfört. Flera statliga utredningar, myndigheter och andra har på senare år analyserat hur Sverige kan ställa om samhället för att nå fossil- frihet, samt hur styrmedel kan bidra till att underlätta denna om - ställning på ett effektivt och acceptabelt sätt. Tillsammans har dessa analyser utgjort ett omfattande kunskapsunderlag för oss i vår analys. Detta gör också att det finns en omfattande kunskapsmassa för reger- ingen som redan är utredd och därför har behovet av analys avgrän- sats från vår utredning i vissa fall. Utredningen har i sitt arbete fått analysstöd av en grupp tjänste- män från Naturvårdsverket, Statens energimyndighet (Energimyndig- heten), Trafikverket, Trafikanalys och Transportstyrelsen och som även tillsammans arbetar med att ta fram underlag till klimatredovis- ningen avseende transporter och arbetsmaskiner. Gruppen har bidra- git med analyser av våra förslag men även känslighetsanalyser. Energimyndigheten har särskilt bidragit i analys av drivmedels- marknaden och reduktionsplikten. Trafikverket och Trafikanalys har särskilt bidragit i analys av totalkostnadsanalyser för fordon och arbetsmaskiner. Naturvårdsverket har bidragit med uppdaterade underlag rörande EU-utvecklingen i ESR-sektorn. En särskild analys av drivmedelsmarknaden och dess framtida utveckling har genom- förts av ELS Analysis på vårt uppdrag. Kriget i Iran som bröt ut under våren 2026 har haft en betydande påverkan på de internationella driv- medelsmarknaderna. I utredningens analyser har vi utgått från anta- gandet att dessa effekter avtar fram till dess att utredningens förslag träder i kraft. Utredningen har haft en expertgrupp knuten till sig, vilken har bestått av representanter från berörda delar av Regeringskansliet och centralt berörda myndigheter. Expertgruppen har bidragit med stöd genom hela utredningen, från inledande problemanalys till kvali- tetssäkring av avsnittutkast. Till utredningen har också knutits en referensgrupp som bestått av representanter för berörda delar av civilsamhället, miljöorganisa- tioner, fackliga organisationer och berörda branscher. Referens - gruppen har bidragit till utredningens omvärldsbevakning och med Utredningens uppdrag och tillvägagångssätt SOU 2026:33 54 viktiga synpunkter på utredningens analyser utifrån många olika perspektiv. Utöver detta har vi haft separata dialoger med en rad akademiker, branschorganisationer, departement och myndigheter för att in - hämta information samt förankra och kvalitetssäkra vårt arbete. 1.3 Fokus och avgränsningar Genom direktiven har utredningen haft några på förhand givna av- gränsningar. Följande ingår enligt direktiven inte i uppdraget: • Att lämna författningsförslag på skatteområdet. • Utformning av avståndsbaserade vägskatter. • Utformning av styrmedel för nettoupptaget för metan- och lust- gasutsläpp inom jordbruket. Däremot ingår jordbrukets utsläpp från arbetsmaskiner och uppvärmning av byggnader. • Utformning av förbud mot tekniker om jämförbara alternativ inte finns. Eftersom utredningens uppdrag har handlat om utsläpp från ESR- sektorn, har det heller inte ingått att utforma styrmedel för de sek- torer som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem ETS 1 (främst utsläppsintensiv industri, energisektorn, luftfart och sjöfart) eller för nettoupptaget inom LULUCF-sektorn. Den 9 februari 2026 remitterade Regeringskansliet en promemoria där det föreslås att anläggningar med verksamhet inom pappers-och massaindustrin åter ska ingå i utsläppshandelssystemet ETS 1, trots den så kallade 95-procentregeln som innebär att dessa anläggningar inte ingår i ETS 1 från den 1 januari 2026.3 Utredningen har därför valt att inte analysera behovet av att kompensera anläggningar som inte ingår i ETS 1 från den 1 januari 2026. 3 Regeringskansliet (2026). Fortsatt inkludering av pappers- och massaindustrin i EU:s utsläpps- handelssystem. KN2026/00822. SOU 2026:33 Utredningens uppdrag och tillvägagångssätt 55 1.3.1 Fokus på utfasning av fossila bränslen Utsläppen i svensk ESR-sektor, exklusive jordbrukets nettoutsläpp av metan och lustgas där utredningen inte ska föreslå styrmedel, uppgick 2024 till 24 Mton koldioxidekvivalenter. Nästan 85 procent av dessa kom från inrikes transporter, 16 Mton, och arbetsmaskiner, 3,6 Mton. I båda dessa fall härrör utsläppen nästan helt uteslutande från förbränning av drivmedel. Det är således nödvändigt att fokusera på utsläppen från drivmedelsanvändning, och sär skilt från inrikes transporter. Våra direktiv pekar ut elektrifiering av transportsektorn men också ökad användning av fossilfria drivmedel och ökad transport- effektivitet som huvudsakliga vägar för utfasning av fossila drivmedel. I Utfasningsutredningens slutbetänkande4 ges en övergripande analys av hur vägtrafiken kan bli helt fossilfri. Utfasningsutredningens analys utgör en utgångspunkt som vi har kunnat bygga vidare på, se kapitel 2. Utredningen fokuserar på de centrala styrmedlen som påverkar användningen av fossila bränslen direkt såsom bränsle - och driv- medelsskatter, reduktionsplikt och handelssystem för utsläppsrätter. Dessa styrmedel skapar enhetliga incitament över flera sektorer och kan därför utgöra grunden i en kostnadseffektiv styrning. De kommer även höja bränsle - och drivmedelspriser vilket ger starkare incita - ment till elektrifiering och transporteffektivitet. Samtidigt pekar direktiven på att påverkan på drivmedelspriser ska minimeras, vilket utredningen beaktar när den föreslår styrmedel. Utredningen har också analyserat hur omställningen till utsläpps- fria fordon och arbetsmaskiner kan ske på ett effektivt sätt. Vi har haft i uppdrag att analysera bränsleskattenivåer men inte att lämna författningsförslag på skatteområdet och inte heller att analysera hur avståndsbaserade vägskatter bör utformas. Utform- ningen av avståndsbaserade vägskatter har dock varit ett viktigt ingångsvärde i vår analys av kostnader för olika trafikslag och incita- menten för exempelvis elektrifieringen av tunga fordon. Vi har inte analyserat utformningen av ett avståndsbaserat vägavgiftssystem, men har bedömt att incitamenten för tung trafik måste bedömas med beaktande av vilka incitament ett sådant system skulle medföra. 4 SOU 2021:48 I en värld som ställer om – Sverige utan fossila drivmedel 2040. Utredningens uppdrag och tillvägagångssätt SOU 2026:33 56 Vi ska enligt vårt direktiv inte heller utforma förbud mot tek - niker som saknar jämförbara alternativ. Utredningen har inte analy- serat några förbud mot tekniker men har som övergripande upp- drag att fasa ut fossila bränslen och har i den uppgiften analyserat hur alternativen utvecklas och kan komma att utvecklas framgent. 1.3.2 Utredningen fokuserar på en säker utfasning av fossila drivmedel Utifrån utredningens direktiv har arbetet inriktats på att analysera problem, möjliga lösningar och lämna förslag som bidrar till en säker utfasning av fossila bränslen. Utredningen har inte haft i upp- drag att i detalj analysera frågor som rör en säker omställning till eldrift, huvudsakligen batterielektrisk drift, kompletterad med vät- gas och elektrobränslen. Dessa frågor beaktas dock översiktligt i de analyser som görs, exempelvis av fordonsmarknadens utveckling, samt i de förslag som lämnas på fordonsområdet. Av denna avgränsning följer att utredningen inte har utarbetat konkreta förslag avseende en säker och hållbar övergång till eldrift. Det kan samtidigt konstateras att relativt få statliga utredningar och myndighetsuppdrag har haft motsvarande fokus på utfasning av fossila bränslen, medan ett stort antal uppdrag har behandlat – och fortsatt behandlar – omställningen till eldrift. Energimyndig- heten och Trafikverket har tagit fram ett handlingsprogram och målbild för laddinfrastruktur och tankinfrastruktur för vätgas.5 Ener- gimyndigheten har lämnat förslag på hur stödgivningen för laddinfra- struktur kan administreras, samlas och utvecklas för att på ett bättre sätt kunna främja en snabb, sam ordnad och samhällsekonomiskt effektiv utbyggnad av ändamålsenlig laddinfrastruktur som möjlig- gör eldrivna transporter i hela landet.6 I betänkandet Mot en effektiv elektrifiering av transportsystemet7 samt i kunskapsunderlaget Storskalig elektrifiering av transportsektorn från Trafikanalys8 analyseras vad som krävs för att möjliggöra en bred elektrifiering av både person- och godstransporter. Det handlar bland annat om utbyggnad av laddinfra- struktur, förstärkt elnätskapacitet, samordning mellan aktörer samt 5 Energimyndigheten (2023). 6 Energimyndigheten (2025a). 7 SOU 2024:97 Mot en effektiv elektrifiering av transportsystemet. 8 Trafikanalys (2024 a). SOU 2026:33 Utredningens uppdrag och tillvägagångssätt 57 styrmedel som kan påskynda omställningen utan att skapa flaskhalsar. Naturvårdsverket har också analyserat åtgärder för att främja ladd- och tankinfrastruktur för arbetsmaskiner samt underlätta förut - sättningarna för byte och transport av batterier till arbetsmaskiner.9 1.3.3 Vi tar hänsyn till hur sjö- och luftfartens omställning till förnybara drivmedel påverkar drivmedelsmarknaden Växthusgasutsläpp från luftfart och merparten av utsläppen från sjöfarten täcks inte av ESR-förordningen och har därmed inte varit fokus för vår analys. Utsläppen från dessa sektorer ingår dock del- vis i de utsläpp som omfattas av netto noll-målet till 2045. Energi- myndigheten har analyserat hur stöd för att främja sjöfartens och luftfartens omställning till fossilfrihet kan utformas.10 Regeringen har också låtit en bokstavsutredare analysera och föreslå hur till - gången till hållbara, fossilfria och koldioxidsnåla drivmedel för sjö- farten och luftfarten i Sverige kan främjas (LI2025/01033).11 Utsläp- pen från flyg och sjöfart har därför inte varit del av vårt fokus men dessa sektorers omställning till fossilfrihet har beaktats i analysen av drivmedelsmarkandens utveckling. Diesel som används i mindre fiske- båtar kommer omfattas av det svenska genomförandet av ETS 2 och har därmed omfattats av utredningens uppdrag. Sjö- och luftfarten omfattas av styrmedel på internationell och europeisk nivå, vilket bedöms leda till en avsevärd ökning i både efterfrågan på och produktionskapaciteten för hållbara förnybara drivmedel under de kommande decennierna. De påverkar därmed drivmedelsmarknaden också för sektorer inom ESR. 1.3.4 Jordbrukets omställning till fossiloberoende har studerats i en tidigare utredning Vår utredning har inte omfattat utformning av styrmedel för netto- upptaget av växthusgaser i skog- och mark och för metan- och lust- gasutsläpp inom jordbruket. Däremot har jordbrukets utsläpp från användning av fossila bränslen i arbetsmaskiner och uppvärmning 9 Naturvårdsverket (2024a). 10 Energimyndigheten (2026a) och Energimyndigheten (2026b). 11 Ds. 2026:11 Ökad tillgång till hållbara drivmedel inom luftfart och sjöfart. Utredningens uppdrag och tillvägagångssätt SOU 2026:33 58 av byggnader ingått. Jordbrukets specifika förutsättningar har dock särskilt analyserats av Utredningen om fossiloberoende jordbruk.12 Vi har också beaktat att jordbrukssektorn har en särskild utmaning eftersom det svenska genomförandet av ETS 2 också omfattar arbets- maskiner i jordbruket, vilket inte är fallet i många andra länder. Detta kan komma att ge den svenska jordbrukssektorn en särskilt utsatt konkurrenssituation. 1.3.5 Stimulans av utbudet av fossilfria alternativ är en bevekelsegrund för våra förslag Det har sedan lång tid tillbaka funnits en politisk inriktning att bygga upp en inhemsk produktion av biodrivmedel från det svenska skogs- och jordbruket. För att utbudet av förnybara drivmedel ska kunna ökas på ett hållbart sätt krävs ett breddat utbud av nödvän- diga fossilfria alternativ. Det finns därför ett behov av att stimulera efterfrågan på tekniker som ännu inte är kommersiellt etablerade. Däremot har vi inte analyserat behovet av att på annat sätt stimulera produktionen (i form av investeringsbidrag eller produktionsstöd) av förnybara drivmedel, eftersom vi har bedömt att industri poli- tiska överväganden samt andra förutsättningar för dessa investe - ringar faller utanför vårt uppdrag. Vi har inte heller analyserat andra förutsättningsskapande faktorer för produktion av förnybara driv- medel, såsom tillgång till elektricitet, biomassa, kapital, kompetens eller råvaror. Dessa frågor har behandlats i andra sammanhang, bland annat av Energimyndigheten och Bioekonomiutredningen. Energi- myndigheten har i rapporten Styrmedel för nya biodrivmedel analy- serat möjliga styrmedel för att öka den svenska produktionen. 13 Bioekonomiutredningen har i sitt slutbetänkande En hållbar bio- ekonomistrategi – för ett välmående fossilfritt samhälle föreslagit en sammanhållen strategi för att ta tillvara biomassa i en cirkulär och resurseffektiv ekonomi.14 Betänkandet betonar att bioekonomin har stor potential att bidra till både klimatmål och ekonomisk utveck- ling, men att användningen av biomassa måste styras till de områden där den gör störst klimatnytta. I delbetänkandet Förnybart i tanken – ett styrmedelsförslag för en stärkt bioekonomi föreslås dessutom ett 12 SOU 2021:67 Vägen mot fossiloberoende jordbruk. 13 Energimyndigheten (2021). 14 SOU 2023:84 En hållbar bioekonomistrategi – för ett välmående fossilfritt samhälle. SOU 2026:33 Utredningens uppdrag och tillvägagångssätt 59 nytt produktionsstöd i form av intäktsgarantier för tillkommande in- hemsk produktion av flytande förnybara drivmedel och mellanpro- dukter.15 1.4 Betänkandets disposition/Läsanvisningar Betänkandet inleds i kapitel 1 med en redogörelse för utredningens uppdrag, tillvägagångssätt, fokus och avgränsningar. I kapitel 2 redo- visar utredningen sina utgångspunkter, inklusive en tolkning av direk- tiven. I kapitel 3 beskrivs utvecklingen av klimatpolitiken i EU och EU:s regler om statligt stöd. Kapitel 4 redovisar resultat från nationella ut- släppsscenarier och utredningens centrala scenarioantaganden. I kapit- len 5–8 presenteras utredningens problemanalys. I kapitel 5 analyseras den befintliga styrningens effektivitet och centrala brister. Kapitel 6 innehåller en analys av fordonsmarknaden, medan kapitel 7 behand- lar drivmedelsmarknadens utveckling i EU och Sverige. I kapitel 8 analyseras frågor om klimatpolitikens acceptans. I kapitlen 9–13 redovisas utredningens samlade förslag. Kapitel 9 innehåller förslag till åtgärder riktade mot nollutsläppsfordon och arbetsmaskiner. Kapitel 10 behandlar förslag inom reduktionsplikts- området, inklusive valet mellan ett nationellt handelssystem och reduktionsplikt. Kapitel 11 innehåller förslag om energi- och bränsle- skatter. Kapitel 12 behandlar frågor om trygg drivmedelsförsörj - ning. Kapitel 13 innehåller förslag som syftar till att öka acceptansen, inklusive kompensationsåtgärder. Avslutningsvis redovisar utredningen en konsekvensanalys av de ekonomiska, sociala och miljömässiga effekterna av de föreslagna åtgärderna. Författningsförslag och författningskommentarer pre- senteras sist i betänkandet. 15 SOU 2023:15 Förnybart i tanken – ett styrmedelsförslag för en stärkt bioekonomi. 61 2 Utredningens utgångspunkter Utredningens arbete har utgått från dess direktiv (se bilaga 1). Nedan redogör vi närmare för hur vi tolkar några centrala delar i direk - tiven samt formulerar ett antal övergripande utgångpunkter för arbetet. 2.1 Övergripande utgångspunkter i förhållande till de i direktiven framlyfta klimatmålen Vi redogör nedan för utredningens tolkning av vilka utsläppsmål som våra förslag ska bidra till. 2.1.1 Sveriges åtagande enligt EU:s ansvarsfördelningsförordning är centralt för utredningen Enligt direktiven ska utredningens styrmedelsförslag bidra till en utfasning av fossila bränslen i de sektorer som ingår i ESR-sektorn, och till att Sveriges klimatåtaganden i EU nås. Utredningens styrmedelsförslag behöver därmed i hög grad inrik- tas mot det svenska åtagandet till 2030 enligt EU:s ansvarsfördelnings- förordning (ESR). Eftersom det finns kopplingar mellan åtagandet i ESR och de åtaganden som gäller under förordningen om mark - användning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) till 2030 behöver även det sistnämnda åtagandet beaktas. Vi behöver alltså förhålla oss särskilt noga till hur bestämmelserna i dessa två regelverk är utformade och hur de samspelar. I uppdraget ingår även att mer specifikt analysera hur den ut - vecklade reduktionsplikten bör justeras ytterligare för att bidra till att det särskilda delmålet under det reviderade förnybartdirektivets transportmål nås på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt Utredningens utgångspunkter SOU 2026:33 62 effektivt sätt. Även det målet beskrivs nedan, men också mer i detalj i avsnitt 10.5. Utredningen ska även beakta tidigare och pågående arbete inom EU inklusive det meddelande om ett europeiskt klimatmål för 2040 som kommissionen publicerade den 6 februari 2024 och därpå föl- jande förslag från kommissionen, som presenterades 2 juli 2025. Ut- redningen redogör i avsnitt 3.6 för hur arbetet med att ta fram för- slag om hur nya ansvar för utsläppsminskningar bör fördelas mellan medlemsländerna mot EU:s 2040-mål ser ut att utvecklas. Ansvaret för EU:s mål om 55 procents utsläppsminskning till 2030 är uppdelat i tre delar. För att EU som helhet ska leva upp till unionens gemensamma åtagande under Parisavtalet, behöver med- lemsländernas samlade utsläpp nå ett gemensamt punktmål om minst 55 procents utsläppsminskning, netto, till 2030 jämfört med 1990. Varje medlemsstat, inklusive Sverige, har åtaganden till 2030 under ansvarsfördelningsförordningen (ESR)1 och förordningen om markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF)2. För att målet om 55 procents nettominskning ska nås behöver också de utsläpp som omfattas av EU:s utsläppshandel, ETS 1 minska på ett betydande vis, se kap 3. ESR Sverige har tilldelats ett mål enligt ESR 3 som innebär att utsläppen i sektorn, som utgörs av inrikes transporter, arbetsmaskiner, bostäder- och lokaler, jordbruk, industri- och energi utanför handelssystemet samt avfall, ska minska med 50 procent till 2030 jämfört med ett av kommissionen fastställt basårsutsläpp för 2005. För Sverige innebär målet att utsläppen i ESR högst får uppgå till 21,6 miljoner ton kol- dioxidekvivalenter år 2030. Detta mål är dock inte bindande. 1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/857 av den 19 april 2023 om ändring av förordning (EU) 2018/842 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthus- gasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtagandena enligt Parisavtalet samt om ändring av förordning (EU) 2018/1999. 2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/839 av den 19 april 2023 om ändring av förordning (EU) 2018/841 vad gäller tillämpningsområdet, förenkling av reglerna för rapportering och efterlevnadskontroll och fastställande av medlemsstaternas mål för 2030 och av förordning (EU) 2018/1999 vad gäller förbättrad övervakning, rapportering, uppfölj- ning av framsteg och översyn. 3 Europeiska kommissionen (u.å.e). SOU 2026:33 Utredningens utgångspunkter 63 Enligt ESR-bestämmelserna fastställs i stället en årlig utsläpps - tilldelning för respektive medlemsland. Bestämmelserna kan därför ses som att medlemsländerna tilldelats en utsläppsbudget för perioden 2021–2025 respektive 2026–2030. Utsläppstilldelningen för perioden 2021 –2025 fastställdes av kommissionen i slutet av 2020, medan utsläppstilldelningen för perioden 2026–2030, fastställdes i inledningen av 2026, bland annat utifrån de faktiska utsläppen för åren 2021, 2022 och 2023, såsom de rapporterades i växthusgasinventeringen år 2025.4 Att inte överskrida denna tilldelning, efter tillämpning av tillåtna så kallade flexibiliteter, se nedan, är bindande för medlemsländerna. Flexibiliteter under ESR Överföring av utsläppsutrymme från ETS 1 Nio medlemsländer, däribland Sverige, har rätt att föra över en i för- väg bestämd volym utsläppsenheter från ETS 1. Sverige har noti - fierat EU att landet avser använda tillgängliga ETS 1 -enheter från och med 2025. ETS 1 -enheterna motsvarar en ökning av Sveriges årliga utsläppsutrymme i ESR med två procentenheter från 2025 och framåt, vilket sammanlagt motsvarar ett ökat utsläppsutrymme på 5,2 miljoner ton under hela perioden. Utsläppsutrymme i ESR kan sparas och lånas över tid Ett medlemsland kan även spara det överskott som uppstår om ut- släppen underskrider det tilldelade utsläppsutrymmet ett enskilt år. Bestämmelserna ger även vissa möjligheter att låna av ett framtida utsläppsutrymme. Det finns dock ett antal volymbegränsningar, framför allt när det gäller möjligheterna att låna. Sparade överskott kan användas för att täcka underskott som kan uppstå senare under ESR-perioden. 4 Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2020/2126 av den 16 december 2020 om fast- ställande av medlemsstaternas årliga utsläppstilldelningar för perioden 2021–2030 i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/842. Utredningens utgångspunkter SOU 2026:33 64 Utsläppsutrymme får överföras till andra medlemsländer Under förutsättning att ett medlemslands granskade utsläpp under- stiger det tilldelade utrymmet för ett givet år får medlemslandet även överföra (sälja) sitt överskott till ett annan medlemsland. Den överförbara mängden är inte begränsad. Det finns även vissa, men begränsade, möjligheter att i förväg föra över delar av bedömda framtida överskott till ett annat medlemsland. Utsläppsutrymme får överföras till och från LULUCF-sektorn Om utsläppen inom ESR understiger det tilldelade utsläppsutrymmet har ett medlemsland även möjlighet att använda överskott i ESR mot landets åtagande i LULUCF-sektorn. Motsvarande möjlighet finns även i omvänd riktning, men utsläppsutrymmet som får föras över från LULUCF-sektorn för användning i ESR är begränsat och förutsätter att det sker en överprestation i LULUCF. För Sveriges del får överföringen sammanlagt uppgå till 4,9 miljoner ton, uppdelat i två delar för perioden 2021–2025 respektive 2026–2030. ESR-bestämmelserna innehåller även en tvingande regel om att utsläppsutrymme automatiskt ska flyttas från ESR till LULUCF - sektorn om ett medlemsland inte uppfyller sitt LULUCF-åtagande under perioden 2021–2025, efter tillämpning av tillgängliga flexibi- liteter. Motsvarande regel saknas under den andra perioden. Det reviderade förnybartdirektivets mål för transportsektorn Förnybartdirektivet 5 skärptes 2023 som en del av EU:s gröna giv. Skärpningen innebar bland annat att den övergripande målsättningen om andelen förnybar energi i den slutliga energianvändningen i unionen år 2030 höjdes från 32 till 42,5 procent med ambitionen att nå 45 procent. Det reviderade direktivet innehåller även en rad sektorsvisa mål. För transportsektorn kan medlemsstaterna välja mellan två alter- nativa mål; antingen att reducera växthusgasintensiteten med minst 5 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främ- jande av användningen av energi från förnybara energikällor (omarbetning) ändrat genom direktiv (EU) 2023/2413 om ändring av direktiv (EU) 2018/2001, förordning (EU) 2018/1999 och direktiv 98/70/EG vad gäller främjande av energi från förnybara energikällor. SOU 2026:33 Utredningens utgångspunkter 65 14,5 procent till 2030, jämfört med ett referensvärde, eller att ande- len förnybar energi i den slutliga energianvändningen i transport - sektorn är minst 29 procent senast 2030. Dessutom finns delmål om att 1 procent av transportsektorns energianvändning av förnybar energi ska utgöras av s.k. avancerade biodrivmedel till 2025, och 5,5 procent 2030. Vidare ska minst 1 pro- centenhet av målet på 5,5 procent utgöras av förnybara drivmedel av icke biologiskt ursprung, så kallade RFNBO:s, Renewable Fuels of Non-Biological Origin. Vad händer om medlemsländernas åtaganden inte nås? ESR, LULUCF- och styrningsförordningen6 reglerar processerna för rapportering, utvärdering och efterlevnad. Vad som faktiskt händer om det visar sig att ett medlemsland inte når sitt åtagande, efter att alla flexibiliteter beaktats, vid den slutliga efterlevnads - kontrollen 2032 är oklart i dag. Både ESR och LULUCF -förordningen kommer att revideras inför perioden 2031 –2040, och anpassas till EU:s nya 2040 -mål. Revideringen av ESR- och LULUCF-regelverken behöver ske innan den sista efterlevnadskontrollen har genomförts. Resultatet av dessa revideringar kan komma att påverka vad som händer om åtagandena inte uppfylls. I LULUCF-förordningen står det även angivet att medlems - ländernas ackumulerade underskott bör beaktas när kommissionen lägger fram förslag på revideringar för perioden efter 2030. Vad det kan komma att betyda är dock otydligt. Det saknas liknande skriv- ningar om hur eventuella underskott i ESR ska hanteras perioden efter 2030. Det vi vet är att kommissionen kommer kunna välja att inleda ett överträdelseförfarande om ett medlemsland inte uppfyller sitt åtagande.7 6 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/839 av den 19 april 2023 om ändring av förordning (EU) 2018/841 vad gäller tillämpningsområdet, förenkling av reglerna för rapportering och efterlevnadskontroll och fastställande av medlemsstaternas mål för 2030 och av förordning (EU) 2018/1999 vad gäller förbättrad övervakning, rapportering, upp - följning av framsteg och översyn. 7 Europeiska kommissionen (u.å.j). Utredningens utgångspunkter SOU 2026:33 66 Processen för ett överträdelseärende genomförs i tre steg, som startar med en formell underrättelse följt av ett motiverat yttrande och till slut stämning i EU-domstol med möjliga sanktioner. Om domstolen finner att en stat har brutit mot EU -lagstift- ningen kan den utdöma engångsböter som baseras på överträ del- sens allvar, varaktighet, och medlemslandets betalningsförmåga. Domstolen kan även döma ut löpande viten som påförs dagligen tills åtgärder vidtas. Storleken på vitet beror på överträdelsens allvar och hur snabbt åtgärder vidtas.8 Landet ges möjlighet att svara i samtliga steg och beskriva vad man gör för att komma till rätta med proble- met. I det fall kommissionen anser att landet har visat att det finns goda möjligheter att komma till rätta med problemet så kan de stanna upp processen. Det går inte att i förväg bedöma vilket bötesbelopp som kan komma att utdömas. I sammanhanget kan ändå konstateras att kommissionen kommer behöva väga in att en medlemsstats över- trädelse mot bestämmelserna i ESR, i förlängningen skulle kunna leda till att bestämmelserna i EU:s klimatlag inte uppfylls. 2.1.2 Övergripande utgångspunkter när det gäller ESR- åtagandet 2021–2030, tillgängliga flexibiliteter och kopplingen till LULUCF-sektorn ESR-bestämmelsernas flexibiliteter förutsätts kunna nyttjas på flera sätt Medlemsländerna får alltså nyttja ett antal flexibiliteter för att uppnå sina respektive ESR-åtaganden. Utredningen utgår från att Sverige väljer att tillämpa flera av dessa flexibiliteter, exempelvis flytta tidi- gare överskott för att täcka de underskott som uppstår senare under ESR-perioden. Utredningen utgår också från att Sverige nyttjar möjligheten att flytta ETS 1-enheter till ESR i den utsträckning som tidigare anmälts och godkänts av kommissionen. Möjliga förvärv av utsläppsutrymme från andra medlemsländer analyseras i avsnitt 3.4.1 och där diskuteras även utredningens avväg- ningar mellan ytterligare inhemska åtgärder och möjliga förvärv. 8 Europeiska kommissionen (2023). SOU 2026:33 Utredningens utgångspunkter 67 De stora osäkerheterna kring resultaten för LULUCF-sektorn är svåra att parera genom agerande i ESR-sektorn Som nämns i avsnitt 2.1.1, så kommer ett eventuellt underskott i LULUCF-sektorn för perioden 2021–2025 att automatiskt tas från utsläppsutrymmet i ESR. Utredningen behöver därför ta hänsyn till de regler som finns för ländernas åtaganden enligt LULUCF-för- ordningen i utredningens bedömning av hur ESR -åtagandet ska kunna nås. När det gäller Sveriges LULUCF-åtagande för perioden 2021– 2025, pekar dock aktuella bedömningar mot att underskottet i sek- torn är förknippat med mycket stora osäkerheter, se vidare avsnitt 4.2.4 vilket gör det svårt för utredningen att ta hänsyn till denna faktor när utredningen formulerar sina styrmedelsförslag för ESR-sektorn. 2.1.3 Utredningens utgångspunkter när det gäller 2045-målet Utredningens förslag ska enligt direktiven utformas för att fasa ut fossila bränslen ur de sektorer som omfattas av ESR i den takt som krävs för att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effek- tivt sätt nå det långsiktiga klimatmålet till 2045 samt de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet. I utredningens direktiv redovisas även regeringens bedömning att fossila bränslen i princip behöver fasas ut till året för det lång - siktiga klimatmålet, dvs. senast 2045. Vidare återges regeringens bedömning, att utfasningen i huvudsak bör ske genom en elektri- fiering av transportsektorn, men även genom ökad användning av fossilfria flytande och gasformiga drivmedel och ökad transporteffek- tivitet. Utredningen utvecklar nedan hur vi tolkar det som sägs i dessa delar av direktiven. Utfasning är inte lika med förbud Utredningen delar den tidigare Utfasningsutredningens resonemang om hur termen ”utfasning” kan tolkas. Utfasnings utredningen9 menade att en utfasning inte skulle tolkas som liktydigt med att all användning av fossila drivmedel och bränslen behövde vara noll utan 9 SOU 2021:48. Utredningens utgångspunkter SOU 2026:33 68 att termen borde tolkas som att det skulle kunna finnas ett visst, men begränsat, utrymme för användning kvar. Den praktiska innebörden av begreppet ”utfasning” borde bero av vad de styrmedel som införs för att säkerställa utfasningen, i prak- tiken kommer tillåta i form av kvarvarande användning. Utfasning av fossila bränslen i ESR-sektorn sätter fokus på fossila drivmedel i vägtransporter och arbetsmaskiner I direktiven anges att utredningen ska analysera en utfasning av fossila bränslen i ESR -sektorn. Utredningen tolkar detta som att tyngdpunkten bör ligga på vägtransporter och arbetsmaskiner. Skälet är att den kvarvarande användningen av fossila bränslen i övriga delar av ESR-sektorn, särskilt för uppvärmning, redan är begränsad (se kapitel 4) Utfasningen bedöms i huvudsak ske genom ökad elektrifiering av vägtransporter samt genom ökad användning av fossilfria flytande och gasformiga bränslen i flyg och sjöfart. Med elektrifiering avses i första hand batterielektrisk drift, men även eldrift via bränsleceller inkluderas. För tunga fordon kan omställningen även omfatta intro- duktion av fordon med förbränningsmotorer som använder vätgas. Sammantaget avser detta de fordonstyper som i EU:s regelverk defi- nieras som nollutsläppsfordon (se kapitel 5). Tunga fordon som drivs med biogas bedöms också spela en roll i omställningen. På längre sikt bedömer utredningen dock att bio- gasen i ökad utsträckning kan komma att användas i andra sektorer. Utredningen gör motsvarande bedömning för arbetsmaskiner. Regeringen lyfter i direktiven fram elektrifiering som den huvud- sakliga inriktningen för att fasa ut fossila drivmedel från transporter. Detta kan tolkas som att även transportslag utanför ESR-sektorn, såsom flyg och sjöfart, omfattas. Utredningen konstaterar dock att forskningen i första hand pekar på att elektrifiering av vägtransporter bör prioriteras, medan en storskalig elektrifiering av flyg och sjöfart bedöms vara mer svårgenomförbar. En sådan prioritering innebär att användningen av flytande och gasformiga fossilfria drivmedel i första hand bör riktas mot sektorer där elektrifiering är svårare att genomföra, såsom flyg och sjöfart. Samtidigt utgår utredningen från att dessa drivmedel – som i be- tänkandet benämns förnybara drivmedel – även kan behövas i äldre SOU 2026:33 Utredningens utgångspunkter 69 fordon och arbetsmaskiner som fortfarande är i bruk på längre sikt, samt i tillämpningar där elektrifiering visar sig vara tekniskt eller eko- nomiskt svår att genomföra. Förnybara drivmedel används i betänkandet som ett samlings - namn för biodrivmedel och förnybara drivmedel av icke-biologiskt ursprung. Minskat trafikarbete genom ökad transporteffektivitet Utredningens utgångspunkter när det gäller åtgärder för minskat trafikarbete genom ökad transporteffektivitet utvecklas i avsnitt 2.5 nedan. Utredningens inriktning överensstämmer med Utfasningsutredningens och med resultat från studier av senare datum Utfasningsutredningen visade, med underlag från forskningen och utifrån från såväl globala som EU-modelleringar, att utfasningen av fossila drivmedel i transportsektorn bör genomföras genom (i) en övergång till eldrift i framför allt vägtransportsektorn och främst i form av batterielektrisk drift men också andra former av elmotordrift, (ii) lägre trafikarbete till följd av mer effektiva transportsystem och (iii) utveckling och användning av avancerade biodrivmedel och elektrobränslen, främst inom sjöfart och flyg men även för tillämp- ningar som kan visa sig vara svåra att elektrifiera, exempelvis inom vissa arbetsmaskinssegment och tunga fordon. Sådana drivmedel kan också krävas för att fasa ut användningen i befintliga äldre fordon, farkoster och maskiner. Om elektrifieringen av vägtransporterna fördröjs och inte blir lika omfattande blir kostnaderna för utfasningen högre, bland annat eftersom tillgången till hållbar biomassa är begränsad. Utredningens utgångspunkter SOU 2026:33 70 Även modelleringar och andra studier av senare datum, resulterar i liknande slutsatser som de som Utfasningsutredningen lyfte fram.10 I avsnitt 7.4.1 går utredningen igenom resultat från scenarier och potentialstudier med fokus på utvecklingen av hållbara (flytande och gasformiga) förnybara drivmedel. Även i dessa scenarier är en om- fattande och snabb elektrifiering av vägtransporter en central be - ståndsdel. 2.1.4 Utredningens utgångspunkter när det gäller de nationella etappmålen och Miljömålsberedningens förslag Utredningens styrmedelsförslag ska alltså bidra till att det långsik- tiga klimatmålet i det nationella klimatramverket ska nås. Övriga etappmål i klimatramverket, ska enligt direktiven i stället ses som viktiga kontrollstationer på vägen mot det långsiktiga klimat- målet. Direktiven nämner även det uppdrag som regeringen gav till Miljömålsberedningen (M 2010:04) under 2025 om att lämna för- slag på hur svenska etappmål till 2030 kan utformas så att de bättre överensstämmer med Sveriges åtaganden inom EU och styr effek- tivt mot det långsiktiga målet om nettonollutsläpp senast 2045 och negativa utsläpp därefter. Miljömålsberedningen lämnade sitt för- slag till uppdaterade etappmål hösten 202511 men förslaget har inte behandlats av riksdagen under våren 2026. När utredningens scenarioresultat redovisas i kapitel 4, så används etappmålen i klimatramverket som kontrollpunkter. Utredningen väljer även att använda Miljömålsberedningens förslag till uppdaterade etappmål för utsläppen i ESR-sektorn, som nya kontrollpunkter. I faktarutan nedan går vi igenom de nu gällande etappmålen till- sammans med Miljömålsberedningens förslag. 10 Se IPCC:s senaste utvärderingsrapport från 2022, IPCC (2022), där ett resultat från forsk- ningen är att elbilar som använder el producerad med låga utsläpp erbjuder den största poten- tialen att minska utsläppen av växthusgaser från vägtransporter globalt. Se även EU-kom- missionens modelleringar av hur utsläppen av växthusgaser i EU minskas mot några olika nivåer på EU:s 2040-mål, Europeiska kommissionen (2024b), där det sker en omfattande elektrifiering av vägtransporter i samtliga scenariofall. Även EU:s klimatforskningsråds genomgång av ett stort antal modellresultat, hamnar i liknande resultat som kommissionen, European Scientific Advisory Board on Climate Change (2023), s. 32. 11 SOU 2025:107. SOU 2026:33 Utredningens utgångspunkter 71 Noterbart i sammanhanget är att den av Miljömålsberedningen föreslagna målnivån 2030 preliminärt innebär att ESR-utsläppen i Sverige maximalt får uppgå till cirka 17,3 miljoner ton koldioxid - ekvivalenter år 2030 om kompletterande åtgärder inte används, eller 21,6 miljoner ton om maximal mängd kompletterande åtgärder an- vänds. Den sistnämnda utsläppsnivån överensstämmer med den nivå som Sverige tilldelats 2030 enligt nuvarande ESR-beslut. Att använda stora mängder biodrivmedel till 2030 för att nå de nationella etappmålen, är svårt att motivera i förhållande till målet om utfasning till 2045 När det gäller det nationella etappmålet i ESR, om en minskning av de inhemska växthusgasutsläppen med 60 procent jämfört med 2005, utan kompletterande åtgärder, så konstaterar utredningen att målet behöver uppnås med ytterligare mer omfattande åtgärder i de sektorer som redan är i utredningens fokus, dvs. vägtransporter och arbets- maskiner. I de scenarier som ursprungligen togs fram, när etappmålen an- togs12 förutsattes att utsläppen från vägtransporter skulle kunna minskas med minst 70 procent jämfört med 2010, genom att fordons- flottan effektiviserades, främst genom en relativt omfattande elektri- fiering men också genom att de förbränningsmotordrivna fordonen blev allt effektivare. Därutöver förutsattes att den då antagna ökningen av trafik - arbetet till 2030 med såväl personbilar, lätta lastbilar som tunga transporter skulle kunna dämpas13, genom en kombination av åt- gärder för ökad transporteffektivitet. Även användningen av biodrivmedel (främst i form av HVO), antogs kunna öka i omfattning och dessutom, till relativt stor del kunna produceras med inhemsk bioråvara.14 Utredningen kan nu, tio år senare, konstatera att trafikarbetet med personbilar och lätta lastbilar inte har utvecklats på det sätt som an- togs i de tidigare scenarierna. Personbilstrafiken och de lätta last - 12 Se SOU2016:47, s. 749 och framåt. 13 I Miljömålsberedningens målscenario ökade inte trafikarbetet med personbilar till 2030 jämfört med 2010 års nivå medan trafikarbetet med tunga fordon antogs öka med 20 procent. 14 Användningen antogs öka till omkring 24 TWh. Utredningens utgångspunkter SOU 2026:33 72 bilarna har i stället, år 2024, ökat sitt trafikarbete med 9 procent jäm- fört med 2010. Elektrifieringen av fordonsflottan har däremot utvecklats i en något snabbare takt, samtidigt som effektiviseringen av fordonen med förbränningsmotordrift gått långsammare. När vi nu befinner oss mindre än fem år från målåret 2030 bedöms måluppfyllelse i princip endast kunna uppnås genom en betydligt större användning av biodrivmedel än den som bedömdes behövas för tio år sedan. Biodrivmedlen kommer dessutom främst behöva produceras av importerade bioråvaror, då ny produktionskapacitet, baserad på inhemsk bioråvara, inte hinner komma på plats och sådan produktion inte heller har tillämpats i någon större skala ännu, se kapitel 7. Att på så kort tid tvinga in stora mängder biodrivmedel på just den svenska marknaden, för med sig kostnader som inte kan moti- veras mot utredningens långsiktiga syfte att fasa ut fossila bränslen till 2045 på ett säkert och samhällsekonomiskt försvarbart sätt. Bakgrund 2.1 Riksdagsbeslutet om det svenska klimatpolitiska ramverket från 2017 omfattade flera etappmål inom miljömålssystemet som bidrar till miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Det etappmål som beskriver det långsiktiga klimatmålet innebär att Sverige senast år 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmo- sfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. De kvarvarande utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990. Det innebär att kom- pletterande åtgärder som mest får uppgå till en volym motsvarande 15 procent av 1990-års utsläpp till 2045.15 Etappmålen till 2030 och 2040 omfattar växthusgasutsläpp i ESR-sektorn, dock inte utsläpp från ETS 1. 15 Utformningen av det svenska nettonollmålet skiljer sig från EU:s, då EU:s mål tillåter en avräkning mot hela nettoupptaget i LULUCF-sektorn, något som den svenska målkonstruk- tionen inte gör. Den svenska målkonstruktionen ansluter i stället till IPCC:s definition av nettonollutsläpp av koldioxid samt behandling av upptag och avgång av växthusgaser i LULUCF- sektorn, se SOU 2020:04, s. 165. SOU 2026:33 Utredningens utgångspunkter 73 Växthusgasutsläppen bör senast år 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst 8 procentenheter av de 63 pro- centen får ske genom kompletterande åtgärder. Miljömålsberedningen föreslår att målet för ESR -sektorn i stället formuleras så att utsläppen av växthusgaser bör minska med minst 60 procent jämfört med 2005 varav 10 procentenheter får ske genom kompletterande åtgärder. Växthusgasutsläppen bör senast år 2040 vara minst 75 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst 2 procentenheter av de 75 pro- centen får ske genom kompletterande åtgärder. Miljömålsberedningen föreslår att etappmålet ses över när EU fattat beslut om nya nationella ansvar mot EU:s 2040-mål. Riksdagen har även beslutat om ett etappmål för transportsek- torn. Målet är ett etappmål inom miljömålssystemet och innebär att växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luft- fart som ingår i ETS 1) ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med år 2010 (etappmålet för inrikes transporter). Miljömålsberedningen föreslår att etappmålet behålls. 2.2 Att nå målen på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt Enligt utredningens direktiv ska det långsiktiga klimatmålet till 2045 samt de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet nås på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt. 2.2.1 Kostnadseffektivitet handlar om att nå givna mål till lägsta samhällsekonomiska kostnad Utredningen använder begreppet kostnadseffektivitet i betydelsen att fastställda mål ska nås till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. De samhällsekonomiska kostnaderna inbegriper olika former av resursåtgång och därmed både monetära och ickemonetära kostnader. Både offentligfinansiella och privatekonomiska kostnader kan ingå men rena transfereringar mellan olika aktörer gör det inte. Inom ramen för utredningen fokuserar vi primärt på samhällsekonomiska kostnader inom Sveriges gränser. Utredningens utgångspunkter SOU 2026:33 74 Vad som är en kostnadseffektiv styrning i ett specifikt fall beror även på eventuella restriktioner. Vi har i utredningsarbetet behövt förhålla oss till ett antal restriktioner. Genom direktiven framgår bland annat att hushåll och näringsliv inte ska drabbas av orimligt höga kostnader, att ”utfasningen av fossila bränslen sker på ett säkert och acceptabelt sätt som gör att Sveriges och näringslivets konkur- renskraft kan bibehållas och stärkas och som inte leder till häm - mande regelverk eller får skadliga effekter för delar av landet eller samhället”. En annan restriktion är att de aktuella målen ska nås genom utfasning av fossila bränslen ur de sektorer som omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning (ESR). Det innebär bland annat att utredningen inte ska beakta utsläppsminskningar genom netto- upptag inom LULUCF-sektorn samt minskade utsläpp av metan- och lustgasutsläpp inom jordbruket i sin bedömning. Ytterligare restriktioner har behövt beaktas för att utforma genomförbara för- slag, till exempel juridiska begränsningar och befintlig styrning på olika nivåer, från lokal till EU. Dessa restriktioner har påverkat vad som bedömts vara kostnadseffektiva styrmedel och åtgärder för att nå målen. Utöver kostnadseffektivitet med avseende på samhällsekono - miska kostnader, är det också relevant att se till kostnadseffek ti- vitet med avseende på offentligfinansiella effekter samt hushålls eller företags privatekonomiska effekter. Eftersom staten har be- gränsade resurser och beskattning är förknippad med kostnader i sig, är kostnadseffektivitet med avseende offentligfinansiella effekter viktigt. Privatekonomiska kostnadseffektivitetskalkyler är bland annat relevanta när vi ser till hushållens och företagens incitament gällande fordonsval. När vi diskuterar kostnadseffektivitet med av- seende på andra kostnader än de samlade samhällsekonomiska kost- naderna, till exempel offentligfinansiella eller företagsekonomiska, tydliggörs detta i texten. 2.2.2 Samhällsekonomisk effektivitet handlar om att maximera välfärden i samhället Samhällsekonomisk effektivitet avser ett tillstånd då samhällets resurser används på ett sätt som maximerar välfärden. En bedöm- ning av samhällsekonomisk effektivitet kan bland annat svara på frågor om vad som är lämpliga mål för klimatpolitiken. Inom ramen SOU 2026:33 Utredningens utgångspunkter 75 för vår utredning är målen givna och den typen av samhällsekono- misk effektivitetsbedömning blir därmed mindre relevant. Samhälls- ekonomisk effektivitet har däremot varit aktuellt när vi tagit ställ- ning till klimatpolitiska styrmedel som har andra syften än direkta utsläppsminskningar, till exempel att främja innovation. 2.2.3 Avsteg från marginalkostnadsprincipen är i vissa fall motiverade Generellt gäller att styrmedel som ger enhetliga incitament till ut - släppsminskningar för så stor andel av utsläppen som möjligt över flera sektorer, och därmed en enhetlig samhällsekonomisk marginal- kostnad för dessa, utgör en kostnadseffektiv bas i omställningen. Utredningen har utgått från att variationer i marginalkostnaden för utsläppsminskningar mellan sektorer i vissa fall kan vara motiverade. Till exempel gäller det om det finns praktiska begränsningar i hur styrningen kan utformas eller om det finn s andra marknadsmiss - lyckanden, det vill säga problem där marknaden själv inte säkerställer effektiv resursanvändning, än just fossila utsläpp. Utredningen har även utgått från att variationer i marginalkost- naden på grund av acceptans, konkurrenskraft eller säkerhetsskäl kan vara motiverade, eller till och med nödvändiga, men negativa effekter på dessa områden bör i möjligaste mån lösas med andra åtgärder som specifikt syftar till att hantera dessa problem. Ett exempel på en sådan åtgärd är EU:s gränsjusteringsmekanism för koldioxid. Vad gäller klimatpolitiska styrmedel som har andra syften än direkta utsläppsminskningar är utredningens utgångspunkt att om dessa styrmedel bidrar till att åtgärda ett marknadsmisslyckande, bidrar de till samhällsekonomisk effektivitet och utgör en del av en kostnadseffektiv klimatpolitisk styrning. Ett exempel på relevanta marknadsmisslyckanden på klimatområdet är så kallade kunskaps- externaliteter som uppstår när en hel bransch kan dra nytta av att enskilda aktörer investerat i teknikutveckling. Ett annat exempel är tillhandahållandet av kollektiva varor, så som infrastruktur. För sådana varor är kostnaden av ytterligare en användare liten och/eller möjligheten att ta betalt för nyttjande av varan begränsad vilket innebär att det är svårt att få till en effektiv marknad för dessa varor. En annan form av samhällsekonomisk analys som bidragit till utformningen av utredningens förslag och bedömningar gäller scena- Utredningens utgångspunkter SOU 2026:33 76 riomodelleringar med energisystemmodeller, som bland annat byggs upp utifrån bedömningar av olika åtgärders bedömda utsläppsminsk- ningspotentialer och kostnader. Den svenska klimatpolitiken har utvecklats över lång tid och det finns redan en mängd styrmedel. Vi har därför analyserat hur befint- lig styrning bör justeras för att bli mer effektiv men vi har också lagt förslag på nya styrmedel där det bedöms vara motiverat. Utred- ningen har även beaktat och förklarar i betänkandet hur styrmedels- förslagen passar in i den befintliga styrningen och hur de interagerar med de för omställningen centrala EU-styrmedlen. Utredningen har också förslag på åtgärder som inte syftar till att nå givna utsläppsmål eller hantera marknadsmisslyckanden. Detta gäller framför allt förslagen inom området kompensation och acceptans. Vad gäller dessa styrmedel är det andra bedömningskriterier utöver kostnadseffektivitet och samhällsekonomisk effektivitet som är rele- vanta vilket beskrivs närmare i avsnitt 2.3 nedan och i kapitel 8. 2.3 Utfasning av fossila bränslen och drivmedel på ett acceptabelt och säkert sätt Regeringen konstaterar i utredningens direktiv att legitimitet hos medborgarna är en förutsättning för klimatomställningen och att utfasningen av fossila bränslen måste ske på ett för medborgare och näringslivet säkert och acceptabelt sätt. Direktiven exemplifierar på flera ställen vad som menas med en säker och acceptabel utfasning av fossila bränslen. Regeringen pekar där framför allt på rimlighet vad gäller kostnader och regelbörda, säkerställande av konkurrens- kraft och tillväxt samt olika aspekter kopp lade till tillgänglighet under utfasningsperioden. 2.3.1 Upplevd rättvisa är en viktig del i att säkerställa acceptans Huruvida styrning accepteras eller möter motstånd beror på en rad faktorer, bland annat styrmedelsval och -utformning, hur styrmedlet eller styrmedelspaketet införs och kommuniceras samt hur styrningen samspelar med befintlig styrning på olika nivåer (lokal, regional, SOU 2026:33 Utredningens utgångspunkter 77 nationell och EU). Även samspelet med externa faktorer är av bety- delse. Sammantaget pekar forskningen på upplevd rättvisa och upplevd verkningsfullhet som de mest centrala styrmedelsspecifika faktorerna för acceptans16. Framtagandet av verkningsfulla styrmedel som når klimatmålet till 2045 och relevanta EU-åtaganden utgör själva kärnan i vårt uppdrag. Därför fokuserar analysen av acceptans primärt på upplevd rättvisa. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg betydelsen av att de valda styrmedlen inte bara är verkningsfulla, utan även upp- levs så. I utredningsarbetet har vi beaktat acceptans i valet och utform- ningen av centrala utsläppsminskande styrmedel. Vi har även tagit ställning till kompletterande styrmedel vars primära syfte är att stärka acceptansen samt möjliga strategier för att stärka ett givet styrmedels acceptans i den mån det ligger inom utredningens ramar. Vad gäller acceptans hos näringslivet har vi primärt utgått från hur förslagen påverkar företagens konkurrenskraft. 2.3.2 En säker utfasning där samhället fungerar under hela utfasningsperioden I direktiven finns flera skrivningar om att omställningen behöver ske på sådant sätt att förutsättningarna och levnadsstandarden för enskilda, hushåll och företag inte stagnerar och att alla samhällsgrup- per behöver ha jämbördiga möjligheter i omställningen. Utfasningen av fossila bränslen får heller inte ge skadliga effekter för delar av landet eller samhället utan ska i stället stärka svensk konkurrenskraft och tillväxt. Tillgänglighet i gles- och landsbygder måste också säkerställas. När det gäller skrivningen om att alla ska ha jämbördiga möjlig- heter i omställningen har utredningen utgått från det faktum att alla varken kan eller kommer att ställa om samtidigt från fossil till fossilfri energi utan att det kommer att ske successivt, av flera skäl. Utifrån detta och våra direktiv har utredningen sett det som viktigt att våra förslag ska bidra till att utfasningen ska ske på ett sådant sätt att vardagslivet och samhället ”fungerar” för alla under hela utfas- 16 Se t.ex. Bergquist, M., Nilsson, A., Harring, N. & Jagers, S. C. (2022); Dechezleprêtre, A., Fabre, A., Kruse, T., Planterose, B., Sanchez Chico, A. & Stantcheva, S. (2025); Drews, S. & van den Bergh, J. C. J. M. (2016); Harring, N. & Jagers, S. C. (2025) och Johansson, B. & Khan, J. (2024). Utredningens utgångspunkter SOU 2026:33 78 ningsperioden oavsett var i landet man bor eller verkar. Det är också så utredningen har valt att tolka skrivningarna om att utfasningen måste ske på ett säkert sätt. Utredningen menar att om vi genomför omställ- ningen på ett sådant sätt att vardagen och samhället hela tiden fun- gerar, så ökar också förtroendet och acceptansen för omställningen. Att utfasningen ska genomföras på ett säkert sätt kan föra tankarna till beredskap och Sveriges totalförsvarsförmåga men direktiven ger ett bredare perspektiv på säkerhet än så. Att samhället ska ”fungera” under hela utfasningsperioden har vi tolkat som att utredningens förslag inte allvarligt ska begränsa möjligheten att nå av riksdagen beslutade samhällsmål. Men det finns naturligtvis målkonflikter så väl inom som mellan samhällsmål för olika politikområden som alltid behöver beaktas. De samhällsmål som utredningen har bedömt är mest berörda av utfasningen är mål inom • transportpolitiken, • energipolitiken, • miljö och klimat (det övergripande generationsmålet för miljö- och miljökvalitetsmålen där också klimatmålen ingår), • totalförsvaret och mål för såväl civilt som militärt försvar, • krisberedskap, • regional utveckling, • boende och samhällsplanering, • landsbygdspolitiken, • livsmedelsstrategin, • jordbrukspolitiken, • näringspolitiken, • och finanspolitiken. Vår närmare analys av dessa mål visar att det finns fyra aspekter som är återkommande vilka berör ekonomi, trygghet, hållbarhet och regionalpolitik. SOU 2026:33 Utredningens utgångspunkter 79 • Ekonomi – Inom flera av politikområdena är målet att bidra till Sveriges konkurrenskraft, en positiv utveckling av Sveriges eko- nomi och väl fungerade marknader. • Trygghet – Målen handlar också om försörjningstrygghet inom exempelvis livsmedel, energi och bostäder samt förmåga att upp- rätthålla samhällsfunktioner, skydda landet och befolkningen. • Hållbarhet – Vidare handlar målen om att utvecklingen i sam- hället ska ske på ett hållbart sätt och det som lyfts fram är fram- för allt ett miljö- och hälsomässigt hållbart sätt. • Regionalpolitik – Inom regionalpolitiken är likvärdiga möjlig- heter till boende, arbete och välfärd i hela landet ett strategiskt område. För flera av målen finns ett regionalpolitiskt perspektiv. Inom transportpolitiken handlar exempelvis det övergripande målet om att skapa en långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Inom landsbygds- politiken finns också ett särskilt mål om att nå likvärdiga förut- sättningar för människor att arbeta, bo och leva i landsbygderna, men också att landsbygderna bidrar till en positiv utveckling av Sveriges ekonomi och till att stärka Sveriges konkurrenskraft. När vi har arbetat fram våra förslag har vi beaktat de fyra aspek - terna ovan samtidigt som vi också utgått från att utfasningen har möjlighet att bidra positivt till alla dessa samhällsområden. Eftersom vår ekonomi i dag är beroende av flytande drivmedel har utredningen sett att vi genom utfasningen behöver ha en trygg drivmedelsförsörjning för dem som ännu inte ställt om till eldrift eller saknar alternativ, annars kan de berörda samhällsmålen bli svåra att nå. De flytande drivmedlen behöver emellertid successivt ställas om från fossila drivmedel till förnybara drivmedel för att specifikt klimatpolitiska mål och klimatpolitiska åtaganden ska kunna nås. 2.3.3 Hänsyn har tagits till ett förändrat säkerhetsläge Utredningen ska enligt direktiven ta hänsyn till att det säkerhets - politiska läget i Sverige har förändrats. Utredningen har utgått från ett normalläge på energimarknaden i fredstid med en generell tanke att om samhället inte fungerar i en fredstida vardag så kommer det Utredningens utgångspunkter SOU 2026:33 80 heller inte i fungera i händelse av kris eller höjd beredskap. Dock har vi gjort det med en medvetenhet om att vad som anses vara viktigt i fredstid kan vara irrelevant i tider av oro och tvärt om. I enlighet med direktiven har vi beaktat dagens säkerhetspolitiska läge men också ekonomiska och geopolitiska landskap. Mot bakgrund av detta har utredningen bland annat tagit hänsyn till samhällets beredskap och beredskapslagring av drivmedel och att en utfasning av fossila driv- medel gör oss mindre beroende av olja. 2.3.4 Utredningen har beaktat regelbörda Enligt direktiven har utredningen haft i uppdrag att lägga fram för- slag som säkerställer att hushåll och näringsliv inte belastas med en orimligt hög regelbörda. Utfasningen av fossila bränslen ska sam- tidigt genomföras på ett sätt som beaktar behovet av att minska regelbördan och de administrativa kostnaderna för både myndigheter och företag samt undvika regelverk som verkar hämmande. Utredningen har tolkat detta som att våra eventuella förslag på nya lagar och regler bör vara så enkla som möjligt att förstå och följa samt ha låg administrativ börda och administrativ kostnad för dem det berör. Vidare bör de heller inte vara hämmande för de före- tag som försöker ta sig in på en ny eller befintlig marknad. 2.4 Drivmedelsprisernas roll i omställningen Ett antal skrivningar i utredningens direktiv berör effekter på driv- medelsprisernas utveckling. Återkommande nämns att en enhetlig prissättning, framför allt på EU -gemensam nivå, kan bidra till en kostnadseffektiv omställning. Samtidigt ska priseffekterna minimeras och hållas på en sådan nivå att inte orimligt höga kostnader uppstår för hushåll och näringsliv med risk för allvarlig påverkan på kon - kurrenskraften för svenska företag. Klimatpolitiken ska heller inte leda till att invånare i Sverige möter betydligt högre kostnader än in- vånare i våra grannländer. Av direktiven framgår också att regeringen anser att konsumenter och verksamheter fullt ut ska kompenseras för effekterna på driv - medelspriserna som införandet av ETS 2 medför. SOU 2026:33 Utredningens utgångspunkter 81 Utredningen har i denna del sett ett särskilt stort behov av att förtydliga hur vi tolkat skrivningarna i utredningsdirektiven samt av att uttrycka hur utredningen ser på drivmedelsprisers roll i om- ställningen. Kriget i Iran som inleddes tidigt 2026 har påverkat drivmedels- priserna kraftigt. Detta är ett exempel på den typ av omvärldshän- delse som långsiktiga styrmedel måste kunna hantera utan att på- verkan blir för stor på hushåll och företag blir för stor. Utredningen har beaktat detta i utformningen av förslagen. Vi har dock antagit att ett normaltillstånd åter råder på drivmedelsmarkanden när våra förslag träder i kraft. 2.4.1 Föreslagna styrmedel kommer påverka drivmedelspriser men inte primärt verka genom prisökningarna Nivån på drivmedelspriserna spelar en viktig roll i omställningen. Inte minst för att bidra till ett mer tranporteffektivt samhälle och driva på elektrifieringen av transportsektorn. Nivån på drivmedels- priserna är samtidigt något som påverkar acceptansen för omställ- ningen. Utredningen har försökt väga samman drivmedelsprisernas betydelse för omställningen, acceptansen för utfasning av fossila bränslen och för konkurrenskraften. Enligt utredningens direktiv ska påverkan på drivmedelspriser minimeras. Utredningen tolkar detta som att de mål som ställs upp i direktiven i huvudsak inte ska uppnås genom styrmedel vars direkta eller primära styreffekt sker genom ett högt pris på drivmedel. Utred- ningen tolkar däremot inte direktiven som att drivmedelspriserna inte skulle tillåtas öka alls till följd av utredningens förslag. Det bedöms inte vara förenligt med direktivens krav på samhällsekono- miskt effektiv eller kostnadseffektiv styrni ng mot uppsatta mål. Kommittédirektiven har därmed inte hindrat utredningen från att lägga förslag på styrmedel som leder till högre drivmedelspriser jämfört med de drivmedelspriser som skulle gällt med dagens styr- ning (allt annat lika), där målen inte nås. En viss del av påverkan på drivmedelspriser kommer också att komma från styrmedel på EU-nivå, inte minst från EU:s nya handels- system för fossila bränslen, ETS 2. Utredningens utgångspunkter SOU 2026:33 82 2.4.2 Lägre priser utan kompensation kan vara lättare att acceptera än högre priser med kompensation Utredningen har även utgått från bedömningen att det är svårt att skapa en träffsäker kompensation för höga drivmedelspriser utan att minska styreffekten, och att det inte är självklart att kompensation ökar acceptansen. Klimatpolitik som når målen till en lägre prisökning kan vara lättare att acceptera än en som leder till kraftiga prishöjningar även om dessa kombineras med en kompensation. Av två styrmedel som har effekt på utsläppen av växthusgaser och likande kostnader föredras därför ett alternativ med lägre prispåverkan. Samtidigt finns det tillfällen där åtgärder som leder till bättre fördelningseffekter kan öka acceptansen för en styrning som leder till högre priser. Komplet- terande styrmedel för att öka acceptansen har därför övervägts. 2.4.3 Svenska drivmedelspriser i relation till disponibel inkomst, historiska priser och jämförbara länder Enligt direktiven ska inte utredningens förslag leda till att hushåll och näringsliv drabbas av orimligt höga kostnader. Styrningen ska inte heller leda till skadliga effekter för delar av landet eller samhället. Vi ska också beakta den historiska prisutvecklingen för drivmedel i reala termer och som andel av disponibel inkomst, samt nuvarande prisnivå på drivmedel i jämförbara grannländer. För att säkerställa att drivmedelspriserna inte blir ”orimligt höga” har utredningen undvikit att föreslå styrmedel som leder till att svenska drivmedels- priser avsevärt överstiger våra grannländers eller andra länder med jämförbara ESR-åtaganden. Vi har också försökt säkerställa att våra förslag inte leder till att drivmedelspriserna stiger snabbare än den historiska trenden eller hushållens disponibla inkomst. 2.4.4 Det är viktigt för acceptansen att undvika drastiskt höjda drivmedelspriser på kort sikt men för en effektiv omställning behöver priserna öka Enligt direktiven behöver omställningen ske på ett sådant sätt att människor skonas från abrupta förändringar. Utredningen bedömer att kraftiga höjningar av drivmedelspriser, särskilt på kort sikt, för- SOU 2026:33 Utredningens utgångspunkter 83 svårar möjligheterna att uppnå acceptans. Mot denna bakgrund ut- går utredningen från att en trovärdig och förutsebar prisutveckling över tid är viktigare för omställningen än snabba och stora prisök- ningar på kort sikt. Utredningen tolkar vidare direktiven som att styrmedel med på- verkan på drivmedelspriser inte bara ska utformas så att tvära kast i styrningen undviks, utan även vara flexibla och skalbara. Sådana egenskaper gör styrningen mer robust mot oförutsedda händelser och marknadsförändringar. Flexibla styrmedel möjliggör tillfälliga justeringar för att hantera kortsiktiga prisvariationer utan att de lång- siktiga klimatmålen äventyras. Detta kan i sin tur bidra till att upprätt- hålla acceptansen och den politiska uthålligheten över tid. En stabil och förutsägbar styrning är samtidigt central för näringslivets möjlig- heter att fatta långsiktiga investerings- och omställningsbeslut. 2.5 Syn på transporteffektivitet i vägtransportsektorn Enligt utredningens direktiv bör utfasningen till 2045 i huvudsak ske genom en elektrifiering av transportsektorn, men även genom ökad användning av fossilfria drivmedel och ökad transporteffekti- vitet. Det finns ingen enhetlig definition av vad som menas med ökad transporteffektivitet eller vad som menas med att åstadkomma ett transporteffektivt samhälle, men i grunden handlar det ofta om att minska utsläppen av växthusgaser och annan miljöpåverkan genom ett lägre trafikarbete med bil och lastbil i relati on till en antagen referensutveckling. I vissa definitioner avses ett lägre trafikarbete i absoluta termer, i andra definitioner sätts trafik-arbetet i relation till, till exempel, tillgänglighet. 2.5.1 Ökad transporteffektivitet kan uppnås på många sätt Ökad transporteffektivitet kan uppnås på flera sätt, exempelvis genom längre och tyngre tåg och lastbilar, ökad fyllnadsgrad, rutt- optimering, överflyttning till mindre energiintensiva transportsätt genom till exempel utvecklad kollektivtrafik och cykelinfrastruktur, ökad användning av digitala lösningar för virtuella möten och distans- arbete, men också genom transporteffektiv fysisk planering som kor- tar avstånden och som därmed skapar förutsättningar för människor Utredningens utgångspunkter SOU 2026:33 84 och näringsliv att tillgodose transportbehov och tillgänglighet med ett mindre trafikarbete. Alla transporter för en kostnad med sig och det finns därför incitament för olika aktörer att vidta åtgärder för att öka transport- effektiviteten utan någon offentlig inblandning. De mest effektiva åtgärder har därför ofta redan genomförts. Det finns emellertid många sätt genom vilket det offentliga kan bidra till ett mer trans- porteffektivt samhälle. Grovt kan de delas in i åtgärder som begränsar möjligheten/viljan att köra bil eller lastbil till exempel genom att höja körkostnader eller olika former av regleringar respektive åtgärder som handlar om att tillhandahålla attraktiva alternativ till transporter med bil och lastbil och genom det kan skapa bättre förutsättningar för ett ändrat beteende. 2.5.2 Åtgärder som begränsar möjligheten eller viljan att köra bil eller lastbil Om målet är att generellt minska trafikarbetet med bil och lastbil är den kostnadseffektiva lösningen, i avsaknad av andra marknads - misslyckanden, att höja priset på drivmedel. Det stärker incitamenten att hushålla med transporter, men kommer samtidigt att försämra tillgängligheten för hushåll och öka kostnaderna för företag. Det finns även styrmedelsförändringar som höjer kostnaderna som främst kan motiveras utifrån att de skapar andra nyttor, men som har som en sekundär effekt att de kan reducera trafikarbetet och därmed även utsläppen av växthusgaser. Exempel på sådana styrmedel kan vara trängselavgifter eller höjda parkeringsavgifter. Huruvida sådana styrmedelsförändringar bör genomföras beror således inte enbart på deras påverkan på utsläppen av växthusgaser utan genomförandet behöver analyseras utifrån en sammanvägd bedömning av alla effekter. I den mån styrmedlen är samhällseko- nomiskt motiverade bör de genomföras. Det måste dock avgöras från fall till fall. SOU 2026:33 Utredningens utgångspunkter 85 2.5.3 Åtgärder som förbättrar alternativen till bil eller lastbil På samma sätt som ovan finns det ett stort antal olika åtgärder från det offentliga som förbättrar alternativen till bil eller lastbil eller bidrar till att de transporter som sker med bil eller lastbil blir mer effektiva. Det kan röra hur samhällen utformas. Genom att bygga tätt och funktionsblandat minskas behovet av transporter. Att för- bättra kollektivtrafik och underlätta för gång och cykel gör det mer attraktivt att välja andra alternativ än bilen. Att stimulera till sam- ordnade godstransporter och bildelning kan leda till lägre trafik - arbete utan att transportarbetet påverkas. Satsningar på järnväg, längre och tyngre lastbilar och insatser som kan underlätta för en effektivare logistik kan begränsa trafikarbetet med lastbil. 2.5.4 Effekterna på utsläpp av förbättrade alternativ är osäkra Energiforsk 17 gjorde 2024 en genomgång av tidigare studier och utredningar18 kring ett transporteffektivt samhälle och bedömda potentialer för minskat trafikarbete till åren 2030 respektive 2045. Både åtgärder inom persontransporter och godstransporter analy- serades. För persontransporter fokuserade Energiforsk på åtgärder riktade mot hållbar stadsplanering, förbättrad kollektivtrafik och järnväg, bilpooler och biluthyrning, resfritt och E-handel, parkeringspolicy och -avgifter, förändrat reseavdrag samt lägre skyltad hastighet. Generellt pekade Energiforsk på en stor spridning i de potentialer som angavs i olika studier. Sammantaget bedömde Energiforsk att respektive åtgärd hade möjlighet att minska trafikarbetet, relativt ett referensscenario, med mellan 0,5 och 2 procent till 2030. Till 2045 bedömdes möjligheterna vara något större. För godstransporter fokuserade Energiforsk på innovation i omlastningscentraler, samordnade godstransporter i staden och längre och tyngre fordon. Motsvarande stora spridning mellan olika studier noterades även här. Energiforsk bedömde att respektive åtgärd kan minska transportarbetet för tunga lastbilar med cirka en procentenhet till 2030 jämfört med ett referensscenario. 17 Energiforsk (2024). 18 Sammanställningen baseras på sju olika studier, bland annat Utredningen om fossilfri fordons- trafik och rapporter från Trafikverket och konsultrapporter, innehåller potentialuppskattningar. Utredningens utgångspunkter SOU 2026:33 86 Sammantaget pekar sammanställningen på att den bedömda poten- tialen att minska trafikarbetet genom åtgärder för ett transporteffek- tivt samhälle skiljer sig stort mellan olika studier och utredningar och att potentialerna till 2030 kan bedömas vara relativt små. 2.5.5 Utredningens utgångspunkter när det gäller åtgärder för en ökad transporteffektivitet Utredningens uppdrag är inriktat mot att utveckla styrmedels för- slag som i första hand understödjer en ökad elektrifiering och som utvecklar styrmedlen som fasar in förnybara drivmedel i vägtrans- portsektorn. Åtgärder för ökad transporteffektivitet nämns i utred- ningens direktiv, kopplat till målet om utfasning av fossila bränslen till 2045. Utredningen prioriterar därför sina insatser på de två först- nämnda områdena. Men det betyder inte att insatser för en ökad transporteffektivitet är oväsentliga. Den genomgång av litteratur på området som utredningen gjort, och som vi mycket kortfattat redo- gör ovan leder oss fram till följande övergripande slutsatser: Åtgärder riktade mot ett transporteffektivt samhälle bör genom- föras, när de bedöms vara samhällsekonomiskt effektiva. Samtidigt är det vanskligt att förlita sig på stora effekter på utsläppen av växt- husgaser till följd av sådana åtgärder, särskilt i det kortare tidsperspek- tivet fram till 2030 men också mot 2045. En för stor tilltro till effekterna skulle riskera att annan styrning riktad mot en elektrifiering av fordon och arbetsmaskiner eller mot en större användning av förnybara drivmedel tillåts vara för svag för att nå de mål som ska nås. Åtgärder för ett transporteffektivt samhälle skulle också kunna motiveras utifrån att de bidrar till ökad acceptans för klimatpolitiken. Deras förmåga att göra det beror bland annat på deras förmåga att träffsäkert kompensera fördelningseffekter till följd av klimatpolitiken och säkerställa bibehållen tillgänglighet för drabbade hushåll. Sådana bedömningar görs i kapitel 13. 87 3 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild Enligt kommittédirektivet ska utredningen föreslå styrmedel som kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt tillsammans med andra åtgärder, säkerställer att Sveriges EU-åtagande nås. För- slagen ska även bidra till en utfasning av fossila bränslen till 2045 i de sektorer som omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning, ESR1. I utredningens direktiv framhålls att tillgängliga flexibiliteter enligt såväl ESR som LULUCF 2-förordningen ska tillämpas på sätt som innebär att Sveriges åtaganden enligt ESR kan nås på ett kostnads- effektivt sätt. Förslagen till styrmedelsförändringar i Sverige behöver därför kompletteras med en uppdaterad analys av förutsättningarna och de potentiella kostnaderna för förvärv av utsläppsutrymme från andra EU-länder. Enligt kommittédirektivet ska utredningen även övergripande kartlägga hur jämförbara EU-medlemsstater planerar att gå till väga för att minska användningen av fossila bränslen och drivmedel. Vidare ingår det i utredningens uppdrag att beakta tidigare och pågående arbete inom EU, inklusive det meddelande om ett euro- 1 ESR är en förkortning för Effort Sharing Regulation. Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2018/842 av den 30 maj 2018 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtagandena enligt Parisavtalet samt om ändring av förordning (EU) nr 525/2013. 2 LULUCF är en förkortning av Land Use, Land Use Change and Forestry. Europaparlamen- tets och rådets förordning (EU) 2018/841 av den 30 maj 2018 om inbegripande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030 och om ändring av förordning (EU) nr 525/2013 och beslut nr 529/2013/EU. Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 88 peiskt klimatmål för 2040 som kommissionen publicerade den 6 feb- ruari 2024 och därpå följande förslag från kommissionen. Detta kapitel syftar till att ge underlag till och redovisa utred- ningens iakttagelser och bedömningar rörande ovan nämnda fråge- ställningar. Kapitlet inleds med en beskrivning av EU:s klimatramverk och en uppdatering av EU:s och medlemsländernas aktuella scenarier över utvecklingen mot målen enligt ESR och LULUCF -förord- ningen till 2030. Vi inkluderar en kort analys av hur förutsättningarna, utifrån scenarioresultaten, bedöms se ut för att förvärva utsläpps- utrymme från andra medlemsländer. Därefter redovisas en relativt övergripande kartläggning av ut- vecklingen i jämförbara länder. Kapitlet avslutas med en uppdaterad beskrivning av den pågående utvecklingen av EU:s 2040-mål, inklusive utvecklingen av ett post 2030-ramverk samt en genomgång av ett urval av centrala strategi- dokument från 2025 för att studera hur utredningens huvudområde, åtgärder för att nå en utfasning av fossila drivmedel i vägfordon och arbetsmaskiner, behandlas i EU-dokumenten. 3.1 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – en sammanfattning Om möjligheterna till förvärv av utsläppsutrymme från andra medlemsländer EU:s medlemsländer ser i ett optimistiskt scenario ut att nå det samlade ESR-åtagandet till 2030, med beslutade och planerade styr- medel. Det finns även ett fåtal enskilda medlemsländer med relativt goda utsikter att nå sina ESR-åtaganden utan ytterligare styrmedels- skärpningar. Bedömningen är dock förknippad med stora osäker - heter, bland annat eftersom det även finns kopplingar till hur med- lemsländerna behöver klara sina LULUCF-åtaganden. Förvärv av utsläppsutrymme är, vid sidan av skärpta nationella styrmedel, ytterligare ett sätt att nå landets ESR-åtagande till 2030 och kan öka den samhällsekonomiska effektiviteten i uppfyllandet av landets EU-åtagande till 2030. Att förlita sig på att det kommer gå att täcka stora delar av det nu bedömda underskottet mot det svenska ESR-åtagandet genom SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 89 förvärv av utsläppsutrymme från andra EU-länder till ett rimligt pris bedöms dock vara en osäker strategi. Utredningen väljer mot denna bakgrund att lägga fram förslag till styrmedelsskärpningar som sänker utsläppen ytterligare i landet så att ESR-åtagandet nås, utan att räkna in några potentiella förvärv av utsläppsutrymme från andra länder. Styrmedel för minskning av användningen av fossila drivmedel hos jämförbara länder När styrmedel för minskning av fossila drivmedel studeras i några med Sverige jämförbara länder finner utredningen att Sverige, i de flesta fall, har lägre drivmedelsskatter och bensin- och dieselpriser vid pump. Finland och Sverige styr in mer biodrivmedel än övriga länder i EU, i Sveriges fall trots relativt låga inblandningskrav från 2024. Den särskilda skattebefrielsen av rena och höginblandade biodriv - medel bidrar till resultatet. Sverige styr in en relativt hög andel lätta elbilar, men introduk- tionstakten har stagnerat. Norge, Danmark och Nederländerna redovisar högre andelar 2025. Finland närmar sig Sverige. Sverige har, genom reglerna för beskattning av bilförmån, högst incitament till eldrivna företagsägda elbilar i EU. Sverige har lägre incitament vid köp av såväl nya som begagnade privatägda bilar jämfört med våra grannländer i Norden, på grund av avsaknaden av registreringsskatt eller nedsättningar av mervärdes- skatt, tillsammans med en lägre drivmedelsbeskattning. Bidrag till nya elbilar, som den tidigare elbilsbonusen i Sverige, förekommer inte i någon större omfattning i gruppen EU-länder med högre ESR -åtaganden utan är i stället vanligare i EU -länder med lägre åtaganden och elektrifieringstakt. Sverige, tillsammans med Nederländerna har en något högre andel tunga elfordon i nyregistreringen av fordon jämfört med övriga EU-länder. Schweiz har den högsta andelen i Europa. Sverige har en större tyngdpunkt i subventioner som incitament för denna introduktion än övriga jämförbara länder, där styrmedlen i stället består av något högre dieselskatter, avståndsbaserade vägtullar, låg skatt på el för laddning och nollutsläppszoner i städer. Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 90 Sverige har en relativt väl utbyggd laddinfrastruktur för både tunga och lätta fordon jämfört med övriga länder i EU. Marknadsintroduktionen av arbetsmaskiner med nollutsläpp sker i mer begränsade serier med incitament via upphandlingskrav och ekonomiska stöd i enskilda medlemsländer och städer, däribland i Sverige. Utvecklingen drivs inte av gemensamma EU-styrmedel. Ansvar för genomförande av EU:s 2040-mål EU:s 2040 mål har införts i EU:s klimatlag under 2026. Ansvar för att uppfylla åtminstone delar av målet kommer fördelas mellan med- lemsländerna. Förslag till genomföranderamverk ska läggas fram under hösten 2026, och kommer behöva ta hänsyn till en rad, delvis divergerande, principer som drivs av olika medlemsländer och intressen. Fördelningen av ansvaret för genomförandet av målet kan komma att göras utifrån den nuvarande ESR-indelningen, men även andra indelningar kan bli aktuella. Sveriges åtagandenivå kan komma att hamna i nivå med det nuvarande nationella etappmålet 2040. Inriktningen i aktuella EU-strategier av betydelse för utredningen Europeiska kommissionens centrala strategidokument från 2025 är huvudsakligen inriktade mot hur EU:s ekonomiska utveckling ska kunna ta fart, trots flera samtidiga utmaningar och kriser. Utmaningar i omställningen mot klimatmålen adresseras i första hand kopplat till några större näringslivsbranscher, däribland bilindustrin. Tillförsel och användning av fossilfri, främst förnybar el, är också i fokus tillsammans med minskat importberoende av naturgas. De nya lagstiftningsförslagen inom fordonspaketet och inriktningen i den reviderade bioekonomistrategin och STIP-strategin följer samma övergripande inriktning som den tidigare kommissionen gett uttryck för. Koldioxidkraven på lätta vägfordon föreslås revideras men kom- missionen har kvar huvudinriktningen att understödja en övergång till eldrift genom batterielektrisk drift eller bränslecellsfordon i väg- transporter. Avancerade biodrivmedel (enligt bilaga IX del A i till SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 91 förnybartdirektivet) och elektrobränslen föreslås endast tillåtas i be- gränsade volymer och prioriteras i sjöfart och flyg, framför använd- ning i vägtransportsektorn. Europeiska kommissionen har även fokus på energiprisutveck- lingen, men insatserna under 2025 har främst varit inriktade mot el- och naturgaspriser och i mindre grad mot hur drivmedelspriserna kan komma att utvecklas. Under våren 2026 har fokuset breddats till att i hög grad även omfatta prisutvecklingen på diesel och bensin. 3.2 EU:s klimatmål och klimatlag EU:s klimatmål och klimatlag utgör centrala byggstenar i EU:s energi- och klimatramverk till 2030 och för att nå EU:s mål om klimatneutralitet till 2050. 3.2.1 EU:s klimatlag antogs 2021 Under 2021 antog EU en klimatlag3 som slår fast att unionen som helhet ska nå klimatneutralitet (nettonollutsläpp) senast 2050 och nettonegativa utsläpp därefter. I klimatlagen anges även att EU ska minska sina nettoutsläpp med minst 55 procent till 2030 jämfört med 1990 års utsläpp.4 Klimatlagen har under 2026 även kompletteras med bestämmelser kopplade till EU:s klimatmål till 20405, se av- snitt 3.6. Klimatlagen syftar till att åstadkomma långsiktighet och förut- sägbarhet för EU:s klimatomställning, samtidigt som lagen även ger utrymme till anpassning över tid, genom bestämmelserna om återkommande uppföljning och utvärdering. Utvecklingen mot klimatmålen ska enligt klimatlagen utformas med hänsyn till flera vägledande principer, däribland att omställ - ningen ska vara kostnadseffektiv och genomföras på ett socialt rätt- 3 Förordning (EU) 2021/1119 om inrättande av en ram för att uppnå klimatneutralitet och om ändring av förordningarna (EG) nr 401/2009 och (EU) 2018/1999 (europeisk klimatlag). 4 EU:s klimatmål är uttryckta i nettotermer, vilket innebär att både minskningen av utsläp- pen av växthusgaser och utvecklingen av avgången och upptagen av växthusgaser från mark- användning och skogsbruk (LULUCF) ingår i beräkningen av måluppfyllelse. 5 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2026/667 av den 11 mars 2026 om ändring av förordning (EU) 2021/1119 vad gäller fastställande av ett mellanliggande klimatmål för unionen för 2040. Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 92 vist sätt. Både EU:s institutioner och medlemsländerna förutsätts medverka med styrmedel och möjliggörande åtgärder som bedöms som nödvändiga för att klimatmålen ska kunna nås. 3.2.2 Lagstiftningspaket för att EU:s 2030-mål ska kunna nås Förslaget till 2030-mål i EU utgick från en konsekvensanalys som kommissionen la fram hösten 2020.6 Året därpå la kommissionen även fram en rad detaljerade lagstiftningsförslag, främst inom ramen för det så kallade 55-procentspaketet7, se figur 3.1 nedan. Förslagen syftade till att utveckla en rad rättsakter inom främst klimat-, energi- , transport- och skattepolitikens områden, för att EU sammantaget skulle nå 2030-målet. Merparten av den förändrade lagstiftningen beslutades under 2023. Regelverken för utsläppsminskningar och upptag av växthus - gaser delar upp ansvaret för utvecklingen av utsläppen och upptagen under EU:s klimatmål till 2030 i tre delar, (i) utsläpp som omfattas av EU:s utsläppshandel, ETS 18, (ii) utsläpp som omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning, ESR9 och (iii) upptag och avgång av växthusgaser inom markanvändning och skogsbruk, LULUCF10. 6 Europeiska kommissionen (2020). Ökad klimatambition för Europa till 2030: invester- ingar i en klimatneutral framtid till nytta för våra medborgare – Arbetsdokument från kom- missionens avdelningar. SWD(2020) 176 final. 7 Europeiska kommissionen (u.å.a). 8 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. 9 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/857 av den 19 april 2023 om ändring av förordning (EU) 2018/842 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthus- gasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtagandena enligt Parisavtalet samt om ändring av förordning (EU) 2018/1999. 10 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/839 av den 19 april 2023 om ändring av förordning (EU) 2018/841 vad gäller tillämpningsområdet, förenkling av reglerna för rapportering och efterlevnadskontroll och fastställande av medlemsstaternas mål för 2030 samt av förordning (EU) 2018/1999 vad gäller förbättrad övervakning, rapportering, upp- följning av framsteg och översyn. SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 93 Figur 3.1 Centrala rättsakter i EU:s 55-procentspaket Källa: Egen bearbetning. Fördelningen av ansvar för utsläppsminskningar, ESR Sektorer och utsläpp som omfattas av ESR, består främst av väg - transporter, arbetsmaskiner, bostäder och lokaler, produktanvänd- ning och avfall, utsläpp från industri-, och energitillförsel som inte omfattas av ETS 1 samt jordbruk11. ESR-sektorn stod 2023 för om- kring 66 procent av EU:s totala utsläpp av växthusgaser. Utsläppen i ESR behöver minska med minst 40 procent till 2030 jämfört med 2005. Målet är fördelat mellan medlemsländerna baserat på ländernas BNP per capitanivå. De fördelade åtagandena ligger i ett spann mellan minus 10–50 procent jämfört med 2005, där Sverige tillsammans med Finland, Danmark, Luxemburg och Tyskland be- höver minska sina utsläpp med 50 procent. Bulgarien har EU:s lägsta beting på minus 10 procent, följt av Rumänien på minus 12,7 pro- cent och Kroatien på minus 16,7 procent. I ESR-bestämmelserna, liksom i LULUCF-förordningen, ingår även ett antal flexibiliteter för att underlätta och öka kostnadseffek- tiviteten i genomförandet. I avsnitt 2.1 redogör utredningen för hur ESR- och LULUCF-bestämmelserna är utformade mer i detalj. Från 2028 kommer ett nytt utsläppshandelsystem, ETS 2, införas som ska omfatta koldioxidutsläpp från uppvärmning och kylning av byggnader, vägtransporter och mindre industrier. Det nya utsläpps- 11 Upptag- och utsläpp av växthusgaser från jordbruksmark ingår i LULUCF-sektorn. Utsläppsminskningar och upptag av växthusgaser Energi och transport EU:s utsläppshandel, ETS 1 • Koldioxidpris på importer, CBAM Ansvarsfördelning för utsläppsminskningar, ESR • ETS 2, utsläppshandel för transport, bostäder och industri utanför ETS 1 • Den sociala klimatfonden LULUCF-förordningen • Fördelning av ansvar för upptag och avgång av växthusgaser från markanvändning och skogsbruk Övergripande • Förnybartdirektivet • EU-regler om energieffektivitet • Skattelagstiftning inom energi Transport • RefuelEUaviation • FuelEUmaritime • Transportmål, förnybartdirektivet • Infrastruktur för alternativa bränslen, AFIR • Koldioxidkrav, tunga och lätta vägfordon Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 94 handelssystemet ska bidra till att utsläppen i ESR ska kunna minska i tillräcklig omfattning till 2030, mot EU:s nya klimatmål till 2040 och målet om klimatneutralitet 2050. Även annan EU-lagstiftning, som koldioxidlagstiftningen för vägfordon, bidrar till genomförandet av medlemsländernas ESR-åtaganden och till EU:s klimatmål på längre sikt. EU:s utsläppshandel, ETS 1 Utsläpp från stora delar av industrin, kraft- och värmeproduktion, flyg och sjöfart omfattas av EU:s utsläppshandelssystem (ETS 1). ETS 1-sektorn stod 2023 för omkring 34 procent av EU:s totala utsläpp av växthusgaser. EU ansvarar gemensamt, genom kommis- sionen, för genomförandet av utsläppshandelssystemet, vars utsläpps- utrymme ska minska med 62 procent till 2030 jämfört med 2005 års nivåer. Verksamhetsutövare som omfattas av systemet är varje år skyldiga att lämna in utsläppsrätter motsvarande verksamhete ns utsläpp under året. Nuvarande handelsperiod sträcker sig från 2021 –2030. Under 2026 ska en översyn av ETS-direktivet presenteras inom vilken det är troligt att förändringar kommer att föreslås, se avsnitt 3.6 om ut- vecklingen mot 2040-målet. Markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, LULUCF För att nå målet om 55 procents lägre nettoutsläpp till 2030, förut- satt att utsläppen minskar med 62 respektive 40 procent i ETS 1 och ESR, krävs också att EU når ett samlat nettoupptag från skog och mark (LULUCF) om 225 miljoner ton koldioxid. Enligt EU:s klimatlag ska dock EU sträva efter att nå ett större nettoupptag i LULUCF-sektorn än så. I LULUCF-förordningen har målet därför satts till ett sammanlagt nettoupptag om 310 mil- joner ton 2030. För att nå detta mål har EU enats om att fördela ett mål om ett ökat nettoupptag på 42 miljoner ton mellan medlems - länderna utifrån hur stort deras respektive nettoupptag eller -utsläpp i LULUCF-sektorn i genomsnitt var under perioden 2016 –2018. Fördelningen baseras på ländernas respektive andel av EU:s brukade SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 95 landareal. Fördelningen innebär för svensk del att nettoupptaget ska öka med drygt 3,9 miljoner ton, i jämförelse med genomsnittet 2016– 2018. LULUCF-förordningen omfattar även mål för perioden 2021– 2025 som syftar till att LULUCF-sektorn inte ska orsaka ökade netto- utsläpp, se avsnitt 2.1. Klimatmålen är en del av andra politikområden och annan EU-lagstiftning Klimatmålen är även integrerade i andra politikområden i EU. Ett exempel på detta är hur EU:s klimatmål kopplats samman med genomförandet av EU:s gemensamma energistrategi, den så kallade energiunionen.12 Energiunionen inrättades 2015 och har flera dimen- sioner; energisäkerhet, en gemensam och fullt integrerad energi - marknad, energieffektivitet, klimatåtgärder och utfasning av fossil energi samt forskning och utveckling och konkurrenskraft. Vid sidan av de klimatpolitiska regelverken finns därför även energipolitiska regelverk som fördelar ut mål och åtaganden på medlemsländerna13, både när det gäller ökad energieffektivitet och användning av förnybar energi. Exempel på det sistnämnda är det reviderade förnybartdirektivet14, i vilket det bland annat finns bindande sektorsspecifika mål för transportsektorn som gäller på medlemslandsnivå. Repower EU och EU:s energipolitiska mål till 2030 Våren 2022 la kommissionen fram en ny energipolitisk plan, den så kallade RepowerEU-planen.15 Bakgrunden var Rysslands invasions- krig mot Ukraina som startade i februari 2022 och de störningar som därefter följde i form av höga energipriser och oro över EU:s försörjningstrygghet, orsakad av ett stort beroende av rysk fossil gas, olja och stenkol. EU:s stats- och regeringschefer tog strax efter 12Europeiska kommissionen (u.å.h). Energiunionen. Tillgänglig på: https://energy.ec.europa.eu/strategy/energy-union_en (hämtad 15 januari 2026). 13 Målen kan antingen vara bindande eller indikativa. 14 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (förnybartdirektivet), i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/2413. 15 Europeiska kommissionen (2022). Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 96 den ryska invasionen ett beslut om att fasa ut EU:s beroende av rysk energiimport så snart som möjligt. RepowerEU-planen stakade ut vilka åtgärder som snabbt behövde genomföras för att minska bero- endet av främst naturgas från Ryssland och vilka åtgärder som på medellång sikt skulle kunna bidra till att uppnå en utfasning av rysk gas, olja, stenkol och uran. Repower-EU planen anslöt till de tidi- gare åtgärderna i EU:s 55-procentspaket men förde även med sig att några av målen inom energipolitikens ram skärptes. Styrningsförordningen för energiunionen I styrningsförordningen16 anges bland annat objektiva kriterier för hur målet för andelen förnybar energi i förnybartdirektivet samt effektiviseringsbetinget i energieffektiviseringsdirektivet ska börde- fördelas mellan olika medlemsstater. Utöver det reglerar den formatet för de nationella energi- och klimatplaner som medlemsstater är skyl- diga att presentera till Europeiska kommissionen och insamling av uppgifter för att följa upp genomförandet av dessa planer. Nya strategier och lagstiftningsförslag under den nya Europeiska kommissionen Den nya Europeiska kommissionen har sedan den tillsattes hösten 2024, valt en mer näringslivs- och säkerhetspolitisk inramning av EU:s fortsatta styrnings-, och styrmedelsutveckling, genom den så kallade konkurrenskraftskompassen ”Competitiveness Compass”17 och given för ren industri, ”Clean Industrial Deal”.18 Under dessa styrdokument ligger uppfyllandet av EU:s klimat- mål med som en del, liksom det fortsatta genomförandet av Energi- unionen, i vilken inriktningen mot ”Affordable energy prices”19 för såväl företag som hushåll lyfts fram särskilt. I de nya strategierna ingår även branschdialoger, som även kan ge effekter på redan be- slutad EU-lagstiftning. 16 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1999 av den 11 december 2018 om styrningen av energiunionen och av klimatåtgärder samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 663/2009 och (EG) nr 715/2009. 17 Europeiska kommissionen (u.å.l). 18 Europeiska kommissionen (2025i). 19 Europeiska kommissionen (2025k). SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 97 Ett exempel på det sistnämnda är den strategiska dialog om den europeiska bilindustrins framtid, som har lett fram till en tidigare- lagd översyn av EU:s koldioxidkrav på lätta och tunga fordon och förslag på vissa lättnader i kravnivåer.20 Se vidare avsnitt 3.7. AccelerateEU – planen våren 2026 Under våren 2026 tvingades EU på grund av det krig som brutit ut i Iran, för andra gången på fem år, ta ett samlat politiskt initiativ med fokus på EU:s energisäkerhet. Den nya planen har givits namnet AccelerateEU och har i huvudsak en liknande inriktning som den tidigare RePowerEUplanen, se ovan.21 3.3 Utvecklingen mot EU:s klimatmål 2030 3.3.1 Är EU på väg mot målet om minst 55 procents nettominskning till 2030? Enligt kommissionens och EEA:s årliga uppföljning av utvecklingen mot EU:s klimat- och energimål22,23 är EU på god väg att nå målet om minst 55 procents nettominskning till 2030 och de uppdelade målen för ETS 1- respektive ESR-sektorerna. Kommissionens och EEA:s bedömningar utgår dock från medlemsländernas senaste scenarier med ytterligare styrmedel, WAM24. Om man i stället ut- går från scenarier där endast beslutade styrmedel ingår, WEM25, ser utsikterna för måluppfyllelse för ESR -sektorn sämre ut. Utveck - lingen av nettoupptagen i LULUCF-sektorn mot målet om minst 310 miljoner tons nettominskning ser också negativ ut. Naturvårds- verket26 menar att det är motiverat att titta på WEM snarare än WAM-scenarierna eftersom det pågår en utveckling mot att införa 20 Europeiska kommissionen (2025j). 21 Europeiska kommissionen (2026c). 22 Europeiska kommissionen (u.å.b). 23 Europeiska miljöbyrån (EEA) (2025). 24 WAM är en förkortning för With Additional Measures. Enligt EU:s styrningsförordning EU (2018) /1999 handlar det om styrmedelsförändringar under planering, styrmedel som diskuteras och bedöms ha en realistisk chans att antas efter att medlemsländerna har lämnat in sina nationella energi- och klimatplaner eller sina uppföljningar av dessa. 25 WEM är en förkortning för With Existing Measures. 26 Bearbetning av underlags-PM från Naturvårdsverkets expert i utredningen. En uppdaterad analys redovisas i Naturvårdsverket (2026), kommande rapport. Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 98 lättnader av styrmedel som är betydelsefulla för utvecklingen i ESR- sektorn, t.ex. har kommissionen förslagit lättnader av koldioxid - kraven för lätta och tunga fordon och genomförandet av utsläpps- handelssystemet ETS 2 har senarelagts med ett år. Men det går även att hävda att det är rimligt att ta utgångspunkt i scenarierna med planerade styrmedel, på det sätt som kommis - sionen gör. Detta med tanke på att inte heller scenarierna med pla- nerade styrmedel omfattar alla styrmedel som nu är beslutade i EU. Medlemsländernas scenarier med planerade styrmedel inkluderar exempelvis ännu inte fullt ut införandet av ETS 2. Länderna har inte heller, som vi beskriver i avsnitt 3.5.4 nedan, beslutat om hur de ska genomföra det reviderade förnybartdirektivet, varför de inte ingår i scenarierna med planerade styrmedel. Det är oklart i vilken omfattning och på vilket sätt medlemsländerna kom- mer genomföra det reviderade förnybartdirektivet, men det kan resul- tera i ytterligare styrmedelsskärpningar utöver de som tagits med som planerade i nu redovisade scenarier. I följande avsnitt redovisas resultaten från de nu redovisade sce- narierna mer i detalj. 3.3.2 Stort avstånd till måluppfyllelse när scenarierna med befintliga styrmedel summeras Under 2023 och 2024 låg EU:s totala utsläpp i ESR omkring 20 pro- cent under utsläppen i basåret, 2005. Medlemsländernas senaste ut- släppsscenarier med beslutade styrmedel (WEM), rapporterade 2025, visar att EU:s utsläppsmål för ESR till 2030 kan bli svårt att nå utan ytterligare styrmedel och förutsättningarna för förvärv av utsläpps- utrymme från andra medlemsländer ser ytterst begränsade ut. Utsläppen år 2030 hamnar enligt WEM-scenarierna cirka 30 pro- cent under motsvarande nivå 2005 för EU som helhet, vilket innebär ett stort avstånd i förhållande till det sammanlagda målet för ESR om en minskning med 40 procent. För majoriteten av medlemsländerna är även de ackumulerade utsläppen enligt WEM-scenarierna högre än vad den sammanlagda beslutade utsläppstilldelningen för medlemsländerna tillåter för perioden 2021–2030, vilket ger ett sammanlagt underskott på närmare SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 99 500 miljoner ton koldioxidekvivalenter sett över hela perioden för EU:s samlade ESR-sektor.27 Figur 3.2 Totala överskott respektive underskott av utsläppsenheter inom ESR för medlemsländerna under perioden 2021–2030, scenario med beslutade styrmedel, WEM Miljoner ton koldioxidekvivalenter Anm.: Beräkningarna baseras på de scenarier som redovisats som WEM våren 2024 samt uppdaterade WEM-scenarier från våren 2025. I figuren används ETS 1 -enheter för måluppfyllelse enligt medlems - ländernas beslut. Källa : Underlags -PM från Naturvårdsverkets expert i utredningen. 27 Vilket innebär nästan en halvering av underskottet jämfört med de scenarier medlems- länderna rapporterade under 2024. Grekland Spanien Bulgarien TjeckienPolen Nederländerna Portugal Finland Danmark Lettland Slovakien Ungern Tyskland Italien Frankrike Irland Rumänien Belgien Österrike Kroatien Slovenien Cypern Malta Litauen Luxemburg Sverige Estland 0 100 200 300 400 500 600 700 800 Överskott Underskott Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 100 I WEM-scenarierna uppnår tolv medlemsländer ett överskott av ut- släppsenheter i relation till sina tilldelade utsläppsutrymmen för perioden 2021–2030. Nästan 70 procent av de beräknade överskotten återfinns i Grekland, Spanien, Bulgarien och Tjeckien. Spanien, Bulgarien och Tjeckien behöver dock öka takten på utsläppsminsk- ningarna, jämfört med perioden 2018–2024, för att nå de överskott som scenarierna indikerar. Grekland har ett betydligt bättre utgångsläge då utsläppen redan i dagsläget understiger landets mål 2030. 3.3.3 I scenarierna där befintliga styrmedel behålls och planerade styrmedel tillkommer nås ESR-målet När medlemsländernas scenarier från våren 2025 med ytterligare (planerade) styrmedel (WAM-scenarierna) summeras ser bilden betydligt ljusare ut.28 Enligt dessa scenarier har s exton medlemsländer växthusgas - utsläpp som ryms inom ramen för deras respektive beslutade utsläpps- tilldelning och de totala utsläppen för samtliga medlemsländer under- skrider summan av ländernas sammanlagda utsläppstilldel ning 2021–2030 för ESR. Resultatet förutsätter dock att ytterligare styrmedel införs i sin helhet såsom medlemsländerna planerat, samt att befintliga styr - medel som redan ingår i scenarierna behålls och inte försvagas. Utfallet enligt WAM-scenarierna från 2025 innebär en stor för- bättring jämfört med motsvarande scenarier från 2024. Frankrikes uppdaterade scenario är en stor anledning till resultatet. De sammanlagda utsläppen hamnar drygt cirka 38 procent under motsvarande nivå 2005 för EU som helhet, vilket innebär ett gap på två procentenheter i förhållande till det sammanlagda klimatmålet för ESR. Att förvärva utsläppsutrymme från andra medlemsländer kan dock fortfarande stöta på vissa svårigheter, främst på grund av de kopplingar och osäkerheter som finns när det gäller utvecklingen i LULUCF-sektorn, se nedan. 28 Europeiska kommissionen (u.å.c). SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 101 3.3.4 Utvecklingen i LULUCF-sektorn är sammanlänkad med möjligheterna till måluppfyllelse i ESR-sektorn Ett medlemslands möjlighet att uppfylla sina åtaganden inom ESR påverkas även av utvecklingen i LULUCF-sektorn. Kopplingen är störst under regelverkens första period 2021 –2025 då eventuella kvarstående underskott i LULUCF-sektorn, enligt nu gällande regel- verk, behöver täckas upp av utsläppsenheter i ESR. Även under den andra perioden finns det kopplingar då länder får föra över över - skott från ESR för att kompensera för underskott som uppkommer i LULUCF-sektorn och tvärtom, se avsnitt 2.1. En mer precis bedömning av utvecklingen i LULUCF-sektorn och konsekvenserna för ESR-sektorn är dock svår att göra. Ländernas rapporteringar av den historiska utvecklingen varierar år från år, bland annat eftersom olika typer av metodförbättringar successivt introduceras. Scenarioresultaten skiljer sig också åt på betydande vis mellan åren.29 Utifrån hittills rapporterade skattningar av den första periodens resultat (2021–2023) så bedömer kommissionen att resultaten indi- kerar att EU som helhet inte klarar LULUCF-målet för den första perioden. Elva medlemsländer bedöms bokföra underskott; Sverige30, Tyskland, Finland, Portugal, Frankrike, Tjeckien, Österrike, Estland, Lettland, Belgien och Cypern. Många medlemsländer bedöms inte nå sina LULUCF-mål till 2030 Medlemsländernas senaste scenarier från 2025 för utvecklingen i LULUCF-sektorn indikerar även att det gemensamma EU-målet för 2030 inte kommer att nås. 29 Den redovisade utvecklingen och bedömningarna som görs av måluppfyllelse tar inte heller hänsyn till att flera medlemsländer behöver göra tekniska korrigeringar pga. att de har genom- fört metodförbättringar för att beräkna utsläpp och upptag vilket både kan förbättra och för- sämra resultatet när måluppfyllnad ska analyseras. Medlemsländerna bedöms dessutom komma att genomföra ytterligare metodförbättringar de kommande åren vilket kommer förändra resultatet ytterligare. 30 Ny statistik för Sverige visar e tt högre nettoupptag under 2021 –2023, jämfört med tidi - gare redovisningar vilket bedöms leda till att förutsättningarna att nå åtagandet har förbät- trats, se kapitel 4. Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 102 Scenarierna31 visar att EU som helhet inte är på väg att öka netto- upptagen med 42 miljoner ton koldioxidekvivalenter till 2030 jäm- fört med referensperioden 2016–2018, det finns i stället ett gap på cirka 40–55 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Scenarierna från Sverige, Finland och Spanien visar det största avståndet till ländernas respektive mål för 2030, medan Frankrike, Slovenien och Portugal visar de största överskotten. Avståndet mot målet är i ungefär samma storleksordning som i motsvarande bedömning 2024 samtidigt som det finns stora skill- nader mellan vilka länder som bedöms ha gap mot sina respektive 2030-mål. Sammantaget bedöms möjligheterna att använda överskott från LULUCF-sektorn för att täcka upp underskott inom ESR-sektorn vara begränsade, inom EU som helhet. 3.4 Om möjligheterna att förvärva utsläppsutrymme från andra medlemsländerna i ESR 3.4.1 Förvärv av utsläppsutrymme kan öka den samhällsekonomiska effektiviteten i uppfyllandet av landets ESR-åtagande till 2030 Konjunkturinstitutet har genomfört en analys av det samhällseko- nomiska värdet av att förvärva utsläppsutrymme i ESR för att upp- fylla Sveriges ESR-åtaganden till 2030, utifrån en modellering med den beräkningsbara ekonomiska jämnviktmodellen EMEC.32 Resul- tatet indikerar ett högsta pris per enhet som Sverige som köparland skulle kunna tänkas vilja betala ett potentiellt säljarland, utifrån en samhällsekonomisk värdering. Om Sverige skulle erbjudas högre priser på enheter än så indike- rar resultatet från modelleringen att det i stället vore mer samhälls- ekonomiskt lönsamt att skärpa den nationella styrningen för att nå ESR-åtagandet till 2030. Det samhällsekonomiska värdet av att för- värva enheter beror även av vilken typ av styrmedel som antas skärpas för att nå ESR-åtagandet nationellt. 31 Kommissionen har beräknat avståndet till LULUCF-målet för 2030-målet baserat på medlemsländernas senaste växthusgasinventeringsdata och scenarier (båda inrapporterade 2025), inklusive en justering för att ta hänsyn till eventuella avvikelser mellan inventerings- data och scenarier. 32 Konjunkturinstitutet (2025a). SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 103 Lägst tillkommande samhällsekonomisk kostnad på marginalen av att skärpa styrmedlen nationellt, kommer enligt Konjunkturinsti- tutets modellering, av om ESR-åtagandet skulle kunna nås genom en nationell koldioxidprissättning som enbart träffar de fossila utsläp- pen i tillägg till de antagna ETS 2 priserna. Resultaten hamnar på ett pris omkring 1,50 kr per kg koldioxid. Andra analyser hamnar något högre. Analysen tar inte hänsyn till vilka priseffekter vid pump de olika sätten att skärpa styrmedlen bedöms leda till, se kapitel 10. Analysen väger inte heller in vad som sammanvägt skulle kunna vara en långsiktigt effektiv strategi, i förhållande till målet om att användningen av fossila bränslen i ESR-sektorn ska fasas ut till 2045. 3.4.2 Att räkna med att kunna förvärva utsläppsrätter är en osäker strategi Som konstaterats i genomgången i avsnitt 3.3 ovan ger en utveck- ling enligt de senaste WEM -scenarierna för ESR -sektorn ytterst begränsade förutsättningar för förvärv av utsläppsutrymme från andra medlemsländer. Det finns dock några få medlemsländer som redan i WEM-scenariot ser ut att klara sitt åtagande med viss marginal. Förutsättningarna för att förvärva utsläppsutrymme från andra medlemsländer ser dock betydligt bättre ut enligt de senaste WAM- scenarierna men det förutsätter i så fall att redan beslutade och pla- nerade styrmedel genomförs, utan att väsentligt försvagas. Det är fortfarande oklart hur överföringar av utsläppsutrymme mellan medlemsländer inom ramen för ESR- och LULUCF-regler- ingarna kommer gå till i praktiken och vid vilka prisnivåer. Överföringarna av utsläppsutrymme kommer troligen ske direkt genom bilaterala avtal mellan medlemsländer. Med tanke på de stora osäkerheter som finns och kopplingen mellan LULUCF och ESR bedömer dock utredningen i linje med Naturvårdsverket att mer - parten av medlemsländerna kommer att vara försiktiga med att ingå avtal om överföringar innan den första så kallade efterlevnadskon- trollen genomförts under 2027.33 33 Naturvårdsverket (2024b). Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 104 Anslaget för insatser för internationella klimatinvesteringar får användas för förvärv men utfallet är osäkert Från och med budgetåret 2024 får delar av anslaget för insatser för internationella klimatinvesteringar34 användas för att förbereda ett svenskt förvärv av utrymme av utsläpp från andra medlemsländer inom ramen för ESR och LULUCF. Energimyndigheten har upp- draget att förbereda och understödja för bilaterala avtal om förvärv. Från och med budgetåret 2026 får Energimyndigheten 35, under förutsättning att det inte kräver riksdagens eller Utrikesnämndens medverkan, även ingå internationella överenskommelser som be - hövs för att genomföra sådana förvärv. Energimyndigheten ska i mars 2026 redovisa en lägesrapport från arbetet som hittills inte lett fram till några konkreta avtal om förvärv. I vilken utsträckning det kommer vara en möjlig väg att förvärva en så stor mängd utsläppsutrymme så det har betydelse i förhållande till det nu aktuella underskottet i ESR-sektorn, se kapitel 4, har ut- redningen svårt att bedöma vid tidpunkten för överlämning av betän- kandet. Flera av EU:s medlemsländer som har underskott mot sina respek- tive ESR-åtaganden kan behöva genomföra liknande inhemska åt - gärder, främst i form av ökad inblandning av biodrivmedel, på margi- nalen för att nå sina respektive ESR-åtaganden. Betalningsviljan för att i stället förvärva utsläppsutrymme bedöms därför kunna hamna på liknande nivåer även i andra köparländer som den som kan komma att gälla i Sverige. Vilka priser som de potentiella säljarländerna slut- ligen erbjuder återstår att se. 3.5 Kartläggning av jämförbara länder och EU27 som helhet 3.5.1 Länder med högre ESR-åtaganden än EU:s genomsnitt betraktas som jämförbara länder Utredningen har valt att betrakta EU-länder med en BNP per capita- nivå över EU-genomsnittet som jämförbara länder. Med denna avgränsning hamnar elva medlemsländer: Spanien, Irland, Italien, 34 Regeringskansliet (2023). 35 Regeringskansliet (2025c). SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 105 Belgien, Frankrike, Österrike, Nederländerna, Danmark, Finland, Tyskland och Luxemburg, i kategorin jämförbara länder. Det är dessa elva länder som tillsammans med Sverige har högst utsläppsminskningsåtaganden enligt EU:s ansvarsfördelningsför- ordning, ESR, högre än EU-genomsnittet. Utvecklingen i de tolv länderna (inklusive Sverige) jämförs även med motsvarande utveck- ling i övriga femton medlemsländer och i förekommande fall även med några andra länder i Europa. 3.5.2 Högre drivmedelspriser och -skatter i jämförbara länder Europeiska kommissionen samlar återkommande in uppgifter om aktuella drivmedelspriser i EU:s medlemsländer och redovisar pri- serna per medlemsland, med respektive utan skatter. Skillnaden i prisbild beror delvis på skillnader i beskattningsnivå, men också på skillnader i andra styrmedel, främst utformning och nivå på län- dernas respektive krav på inblandning av biodrivmedel och andra förnybara drivmedel, se även genomgången i avsnitt 7.3. Även andra faktorer spelar in, såsom skillnader i växelkursnivåer mellan olika valutor. I diagrammen nedan redovisas bensin-, respektive dieselpriser vid pump, med energiskatter och moms särredovisade. Prisupp - gifterna är hämtade den andra mars 2026. Från statistiken kan vi konstatera att Sverige tillsammans med Luxemburg har lägst bensinpris i gruppen med jämförbara länder, dvs. de med ESR-åtaganden över EU-genomsnittet. Merparten av länderna i gruppen har i stället bensinpriser som är mer än 2,50 kro- nor högre per liter. Sveriges bensinpris ligger i stället mer i nivå med priserna i Ungern, Tjeckien, Slovenien och Polen, dvs. medlemsländer med ESR-åta- ganden under EU-genomsnittet. Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 106 Figur 3.3 Pris vid pump på bensin till hushållskunder samt skatternas andel av priset Euro per liter Källa : Europeiska kommissionen , Weekly Oil Bulletin , priser vecka 10 (2 –8 mars) 2026. När det gäller diesel ligger de svenska priserna runt EU-genomsnit- tet. Sverige har tillsammans med Spanien, Österrike och Luxemburg lägst priser på diesel i gruppen länder med ESR-åtaganden över EU- genomsnittet. 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 Nederländerna Danmark Finland Tyskland Frankrike Grekland Irland Portugal Italien Rumänien Lettland Belgien Österrike Spanien Luxemburg Kroatien Estland Slovakien Litauen Ungern Sverige Slovenien Tjeckien Polen Malta Cypern Bulgarien Bensin pris exklusive skatt Bensin energiskatt och moms SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 107 Figur 3.4 Pris vid pump på diesel för hushållskunder samt skatternas andel av dieselpriset Euro per liter Källa : Europeiska kommissionen , Weekly Oil Bulletin, priser vecka 10 (2 –8 mars) 2026. Under våren 2026 har oljepriserna och produktpriserna på diesel och jetbränsle stigit kraftigt i EU och i globalt. Även priserna på bensin har stigit och biodrivmedelspriserna har följt med. Flera medlemsländer har eller planerar införa temporära skattenedsätt- ningar för att dämpa priseffekterna.36 Avståndsbaserade vägtullar har införts i flera av de jämförbara länderna Utformning av vägavgifter eller -tullar (och om de är tids - eller avståndsbaserade) har också betydelse för den resulterande pris- sättningen av framför allt dieseldrivna tyngre fordon.37 Schweiz, Österrike, Tyskland, Tjeckien, Slovakien, Danmark och Nederländerna har eller planerar införa avståndsbaserade väg- tullar för tunga fordon, som även omfattar en särskild koldioxid- differentiering eller fullständig nedsättning av avgiften för eldrivna 36 Medlemsländernas åtgärder med anledning av kriget i Iran som bröt ut våren 2026 kan följas via följande länk: https://immediate-responses-tracker-eng.netlify.app/. 37Europeiska kommissionen (u.å.m). 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 Finland Nederländerna Tyskland Danmark Irland Italien Frankrike Belgien Litauen Rumänien Portugal Sverige Grekland Österrike Lettland Ungern Kroatien Slovakien Luxemburg Slovenien Spanien Estland Polen Cypern Tjeckien Bulgarien Malta Diesel pris exklusive skatt Diesel energiskatt och moms Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 108 lastbilar, i enlighet med bestämmelserna i eurovinjettdirektivet.38 Flera av dessa länder tillhör gruppen länder med ESR-åtaganden över EU:s genomsnitt. 3.5.3 Sverige, Finland och Nederländerna närmast att nå transportmålet enligt det reviderade förnybartdirektivet Enligt beräkningar från Eurostat låg Sverige tillsammans med Finland och Nederländerna relativt bra till, även under 202439, när det gäller att uppfylla det totala transportmålet enligt det reviderade förnybart- direktivet.40 Figur 3.5 Andel förnybar energi i transportsektorn 2024, beräknat enligt förnybartdirektivets bestämmelser Källa : Eurostat. https://ec.europa.eu/eurostat/statistics - explained/images/3/3a/Share_of_energy_from_renewable_sources_in_transport%2C_2024_%28%25 %29.png. 38 Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/62/EG av den 17 juni 1999 om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer (Eurovinjettdirektivet) ändrades senast genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2022/362 av den 24 februari 2022 om ändring av direktiven 1999/62/EG, 1999/37/EG och (EU) 2019/520. 39 Trots att det infördes en omfattande sänkning av reduktionsplikten i Sverige det året. 40 Noteras bör dock att beräkningen av andelen förnybar energi i förhållande till målet om 29 procent tar hänsyn till de multiplikatorer som får användas för användning av förnybar el i vägtransporter och järnväg (4 respektive 1,5) och för användning av avancerade biodriv- medel samt RFNBO:s (2 för vägtransporter). I beräkningen tillämpas även de tak som gäller för livsmedels- och foderbaserade biodrivmedel samt biodrivmedel producerad med råvara förtecknad i bilaga IX del B, se kapitel 5 för en mer detaljerad beskrivning. SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 109 Transportmålet under förnybartdirektivet kan nås genom en kom- bination av åtgärder, både genom användning av förnybar el och genom användning av hållbara förnybara drivmedel, främst biodriv- medel. Även andra åtgärder som minskar användningen av fossil energi, bidrar till transportmålet. Bidrag till den höga andelen förnybar energi i beräkningen ovan, kommer för Sveriges del från att andelen elbilar i fordonsparken var högre än EU-genomsnittet, samtidigt som andelen förnybar elpro- duktion också var hög. Norges höga andel, se figur 3.5 ovan, förkla- ras i ännu högre grad av att elanvändningen för laddning av elbilar är hög, tillsammans med en hög andel förnybar el. Men användningen av hållbara biodrivmedel ger än så länge störst bidrag till målet bland länderna i EU. Enligt figur 3.6 nedan var an- vändningen av hållbara biodrivmedel högst i Finland 2024 och näst högst i Sverige, trots att Sverige hade sänkt landets reduktionsplikt kraftigt detta år. Det var det sammanlagda bidraget från höginblan- dade och låginblandade biodrivmedel som bidrog till att användningen i Sverige låg så högt som den gjorde 2024. Danmark, Spanien, Italien och Tyskland använde mindre än hälften så mycket biodrivmedel räknat i procent av energianvänd- ningen 2024, som Finland och Sverige. Figur 3.6 Andel hållbara biodrivmedel jämfört med total energianvändning 2024 i transportsektorn Källa : Eurostat, hämtad 20 januari 2026. 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% Finland Sverige Nederländerna Irland Luxemburg Frankrike Belgien Österrike Rumänien Litauen Portugal Slovakien Spanien Polen Danmark Ungern Malta Tyskland Bulgarien Lettland Estland Italien Tjeckien Slovenien Cypern Grekland Kroatien Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 110 Från resultaten i figur 3.5 ovan kan också noteras att Grekland som ju låg bäst till enligt den tidigare genomgången av ländernas ESR - åtaganden i avsnitt 3.3, nu i stället ligger näst sämst till i förhållande till transportmålet i det reviderade förnybartdirektivet. Störst avstånd till målet har, generellt sett, länder med låga ESR- åtaganden och med låga elektrifieringstakter. En betydande del av dessa länder har inte heller genomfört de skärpta bestämmelserna enligt förnybartdiektivet i nationell lagstiftning, se nästa avsnitt. 3.5.4 Införande av det reviderade förnybartdirektivets bestämmelser för transportsektorn pågår De skärpta transportmålen enligt förnybartdirektivet ska enligt artikel 25 i direktivet nås genom att medlemsländerna inför en skyl- dighet för bränsleleverantörer att leverera en viss andel användning av förnybara drivmedel räknat i energitermer eller genom att upp- fylla krav på växthusgasreduktion, så att målen i direktivet nås. Tidpunkten för när de reviderade bestämmelserna skulle ha genomförts i nationell lagstiftning var satt till den 31 maj 2025 men endast ett fåtal medlemsländer (Bulgarien, Rumänien, Litauen, Danmark och Finland) uppfyllde tidtabellen. Under 2026 och 2027 kan flera medlemsländer komma att följa efter, bland annat Frankrike, Tyskland och Nederländerna, men genomförandet påverkas nu även av att kommissionen inlett en ny översyn av förnybartdirektivet, som tar sikte på utvecklingen av EU:s post-2030 ramverk, se avsnitt 3.6.4. Hur framför allt dessa länder genomför kraven har stor betydelse för efterfrågan på biodrivmedel på hela EU-marknaden eftersom de tillsammans står för en stor andel av den totala användningen av såväl biodrivmedel som drivmedel generellt. Ett exempel på det sistnämnda är att priserna på biodrivmedel, främst HVO, steg i Europa under hösten 2025. Prisökningen för- klarades delvis av de förslag till skärpningar av krav som Tyskland och Nederländerna hade tagit fram och som förväntades träda i kraft i inledningen av 2026.41 I tabell 3.1 nedan redovisas en sammanställning från inledningen av 2026 av hur ett antal utvalda medlemsländer genomfört eller pla- nerar genomföra den skärpta lagstiftningen. 41 Lungu, E. (2025). SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 111 Det är dock svårt att övergripande jämföra ländernas respektive kravnivåer då de utformar sina respektive krav på olika sätt, i termer av utsläppsreduktion respektive i energitermer. Basen (nämnaren) för beräkningarna av utsläppsminskningar i procent eller procent- andelar av energianvändningen varierar också, liksom om länderna avser tillåta tillämpning av så kallade multiplikatorer eller inte. Ytter- ligare en aspekt på regleringen är att utvecklingen mot en ökad andel förnybar energianvändning, som tidigare konstaterats, även beror av andra styrmedel och drivkrafter än just de krav som ställs på driv - medelsleverantörerna i ländernas respektive reduktionsplikts- eller kvotpliktssystem. Effekten av dessa andra styrmedel för en ökad introduktion av elbilar och produktion av förnybar el, kan mot 2030 visa sig vara väl så betydelsefulla när måluppfyllelse mot transportmålet enligt förny- bartdirektivet ska beräknas. Tabell 3.1 Aktuella krav på användning av förnybara drivmedel, inkl. el, i några medlemsländer i inledningen av 2026 Land Typ av inbland - ningskrav Nivå 2030 Subkvoter /multiplikatorer Omfattning Anmärkning Bulgarien Kvotplikt 29 % Ja, i enlighet med REDIII Inrikes transporter Införts 2025 Danmark Reduktionsplikt 7 %* Hela transportsektorn Införts 2025 Finland Kvotplikt 34 % Ja, RFNBO 4% 2030 Hela transportsektorn Införts 2025 Frankrike Reduktionsplikt/ -kvotplikt Inrikes transporter Införs 2027 Irland Kvotplikt 54 % Ja, i enlighet med REDIII Inrikes transporter Införts för 2025–2027 Litauen Kvotplikt 29 % Ja i enlighet med REDIII Inrikes transporter Neder- länderna Reduktionsplikt 27 % (väg) Delmål per sektor Ja RFNBO, inga multiplikatorer bilaga IX A Vägtransporter (och tåg), inlandssjöfart och havsgående fartyg. Införs 2026 Polen Kvotplikt 14,9 % Ja Inrikes transporter - förnybart i sjö - fart och flyg får räknas med Förslag Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 112 Land Typ av inbland - ningskrav Nivå 2030 Subkvoter /multiplikatorer Omfattning Anmärkning Rumänien Kvotplikt 29 % Ja i enlighet med REDIII Inrikes transporter Införts under 2025 Spanien Reduktionsplikt 15,6 % RFNBO 1,5 % Förslag Tyskland** Reduktionsplikt 26,5 % RFNBO, inga multiplikatorer för bilaga IX A, Inrikes transporter Införs under 2026, sträcker sig till 2040 *Danmark räknar med hela elanvändningen i reduktionsplikten och tillämpar multiplikatorer . ** Tyskland beslutade om att revidera lagstiftningen i slutet av april 2026 och höjde då pliktnivån 2030, subkvote rna för RFNBO och det tillåtna maxtaket för livsmedels - och fodergrödor jämfört med ursprungsförslaget. Källa: Bearbetning av underlags -PM från Energimyndighetens expert i utredningen, USDA FAS (202 6) och Trisl, D. (2026). Den låga nivån på reduktionsplikten i Danmark behöver kommen- teras särskilt. Att nivån inte behövt sättas högre för att nå målupp- fyllelse följer av flera faktorer. Landets styrmedel för att styra in både lätta och tunga elfordon är satta på relativt höga nivåer, och består både av registreringsskatter på förbränningsmotordrivna bilar, relativt höga skatter på fossila drivmedel, låga elskatter och avstånds- baserade vägtullar, från vilka eldrivna tunga fordon är undantagna. Med denna inriktning har Danmark högre drivmedelspriser än sina grannländer, däribland Sverige. Det för i sin tur med sig att även en viss nivå på så kallad grannlandstankning bidrar till att Danmark kan komma att uppfylla transportmålet under det reviderade förnybart- direktivet, liksom landets ESR-åtagande. Danmark har därutöver även infört prisstyrmedel i jordbruks- sektorn, inklusive ekonomiska incitament som ökar nettoupptaget på jordbruksmark i LULUCF-sektorn. Även dessa styrmedel bidrar till att landet kan komma att klara sitt ESR-åtagande, trots en rela- tivt låg nivå på landets reduktionsplikt.42 42 Se OECD (2026), kapitel 2. SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 113 Hur har länderna tagit sig an delmålet för RFNBO i transportmålet under förnybartdirektivet? Finland har beslutat om ändringar i landets kvotpliktssystem för att genomföra det reviderade förnybartdirektivet. Minimiandelen för RFNBO har införts som en så kallad tilläggsskyldighet, som år 2030 och därefter uppgår till 4 procent av energianvändningen, varav högst 1 procent får utgöras av användning av förnybar vätgas för drivmedelsproduktion i landets raffinaderier. I Nederländernas förslag till reduktionspliktssystem till 2030 in- troduceras en särskild undernivå för RFNBO som föreslås uppgå till 1,07 procent av energianvändningen 2030. Nivån kan nås på tre sätt: genom direkt användning av förnybar vätgas, exempelvis i tunga fordon, genom användning av elektrobränslen, eller genom använd- ning av förnybar vätgas för drivmedelsproduktion i raffinaderier. Ingen av vägarna föreslås bli föremål för någon form av ”korrigerings- faktor”, dvs. viktas högre eller lägre än de andra i systemet, åtminstone inte inledningsvis. På sikt skulle en sådan faktor kunna bli aktuell för att prioritera upp den direkta användningen av förnybar vätgas i transportsektorn framför åtgärder i raffinaderier, som ju ingår i EU:s utsläppshandel. I det nederländska lagstiftningsförslaget separeras även kvoterna för avancerade biodrivmedel och RFNBO från varandra. Tysklands nyligen skärpta reduktionspliktssystem innehåller också en särskild undergrupp för RFNBO, där nivån är satt på 1,5 procent 2030. Nivån skärps sedan stegvis till 2040, då den är satt på 10procent.43 3.5.5 Sverige ligger i toppskiktet av EU-länder i nybilsförsäljning av elbilar men ökningstakten har stannat av under senare år Norge har sedan 1990-talet en betydligt högre andel eldrivna person- bilar44 i nybilsförsäljningen jämfört med övriga länder i Europa och världen. Utvecklingen har lett till att andelen eldrivna personbilar i fordonsflottan i Norge nu uppgår till knappt en fjärdedel. Danmark hade 2025 högst andel eldrivna personbilar i fordonsflottan bland EU-länderna, följt av Sverige, Luxemburg och Nederländerna. Flera 43 Trisl, D. (2026). 44 Batterielektriska bilar benämns elbilar. Laddhybrider och batterielektiska bilar benämns laddbara bilar. Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 114 EU-länder har elbilsandelar under en procent av fordonsflottan, se figur 3.7. Figur 3.7 Andel elbilar i procent av fordonsflottan av personbilar och lätta lastbilar 2024 Källa : European Alternative Fuels Observatory , hämtad 2026 -04-19. Sverige har tidigare legat i topp bland EU-länderna i andel elbilar av nyförsäljningen, men har under senare år passerats av Danmark och Nederländerna och Malta, se figur 3.8. Även marknadsandelarna i Finland närmar sig de svenska siffrorna. Under 2025 steg nyförsälj- ningen av elbilar i många EU-länder, även i länder med låga försälj- ningsandelar. Under det första kvartalet 2026 steg försäljningen ytter- ligare, och ökningar noterades i nästan alla EU-länder.45 45 ACEA (2026a). 0% 5% 10% 15% 20% 25% Norge Danmark Island Sverige Luxemburg Nederländerna Liechtenstein Schweiz Österrike Belgien Storbritannien Tyskland Frankrike Finland Irland Portugal Malta Ungern Slovenien Lettland Litauen Turkiet Estland Spanien Italien Bulgarien Rumänien Slovakien Kroatien Tjeckien Polen Cypern Grekland SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 115 Figur 3.8 Andel elbilar av nybilsförsäljningen av personbilar och lätta lastbilar i respektive europeiskt land 2025 Källa : European Alternative Fuels Observatory , hämtad 2026 -02-18. I flera av länderna med relativt hög elbilsförsäljning steg försäljnings- andelen under 2025. Sverige avviker från denna utveckling med en stagnerande introduktionstakt under perioden 2022 till 2025. Första kvartalet 2026 steg försäljningen åter i Sverige samtidigt som större ökningar noterades i Norge, Danmark och Finland. Försäljningen minskade däremot i Nederländerna och på Island.46 46 Ibid. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Norge Danmark Nederländerna Island Malta Sverige Finland Belgien Liechtenstein Luxemburg Schweiz Portugal Storbritannien Österrike Tyskland Frankrike Irland Turkiet Slovenien Cypern Spanien Ungern Litauen Lettland Polen Grekland Estland Rumänien Italien Tjeckien Slovakien Bulgarien Kroatien Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 116 Figur 3.9 Andel elbilar i procent av nyförsäljningen av personbilar 2023–2025 Länder med högst andel av nyförsäljningen i EU* *Utom Malta . Källo r: Egen bearbetning av ACEA New car registrations 2024 och 202 5. (https://www.acea.auto/pc - registrations/new -car-registrations -0-8-in-2024 -battery -electric -13-6-market -share/ ) och https://www.acea.auto/pc -registrations/new -car-registrations -1-8-in-2025-battery -electric -17-4- market -share/ ). Skillnader och likheter i styrmedelsstrukturen En jämförelse mellan styrmedlen för elbilsintroduktion i Danmark, Finland, Norge och Sverige, som alla tillhör gruppen med relativt hög andel elbilar i fordonsflottan och i nyförsäljningen i Europa, visar både på skillnader och likheter.47 Finland och Danmark har en registreringsskatt som tas ut när bilar registreras för första gången. Elbilar ges undantag eller nedsättningar från denna skatt. I Norge består i stället nedsättningen för elbilar av att fordonen är undantagna mervärdesskatt (moms). Både Danmark och Norge har dock fattat beslut om att nedsättningarna av registrer- ingsskatten respektive moms ska sänkas.48 Noteras bör här att både 47 ICCT(2025a). 48 European Alternative Fuels Observatory (u.å.a) och European Alternative Fuels Observatory (u.å.b). 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Danmark Finland Island Nederländerna Norge Sverige 2023 2024 2025 SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 117 Finland och Danmark, under senare år har importerat en betydande andel av de elbilar som gått på export från Sverige, se kapitel 6. Sverige saknar registreringsskatt men har i stället en förhöjd koldioxiddifferentierad fordonsskatt de första tre åren, en så kallad malus, som fyller en liknande funktion, om än på en lägre nivå. Ingen av de nordiska länderna fördelar någon generell inköps- subvention, som den tidigare elbilsbonusen i Sverige, vid köp eller leasing av en ny elbil. Incitamenten är även annorlunda i Sverige genom att reglerna för beskattning av bilförmån är särskilt gynnsamt utformad för förmånstagaren. Denna skillnad gäller inte enbart i förhållande till motsvarande regler i övriga Norden utan även jämfört med övriga länder i EU.49 Andelen företagsägda elbilar i nyförsäljningen är också betydligt högre i Sverige jämfört med övriga Europa. Norge, Finland och Danmark har högre diesel- och bensinpriser än Sverige vilket förbättrar kostnadskalkylen för elbilen ytterligare jämfört med en bensin-, respektive dieselbil i dessa länder. Samtliga nordiska länder har byggt upp en relativt omfattande publik- och icke-publik laddinfrastruktur, och har en gynnsam be- byggelsestruktur, med hög andel småhus, som möjliggör laddning till jämförelsevis låga elpriser. En jämförelse av motsvarande styrmedel i Tyskland och Frankrike visar att Frankrike har hållit fast vid landets bonus-malus system som infördes redan 200850 (bonus écologicue), systemet har dock justerats ned i flera steg.51 Under senare år har stödsystemet även kompletterats med ett särskilt stöd för så kallad social-leasing till låginkomsttagare. Tyskland har liksom Sverige tidigare haft en inköpspremie till laddbara personbilar som för Tysklands del snabbt togs bort i decem- ber 2023. Under 2025 har i stället avdragsreglerna för företagsbilar ändrats så de ger högre incitament för elbilar, bilar som även får användas privat.52 Under våren 2026 införs också en social klimat- premie i Tyskland, där subventioner ges till laddbara personbilar.53 49 ICCT (2025a). 50 Ministère de la transition énergétique (2022), s. 107. 51 European Alternative Fuels Observatory (2025a). 52 European Alternative Fuels Observatory (2025b). 53 European Alternative Fuels Observatory (2026a). Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 118 Direkta subventioner vid inköp av nya elbilar ges numer främst i EU-länder med lägre elbilandelar i nyförsäljningen. Den europeiska bilbranschorganisationen, ACEA 54 lyfter främst upp nya incita - mentsscheman i Polen och skärpta och förlängda elbilssubventioner i Slovenien, Spanien och Portugal som exempel på subventioner som enligt organisationen bidragit till höjda försäljningssiffror, särskilt i relativa termer, under 2025. 3.5.6 Sverige tillhör de största marknaderna i EU för introduktion av eldrivna lätta lastbilar och tunga fordon Dieseldrift är dominerande på lastbilsmarknaden i EU. Laddbara el- drivna lastbilar över 16 ton ökar från en låg nivå och nådde en mark- nadsandel på omkring 2 procent under 2025. Volvo och Renault har tillsammans drygt 50 procent av marknaden, medan Scanias mark- nadsandel var knappt 10 procent. Den största marknaden i antal bilar räknat finns i Tyskland, följd av Frankrike. Schweiz och Norge låg i topp i nyförsäljningen av ellastbilar över 16 ton i Europa, medan Nederländerna och Sverige (drygt 7 procent) toppar bland EU:s medlemsländer, andelen ellastbilar var också rela- tivt hög i Danmark under 2025. På de största marknaderna för nollutsläppsfordon55 i Europa tilläm- pas, vid sidan av klimatpremier och stöd till laddinfrastruktur, som i Sverige, även avståndsbaserade vägtullar som särskilt premierar el- lastbilar (Schweiz, Tyskland, Danmark), skattenedsättning på el till laddning (Danmark, Tyskland, Nederländerna) och särskilda noll- utsläppszoner för lastbilar (Nederländerna).56 Andelen ellastbilar är högre i segmentet 3,5 till 16 ton i flera länder i EU, jämfört med an- delen bland fordon över 16 ton. Första kvartalet 2026 ökade försäljningen av eldrivna tunga lastbilar med omkring 40 procent i EU.57 54 ACEA (2025a). 55 Med tunga nollutsläppsfordon avses fordon med batterielektrisk drift, eldrift i bränsle- cellsfordon samt fordon med förbränningsmotorer som använder vätgas, se kapitel 5. 56 ICCT (2025b). 57 ACEA (2026b). SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 119 Figur 3.10 Andel ellastbilar, över 16 ton, i procent av nyförsäljningen, 2025, EU27 plus EES, EFTA, UK Källa : ACEA (2026c). När det gäller marknaden för lätta lastbilar (upp till 3,5 ton) bidrog försäljningen i framför allt Nederländerna, Danmark och Sverige med högst andelar. Den franska marknaden var störst i antal fordon räknat och försäljningsandelen låg omkring EU-genomsnittet (drygt 11 procent) under 2025. 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% Schweiz Norge Nederländerna Sverige Danmark Österrike Island Grekland Tyskland Belgien Finland Frankrike EU27 Tjeckien Storbritannien Luxemburg Rumänien Ungern Spanien Estland Slovenien Irland Italien Slovakien Polen Portugal Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 120 Figur 3.11 Andel lätta ellastbilar i procent av nyförsäljningen, 2025, EU27 plus EES, EFTA, UK Källa : ACEA (2026c). Eldrivna stadsbussar stod för nära 100 procent av nyförsäljningen i sju länder i EU, Rumänien, Lettland, Finland, Danmark, Nederländerna, Luxemburg och Belgien. Andelen i Sverige uppgick till omkring 80 procent 2025. 3.5.7 AFIR sätter målnivåerna för infrastrukturen för laddning och tankning Infrastruktur för lätta fordon Tillgång till privat eller semi-publik så kallad normalladdning nära hem och arbetsplatser är central för elbilars totalkostnadskalkyl och för att den ökande elbilsanvändningen ska kunna fasas in på ett kostnadseffektivt sätt i elnätet. Det är också så elbilsladdningen vanligen sker i praktiken. Men eftersom uppemot två tredjedelar av Europas befolkning bor i tätbebyggda områden och nästan hälften bor i lägenheter, finns det även ett tydligt behov av allmänt tillgänglig, (publik) laddning.58 58 Transport & Mobility Leuven (2025). 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% Nederländerna Norge Danmark Sverige Malta Finland Island Schweiz Österrike Grekland Storbritannien Tyskland Portugal EU27 Frankrike Rumänien Litauen Spanien Luxemburg Tjeckien Irland Slovakien Belgien Lettland Italien Estland Polen Cypern Slovenien Bulgarien Kroatien Ungern SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 121 I förordningen om infrastruktur för alternativa bränslen (AFIR)59 ställs krav på utbyggnaden av publik laddinfrastruktur som medlems- länderna behöver uppfylla. Förordningen ställer även krav på tillgång till vätgastankstationer. En av målnivåerna enligt AFIR mäter tillgången till offentlig ladd- kapacitet räknat per antal laddbara fordon i landet. Nästan alla länder uppfyllde detta mål enligt AFIR, den 1 juli 2025. Lettland och Litauen var de medlemsländer som uppfyllde AFIR- kravet med störst marginal.60 Vid en uppföljning i slutet av 2025, uppfyllde även Malta kraven för 2025.61 För att uppfylla AFIR-kraven behöver den publika laddinfrastruk- turen byggas ut ytterligare när volymerna elbilar ökar. Publik laddning får också en större betydelse när nya potentiella ägare till elbilar i allt högre utsträckning bor i flerfamiljshus. Infrastruktur för tunga fordon Laddinfrastrukturen för tunga fordon beskrivs som otillräcklig i många EU-länder både av tillverkarna av tunga fordon som av kom- missionen62, men nivån på utbyggnaden skiljer sig samtidigt åt mellan medlemsländerna. Sverige hade under 2025 byggt ut den allmänt tillgängliga infra- strukturen för tunga fordon på ett relativt omfattande sätt jämfört med de flesta andra medlemsländer och den svenska laddinfrastruk- turen för tunga fordon hade också en högre kapacitet.63 I Sverige har det i stället uppstått ett problem med lönsamheten för den redan utbyggda infrastrukturen, då introduktionen av el - lastbilar inte hängt med. Liknande förhållanden gäller även de inve- steringar som gjorts i att bygga ut infrastrukturen för vätgastank- ning, se avsnitt 5.9. 59 Europaparlamentets och rådets förordning (eu) 2023/1804 av den 13 september 2023 om utbyggnad av infrastruktur för alternativa drivmedel och om upphävande av direktiv 2014/94/EU. 60 ICCT (2025c). 61 Transport & Mobility Leuven (2025). 62 Europeiska kommissionen (2025j). 63 European Alternative Fuels Observatory (2025c). Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 122 Figur 3.12 Antal laddplatser för tunga fordon, november 2025 Källa : https://alternative -fuels -observatory.ec.europa.eu/transport -mode/road/european -union - eu27/country -comparison -Public HDV Recharging Points in the EU – hämtad november 2025. 3.5.8 De höga energipriserna 2022 drev upp värmepumpsförsäljningen i EU Att ersätta kol -, gas- och oljepannor med värmepumpar bedöms vara ett effektivt och relativt snabbt sätt att minska såväl utsläpp av fossila växthusgaser som energikostnader från uppvärmning av byggnader. Störst potential för den här typen av åtgärd bedöms finnas i Tyskland, Frankrike, Italien, Spanien, Nederländerna och Belgien.64 De nordiska länderna har redan kommit långt, och särskilt Sverige utmärker sig med mycket låga kvarvarande utsläpp i sektorn. Installa- tionen av värmepumpar har ökat snabbt sedan 2020-talets inledning runt om i Europa, inte minst som en följd av de höga energipriserna under 2022. År 2023 bröts dock den långvariga ökningstrenden, och under 2024 sjönk försäljningen ytterligare. Minskningen förklarades av förändrade relativpriser mellan el och naturgas, en stagnerande ekonomi samt osäkerheter kring klimatpoli- tiken och existerande styrmedel, särskilt i Tyskland. Under 2025 bör- 64 Naturvårdsverket (2024b), s. 83. 0 50 100 150 200 250 300 Tyskland Sverige Nederländerna Norge Frankrike Spanien Danmark Finland Schweiz Belgien Österrike Storbritannien Italien Portugal Turkiet Polen Bulgarien Island Slovakien Litauen Luxemburg Rumänien Estland Slovenien Tjeckien Antal laddplatser MED åtminstone en laddpunkt på 350kW Antal laddplatser UTAN åtminstone en laddpunkt på 350kW SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 123 jade försäljningen av värmepumpar öka igen65 och när fossilbränsle- priserna nu stiger, under våren 2026, kan det inte hållas för uteslutet att försäljningen åter tar fart. Hur den fortsatta värmepumpsintroduktionen utvecklas i närtid bedöms, tillsammans med utvecklingen av elbilsmarknaden i EU, ha stor betydelse för hur priserna i EU:s nya handelssystem ETS 2 kan komma att utvecklas, se avsnitt 5.4. 3.5.9 Marknaden för arbetsmaskiner med nollutsläpp växer via upphandlingskrav i städer Arbetsmaskiner används i många olika tillämpningar och branscher och omfattas till skillnad från vägfordonen inte av några EU-gemen- samma koldioxidkrav och har inte heller lyfts fram i några andra EU-gemensamma initiativ för att främja omställningen mot netto- nollutsläpp. Marknadsintroduktionen sker i dag i mer begränsade serier med incitament via upphandlingskrav och ekonomiska stöd i enskilda medlemsländer och städer, däribland i Sverige. Enligt den senaste utsläppsstatistiken för Sverige stod arbets- maskinerna för omkring 8 procent av de totala utsläppen i landet 2024, ett ungefär lika stort bidrag som från tunga fordon. På EU- nivå beräknas motsvarande bidrag från arbetsmaskiner uppgå till omkring 3 procent, och de sammanlagda utsläppen vara ungefär hälften så stort som det som redovisas från tunga fordon.66 Både i EU 27 som helhet och i Sverige beräknas bidraget från industri och bygg- och anläggningssektorn vara störst och uppgå till omkring 45 procent av arbetsmaskinernas sammanlagda utsläpp medan utsläppen från arbetsmaskiner inom jord - och skogsbruk beräknas vara näst störst och stå för omkring 30 procent av utsläppen. Bland länder och städer som ligger i framkant i utvecklingen i Europa brukar Norge (Oslo stad), Nederländerna och Sverige (Stockholm) nämnas. En tydlig gemensam nämnare mellan de olika initiativen är den offentliga upphandlingens centrala roll och att upphandlingarna är inriktade mot bygg - och anläggningssektorn. 65 Uppgift hämtad från Bruegel 15 april 2026, https://european-clean-tech- tracker.bruegel.org/technology/heat-pumps/deployment, vars data kommer från European Heat Pump Association (EHPA). 66 Transport & Environment (2024). Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 124 I Norge gäller som huvudregel sedan 2024 att klimat - och miljö- hänsyn ska viktas till 30 procent vid offentlig upphandling, vilket även skärper styrningen när det gäller upphandling av entreprenad- arbeten.67 Både Norge och Nederländerna använder kravställning i upp- handlingar för att skapa efterfrågan på utsläppsfria maskiner och entreprenader. I Nederländerna kombineras upphandlingskraven med ett stödsystem. Utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner uppmärksammas även i Finland. Den finländska inriktningen skiljer sig något från de övriga ländernas genom att ha ett bredare teknikfokus, där även förnybara flytande och gasformiga drivmedel och vätgas inkluderas som viktiga delar av omställningen av arbetsmaskinerna.68 3.6 EU: s 2040-mål och ramverk för genomförande 3.6.1 Kommissionen tog fram en konsekvensanalys av 2040-mål i inledningen av 2024 Kommissionen presenterade i inledningen av 2024 ett meddelande med en detaljerad konsekvensanalys av ett klimatmål till 2040 för EU.69 Därefter genomfördes en förhandlings - och förankrings - process som i juli 2025 ledde fram till att kommissionen la fram ett förslag om hur EU:s klimatlag skulle kunna kompletteras med ett klimatmål till 2040.70 Kommissionens förslag innebar att EU:s netto- utsläpp av växthusgaser (GHG) skulle minskas med 90 procent till 2040 jämfört med 1990. Förslaget var enligt kommissionen utformat med hänsyn till det ekonomiska, säkerhetsmässiga och geopolitiska läget och i linje med pågående EU-initiativ från den nya kommis- sionen. I december 2025 nåddes en preliminär överenskommelse om att ändra klimatlagen genom att införa ett bindande mellanliggande klimatmål för 2040 om en 90-procentig minskning av nettoutsläppen av växthusgaser jämfört med 1990 års nivåer. 67 Net Zero Compare (2025). 68 Antila, M., Galimova, T., Breyer, C., Norouzi, S., Repo, S., Pihlatie, M., Pettinen, R. & Shah, S. (2025). 69 Europeiska kommissionen (2024c). 70 Europeiska kommissionen (u.å.i). SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 125 Rådet och parlamentet har därefter formellt antagit förslaget till ändring av klimatlagen där 2040-målet förs in.71 Utformningen av 2040-målet omfattar även ett antal flexibiliteter för att stödja uppnåendet av målet, utvecklade utifrån kommissionens förslag från juli 2025, samt flera principer som förut sätts styra ut- formningen av kommissionens kommande förslag till utvecklat kli- matramverk, dvs. de lagstiftningsförslag som ska läggas fram under 2026, med syftet att göra det möjligt för EU att nå 2040-målet. 3.6.2 En rad villkor i utformningen av 2040-målet Utformningen av 2040-målet består i huvudsak av följande delar: • Ett bindande mål om 90 procents minskning av nettoutsläppen av växthusgaser till 2040, där minst 85 procent av minskningen ska genomföras inom EU och högst 5 procent genom så kallade högkvalitativa internationella utsläppskrediter (artikel 6 enheter under Parisavtalet). Enligt beslutet tillåts internationella utsläpps- krediter användas från 2036 för att ge ett bidrag till 2040-målet. En pilotfas för perioden 2031 –2035 kan också inrättas för att stödja utvecklingen av en internationell kreditmarknad med hög integritet. Där så är lämpligt ska kommissionen även kunna över- väga att komplettera de kriterier som fastställs i Parisavtalet vid utformningen av reglerna för internationella krediter i EU. • Så kallade permanenta inhemska koldioxidupptag (främst BECCS och DACCS) tillåts användas som ny flexibilitet inom ETS 1. • Utökad flexibilitet ska införas inom och mellan sektorer och pelare när 2040-målen ska nås. Nedgångar av nettoupptagen i LULUCF-sektorn mot uppsatta mål ska dock inte kompenseras genom ytterligare minskningar i andra ekonomiska sektorer medan ökningar av nettoupptagen ska kunna kompensera för utsläpp i andra ekonomiska sektorer. 71 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2026/667 av den 11 mars 2026 om ändring av förordning (EU) 2021/1119 vad gäller fastställande av ett mellanliggande klimatmål för unionen för 2040. Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 126 • Nationella ansvar för uppnåendet av målet (benämns mål i för- ordningen) ska fördelas mellan medlemsländerna, även efter 2030. Fördelningen ska utgå både från principer om solidaritet och kostnadseffektivitet. De kommande nationella ansvarens omfattning framgår inte av beslutet. Omfattningen kan i princip komma att bli alltifrån ”Economy-wide”, dvs. omfatta samtliga delar i nu gällande fördelning till 2030 (ETS 1, ESR och LULUCF) tillsammans72, till att enbart omfatta växthusgasutsläpp och upp- tag som inte ingår i nuvarande och kommande utsläppshandels- system ETS 1 och ETS 2, exempelvis i form av en så kallad AFOLU73-sektor.74 • I beslutet finns även vissa principer formulerade för det möjlig- görande klimatramverket under nästa årtionde. Ramverkets ut- formning förutsätts bland annat sätta fokus på konkurrenskraft, regelförenkling, social rättvisa och nationella förutsättningar, energisäkerhet och överkomliga priser, stöd till innovation och investeringar, realistiska bidrag från koldioxidupptag till att nå det övergripande målet samt långsiktigt bevarande, förvaltning och förstärkning av naturliga kolsänkor. • Klimatlagens uppföljnings- och utvärderingsmekanism utökas också. Kommissionen ska vartannat år bland annat redovisa en bedömning av framstegen mot målen för konkurrenskraft, energi- priser och nivån på nettoupptag, kommissionen ska även föreslå ändringar av klimatlagen eller ytterligare åtgärder vid behov för att stärka det möjliggörande ramverket. I beslutet om 2040-målet ingår även skrivningar om att omfattningen av de potentiella ytterligare flexibiliteter som kan komma i fråga i samband med översynen av klimatlagen. Bland annat talas om att översynen ska omfatta medlemsländernas möjliga användning av högkvali- tativa internationella krediter för att uppfylla ytterligare upp till 5 procent av sina mål och åtaganden efter 2030. 72 Flera av EU:s medlemsländer, exempelvis Tyskland, Frankrike, Nederländerna, Danmark och Finland har nationella klimatlagar och klimatmål som omfattar utsläpp och upptag i hela ekonomin. 73 AFOLU är en förkortning för Agriculture, Forestry and other Land-Uses. 74 Däremellan finns även utformningar där en ekonomiöverskridande ansvarsfördelning görs för utsläppen medan upptagen, både naturbaserade (LULUCF) och permanenta (BECCS och DACCS) fördelas i en egen pelare. I ett ytterligare alternativ fördelas ansvaren även i fortsättningen för ESR-sektorn, men med en större flexibilitet mot ETS 1 och LULUCF- sektorn. SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 127 • I beslutet om 2040-målet ingår även att medlemsländerna enats om att flytta fram införandet av EU:s nya handelssystem ETS 2 från 2027 till 2028. 3.6.3 2040-ramverket ska utvecklas i ”ett klimatpaket för nästa årtionde” 2040-målet har nu godkänts av parlamentet och rådet under våren 2026 och införts i EU:s klimatlag. Enligt kommissionens arbets - program för 2026 75 ska även ett så kallat ”Klimatpaket för nästa årtionde” läggas fram under 2026 för att understödja genomförandet av 2040-målet. I paketet ingår: • översyn av nationella mål och flexibilitet i EU:s klimatpolitik (kvartal 4, 2026) och en • uppdatering av EU:s system för handel med utsläppsrätter för sjöfart, flyg och stationära anläggningar samt marknadsstabilitets- reserven (kvartal 3, 202676), • översynen under 2026 omfattar även energipolitiken där en upp- datering av energiunionens och klimatåtgärdernas styrning, in- klusive en utfasning av subventioner av fossila bränslen aviseras (kvartal 4, 2026). Åtgärderna på energiområdet benämns ett ”Energiunionspaket för nästa årtionde” och omfattar: • utveckling av infrastruktur och marknader för koldioxidtrans- porter (kvartal 3, 2026) • inrättande av ram för energieffektivitet (kvartal 3, 2026), samt • inrättande av ram för förnybar energi (kvartal 3, 2026). Klimat- och energipaketen för nästa årtionde ska tillsammans ut- göra ramverket för genomförandet av målet om 90 procents netto- utsläppsminskning till 2040. 75 Europeiska kommissionen (2025n). 76 Kan komma att läggas fram tidigare under 2026. Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 128 Kommissionen planerar även att lägga fram en strategi för elek- trifiering som tillsammans med den nyligen framlagda uppdaterade bioekonomistrategin, STIP -planen och förslagen till reviderade koldioxidkrav för personbilar och lastbilar, kan ge vissa indikationer om hur kommissionens fortsatta inriktning ser ut på områden som är centrala för utredningen, se avsnitt 3.7 nedan. 3.6.4 Oklart hur de nationella ansvaren för uppnåendet av 2040-målet kommer utformas Ansvarsfördelning inom ESR även i fortsättningen? Från kommissionens arbetsplan för 2026 kan bland annat noteras att översynen av nationella mål och flexibiliteter i EU:s klimat - politik ligger efter de övriga förslagsdelarna i klimat- och energi- paketen under 2026. De skilda tidpunkterna för redovisningen av förslaget för upp- datering av ETS-direktivet och översynen av de nationella åtagan- dena och flexibiliteterna, skulle möjligen kunna tyda på att utsläpps- minskningar i ETS 1 inte heller denna gång kommer föras in under de nationella åtagandena. Att det i beslutet om 2040-målet även sägs att endast permanenta upptag ska kunna ingå som flexibilitet i ETS 1, samtidigt som flexi- biliteterna kopplade till de nationella åtagandena ska öka, talar möj- ligen också för att ETS 1-utsläppen inte kommer ingå i de nationella ansvar och åtaganden som nu ska fördelas post-2030. De svårigheter som uppstått med den nuvarande fördelningen av ansvar och åtaganden enligt LULUCF-förordningen, talar dess- utom emot att koppla denna sektor alltför nära utvecklingen av utsläpp i övriga delar av ekonomin, såväl i ETS 1 som ESR-sektorn. Det framstår bland annat av dessa skäl, som en inte alltför osanno- lik utveckling att fördelningen av ansvar för utsläppsminskningar även efter 2030 kan komma att göras inom ramen för ESR-sektorn men det finns även det som talar för att ansvaren denna gång kan komma att fördelas ”economy-wide”. SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 129 Scenarioalternativ S2 återspeglar 2040-målet bäst Eftersom beslutet om 2040 -målet tillåter att målet nås genom an - vändning av internationella krediter upp till fem procentenheter fram- står det tidigare scenarioalternativet S2, från kommissionens konse- kvensanalys av klimatmål till 2040 från 2024 77, som det alternativ som bäst kan återspegla det slutliga beslutet, när det gäller den sam- lade utvecklingen av utsläppen och upptagen i EU. Vid ytterligare lättnader av de ingående styrmedlen i ramverket, och med ytterligare flexibiliteter i form av internationella krediter, kan utsläppsutvecklingen i stället komma att närma sig utvecklingen i scenario S1 men då nås inte målet om 90 procents lägre utsläpp netto. Även några av de mer specifika scenarioresultaten för transport- sektorn i de tidigare scenarierna kan vara relevanta för utredningen, då även de kan indikera hur kommissionen ser på vilka styrmedel och åtgärder som är centrala för att målen ska nås, se faktaruta: Bakgrund 3.1 Kommissionens 2040-scenarioresultat för transportsektorn Utsläppen i transportsektorn minskar ungefär lika mycket i de olika scenarioalternativen. Det handlar om reduktioner för inrikes transporter på 76, 82 respektive 85 procent för scenario S1, S2 och S3 jämfört med utsläppen 2015. Minskningen beror till största delen på att vägtransporterna elektrifieras i stor skala. I scenario S2 och S3 ökar dessutom användningen av vätgas, elektrobränslen och avancerade biodrivmedel, främst i flyg och sjöfart. Användningen av förnybara flytande och gasformiga driv - medel stiger också i vägtransporter i de två scenarioalternativen, S2 och S3. Scenario S3 har även högre andelar tunga fordon med nollutsläpp år 2040 och därefter jämfört med övriga alternativ. De sistnämnda åtgärderna i scenario S2 och S3 ligger ”på margi- nalen” i kommissionens modellering och introduceras i viss ut- 77 Kommissionens tog fram fyra scenarioalternativ i konsekvensanalysen av några olika nivåer på klimatmål till 2040 i EU. Scenarioalternativen benämns S1, S2, S3 och LIFE. De tre först- nämnda alternativen resulterar i olika målnivåer 2040, där S3 är det mest ambitiösa alterna- tivet i vilket nettoutsläppen minskar med 92 procent i huvudfallet, i scenario S2 minskar netto- utsläppen i stället med 88 procent och i S1 med 78 procent. I LIFE-scenariot antas efterfrågan ändras i riktning mot ökad hållbarhet och resurseffektivitet, vilket bland annat resulterar i lägre trafikarbetsökningar för vägtransporter och flyg jämfört med övriga alternativ. Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 130 sträckning vid en högsta marginalkostnad runt 240–290 euro per ton i 2023 års penningvärde, vilket motsvarar en marginalkost- nad på omkring 2,65–3,2 kr per kg koldioxidekvivalenter. Kommissionens redovisar också hur tillförseln av bioråvara i unionen utvecklas i scenarierna. Här kan noteras att så kallade grödobaserade råvaror, från livsmedels - och fodergröda, antas fasas ut helt efter 2030, användningen av skogsrester är begränsad samtidigt som lignin från energigräs m.m. antas öka på ett bety- dande vis. Källa: https://publications.europa.eu/resource/cellar/6c1544 26-c5a6-11ee-95d9-01aa75ed71a1.0001.03/DOC_3. Nationella utsläppsminskningsåtaganden i intervallet 55 till 85 procent till 2040 Om de kommande nationella åtagandena även i fortsättningen antas gälla för den nuvarande ESR-sektorn och fördelningen antas utgå från sammanvägda principer om solidaritet78 och kostnadseffektivitet79, skulle det enligt ett beräkningsexempel från Naturvårdsverket kunna föra med sig att Sverige kan komma att tilldelas ett minskningsbeting för ESR-sektorn på 75–80 procent lägre utsläpp jämfört med 2005 år 2040, se tabell nedan. Beräkningen avser ett beting för hur mycket utsläppen kan behöva minska i Sverige, eller i EU genom förvärv av utsläppsutrymme från andra EU-länder. Ett sådant beting ligger relativt nära det nu gällande etappmålet i det nationella klimatramverket för ESR år 2040 som uppgår till minus 75 procent, varav 2 procentenheter får utgöras av så kallade kompletterande åtgärder, se avsnitt 2.1. 78 Som i beräkningen antas uppfyllas genom att en del av utsläppsminskningen till 2040 fördelas utifrån ländernas respektive BNP per capita nivå. 79 Som i beräkningen antas uppfyllas genom att målen fördelas så att så kallad per capitakonver- gens nås 2050. SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 131 Tabell 3.2 Mål 2040 (relativt 2005) för ESR-sektorn vid konvergens av ländernas per capita utsläpp till 2050 Mål 2040 jämfört med 2005 Medlemsland Över 85 % Luxemburg 80–85 % Nederländerna, Danmark 75–80 % Tyskland, Finland, Österrike, Belgien, Frankrike, Sverige, Italien 70–75 % Spanien 65–70 % Cypern, Tjeckien, Slovenien, Portugal, Litauen, Grekland, Estland 60–65 % Polen, Slovakien, Kroatien, Ungern, Rumänien 55–60 % Bulgarien Anm.: Skillnaden i utsläppsnivå 2040 i S2-scenariot, jämfört med en linjär minskning 2030 –2050 har lagts till , justerat utifrån respektive medlemslands BNP per capitanivå 2024. Källa . Naturvårdsverket tillgänglig p å: https://www.naturvardsverket.se/490761/contentassets/67c7d28e35294c528ba81067f77ed51f/eu - klimatramverk -2040-flexibilitet.pdf. 3.7 Transportsektorns utfasning av fossila drivmedel i centrala strategidokument från kommissionen 3.7.1 Den uppdaterade bioekonomistrategin prioriterar inte biomassa för energiändamål I slutet av 202580 presenterade kommissionen en uppdaterad bio- ekonomistrategi. Begreppet bioekonomi definieras som aktiviteter som tillhandahåller hållbara lösningar baserade på biologiska resurser som skapar nytta. Vad beträffar marknaderna för bioprodukter betonar strategin vikten av långsiktig efterfrågan för att främja inve- steringar. Fokus bör ligga på att i första hand etablera efterfrågan på produkter med högt förädlingsvärde som kan bygga på befint- liga värdekedjor och lösningar som redan är under uppbyggnad. Vår bedömning är kommissionen vill se ett större fokus på pro- duktion av livsmedel och material, snarare än foder och energi. Det förstärks av att strategin även betonar livsmedelssäkerhet och de nyttor som långlivade produkter har (exempelvis kolinlagring). Biomassaanvändning för energiändamål är nedprioriterat i stra- tegin, och fortsatt användning av biodrivmedel omnämns endast genom konstaterandet att: 80 Europeiska kommissionen (2025c). Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 132 Biodrivmedel även fortsättningsvis kommer spela en roll för minsk- ningen av växthusgasutsläppen från transportsektorn, särskilt inom luftfart och sjöfart, liksom för långväga tunga transporter under över- gången till elektrifiering. Efterfrågan på biodrivmedel förväntas öka från 2025, delvis drivet av ReFuelEU Aviation och FuelEU Maritime. Tillgången på hållbar biomassa är dock begränsad, och dess använd- ning är mest effektiv i sektorer som är svåra att ställa om. I linje med vad som anges i den hållbara investeringsplanen för transporter81 kommer den uppdaterade bioekonomistrategin stödja en sammanhållen, cirkulär och hållbar värdekedja för dessa ändamål. I bioekonomistrategin nämns även att kommissionen nu kommer utforma ”Energiunionspaketet för det kommande decenniet” under 2026, och då kommer ta hänsyn till de erfarenheter som vunnits genom genomförandet av förnybartdirektivet, inklusive dess håll- barhets- och kriterier för minskning av växthusgasutsläpp, samt den tekniska utvecklingen inom energi från förnybara energikällor. I strategin lyfts även mervärdena med biogas och biometanpro- duktion upp för användning som ersättning för naturgas i ländernas energisystem, och ytterligare EU-gemensamma insatser utlovas. 3.7.2 Stöd till investeringar i ny produktion av hållbara bränslen prioriteras för sjöfart och flyg Europeiska kommissionen la i november 2025 även fram ett med- delande med en strategi för hur den initiala introduktionen av håll- bara flygbränslen och marina bränslen med låga växthusgasutsläpp skulle kunna understödjas (STIP – Sustainable Transport Investment Plan).82 I meddelandet konstateras bland annat att lagstiftning nu finns på plats för att understödja utvecklingen i form av regelverken ReFuelAviation, FuelEUmaritime, AFIR och förnybartdirektivet men att målen och submålen för RFNBO i regelverken i sig inte räcker för att ge investeringssäkerhet och få tidiga investeringar på plats i ny produktionsteknik. STIP har viss relevans även för utvecklingen av vätgas och elek - trobränslen i vägtransportsektorn då, som konstateras i kapitel 7, investeringar i ny förnybar drivmedelsproduktion i första hand kan antas riktas mot flyg- och sjöfartssektorn där efterfrågan väntas öka, 81 Europeiska kommissionen (2025l). 82 Europeiska kommissionen (2025l). SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 133 samtidigt som det finns exempel på ny produktionsteknik som på ett flexibelt sätt även skulle kunna riktas mot drivmedel för väg - transporter och arbetsmaskiner, främst förnybar diesel. Fordonspaketet – behåller huvudinriktningen elektrifiering av vägfordon I december 2025 presenterade kommissionen även ett samlat fordons- paket (EU automotive package)83 med ett antal lagstiftningsförslag som nu ska behandlas vidare i EU:s beslutsprocess. Paketet följde den aktionsplan kommissionen tagit fram i inledningen av 2025 som ett led av den strategiska dialog man då hade inlett med den euro- peiska bilindustrin.84 Paketet består av: • Reviderade koldioxidkrav för lätta fordon, från krav på 100 pro- cent till 90 procent utsläppsminskning från avgasröret 2035. Krav på kompenserande åtgärder för de återstående tio procenten, genom användning av avancerade biodrivmedel eller elektro - bränslen (3 procent) och kolsnålt stål (7 procent). Ökad flexi- bilitet för måluppfyllelse 2030–2032. Lägre krav på lätta lastbilar 2030 från minus 50 till minus 40 procent. • Flexibilitet i uppfyllandet av 2030-kraven för tunga fordon. • Regler för företagsflottor för att stimulera nollutsläpps- och låg- utsläppsfordon. • Krav på klimatmärkning. • Förslag till regelförenkling av ett antal fordonskrav. • Stöd till batteritillverkning i EU, samt • Inrättandet av en särskild elbilskategori, ”Made in Europe”. Sänkningen till krav på 90 procents utsläppsminskning innebär att t.ex. laddhybrider och elbilar med så kallade räckviddsförlängare, samt bilar med förbränningsmotor som använder förnybara driv- medel kan fortsätta säljas efter 2035, men inom vissa relativt be - 83 https://transport.ec.europa.eu/document/download/89b3143e-09b6-4ae6-a826- 932b90ed0816_en. 84 Ibid. Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 134 gränsade ramar. Huvudriktningen är fortfarande övergång till noll- utsläppsfordon genom elmotordrift, se kapitel 5. Konsekvens - analysen utgår från att EU ska nå målet om klimatneutralitet 2050 och det beslutade målet om 90 procents utsläppsminskning netto till 2040. 3.7.3 Konkurrenskraftskompassen – en grundpelare i den nya kommissionens inriktning Europeiska kommissionen lanserade i inledningen av 2025 en färd- plan för EU:s gemensamma ekonomiska utveckling, den så kallade konkurrenskraftskompassen85. Färdplanen har sin utgångspunkt i den så kallade Draghi-rapporten86 från hösten 2024 och har tre huvud- syften: 1. Stänga innovationsklyftan EU behöver bli bättre på att ta fram, utveckla och kommersia- lisera ny teknologi – till exempel inom AI, bioteknik, rymd - teknik och avancerade material. Det behöver bli enklare att starta och skala upp företag och mer pengar behöver kunna gå till innovation. Under denna inriktning ligger också insatser för regelförenkling och harmonisering. 2. Kombinera utfasning av fossila bränslen och sänkta växthusgas- utsläpp med stärkt konkurrenskraft EU vill göra omställningen till en fossilfri energi- och klimat- neutral ekonomi till en konkurrensfördel i stället för en belast- ning. Under denna del ligger industristrategin Clean Industrial Deal87 och aktionsplanen för Affordable Energy Prices, se nedan, samt särskilda dialoger och aktionsplaner för utvalda branscher som kemiindustri, järn- och stålindustri och bilindustri. 3. Minska beroenden och stärka säkerhet och motståndskraft Genom att diversifiera leverantörskedjor, skapa nya handels - och investeringspartnerskap och se över offentlig upphandling så den inriktas mer mot inhemskt producerade varor och tjänster, ska EU kunna bli mindre sårbart för externa chocker. Säkerhets- 85Europeiska kommissionen (u.å.l). 86 Europeiska kommissionen (u.å.e). 87 Europeiska kommissionen (u.å.d). SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 135 perspektivet (t.ex. cyber- och infrastruktur) ingår också som en del av konkurrenskraften. Det kan vara värt att notera att bränslebranschen inte valts ut som en särskilt sårbar bransch i förhållande till EU:s strävan att åstad- komma en utfasning av fossila bränslen som går hand i hand med en utveckling mot stärkt konkurrenskraft. 3.7.4 Given för ren industri bygger delvis vidare på den tidigare gröna given för industrin Inom ramen för given för ren industri i EU88 pågår en översyn av ramverket för offentlig upphandling som bland annat syftar till att förstärka incitamenten för offentlig (och privat) upphandling av produkter tillverkade i EU, produkter som pekats ut som särskilt strategiska för en hållbar utveckling och för omställningen till netto- nollutsläpp. Översynen föreslås även gälla redan beslutad lagstiftning under den tidigare gröna given, där särskilt strategiska nettonoll-produkter valts ut.89 I mars 2026 presenterade kommissionen lagförslaget ”Industrial Accelerator Act” (IAA)90, 91 där bland annat kriterierna för att uppfylla ”Made in Europe-krav” specificeras närmare både när det gäller den slutliga produkten och ingående komponenter, förslagen till preci- seringar gäller bland annat för elbilar. Lagförslaget är omdiskuterat och ska nu behandlas vidare i EU:s lagstiftningsprocess. Under Clean Industrial Deal ligger även ett utvecklat statsstöd- regelverk för att underlätta stöd till viss ren teknik, se avsnitt 3.8 nedan. 88 Europeiska kommissionen (2025i). 89 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1735 av den 13 juni 2024 om inrät- tande av en ram för åtgärder för att stärka Europas tillverknings­ekosystem för nettonoll- teknik och om ändring av förordning (EU) 2018/172. 90 Europeiska kommissionen (2026b). 91 Europeiska kommissionen (2026a). Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 136 3.7.5 Att undvika höga priser på el är i fokus EU:s Affordable Energy Action Plan är framlyft som en central del av given för ren industri, och i genomförandet av EU:s energistrategi, Energiunionen. Planen, som lades fram i februari 2025 har som främsta mål att sänka elkostnaderna både för hushåll och företag i EU, genom ett antal konkreta åtgärder på kortare sikt, samtidigt som genomförandet också ska stödja att EU-ländernas elsystem utvecklas för att bli mer motståndskraftiga mot nya prischocker i framtiden och samtidigt som användningen av fossil energi minskar och den fossilfria elproduk- tionen ökar så att EU:s klimatmål kan nås. Åtgärderna i planen är nästan uteslutande inriktade mot elsyste- mets fortsatta utveckling i EU och den tillhörande användningen av naturgas.92 I planen konstaterar kommissionen att energipriserna endast kan bli tillräckligt låga (affordable) om (i) investeringarna i fossilfri (ren) elenergi med tillhörande infrastruktur accelererar för att möj- liggöra en snabb elektrifiering, (ii) genom en ökad energieffektivi- sering och (iii) genom förbättrade gasmarknader. Bland åtgärderna i närtid lyfter kommissionen fram att vägledning behöver ges för att effektivisera tillämpningen av elnätsavgifter samt att medlemsländerna har möjlighet att sänka skatterna på el ned till energiskattedirektivets miniminivåer, både för hushåll och företag. Det sänker inte bara elräkningarna utan förbättrar också förutsätt- ningarna för en ökad elektrifiering i industrin, i byggnader och i trans- portsektorn. Värt att notera är också att ökad produktion av biogas- och bio- metan lyfts fram som en del av åtgärderna på naturgasmarknaden. 3.8 EUF-fördragets bestämmelser om statligt stöd 3.8.1 Förbudet mot statligt stöd För att konkurrensen på EU:s inre marknad inte ska snedvridas finns det regler inom EU om när det offentliga får ge stöd till en ekonomisk verksamhet. EU:s regler för statligt stöd regleras i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF -fördraget). 92 Europeiska kommissionen (2025k). SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 137 Nationella genomförandebestämmelser finns i lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler och förordnin- gen (2016:605) om tillämpning av Europeiska unionens statsstöds- regler. Stödordningar kan regleras i lag eller förordning. Åtgärder som är att anse som statligt stöd är som utgångspunkt otillåtna (artikel 107.1 EUF-fördraget). Åtgärder bedöms utifrån ett antal kriterier som alla ska vara uppfyllda för att det ska vara fråga om ett statligt stöd. Åtgärden ska 1. vara kopplad till det offentliga, dvs. staten, kommuner eller regioner, 2. vara riktad mot viss verksamhet eller viss produktion, 3. vara riktad till den som bedriver ekonomisk verksamhet (företag), 4. gynna mottagaren, dvs. ge mottagaren en fördel framför andra konkurrenter, och 5. snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan EU:s medlemsstater. När det gäller kopplingen till det offentliga måste det handla om en överföring av statliga medel antingen direkt, exempelvis som bidrag eller försäljning och köp till särskild förmånliga villkor, eller exem- pelvis genom avstående från fordringar. Stöd kan också ges indirekt genom privata eller offentliga organ som utsetts av staten. När det gäller att åtgärden ska vara riktad mot viss verksamhet eller produk- tion handlar det om att åtgärden är selektiv. En åtgärd som gynnar alla företag i landet anses inte vara selektiv. Om åtgärden i stället be- gränsas branschvis eller geografiskt eller riktas till en viss kategori av företag anses åtgärden vara selektiv. När det gäller att åtgärden ska vara riktad till ekonomisk verksam- het menas att den är riktad till företag. Med ekonomisk verksamhet avses att den som driver verksamheten erbjuder varor eller tjänster på en marknad med eller utan vinstsyfte. Det spelar ingen roll vilken rättslig ställning företaget har eller hur företaget finansieras. Innebör- den av ekonomisk verksamhet är att även offentliga organ, dvs. staten eller kommunala organ, också kan bedriva ekonomisk verksamhet. Det gäller även stiftelser, ideella verksamheter eller idrottsföreningar. Vård, skola och omsorg kan uppvisa kriterier av både social och eko- nomisk karaktär. En individuell bedömning måste göras. Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 138 När det gäller att mottagaren får en fördel innebär det att mot- tagaren får ekonomiska fördelar som inte skulle ha varit aktuella under normala marknadsvillkor. Om konkurrenspositionen för företaget som får stödet förbättras jämfört med andra företag som mottagaren konkurrerar med, kan stödet anses snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen. Om ställningen för företaget som får stödet förstärks i förhållande till andra konkurrerande företag kan stödet anses påverka handeln mellan medlemsstaterna. Exempelvis om en stödåtgärd innebär att den inhemska produktionen upprätt- hålls eller stärks leder det till att företag etablerade i andra medlems- stater kan få svårare att exportera sina produkter till medlemsstaten där åtgärden vidtas. Det centrala i bedömningen av om en åtgärd utgör statligt stöd är inte syftet med åtgärden utan vilka verkningar som åtgärden leder till. Reglerna är till för att förhindra att handeln mellan medlems - staterna påverkas till följd av förmåner som de offentliga myndig - heterna har gett till enskilda aktörer och som på olika sätt snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion.93 När kommissionen bedömer om ett statligt stöd kan godkännas har dock syftet en viktig betydelse. 3.8.2 Undantag från förbudet mot statligt stöd Utgångspunkten är ett generellt förbud mot statligt stöd men det finns undantag. Av fördraget framgår när Europeiska kommissionen ska godkänna ett statligt stöd eller får godkänna ett sådant. Statligt stöd som är förenligt med den inre marknaden anges i artikel 107.2 EUF-fördraget. Om det är en sådan åtgärd som avses i den artikeln ska kommissionen godkänna åtgärden. Statligt stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden anges i artikel 107.3 EUF- fördraget. Om det är en sådan åtgärd som avses i den artikeln får kommissionen godkänna åtgärden. Till sin hjälp har kommissionen utfärdat meddelanden och antagit s.k. riktlinjer som kommissionen använder när den bedömer om medlemsstaternas stödåtgärder är för- enliga med den inre marknaden. 93 Europeiska unionens domstol (1974). SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 139 3.8.3 Skyldighet att anmäla stödåtgärder Alla medlemsstater som vill lämna stöd i EUF-fördragets mening måste anmäla sina planer på sådant stöd i förväg till kommissionen så att kommissionen kan ta ställning till om stödet är förenligt med den inre marknaden (artikel 108.3). En medlemsstat får inte genom- föra åtgärden förrän kommissionen har uttalat sig (genomförande- förbudet). Genomförandeförbudet är direkt tillämpligt och gäller alla myndigheter och andra vars åtgärder kan utgöra statligt stöd. Förbudet ska tillämpas av myndigheterna och nationella domstolar. Kommissionen har också i uppgift att löpande granska befintliga stödprogram (artikel 108.1). Om kommissionens granskning resulte- rar i att stöd som lämnats av en stat eller med statliga medel inte är för- enligt med den inre marknaden, eller att sådant stöd missbrukas, ska kommissionen besluta att medlemsstaten ska upphäva eller ändra stödåtgärden (artikel 108.2). Om kommissionen beslutar att ett stöd som införts i strid med genomförandeförbudet, dvs. är ett olagligt stöd, ska medlemsstaten kräva tillbaka stödet från stödmottagaren. Detta gäller även om stödmottagaren måste försättas i konkurs. Stödmot- tagaren är skyldig att återbetala olagligt stöd. På beloppet ska betalas ränta. Om medlemsstaten inte kräver tillbaka stödet på eget initiativ eller inte följer kommissionens beslut kan kommissionen välja att väcka talan inför EU-domstolen. Medlemsstaten riskerar i ett sådant fall att fällas för fördragsbrott och kan få kännbara böter. 3.8.4 Förfaranden vid anmält stöd Medlemsstaten ska alltså anmäla nya stödordningar och nytt indivi- duellt stöd till kommissionen. Efter att kommissionen fått anmälan ska kommissionen granska åtgärden preliminärt. Granskningen kan resultera i att kommissionen fattar ett beslut om att åtgärden inte utgör stöd, eller ett beslut om att åtgärden är förenlig med den inre marknaden eller ett beslut om att inleda ett formellt granskningsförfa- rande (artikel 108.2). Granskningsförfarandet kan resultera i att kom- missionen beslutar om att fastställa att åtgärden inte utgör stöd, eller att åtgärden är ett stöd som är förenligt med den inre marknaden, med eller utan villkor, eller att åtgärden är ett stöd som inte får införas eftersom stödet inte är förenligt med den inre marknaden. Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 140 När kommissionen granskar stödåtgärder kan kommissionen bedöma stödet direkt mot EUF-fördraget men också mot s.k. rikt- linjer som kommissionen tar fram. Kommissionen har antagit ett antal sådana riktlinjer som fastställer kriterier för att bedöma om ett stöd är förenligt med den inre marknaden. Det finns bl.a. rikt - linjer för klimat, miljö och energi (CEEAG)94, riktlinjer för jordbruk och skogsbruk95, och riktlinjer för fiske och vattenbruk96. Vidare antog kommissionen sommaren 2025 ett nytt statsstödsrättsligt ram- verk kopplat till given för ren industri (clean industrial deal). Ram- verket, kallat CISAF, ersätter det tidigare tillfälliga krisramverket TCTF som infördes under corona-pandemin. Genom CISAF ges medlemsstaterna möjlighet att söka om godkännande för att ge in- vesteringsstöd till den som producerar förnybara drivmedel och bränslen av icke-biologiskt ursprung (RFNBO). Stödåtgärder ska vara nödvändiga och proportionerliga Utöver kriterierna som kommissionen och medlemsstaterna använ- der för att bedöma om en åtgärd utgör statligt stöd finns det andra förutsättningar som ska beaktas vid bedömningen av om en stöd- åtgärd kan anses vara förenlig med den inre marknaden. Stödet ska syfta till att bidra till att nå ett mål av intresse för hela EU. Stödet ska bidra till målet, vilket innebär att stödet ska ha stimu- lanseffekt eller incitamentseffekt. Det vill säga att stödet får mottaga- ren att ändra ett beteende, dvs. göra något som mottagaren inte skulle ha gjort utan stödet. Exempelvis kan stödet motivera mottagaren att inleda eller genomföra ett projekt eller öka omfattningen av produk- tionen eller ta på sig ökade utgifter. Om stödet inte har stimulans- effekt finns det risk för att stödet har en snedvridande effekt på konkurrensen. För att stödet ska anses ha stimulanseffekt ska stödet normalt sett ges först efter det att en ansökan har gjorts, dvs. stöd får inte ges för åtgärder som redan påbörjats eller genomförts. 94 Meddelande från kommissionen – Riktlinjer för statligt stöd till klimat, miljöskydd och energi 2022, C/2022/481. 95 Meddelande från kommissionen Riktlinjer för statligt stöd inom jord- och skogsbruks- sektorn och i landsbygdsområden 2022/C 485/01, C/2022/9120. 96 Meddelande från kommissionen Riktlinjer för statligt stöd inom fiskeri- och vattenbruks- sektorn 2023/C 107/01, C/2023/1598. SOU 2026:33 Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild 141 Ett stöd ska vara proportionerligt och nödvändigt. Stödet ska vara begränsat till vad som är absolut nödvändigt för att uppnå syftet med åtgärden och inte till en större kostnad än vad som behövs för att åtgärden ska genomföras. Stödet får inte innebära en överkom- pensation. Fördelarna av att genomföra en åtgärd ska överväga even- tuella negativa effekter på konkurrensen. Proportionaliteten och nödvändigheten handlar om att värna om konkurrensen och mini- mera åtgärdens påverkan på konkurrensen och handeln. Undantag från anmälningsplikten Kommissionen har rätt enligt EUF-fördraget att anta förordningar om undantag från anmälningsskyldigheten (artikel 109). Det finns flera sådana förordningar som innebär att om stödåtgärderna upp- fyller kraven i förordningarna så behöver åtgärderna inte anmälas till kommissionen på förhand. Om åtgärderna uppfyller kraven anses de vara förenliga med den inre marknaden. Det innebär dock inte att kommissionen har godkänt stödet. Att säkerställa att kraven i förordningarna är uppfyllda ligger på den enskilda medlemsstaten. Bland annat består dessa förordningar av kommissionens förord- ningar om stöd av mindre betydelse och s.k. gruppundantagsförord- ningar inom olika sektorer, t.ex. klimat, miljö och energi (GBER)97, jordbruk- och skogsbruk (ABER) 98 och fiske - och vattenbruk (FIBER)99. Kommissionen har inlett en översyn av GBER med an- ledning av EU:s konkurrenskraftskompass och given för ren indu- stri. Målet är att minska byråkratin och främja nödvändiga invester- ingar och säkerställa lika villkor på den inre marknaden. 97 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kate- gorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. 98 Kommissionens förordning (EU) 2022/2472 av den 14 december 2022 genom vilken vissa kategorier av stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. 99 Kommissionens förordning (EU) 2022/2473 av den 14 december 2022 genom vilken vissa kategorier av stöd till företag som är verksamma inom produktion, beredning och saluföring av fiskeri- och vattenbruksprodukter förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artik- larna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 142 Dessutom faller stöd under EU:s gemensamma jordbrukspolitik100, CAP, och EU:s gemensamma fiskeripolitik 101, CFP, utanför stats - stödsreglerna. I de fall statsstödsreglerna trots allt ska tillämpas på stöd under CAP eller CFP är det särskilt angivet. 100 Den gemensamma jordbrukspolitiken har sin rättsliga grund i artiklarna 38–44 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF‑fördraget). Politikens genomförande regleras bl.a. genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2115 av den 2 december 2021 om fastställande av regler för stöd till medlemsstaternas strategiska planer inom den gemensamma jordbrukspolitiken. 101 Den gemensamma fiskeripolitiken vilar på artikel 38 jämförd med artikel 43 i EUF‑fördraget. De grundläggande principerna och målen för politiken fastställs i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeri- politiken. 143 4 Utredningens referens- och målscenario I kapitlet redovisas centrala resultat från det utsläppsscenario med beslutade styrmedel, för sektorer som omfattas av EU:s ansvarsför- delningsförordning (ESR-sektorn i det följande), som utredningen använder som referensscenario. Redovisningen kompletteras av en genomgång av två tillkom- mande faktorer, som kan komma att påverka resultaten på betydelse- fulla sätt. Det handlar dels om utvecklingen i LULUCF-sektorn under perioden 2021–2025, dels om utsläppsökningar på grund av nyligen genomförda ändringar av utsläppsfaktorer i modeller som används för att beräkna utsläppen från vägtransporter. Dessutom redogörs för det måluppfyllande scenario som utred- ningen låtit ta fram där de styrmedel som utredningen föreslår antas genomföras. I det följande används termen målscenario för detta sce- nario. Skillnaderna mellan utredningens målscenario och referens- scenariot utgör grunden för utredningens konsekvensanalys, se kapitel 14. 4.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild Hur mycket Sverige kan behöva minska växthusgasutsläppen för att nå landets EU-åtagande för perioden 2021–2030 samt hur nära Sverige kan vara en utfasning av fossila bränslen, med fokus på fossila driv- medel för vägtransporter och arbetsmaskiner år 2045, är viktiga ut- gångspunkter för utredningens styrmedelsförslag. För att göra sådana bedömningar använder utredningen resultat från ett referenssce- Utredningens referens- och målscenario SOU 2026:33 144 nario1 som tagits fram av experter från Energimyndigheten, Trafik- verket, Trafikanalys och Naturvårdsverket i utredningens analys- grupp. Enligt referensscenariot finns ett underskott på knappt 8 mil- joner ton koldioxidekvivalenter från att nå måluppfyllelse för peri- oden 2021–2030 enligt Sveriges ESR-åtagande. Det finns även ett avstånd till den av regeringen uttryckta ambitionen om att i princip nå en utfasning av fossila bränslen till 2045, då det kvarstår en an- vändning på omkring 20 TWh diesel och bensin detta år. Scenarier är alltid förknippade med osäkerheter. Kopplat till be- dömningen av om Sverige kan nå landets EU-åtagande finns också två tillkommande osäkerhetsfaktorer. Det handlar dels om utveck- lingen i den så kallade LULUCF-sektorn2, dels om tillkommande utsläpp av lustgas från tunga lastbilar. Utvecklingen i LULUCF- sektorn ser bättre ut jämfört med tidigare bedömningar men är fort- satt mycket osäker och kan därför inte beaktas i utredningens styr- medelsförslag. Hur de tillkommande utsläppen av lustgas kommer behandlas mot nuvarande ESR -åtaganden är också osäkert. Behov av ytterligare styrmedelsskärpningar till följd av utsläppsökningen redovisas därför i en särskild beräkning. Med stöd av analysgruppen har utredningen även tagit fram ett målscenario där Sverige når ESR-åtagandet 2021–2030 med viss mar- ginal, utan tillägg för extra lustgasutsläpp. I scenariot antas utred- ningens förslag till styrmedelsskärpningar genomföras tillsammans med de beslut som redan ingår i referensscenariot. I målscenariot kvarstår ett utsläpp på omkring två miljoner ton koldioxidekvivalen- ter från vägtransporter och arbetsmaskiner 2045. Utsläppen av kol- dioxid härrör från en viss kvarvarande användning av bensin medan dieselanvändningen ersatts helt med el, biodrivmedel och vätgas. 1 Referensscenariots resultat är preliminärt i förhållande till det scenario som Naturvårds- verket kommer redovisa i mitten av juni 2026, som underlag till regeringens klimatredovis- ning. 2 LULUCF är en engelsk förkortning för Land use, land use change and forestry, dvs. mark- användning, förändrad markanvändning och skogsbruk. Se vidare kapitel 2 och 3. SOU 2026:33 Utredningens referens- och målscenario 145 4.2 Metod och ansvar för arbetet med scenarierna 4.2.1 Utredningens referensscenario bygger på preliminära resultat från underlaget till regeringens klimatredovisning Det är Naturvårdsverket som ansvarar för att ta fram underlag till regeringens årliga klimatredovisning, i vilket bland annat ett nytt eller uppdaterat utsläppsscenario med beslutade styrmedel, ingår. Årets underlag kommer rapporteras i mitten av juni. Scenariot tas fram i ett brett samarbete där en rad myndigheter ansvarar för olika delar.3 Resultatet redovisas i sin slutliga version i Naturvårdsverkets kommande rapport.4 Utredningen sekretariat har deltagit i arbetet med årets utsläpps- scenario, för att uppnå en bra koordinering mellan utredningens sce- narier och de som myndigheterna tar fram. Utredningen har på så sätt kunnat använda preliminära resultat från årets utsläppsscenario som utredningens referensscenario. Referensscenariot används för att bedöma hur stort avstånd Sverige har mot landets EU-åtagande i ESR-sektorn till 2030. Resultatet kan även jämföras mot ett möjligt kommande svenskt EU-åtagande till 2040 samt det av regeringen uttryckta ambitionen om att i princip nå en utfasning av fossila bränslen i ESR-sektorn till 2045 som ett bidrag till det nationella klimatmålet samma år. Hur dessa befintliga och möjliga framtida mål och åtaganden är utformade respektive kan komma att se ut beskrivs i kapitel 2 och i kapitel 3. De bedömda utsläppsgapen och de underliggande förklaringarna till utvecklingen i scenariot utgör även en del av utredningens pro- blembild och utgångspunkt för arbetet med att ta fram, dimensionera och utreda konsekvenserna av utredningens styrmedelsförslag, se kapitel 14. 3 Naturvårdsverket (2025b). 4 Naturvårdsverket (2026). Naturvårdsverkets underlag till regeringens klimatredovisning 2026, kommande rapport. Utredningens referens- och målscenario SOU 2026:33 146 4.2.2 Utredningen har även tagit fram ett målscenario I arbetet med att ta fram styrmedelsförslag med tillhörande konse- kvensutredning och konsekvensanalys, har utredningen även valt att ta fram ett målscenario. I scenariot nås det svenska ESR-åtagandet till 2030, utan att ta hänsyn till den osäkra utvecklingen i LULUCF-sektorn. Scenariot tar inte heller, förutom i en särskild känslighetsanalys, hänsyn till hur tillkommande utsläpp av lustgas från tunga lastbilar kommer be- handlas framgent i genomförandet av ESR-bestämmelserna på EU- nivå, se avsnitt 4.2.4 och 4.2.5. Målscenariot syftar, som nämnts, även till att nå en utfasning av användningen av fossila drivmedel i vägtransporter och arbetsmaski- ner till 2045. Huruvida det fullt ut kan anses göra det eller inte disku- teras närmare i avsnitt 4.5.2 nedan. I scenariot genomförs utredningens styrmedelsförslag tillsammans med de styrmedelsbeslut som redan ingår i referensscenariot. Beräk- ningar och bedömningar av hur så kallade totalkostnadskalkyler för olika fordonsslag och för arbetsmaskiner kan komma att utvecklas över tid, givet utredningens styrmedelsförslag, understödjer antagan- dena om hur vägfordonsflottan och arbetsmaskinerna utvecklas i sce- nariot.5 I målscenariot ingår även antaganden om hur skärpta inbland- ningskrav på biodrivmedel och andra förnybara drivmedel6 kan redu- cera den kvarstående användningen av fossil diesel och bensin.7 Den kvarstående efterfrågan på flytande drivmedel påverkas även av de priseffekter som uppstår i scenariot, genom tillämpning av så kallade priselasticiteter. De olika delarna i det måluppfyllande scenariot har länkats samman i ett beräkningsverktyg8. Arbetet har genomförts i flera, iterativa, steg. Scenariot har tagits fram av utredningens analysgrupp, se kapitel 1, tillsammans med utredningens sekretariat. 5 Metod-PM från Trafikverkets representanter i utredningens analysgrupp (TRV 2026/56186), tillgänglig på https://bransch.trafikverket.se/for-dig-i-branschen/miljo---for-dig-i- branschen/minskad-klimatpaverkan/emissionsberakningsmodellen-hbefa/. 6Med förnybara drivmedel avses både biodrivmedel och förnybara drivmedel av icke- biologiskt ursprung så kallade RFNBO:s, dvs. elektrobränslen och vätgas. 7 Metod-PM från Energimyndighetens representanter i utredningens analysgrupp, (diarienummer 2026–006621), tillgänglig på https://www.energimyndigheten.se/49ad2c/globalassets/energisystem-och- analys/langsiktiga-scenarier/energimyndighetens-scenariomodell.pdf. 8 Ibid. SOU 2026:33 Utredningens referens- och målscenario 147 Eftersom experterna i analysgruppen även arbetat med att ta fram underlaget till årets utsläppsscenario till klimatredovisningen, avse- ende transporter och arbetsmaskiner, har det varit möjligt att hålla ihop antagandena i de två scenarierna på ett konsekvent sätt. Analysen av effekterna av utredningens centrala styrmedelsförslag kan på det här sättet knytas till de skillnader som uppstår mellan det måluppfyllande scenariot och utredningens referensscenario. 4.2.3 Framtidsanalyser är osäkra Scenarierna ska inte betraktas som prognoser över hur energisystemet och samhället i övrigt kommer att utvecklas, utan som bedömningar och beräkningar av möjliga effekter av hittills beslutade styrmedel respektive effekterna av de av utredningen föreslagna styrmedlen, givet de antaganden som gjorts om exempelvis teknikutveckling, ekono- misk tillväxt och bränslepriser. Om något av dessa antaganden förändras på betydande vis ändras också resultatet. Genom att ta fram väl valda känslighetsfall kan dock delar av osäkerheterna åskådliggöras. I slutet av detta kapitel redovisas vilka centrala scenarioantaganden som använts i scenarierna för väg- transporter och arbetsmaskiner. Så här långt fram i texten kan det vara värt att påminna om det gamla talesättet att ”det är svårt att sia, särskilt om framtiden”.9 Även scenarioresultaten som redovisas av denna utredning bör läsas med detta i åtanke. De senaste årens omfattande kriser till följd av en global pandemi, Rysslands invasionskrig i Ukraina, USA:s tvära kast i landets tullpoli- tik sedan inledningen av 2025, och det krig som brutit ut i Iran under våren 2026, med stora effekter på det globala energi systemet, illu - strerar tydligt svårigheterna med att ta fram prognoser och att arbeta fram väl utformade scenarioanalyser om framtiden. 9 Citatet tillskrivs ofta den danska fysikern Niels Bohr eller författaren Mark Twain. Utredningens referens- och målscenario SOU 2026:33 148 4.2.4 Fortsatt stora osäkerheter när resultaten för LULUCF-sektorn ska bedömas Efter en längre period med minskat nettoupptag visar Naturvårds- verkets senaste statistik att nettoupptaget i skogen ökat under 2022–2024.10 Resultatet förklaras av högre tillväxt, lägre avverkning och naturlig avgång men också av att metoden för att mäta netto- upptaget i skogen har uppdaterats. Den nya metoden innebär att de tre senast rapporterade åren räknas om, denna gång 2021–2023, när nya data för 2024 läggs till. Det påverkar jämförelsen med tidigare redovisningar, och är en del av förklaringen till varför trenderna nu skiljer sig åt jämfört med den statistik som rapporterats tidigare år. Den gamla statistikmetoden byggde i huvudsak på trendframskriv- ning genom extrapolering från tidigare datapunkter i riksskogstaxer- ingens provytor. Eftersom provytorna inventeras i femårscykler upp- stod underskott i data för de senast inventerade åren, vilket gav en eftersläpning där en tidigare trend, genom extrapoleringen, kunde leva kvar, och till och med förstärkas i skattningarna. Den tidigare metoden hade svårt att fånga stora variationer i tillväxt, naturlig av- gång och avverkning mellan olika år, ex empelvis det omfattande trendbrott som uppstod runt 2018 och de efterföljande åren med stora barkborreangrepp. Den senaste statistiken, med den uppdaterade metoden,11 visar att nettoupptaget i markanvändningssektorn åren 2022, 2023 och 2024 nu ökar. Det innebär att förutsättningarna för att nå LULUCF- åtagandet för perioden 2021–2025 nu ser betydligt bättre ut jämfört med tidigare bedömningar.12 Naturvårdsverket kommer i det kommande underlaget till reger- ingens klimatredovisning13 redovisa en uppdaterad beräkning av hur Sverige ligger till mot de svenska åtagandena för LULUCF-sektorn. Utfallet för den första perioden kommer fastställas slutligt under 2027. 10 Naturvårdsverkets statistik Nettoutsläpp och nettoupptag av växthusgaser från markanvänd- ning (LULUCF). Tillgänglig på: https://www.naturvardsverket.se/data-och- statistik/klimat/vaxthusgaser-nettoutslapp-och-nettoupptag-fran-markanvandning/ (Hämtad 2026-03-01). 11 Se Naturvårdsverket (2024c) s. 70 och framåt. 12 Naturvårdsverket (2025a). 13 Naturvårdsverket (2026), kommande rapport. SOU 2026:33 Utredningens referens- och målscenario 149 Osäkerheterna gör det sammantaget svårt att ta hänsyn till utveck- lingen i LULUCF-sektorn och utredningen beaktar därför inte denna utveckling i kvantifieringen av styrmedelsförslag. Perioden 2026–2030 Den reviderade statistiken för perioden 2021–2024 påverkar även scenarierna för LULUCF-sektorns utveckling mot 2030 i mer gynn- sam riktning och gapen till såväl den budget som gäller 2026–2029 som till punktmålet 2030 minskar nu jämfört med motsvarande scenarier från 2025. 4.2.5 Högre lustgasutsläpp från tunga lastbilar Sverige använder, liksom en rad andra länder i Europa, den detalje- rade utsläppsberäkningsmodellen, HBEFA, för beräkning av luft- föroreningsutsläpp och utsläpp av växthusgasutsläpp från olika kate- gorier av vägfordon. Modellen finns i en ny version från februari 2026, i vilken bland annat högre faktorer för utsläpp av lustgas14, som är en kraftfull växthusgas, från tunga lastbilar förts in.15 Juster- ingen gäller lastbilar som uppfyller de så kallade Euro 6 kraven i EU, dvs. lastbilar registrerade från den 1 januari 2014 och framåt. Juster- ingen behöver göras eftersom mätningar av utsläppen från lastbilar i faktisk användning, som klarar Euro 6 kraven med så kallad, selek- tiv katalytisk reduktion, SCR, har visat höga utsläpp av framför allt lustgas, betydligt högre än de utsläppsfaktorer som användes i tidi- gare versioner av HBEFA-modellen. Även utsläppen av metan har justerats uppåt i samband med revideringen. I de så kallade Euro 7 kraven, som blir obligatoriska vid registrer- ing av nya fordon från den 29 maj 2029, ställs för första gången krav på begränsningar även av lustgasutsläpp och utsläppsfaktorerna för Euro 7 fordon är av den anledningen betydligt lägre i HBEFA- modellen. 14 Utsläpp per fordonstyp, per körsträcka och per trafiksituation. 15 INFRAS (u.å.). Utredningens referens- och målscenario SOU 2026:33 150 I och med introduktionen av Euro 7 lastbilar och, allteftersom andelen nollutsläppsfordon16 stiger i scenarierna så minskar storle- ken på utsläppsökningen på grund av högre lustgasutsläpp successivt scenarierna. Även de flesta biogaslastbilar beräknas ge upphov till lägre utsläpp av lustgas jämfört med diesellastbilar som klarar Euro 6 kraven. Årets preliminära utsläppsstatistik kommer justeras i enlighet med den nya versionen av HBEFA-modellen.17 Effekten av den metodförändring som på det här sättet genomförs i den svenska rapporteringen av utsläppen av växthusgaser under ESR- perioden 2021–2030 beräknas därmed sammanlagt uppgå till knappt 5 miljoner ton koldioxidekvivalenter räknat över hela ESR-perioden. Även övriga medlemsländer i EU väntas behöva genomföra lik- nande uppjusteringar av sina utsläpp som Sverige. Effekten kan dock komma att skilja sig något åt mellan länderna, då särskilt höga ut- släpp av lustgas är knutna till kallstart i låg omgivningstemperatur. 4.2.6 Det tilldelade utsläppsutrymmet har justerats i en tidigare process Under perioden 2013 till 2020 fanns också en fördelning av ansvar för utsläpp av växthusgaser mellan medlemsländerna. Fördelningen gällde samma sektorer som omfattas av ESR. Ansvarsfördelningen och reglerna om kontroll och efterlevnad reglerades i det dåvarande ansvarsfördelningsbeslutet, ESD18 och i en särskild förordning för övervakning av utsläppen av växthusgaser, Monitoring Mechanism, MMR.19 Även under ESD beslutade kommissionen om årliga utsläppstill- delningar (utsläppsutrymmen), per medlemsland. 16 Med tunga nollutsläppsfordon avses fordon med batterielektrisk drift, med bränsleceller och med vätgasdrivna förbränningsmotorer. Med lätta nollutsläppsbilar avses bilar med batterielektrisk drift och bilar med bränsleceller. 17 Naturvårdsverket (2026), kommande rapport. 18 Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG av den 23 april 2009 om medlems- staternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp i enlighet med gemenskapens åtagan- den om minskning av växthusgasutsläppen till 2020. 19 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 525/2013 av den 21 maj 2013 om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information på nationell nivå och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen. SOU 2026:33 Utredningens referens- och målscenario 151 Tilldelningen beslutades 2013 men justerades senare20 för perioden 2017–2020, för att vara i linje med IPCC:s senaste guidelines.21 Vid samma justeringstillfälle ändrades även medlemsländernas tilldelning av utsläppsutrymme för att ta hänsyn till om de hade genomfört några förändringar i sina metoder för beräkning av växt- husgasutsläpp. Metodförändringarna kunde bland annat handla om att sättet att samla in aktivitetsdata hade ändrats eller att utsläpps- faktorer justerats. Ett villkor för att en metodförändring skulle leda till en justering var att den påverkade de sammanlagda utsläppen i landets ESD-sek- tor med mer än en procent. Ändringen genomfördes med stöd av bestämmelserna i den dåvarande övervakningsmekanismen, MMR. Motsvarande bestämmelser saknas i den nu gällande Styrnings- förordningen22 som ersatt MMR. Styrningsförordningen ses dock över under 2026 och ett förslag till förändring av förordningen ska läggas fram av kommissionen i slutet av året. I det sammanhanget skulle det kunna bli aktuellt att föra in ett förslag till justeringsklausul, liknande den som fanns tidigare. En översyn av ESR-utrymmet behöver inte leda till att hela utsläppsökningen kompenseras Om en justeringsklausul skulle införas i Styrningsförordningen, och därefter kunna tillämpas på den nya beräkningen av lustgasutsläpp från lastbilar, så kan bland annat följande vara värt att notera: 1. Utsläppsökningen på grund av högre utsläppsfaktorer för lust- gasutsläpp inleds 2014, dvs. ökningen påverkar inte utsläppen i basåret 2005 och därmed inte heller utsläppsnivån för slutåret i ESR, 2030. 2. Om metodförändringen skulle leda till en omräkning av utsläpps- utrymmet i ESR för perioden 2026 till 2030, och följa den beräk- ningsformel som anges i ESR-bestämmelserna, så skulle en sådan 20 I augusti 2017. 21 Justeringen gällde bland annat omräkningen av metanutsläpp till växthusgasutsläpp. 22 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/839 av den 19 april 2023 om ändring av förordning (EU) 2018/841 vad gäller tillämpningsområdet, förenkling av reglerna för rapportering och efterlevnadskontroll och fastställande av medlemsstaternas mål för 2030 och av förordning (EU) 2018/1999 vad gäller förbättrad övervakning, rapportering, uppfölj- ning av framsteg och översyn. Utredningens referens- och målscenario SOU 2026:33 152 omräkning för Sveriges del inte kompensera för hela utsläpps - ökningen 2021–2030, utan endast för delar av ökningen. Det finns alltså osäkerheter förknippade med hur tillägget av lust- gasutsläpp kan komma att hanteras i det fortsatta genomförandet av ESR i EU, vilket gör att utredningen inte dimensionerar sina styr- medelsförslag mot denna utsläppsökning mer än i ett känslighets- alternativ. 4.3 Avstånd till ESR-åtagandet 2021–2030 4.3.1 Knappt 8 miljoner ton i underskott i ESR-sektorn – utan tillägg för ökade lustgasutsläpp Sveriges ESR-åtagande är utformat som ett successivt sänkt utsläpps- utrymme för perioden 2021–2030, mot ett mål 2030. Det är det först- nämnda åtagandet som är bindande enligt förordningen, se avsnitt 2.1. Under 2021–2023 var utsläppen i ESR-sektorn lägre än det för Sverige tilldelade utsläppsutrymmet. Överskottet de första tre åren har kunnat sparas och användas kommande år. Utsläppen enligt stati- stiken för 2024, samt i referensscenariot för perioden 2025 till 2030 ligger däremot på nivåer som medför årliga underskott. I utredningens referensscenario, efter användning av utsläppsrätter från ETS 1,23 hamnar underskottet på knappt 8 miljoner ton, ex- klusive tillägget för högre utsläpp av lustgas från tunga lastbilar. I be- räkningen ingår inte heller eventuella nettounderskott eller överskott i LULUCF-sektorn. Med de ovan beskrivna högre utsläppen av lustgas från tunga lastbilar uppgår underskottet i stället till knappt 13 miljoner ton. Uppskattningarna i utredningens referensscenario är som tidigare nämnts preliminära. De slutliga scenarioberäkningarna kommer redo- visas i en kommande rapport från Naturvårdsverket i mitten av juni 2026. I figur 4.1 nedan illustreras hur Sveriges utsläppsutrymme utveck- las gentemot landets ESR-åtagande under perioden 2021–2030, med dessa avgränsningar. 23 En av de flexibiliteter i ESR som Sverige tillåts använda, se kapitel 2. ETS 1 flexibiliteten uppgår för Sveriges del till sammanlagt cirka 5,2 miljoner ton. SOU 2026:33 Utredningens referens- och målscenario 153 Underskottet är högre jämfört med Naturvårdsverkets bedöm- ning förra året.24 Förklaringarna bakom kommer beskrivas i detalj i Naturvårdsverkets kommande redovisning, men kan främst kopplas till de höjda utsläppen av lustgas från tunga fordon samt att antagan- dena om elektrifieringstakten har sänkts något för såväl personbilar, lätta lastbilar, tunga fordon som för arbetsmaskiner. 4.3.2 Med utredningens styrmedelsförslag nås ESR-åtagandet, utan hänsyn till tillkommande lustgasutsläpp Utredningens förslag till styrmedelsförändringar beräknas medföra att resultatet för ESR i stället vänds från ett underskott till ett mindre överskott. Utredningen har även låtit ta fram en särskild känslighetsberäk- ning av hur mycket utredningens styrmedelsförslag skulle behöva skärpas ytterligare, för att även ta hand om ökningen av lustgas- utsläpp från tunga fordon, se avsnitt 10.2.1. Beräkningen tar inte hänsyn till ESR-utrymmet potentiellt skulle kunna höjas till följd av metodförändringen, som diskuteras i avsnitt 4.2.6 ovan. 24 Bedömningen redovisades i samband med Naturvårdsverkets redovisning av den preliminära växthusgasstatistiken i juni 2025. Utredningens referens- och målscenario SOU 2026:33 154 Figur 4.1 Sveriges ESR-utsläpp 2015–2024, tilldelning av utsläppsutrymme 2021–2030 och målscenario 2025–2030, utan tillkommande lustgasutsläpp från tunga lastbilar Enhet miljoner ton koldioxidekvivalenter Anm.: Utsläppsrätter från ETS 1(flex) är jämnt fördelat på åren 2025–2030. Källa : Egna beräkningar med stöd av underlag från experter från Naturvårdsverket och Energimyndig - heten i utredningens analysgrupp. 4.4 Avståndet till punktmålet 2030 minskar i målscenariot EU:s ansvarsfördelningsförordning omfattar även en fördelning av procentuella utsläppsminskningar år 2030, i form av punktmål. För Sverige innebär fördelningen att utsläppen ska minska med 50 procent mellan 2005 och 2030. För att nå målet krävs en utsläpps- minskning från 30 miljoner ton år 2024 till 21,6 miljoner ton år 2030. Miljömålsberedningen har även föreslagit att Sverige ska anta denna utsläppsnivå som etappmål år 2030 i det uppdaterade klimatpolitiska ramverket, se avsnitt 2.1.6. I referensscenariot nås inte punktmålet. I målscenariot minskar avståndet till omkring en halv miljon ton. Utsläppen fortsätter minska efter 2030 och hamnar omkring fyra till fem miljoner ton 0 5 10 15 20 25 30 35 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 Jordbruk (exkluderat från utr) Uppvärmn bostäder & lokaler Avfall Industri utanför ETS 1 Produktanvändning Arbetsmaskiner Inrikes transporter Utsläpp totalt målscenario Minskning med förslag ESR tilldelning 2021-2025 ESR tilldelning 2026-2030 ESR tilldelning inkl. flex SOU 2026:33 Utredningens referens- och målscenario 155 över i referensscenariot, respektive i nivå med det nuvarande nationella etappmålet 2040 i målscenariot.25 År 2045 återstår det ett utsläpp på drygt 14 miljoner ton växthus- gaser i ESR-sektorn i referensscenariot. I målscenariot har detta ut- släpp minskat till omkring 10 miljoner ton. De återstående växthusgasutsläppen kommer i referensscenariot från inrikes transporter och arbetsmaskiner (drygt 6 miljoner ton till- sammans), jordbruk (omkring 6 miljoner ton), industri och energi utanför ETS 1(omkring 1 miljoner ton) samt övriga sektorer (drygt 1 miljoner ton). I målscenariot är utsläppen från jordbruk (6 miljoner ton) högst, medan utsläppen från inrikes transporter och arbetsmaskiner minskat till knappt två miljoner ton. De återstående utsläppen i ESR-sektorn 2045, består till största delen av andra växthusgaser än koldioxid från förbränning av fossila bränslen. I nästa avsnitt beskriver vi förklaringarna bakom den sektorsvisa utvecklingen i de två scenarierna. 4.5 Den sektorsvisa utvecklingen i ESR Utsläppen i ESR-sektorn uppgick till cirka 30,3 miljoner ton koldi- oxidekvivalenter år 2024 i Sverige, nivån är knappt 30 procent lägre jämfört med 2005 men 14 procent högre jämfört med motsvarande nivå 2023. Till den lägre utsläppsnivån jämfört med 2005 har främst utveck- lingen i inrikes transporter, bostäder och lokaler och avfallssektorn bidragit. Ökningen mellan 2023 och 2024 har sin främsta förklaring i sänkningen av reduktionsplikten. En viss ökning av så kallad grann- landstankning bedöms också ha bidragit.26 25 Det är i nuläget oklart hur ansvaret för genomförandet av EU:s 2040-mål kan komma att fördelas mellan EU:s medlemsländer, se kapitel 3. Tidiga analyser pekar dock mot att ett kom- mande svenska åtagande, vid en fortsättning av ESR, åtminstone kan komma att hamna i nivå med det nuvarande nationella etappmålet till 2040. 26 I kapitel 22 i Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet (2025) redovisas uppskattningar av utsläppsminskningar i Danmark till följd av grannlandstankning. Energimyndigheten tar upp företeelsen i Energimyndigheten (2026c). Utredningens referens- och målscenario SOU 2026:33 156 4.5.1 Inrikes transporter är centrala för resultaten i ESR-sektorn Scenarioresultaten till 2030 och perioden därefter förklaras främst av hur utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter, där vägtrans- portsektorn dominerar, fortsätter utvecklas. Slutsatsen gäller såväl referensscenariot som målscenariot. Utvecklingen i övriga sektorer har samtidigt fortfarande viss betydelse, se figur 4.2 nedan. Figur 4.2 Växthusgasutsläpp per sektor inom ESR 2024–2045 för referensscenariot (Ref) och målscenariot (Mål) Enhet miljoner ton koldioxidekvivalenter Anm.: ”Produkt användning ” inkluderar lösningsmedel, ”Industri utanför ETS 1” inkluderar även el - och fjärrvärme utanför ETS 1, inrikes transporter exkluderar koldioxidutsläpp från flyg. Tillkommande lust - gasutsläpp från tunga lastbilar är inte inkluderade i figuren. Källa : Egna beräkningar med stöd av underlag av experter från Naturvårdsverket och Energimyndig - heten i utredningens analysgrupp. Utsläppen från inrikes transporter minskar efter 2024 Utsläppen från inrikes transporter minskar med omkring 3,6 miljo- ner ton koldioxidekvivalenter mellan 2024 och 2030 i referenssce- nariot, vilket motsvarar en minskning med i genomsnitt 0,6 miljoner 0 5 10 15 20 25 30 35 Ref 2024 Mål Ref 2030 Mål Ref 2035 Mål Ref 2040 Mål Ref 2045 Mål Jordbruk (exkluderat från utr) Uppvärmn bostäder & lokaler Avfall Industri utanför ETS 1 Produktanvändning Arbetsmaskiner Inrikes transporter SOU 2026:33 Utredningens referens- och målscenario 157 ton per år. Under perioden 2030–2045 fortsätter utsläppen minska i ungefär samma takt. I målscenariot minskar utsläppen i en betydligt snabbare takt under perioden 2028 till 2030 för att därefter fortsätta minska i ungefär samma takt men med lägre årliga utsläppsnivåer jämfört med refe- rensscenariot. Elektrifieringen av vägtransporter fortsätter i scenarierna Utsläppsminskningen från och med 2025 och framåt i referenssce- nariot beror av att elektrifieringen av vägtransporter, främst person- bilar, antas fortsätta och även öka i takt, jämfört med motsvarande utveckling 2021–2024. I målscenariot bidrar, vid sidan av en ytter- ligare högre elektrifieringstakt, den ökade användningen av biodriv- medel, framförallt till 2030, till att utsläppen minskar i en högre takt. Elektrifieringen av fordonsflottan följer av nybilsförsäljningens utveckling. Utvecklingen i utredningens scenarier förutsätter att exporten av bilar med förbränningsmotor och av elbilar avtar i om- fattning jämfört med tidigare år. Hur den faktiska utvecklingen av exporten sett ut under senare år, och ser ut att utvecklas i närtid diskuteras i kapitel 6. Utvecklingen mellan 2030 och 2045 förklaras också av antagan- dena om en fortsatt elektrifiering. Under 2030-talet bidrar även intro- duktionen av tunga nollutsläppsfordon, främst med batterielektrisk drift, på ett mer betydande vis. I figur 4.3 redovisar vi hur nyregistreringen av eldrivna personbilar och lätta lastbilar samt tunga nollutsläppsfordon utvecklas i utred- ningens referensscenario, tillsammans med motsvarande utveckling i utredningens målscenario. År 2035 nås nollutsläpp i nyförsäljningen för både personbilar och lätta lastbilar i referensscenariot, vilket är i linje med EU:s nu gällande koldioxidkrav. Andelen eldrivna personbilar ökar från 40 procent 2026 till om- kring 64 procent 2030 i referensscenariot.27 medan andelen eldrivna lätta lastbilar stiger från dagens omkring 25 procent till knappt 60 pro- cent 2030. 27 I linje med Trafikanalys kortsiktsprognos från 2025 (tillgänglig på https://www.trafa.se/vagtrafik/korttidsprognoser-for-vagfordonsflottan-2025-15418/). Utredningens referens- och målscenario SOU 2026:33 158 De tunga fordonen däremot, når endast en försäljningsandel på 15 procent 2030 respektive 80 procent nollutsläppsfordon i nyförsälj- ningen 2040 i referensscenariot, vilket inte kan betraktas vara i linje med de nu gällande koldioxidkraven. I målscenariot är elektrifieringstakten högre både för lätta och tunga fordon och försäljningen av nollutsläppsfordon, främst i form av fordon med batterielektrisk drift, uppgår till 78 respektive 68 pro- cent för personbilar och lätta lastbilar medan de tunga fordonen når 40 procent av nyförsäljningen 2030. I scenariot nås 100 procent nollutsläpp 2032 respektive 2033 i ny- försäljningen av personbilar respektive lätta lastbilar medan de tunga fordonen når 100 procent 2040. Figur 4.3 Andel nollutsläppsfordon, främst i form av fordon med batterielektrisk drift i nyförsäljningen i utredningens referensscenario och i utredningens målscenario Källa : Egen bearbetning av scenariounderlag framtagna av experter från Trafikverket och Trafikanalys i utredningens analysgrupp. 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 Pb ref Pb mål Llb ref Llb mål Tlb ref Tlb mål SOU 2026:33 Utredningens referens- och målscenario 159 Arbetsmaskiner I referensscenariot minskar utsläppen av växthusgaser från arbets- maskiner med omkring 0,4 miljoner ton till 2030 jämfört med 2024 för att därefter minska med ytterligare drygt 1 miljon ton mellan 2030 och 2045. Minskningen beror främst på att det sker en viss elektrifiering av arbetsmaskiner i industrin och av lättare arbetsredskap till 2030, som utökas till ytterligare sektorer efter 2030. I målscenariot minskar utsläppen i något snabbare takt både på kortare och längre sikt, och utsläppen hamnar på nivåer nära noll 2045. I målscenariot antas elektrifieringstakten stiga även i bygg- och anläggningssektorn och öka ytterligare i industrin, till följd av utred- ningens förslag till styrmedel. Det största bidraget till ytterligare utsläppsminskningar i arbets- maskiner i målscenariot uppstår som följd av förslaget till skärpt reduktionsplikt till 2030 med fortsatta inblandningskrav därefter, se nästa avsnitt. Användningen av biodrivmedel och andra förnybara drivmedel hamnar på en högre nivå i målscenariot jämfört med referensscenariot Användningen av biodrivmedel sjunker successivt i referensscena- riot, från 2024-årsnivåer på omkring 12 TWh. Minskningen beror på att den antagna reduktionspliktsnivån på 10 procent över hela tids- perioden resulterar i en i det närmaste konstant andel biodrivmedel i bensin och diesel, samtidigt som användningen av bensin och diesel successivt minskar. Till minskningen av biodrivmedelsanvändningen bidrar även att de elkrediter från publik laddning som tillåts användas i reduktions- plikten, ökar i volym över tid, vilket stegvis sänker kraven på in- blandning av biodrivmedel. Även den sammanlagda användningen av förnybara drivmedel (biodrivmedel plus RFNBO i figuren nedan) minskar över tid även om det kommer in en mindre användning av andra förnybara drivmedel efter 2030 i scenariot, se figur 4.4 nedan. Det finns sammanlagt omkring 20 TWh fossil bensin och diesel kvar år 2045 i referensscenariot. I målscenariot däremot, antas utredningens förslag till högre reduktionspliktsnivåer till 2030, och fortsatta inblandningskrav där- Utredningens referens- och målscenario SOU 2026:33 160 efter, genomföras under hela perioden fram till 2045, se utredningens förslag i avsnitt 10.2 och bedömning i avsnitt 10.3.4. Utredningens förslag rörande elkrediter, se avsnitt 10.3.2, med- för att dessa begränsas över tid, vilket även det bidrar till en högre användning av biodrivmedel jämfört med referensscenariot. I målscenariot stiger användningen av biodrivmedel, från dagens nivåer på drygt 12 TWh till knappt 23 TWh år 2030, se figur 4.4. I utredningens känslighetsfall där reduktionsplikten höjs ytter- ligare med hänsyn till uppjusteringen av utsläppen från tunga last- bilar, se avsnitt 10.5.2, ökar den sammanlagda användningen av bio- drivmedel ytterligare till omkring 28 TWh under perioden 2028–2030. Figur 4.4 Utvecklingen av biodrivmedelsanvändningen i vägtransporter och arbetsmaskiner under ESR-perioden med styrmedelsskärpningar enligt utredningens målscenario Enhet TWh Källa: Egen bearbetning av underlag från Energimyndigheten (2025) Drivmedelsrapport 2025 (2021–2024) och scenarioresultat framtagna av experter från Energimyndigheten i utredningens analysgrupp . Den sammanlagda användningen av förnybara drivmedel (biodriv- medel plus RFNBO) minskar därefter successivt till omkring 15 TWh 2045, se figur 4.5 nedan. 0 5 10 15 20 25 30 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 Låginblandade biodrivmedel Höginblandade biodrivmedel SOU 2026:33 Utredningens referens- och målscenario 161 Det återstår omkring 4 TWh bensin år 2045 i målscenariot medan användningen av fossil diesel fasats ut och ersatts av el, vätgas och HVO. Användningen av HVO uppgår till omkring 15 TWh 2030, och sjunker till 10 TWh 2045 i målscenariot. När det gäller användningen av så kallade avancerade biodrivmedel kan noteras att användningen av biogas, sjunker från 1,7 TWh 2024 till omkring 1,5 TWh 2030, på grund av att användningen i person- bilar och bussar minskar samtidigt som användningen i lastbilar ökar något. Figur 4.5 Utveckling av användningen av drivmedel i inrikes transporter och arbetsmaskiner i referensscenariot och målscenariot Enhet TWh Källa: Egen bearbetning av scenarioresultat framtagna av experter från Energimyndigheten i utredningens analysgrupp. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Ref 2024 Mål Ref 2030 Mål Ref 2035 Mål Ref 2040 Mål Ref 2045 Mål Bensin Diesel Låginblandad Etanol Låginblandad Biobensin Inblandad FAME Inblandad HVO Höginblandad Etanol Ren FAME Ren HVO Biogas RFNBO El Utredningens referens- och målscenario SOU 2026:33 162 Utvecklingen i övriga ESR-sektorer För övriga ESR-sektorer redovisas endast utsläppen i referensscena- riot eftersom utredningen bedömer att utredningens styrmedelsför- slag inte påverkar utsläppen och användningen av fossila bränslen i dessa sektorer i någon större utsträckning, jämfört med utvecklingen i referensscenariot. Användningen av fossila bränslen är även, redan i utgångsläget relativt liten. Resterande delar av ESR-sektorn, där ut- släppen av växthusgaser inte beror av användning av fossila bränslen, ingår inte i utredningens uppdrag. Utsläpp från industri- och energianläggningar utanför ETS 1 Utsläppen från industri samt el- och fjärrvärmeanläggningar utanför handelssystemet, ETS 1 ligger i genomsnitt runt 1,4 miljoner ton per år under perioden 2024–2030 för att därefter minska till omkring 1,0 miljoner ton 2045. Till denna utsläppskategori räknas även utsläpp av övriga växthus- gaser, utom koldioxid, från industri- och energianläggningar som in- går i ETS 1. Utsläpp som delvis kan komma att kvarstå även om det sker ett skifte från användning av fossila bränslen till biobränslen i anläggningarna i ETS 1. I scenariot har utsläpp från anläggningar som bedöms komma att flyttas ut från ETS 1 tagits med i ESR. Detta till följd av regeringens beslut om att slopa den unilaterala inkluderingen i ETS 1 av fjärrvärme- anläggningar med en installerad effekt under 20 MW. Det innebär att cirka 160 anläggningar lämnat ETS 1 från och med 2026. Dessa anläggningar är generellt sett små och har relativt låga utsläpp. Bostäder och lokaler Utsläppen av växthusgaser från uppvärmning av bostäder och lokaler, inklusive jordbrukslokaler, är redan i utgångsläget låga och antas fort- sätta minska i referensscenariot. Utvecklingen följer av att styrmedlen som träffar sektorn även fortsättningsvis antas ge incitament till minskad användning av fossila bränslen i enskilda värmekällor. SOU 2026:33 Utredningens referens- och målscenario 163 Utsläppsnivån sjunker med omkring 0,4 miljoner ton jämfört med 2024, ned till 0,2 miljoner ton 2030. Efter 2030 ligger utsläppen från sektorn mycket nära noll. Jordbrukssektorn Jordbrukssektorns utsläpp av metan och lustgas minskar med om- kring 0,2 miljoner ton mellan 2024 och 2030 i referensscenariot, ned till nivån 6,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Produktprisanta- ganden leder tillsammans med antaganden om en fortsatt ökad pro- duktivitet till ett något minskat djurantal och minskad brukad areal, vilket förklarar utvecklingen. Under perioden 2030–2045 fortsätter utsläppen minska svagt i sektorn ned till 6,0 miljoner ton koldioxid- ekvivalenter år 2045. Utsläpp från avfallsdeponier, förbränning av farligt avfall och VA-sektorn Även utsläppen av växthusgaser från avfallsdeponier, förbränning av farligt avfall och VA-sektorn28 fortsätter minska i referensscenariot. Utvecklingen förklaras främst med att deponeringen av brännbart och organiskt avfall även fortsättningsvis antas ligga på mycket låga nivåer till följd av styrmedel som infördes redan i inledningen av 2000-talet i Sverige, se avsnitt 5.10.4. Minskningen mellan 2024 och 2030 upp- går till omkring 0,1 miljoner ton. Minskningen fortsätter därefter med ytterligare 0,2 miljoner ton till 2045. Utsläpp från produktanvändning Även utsläppen av växthusgaser från produktanvändning fortsätter att minska i scenariot. Utvecklingen beror på antaganden om en successiv minskning av utsläpp och användning av fluorerade växt- husgaser till följd av EU-gemensamma styrmedel, se avsnitt 5.10.3. Utsläppsminskningen mellan 2024 och 2030 uppgår till 0,4 miljoner 28 Utsläpp från avfallsförbränning i el- och fjärrvärmeanläggningar ingår till största delen i ETS 1. Utredningens referens- och målscenario SOU 2026:33 164 ton. Minskningen fortsätter därefter med ytterligare 0,3 miljoner ton till 2045. 4.5.2 Avstånd till att nå en utfasning av fossila bränslen, främst drivmedel, i ESR-sektorn till 2045 Den återstående användningen av fossila bränslen i referensscenariot utgörs till allra största delen av fossila drivmedel i vägtransporter och arbetsmaskiner, då det finns kvar en relativt stor användning av bensin och diesel i fordon och arbetsmaskiner utrustade med förbrännings- motorer. I målscenariot ökar användningen av biodrivmedel och andra för- nybara drivmedel jämfört med referensscenariot och ersätter den kvarstående användningen av fossil diesel i tunga dieseldrivna fordon och arbetsmaskiner. Den något högre elektrifieringstakten, i lätta och tunga fordon samt arbetsmaskiner bidrar också till resultatet. I referensscenariot med beslutade styrmedel uppgår den återstå- ende användningen av fossila drivmedel till 13 TWh diesel respektive knappt 7 TWh bensin 2045. I målscenariot handlar det i stället om en återstående användning på omkring 4 TWh bensin. Särskilt om den återstående bensinanvändningen i målscenariot Att det används omkring 4 TWh fossil bensin i målscenariot är ett resultat av att det i de underliggande fordonsscenarierna finns kvar ett inte obetydligt antal bensindrivna personbilar vid denna tid. Om vi studerar modellresultatet lite mer i detalj så visar det att de kvarvarande bensinbilarna är betydligt äldre än bilarna i fordons- flottan i genomsnitt. Försäljningen av nya bensindrivna bilar har minskat sedan 2020 och väntas, i utredningens målscenario, fort- sätta ned för att i praktiken upphöra omkring 2032. Det innebär att det år 2045 i stort sett inte finns några bensin- bilar kvar som är yngre än 10 –15 år, och endast ett begränsat antal i åldern 15–25 år. Därutöver finns det kvar ett antal äldre bensinbilar som såldes före 2020 och då är över 25 år gamla. SOU 2026:33 Utredningens referens- och målscenario 165 Även om dessa bilar körs relativt korta sträckor, handlar det om många fordon vilket bidrar till att bensinanvändningen fortfarande är relativt omfattande 2045. Bensinanvändningen kan dock vara överskattad av tre skäl; • Dels är bensinpriserna 2045 på en högre nivå än i dag i utredning- ens målscenario. Vid en sådan nivå på bensinpriserna i kombina- tion med antagandet att elbilar bör bli alltmer konkurrenskraf- tiga i takt med att batteripriserna sjunker, är det inte osannolikt att minskningen av de kvarstående bensinvolymerna kommer gå snabbare. Denna dynamik har inte kunnat fångas i scenarierna. • Dels påverkas de kvarstående bensinvolymerna 2045 av exporten i dag – en hög export av nya bensinbilar i dag innebär att det finns färre bensinbilar kvar 2045. • Dels tas inte hänsyn till att förutsättningarna för tankinfrastruktur sannolikt kommer förändras i takt med att volymerna minskar, både vad gäller distributionskostnad och fysisk tillgänglighet till drivmedel, vilket kan komma att minska efterfrågan ytterligare. Trafikverkets experter i utredningens analysgrupp kommer med några enkla känslighetsberäkningar fram till att den kvarvarande volymen bensin skulle kunna vara mellan 20–40 procent lägre om antagandena i modellen ändras något. Resultatet exemplifierar effek- ten av några av de osäkerheter som beskrivs ovan.29 4.6 Centrala scenarioantaganden 4.6.1 Antaganden i utredningens referensscenario I scenarioförutsättningarna för referensscenariot ingår, tillsammans med en rad andra antaganden, gällande och planerade styrmedelsbeslut fram till och med årsskiftet 2025/26.30 I tabellen nedan summeras några av de mest centrala förutsättningarna och antagandena för väg- transporter och arbetsmaskiner. 29 Känslighetsberäkningarna tar hänsyn till att det under den senaste tioårsperioden har expor- terats och att det även fortsättningsvis kan komma att exporteras relativt nya bensindrivna bilar från Sverige, se kapitel 6, dvs. bensinbilar som är mellan 1–3 år gamla, vilket förstärker en utveckling mot att majoriteten av de kvarvarande bensinbilarna 2045, om cirka 20 år, kommer vara relativt gamla och då användas mindre. 30 Kommer att beskrivas i detalj i Naturvårdsverket (2026), kommande rapport. Utredningens referens- och målscenario SOU 2026:33 166 Tabell 4.1 Centrala scenarioförutsättningar och antaganden i referensscenariot För vägtransporter och arbetsmaskiner Parameter Antagande Anmärkning Trafik/transportarbete Utvecklas enligt Trafik - verkets basprognos 2024 Trafikarbete lätta fordon Ökning med i genomsnitt 0,9 procent per år till 2045 Trafikarbetet ökade preliminärt med 3,0 procent 2025 jämfört med 2024. 9 procent 2010–2024 Trafikarbete tunga fordon Ökning med i genomsnitt 1,3 procent per år till 2045 Trafikarbetet ökade preli minärt med 1,4 procent 2025 jämfört med 2024. 0 procent 2010–2024 Oljepris: KI:s decemberprognos (2025) från 2026 till och med 2029, därefter rekom - mendationer från KOM (2025) till 2045 Oljeprisprognoserna är betydligt högre under våren 2026 Ekonomisk tillväxt Enligt KI:s scenarier från 2024 Tillväxtprognoserna har skri - vits ned under våren 2026 Biodrivmedelspris Enligt ELS –målbana Biodrivmedelspriserna, sär - skilt för HVO100 är betydligt högre under våren 2026 Reduktionsplikt: 10 procent under hela sce - narioperioden, inklusive elkrediter från publik laddning ETS2 priser 2028:30 euro per ton 2029: 50 euro per ton 2030 60 euro per ton (Euro2023) KOM (2025) framflyttade ett år Energi - och koldioxidskatter Räknas upp med KPI men inte med 2 procent (den s.k. BNP -indexeringen) Rena och höginblandade bio - drivmedel Statsstödsundantag till och med 2030 Ansökningarna har tillstyrkts tom. 2032 Klimatpremien för tunga fordon och arbetsmaskiner Fasas ut efter 2027 Koldioxidkraven för tunga fordon Genomförs enligt nu varande beslut Förslag till revideringar är inte beslutade SOU 2026:33 Utredningens referens- och målscenario 167 Parameter Antagande Anmärkning Ändamålsenlig tillförsel av fossilfri el, elnätsutbyggnad, laddinfrastruktur och tank - ställen för förnybara driv - medel För laddinfrastrukturen innebär det främst att hinder kopplade till depå - laddning och laddning för boende i flerbostadshus successivt minskar sam- tidigt som publik laddning antas bli något mer kon - kurrenskraftig, pga. skal - effekter och elkrediter Antagandena om takten på elbilsintroduktionen tar hän - syn till de hinder som bedöms finnas i dag Anm.: KOM:s rekommendationer avser kommissionens rekommendationer till medlemsländerna om gemen - samma scenarioförutsättningar i arbetet med att rapportera nationella scenarier (projektioner) till EU. KI:s decemberprognos 2025 avser rapporten Konjunkturläget. Källa : Utredningens bearbetning av underlag från Naturvårdsverkets representant i utredningens analysgrupp. Se även Naturvårdsverket (2026), kommande rapport och ELS Analysis (2025). 4.6.2 Antaganden i målscenariot I målscenariot antas totalkostnadskalkylen för introduktion av fram- för allt batterielektriska lätta som tunga fordon och arbetsmaskiner förbättras, till följd av utredningens styrmedelsförslag31, så att den antagna introduktionstakten stiger. Styrmedelsförslagen påverkar också nivån på hur framför allt låginblandningen men också hög- inblandningen av biodrivmedel och andra förnybara drivmedel ut- vecklas över tid.32 Styrmedelsförslagen beskrivs i detalj i utredningens förslagskapitel 9, 10 och 11 och i utredningens konsekvensanalys, kapitel 14. Jämfört med scenarioförutsättningarna i referensscenariot ovan innebär det att det främst är (i) antagandena om skärpta nivåer i reduktionsplikten till 2030 och (ii) om fortsatta inblandningskrav efter 2030, inklusive (iii) ändrade regler för elkrediter, (iv) höjda nivåer på energiskatter, (v) sänkta skatter på el samt (vi) klimatpre- miernas varaktighet som skiljer sig åt mellan scenarierna. Till målscenariot har även tre alternativa fall för prisutvecklingen på fossila drivmedel respektive biodrivmedel och andra förnybara drivmedel analyserats. De tre prisutvecklingsfallen består av (i) ett 31 Metod-PM från Trafikverkets representanter i utredningens analysgrupp (TRV 2026/56186), tillgängligt på https://bransch.trafikverket.se/for-dig-i-branschen/miljo---for-dig-i- branschen/minskad-klimatpaverkan/emissionsberakningsmodellen-hbefa/. 32 Metod-PM från Energimyndighetens representanter i utredningens analysgrupp, (diarienummer 2026–006621), tillgänglig på https://www.energimyndigheten.se/49ad2c/globalassets/energisystem-och- analys/langsiktiga-scenarier/energimyndighetens-scenariomodell.pdf. Utredningens referens- och målscenario SOU 2026:33 168 fall med samma oljepris och biodrivmedelsprisantaganden som i referensfallet (KI hösten 2025 och ELS målbana), (ii) ett fall med samma fossilprisantaganden men högre biodrivmedelspris (bio- känslighetsfall) samt (iii) högre fossilpriser (oljepris känslighets- fall) och högre biodrivmedelspriser), se kapitel 14. Tabell 4.2 Scenarioantaganden i utredningens målscenario Parameter Antagande Anmärkning Oljepris: KI:s decemberprognos (2025) från 2026 till och med 2029, därefter re kom- mendationer från KOM till 2045 Oljeprisprognoserna är mycket högre under våren 2026 Oljepris känslighetsfall Högre oljepriser till och med 2035 Biodrivmedelspris Enligt ELS –målbana Biodrivmedelspris känslighetsfall Dubbelt så höga biopris - påslag jämfört med ELS – målbana Under våren 2026 har särskilt HVO100 -priserna mer följt detta känslighetsfall 169 5 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild Enligt kommittédirektivet ska utredningen ”se över och analysera de befintliga stöd och styrmedel på klimatområdet som påverkar användningen av bränslen och drivmedel”. Utredningen ska även ”analysera om och i så fall vilka styrmedel som på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt kan utformas för att Sveriges klimatåtagande för ESR-sektorn i EU nås och som bidrar till en utfasning av fossila bränslen senast 2045, samt som säkerställer att inte orimligt höga kostnader eller en orim- ligt hög regelbörda för hushåll och näringsliv uppstår med risk för allvarlig påverkan på konkurrenskraften för svenska företag”. För att kunna göra en analys av hur en verkningsfull och kostnads- effektiv styrning skulle behöva utvecklas, där Sveriges EU-åtaganden och långsiktiga klimatmål nås, med beaktade av fördelningseffekter och regelbörda, väljer utredningen att göra en övergripande genom- gång av centrala delar av den befintliga och delvis även av den pla- nerade styrningen i hela ESR-sektorn. Genomgången har sitt främsta fokus på styrmedel som påverkar utvecklingen av växthusgasutsläpp och användning av fossila driv- medel för inrikes transporter och arbetsmaskiner tillsammans med de styrmedel som kan understödja en mer övergripande utfasning av fossila bränslen i ESR-sektorn i Sverige. Med det sistnämnda av- ses främst styrmedel som även har en effekt på användningen av fossil energi i bostäder och lokaler samt i energitillförsel och industri utanför EU:s nuvarande utsläppshandelsystem, ETS 1. I kapitlet görs även en viss utblick mot styrningen och styrmedlen i LULUCF-sektorn och flyg och sjöfart, som omfattas av ETS 1. Utblicken motiveras av det samspel som finns mellan utvecklingen i dessa sektorer och effekterna av styrmedel i ESR-sektorn. Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 170 Genomgången av den nationella styrningen och styrmedlen kom- pletteras även av en analys av förutsättningarna för förvärv av ut - släppsutrymme från andra EU-länder och en övergripande genom- gång av hur jämförbara EU-medlemsstater går till väga för att minska användningen av fossila bränslen och drivmedel i ESR-sektorn. De sistnämnda analyserna redovisas i avsnitt 3.4 och 3.5. 5.1 Är den befintliga och planerade styrningen effektiv i ESR-sektorn? – en sammanfattning Utsläppen i EU:s ansvarsfördelningsförordning (ESR) omfattas av ett stort antal styrmedel. Styrningen består både av sektorsöver- gripande (breda) och riktade styrmedel. Under en relativt lång tid har inriktningen i den svenska klimat- politiken varit att sträva mot en mer enhetlig energi- och koldioxid- beskattning i alla delar av ESR-sektorn, för att skapa en kostnads- effektiv styrning med lika stora incitament till utsläppsminskningar för så stor del av utsläppen som möjligt. Utredningens genomgång visar att inriktningen inte har följts utan snarare utvecklats i motsatt riktning under senare år. Den borttagna nedsättningen av koldioxidskatten för låginblandade biodriv medel i och med reduktionspliktens införande är ett exempel. De driv - medelsskattesänkningar som präglat de senaste årens styrmedels- förändringar har inneburit ytterligare avsteg och en minskad styr- effekt av beskattningen. Skatteförändringarna har också lett till att skillnaden i koldioxidprissättning mellan olika fossila bränslen ökat, och koldioxidskatten följer i allt mindre grad det fossila kolinne - hållet. Koldioxidskatten som tas ut för bensin och diesel bedöms i princip ha slutat att fungera som ett kostnadseffektivt och verk- ningsfullt styrmedel för att minska utsläppen av koldioxid i den svenska ESR-sektorn. Den stora skillnaden i incitamentsnivå som vi har i dag mellan användning av låginblandade respektive höginblandade biodrivmedel är ytterligare exempel på att de breda styrmedlen i den svenska klimatpolitiken inte är kostnadseffektivt utformade. Genomförandet av det EU-gemensamma handelssystemet, ETS 2, har förutsättningar att höja kostnadseffektiviteten i EU:s gemen- samma styrning mot klimatmålen på såväl kort som lång sikt och SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 171 bidra till att Sverige åter får en prissättning av fossila koldioxid- utsläpp i den svenska ESR-sektorn, om än på relativt låga nivåer. Styrningen med både breda och riktade styrmedel i vägtrans - portsektorn består av en kombination av ekonomiska och admi - nistrativa styrmedel, där EU:s gemensamma koldioxidkrav har en central roll. Den svenska styrmedelsutformningen ger skiftande incitament att byta från lätta fordon med förbränningsmotor till elfordon och utredningen bedömer att det finns goda möjligheter att åstadkomma en mer kostnadseffektiv styrning genom att låta olika typer av bilägare möta mer likartade incitament. I synnerhet behöver styrmedlen i större utsträckning inriktas mot att förbättra totalkostnadskalkylen för elfordon, inte minst vid hushållens köp av begagnade bilar. Behovet av en förbättrad totalkostnadskalkyl finns även för tunga fordon och arbetsmaskiner. För sådana fordon och maskiner finns fortfarande behov av högre stödnivå då det handlar om en relativt tidig teknikspridningsfas, men stödgivningen behöver återkommande följas upp och vid behov justeras för ökad kostnadseffektivitet. Övriga sektorer i ESR, förutom jordbrukssektorn, dvs. bostäder och lokaler, industri och energi utanför EU:s utsläppshandel, avfall- och produktutsläpp, har redan nått en utsläpputveckling i linje med vad som såväl Sveriges ESR-åtagande till 2030 som målet till 2045 kan bedömas kräva. En genomgång av aktuella marginalkostnadskurvor för klimat- åtgärder visar dessutom att de utsläppsminskningar som genomförs i dessa sektorer huvudsakligen har skett och sker till relativt låga kostnader. Styrningen har därmed fallit väl ut sett utifrån principen att åtgärder med lägst kostnader bör genomföras först. Styrningen i dessa sektorer består av en kombination av admi- nistrativa och ekonomiska styrmedel, som varierar från sektor till sektor och har fått sin utformning, utifrån de möjligheter och be- gränsningar som funnits vid tiden för genomförandet, nationellt och i EU. Utredningen har inte i uppdrag att föreslå styrmedel som skulle kunna reducera utsläppen från jordbrukssektorn i ESR och väljer därför enbart att konstatera att det finns få styrmedel som direkt syftar till att minska utsläppen av växthusgaser i denna sektor. Aktuella bedömningar, pekar samtidigt mot att potentialerna till utsläppsminskningar inom dagens produktionssystem är små. Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 172 5.2 Centrala styrmedel som träffar ESR-sektorn – en överblick och läsanvisning Styrningen som påverkar utsläppen i ESR-sektorn består både av sektorsövergripande och mer riktade, sektorsspecifika styrmedel, se figur 5.1 nedan. Figur 5.1 Styrmedelslandskapet i ESR-sektorn Källa : Egen sammanställning. Kapitlet inleds med en genomgång av tre centrala sektorsövergripande styrmedel: beskattning, utsläppshandel och inblandningskrav. Beskattning av bensin har funnits i drygt hundra år i Sverige, med lite olika syften över tid. Drivmedelsbeskattning är därmed ett av de äldsta styrmedlen vi har som påverkar priset, och därmed även efterfrågan, på drivmedel. Att energiskattedirektivet innehåller miniskattenivåer för både drivmedel och uppvärmningsbränslen innebär att beskattning även framöver kommer att finnas med i Styrmedel som träffar utsläpp som omfattas av EU:s ansvarsfördelning för utsläppsminskningar till 2030 (Effort Sharing Regulation, ESR) Styrmedel som begränsar utsläpp av metan, lustgas och fluorerade växthusgaser Breda (sektorsövergripande styrmedel) • Energi- och koldioxidskatter på drivmedel och uppvärmningsbränslen (Energiskattedirektivet) • Krav på utsläppsminskningar genom reduktionsplikt och statsstödsundantag för höginblandade biodrivmedel (förnybartdirektivet, energiskattedirektivet och EU:s statsstödsbestämmelser) • EU:s nya utsläpphandelssystem, ETS 2 Jordbruk, produktanvändning, avfall (utanför ETS 1) Bostäder och lokaler samt icke- handlande industri och energi ArbetsmaskinerVägtransporter Riktade styrmedel • Deponiförbud • Klimatklivet • F-gas förordningen • Kväveklivet • Strategiska planen- (CAP) Riktade styrmedel • Investeringsbidrag från Klimatklivet Riktade styrmedel • Upphandlingskrav • Klimatpremie • Stöd till infrastruktur Riktade styrmedel • Koldioxidkrav på lätta och tunga fordon • AFIR • Nationella stöd till infrastruktur • Klimatpremier • Elbilspremie • Fordonsskatt • Avståndsbaserade vägskatter SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 173 styrmedelslandskapet. Utvecklingen av den nationella energi- och koldioxidbeskattningen beskrivs i avsnitt 5.3. Den 1 januari 2028 införs ett EU-gemensamt utsläppshandels- system för drivmedel och uppvärmningsbränslen, ETS 2. Därmed kommer även utsläppshandel att vara ett styrmedel som påverkar efterfrågan på fossila bränslen och drivmedel i ESR-sektorn i Sverige. Hur ETS 2 planeras att genomföras i EU och i Sverige redovisas under avsnitt 5.4. EU ställer också krav på medlemsländerna att ha någon form av inblandningskrav på biodrivmedel och andra förnybara drivmedel i drivmedelsmixen i transportsektorn. I dag är det reduktionsplikten som fyller den funktionen. Sverige kommer även fortsättningsvis att behöva ett styrmedel som är direkt inriktat mot att reglera in- blandning av biodrivmedel och andra förnybara drivmedel. Reduk- tionsplikt och statsstödsgodkännanden från EU om undantag från energi- och koldioxidskatter för höginblandade biodrivmedel be- handlas i avsnitt 5.5. Genomgången av de tre sektorsövergripande styrmedlen avslutas i avsnitt 5.6 med en jämförande analys av hur de ekonomiska incitamenten att ersätta fossila bränslen och driv- medel med motsvarande biobaserade alternativ skiljer sig åt mellan sektorer och användningsområden. Till de mer riktade styrmedlen för bränsleeffektivare fordon och för den pågående elektrifieringen av vägfordon hör EU:s koldioxid- krav på nya lätta och tunga vägfordon tillsammans med nationella styrmedel i form av fordonsbeskattning, inköpspremier såsom den nya elbilspremien för personbilar och klimatpremier för lätta last- bilar och tunga fordon samt regler för beskattning av bilförmån. Avsnitt 5.7 behandlar dessa styrmedel. De riktade styrmedlen för arbetsmaskiner är utformade på natio- nell och lokal nivå och består främst av upphandlingskrav och klimat- premier, dessa behandlas i avsnitt 5.8. Bidrag och andra incitament för laddinfrastruktur och tankställen för gasformiga och flytande förnybara drivmedel diskuteras kort- fattat i avsnitt 5.9. Även i övriga delar av ESR -sektorn finns exempel på riktade styrmedel som bedöms påverka och ha påverkat utsläppen. Det handlar främst om förbud att deponera brännbart och organiskt avfall på avfallsdeponier samt EU-regleringen av utsläpp av fluorerade Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 174 växthusgaser. Avsnitt 5.10 behandlar dessa styrmedel tillsammans med några ytterligare sektorsvisa exempel. Därefter görs en kort utblick mot styrmedlen som påverkar utrikes sjöfart och flyg samt LULUCF-sektorns nettoupptag. Kapitlet av- slutas med en diskussion om kostnader för de utsläppsminskningar som de olika styrmedlen i ESR-sektorn syftar till att realisera. 5.3 Energi- och koldioxidbeskattningen för bränslen och drivmedel i ESR-sektorn 5.3.1 Bränslebeskattning i ett historiskt perspektiv Sverige införde skatt på bensin och diesel 1924 respektive 1937 med motivet att finansiera behovet av nya väginvesteringar som uppstod på grund av den ökande bilismen.1 Från 1974 och fram till början av 1990-talet beskattades dieselfordon med en låg energiskatt på diesel i kombination med en kilometerskatt medan skatten på bensin var väsentligt högre. Vid Sveriges EU -inträde var det inte möjligt att behålla kilometerskatten och den 1 oktober 1993 avskaffades den därför. I samband med detta höjdes beskattningen av diesel som an- vändes i vägtrafiken, dock inte till den nivå som rådde för bensin. 2 För att inte förändringen skulle innebära ett skattemässigt gynnande av dieseldrivna personbilar framför bensindrivna dito höjdes sam- tidigt fordonsskatten för dieseldrivna personbilar.3 Principen bakom energibeskattningen byggde på att beskattning sker utifrån bränslets energiinnehåll. Energiskatten, uttryckt i öre per energienhet, har dock av olika anledningar alltid varierat mellan olika bränslen och användningsområden. Koldioxidskatt infördes i Sverige 1991 och lades bland annat på bensin och diesel. Koldioxidskattens ursprungliga utformning ut- gick från två principer, dels att skatten, som uttryckt i öre per kilo koldioxid, skulle vara gemensam för olika bränslen, dels att skatten endast skulle tas ut för den fossila delen av bränslet. Vid införandet av koldioxidskatten sänktes energiskatten för att inte den totala skattebelastningen på energiområdet skulle innebära anpassnings- 1 Johansson, B. (2021). 2 Inledningsvis infördes en särskild dieseloljeskatt som 1995 uppgick i energiskatten, se Skatteverket (u.å.). 3 Se t.ex. SOU 2004:63 s. 304 för en historisk genomgång och SOU 1992:53 för hur föränd- ringen motiverades. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 175 svårigheter för många branscher och hushåll. I praktiken delades den befintliga energibeskattningen av bränslen upp i två delar: en energipolitisk del och en miljöpolitisk del. Energiskatten för diesel differentierades dessutom utifrån miljöklass. 5.3.2 Beskattningen av bensin och diesel är tillbaka på nittiotalsnivåer Energiskatten på bensin och diesel sänktes samtidigt som koldioxid- skatten höjdes under perioden, 2001–2006, då det genomfördes en så kallad grön skatteväxling i Sverige.4 Därefter höjdes energiskatten vid några tillfällen, framför allt på diesel, det sistnämnda i syfte att jämna ut skillnaden i beskattning jämfört med bensin. 5 I samband med att reduktionsplikten infördes 1 juli 2018, då låginblandade bio- drivmedel belades med energi- och koldioxidskatt, sänktes skatten på bensin och diesel. Efter de snabba och kraftiga prisökningarna på bensin och diesel under 2022 har energiskatten på bensin och diesel sänkts i flera om- gångar. I och med dessa skattesänkningar är energi- och koldioxid- skatten på diesel nu lägre, räknat i fasta priser, än motsvarande nivå vid 1990-talets mitt. Den sammanlagda energi- och koldioxidskatten på bensin har sänkts till en nivå som ligger under 1991 års beskatt- ning i fasta priser. I figur 5.2 nedan redovisas energiskatten och koldioxidskatten på diesel respektive bensin av miljöklass 1-kvalitet6 över tid. I kapi- tel 7 visar vi hur prisnivåerna vid pump har utvecklats och vilka andra faktorer, vid sidan av drivmedelsskatterna, som bidragit till utveck- lingen. 4 Se t.ex. Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2007), s. 105 och framåt samt Skatte- verket (u.å.). 5 Se exempelvis prop. 2008/2009:162. 6 Under 1991–1994 saknades miljöklassning av bensin. Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 176 Figur 5.2 Skatt på bensin respektive diesel 1991–2025 Enhet kronor per liter (prisnivå 2025) Källa : Skatteverket och egen beräkning baserad på KPI från SCB. Krav på årliga uppräkningar av skattenivåerna finns införda i lagen (1994:1776) om skatt på energi Energi- och koldioxidskatten på drivmedel ska årligen justeras efter förändringar i konsumentprisindex (KPI). Kravet på KPI-justering infördes 1994. Sedan januari 2017 ska även nivåerna på energiskatten på bensin och diesel höjas efter en uppräkning med två procent av energi- och koldioxidskatterna tillsammans. Två procent är en scha- blonmässig uppräkning motsvarande en antagen genomsnittlig till- växt av bruttonationalprodukten (BNP). Medan skatterna på bensin och diesel de flesta år fram till 2022 justerades enligt KPI så har BNP-uppräkning i praktiken, med undan- tag för år 2017, inte lett till faktiska skattehöjningar, antingen på grund av att riksdagen fattat beslut om att pausa indexeringen eller på grund av att riksdagen samtidigt beslutat om sänkningar av samma skatt, för att undvika eller dämpa prisökningar på drivmedel vid pump. 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1991 1994 1997 2000 2004 2007 2010 2013 2016 2019 2022 2025 1991 1994 1997 2000 2004 2007 2010 2013 2016 2019 2022 2025 Bensin koldioxidskatt Diesel koldioxixidskatt Bensin energiskatt Diesel energiskatt SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 177 5.3.3 Stigande skatter på uppvärmningsbränslen, även i fasta priser Redan på 1950-talet infördes energiskatter på vissa bränslen för upp- värmning och elproduktion i Sverige. Skatternas syfte har främst varit fiskala men motiven har stegvis utvecklats till att de också ska bidra till ökad energieffektivitet, ökad användning av förnybara alternativ och minskade koldioxidutsläpp.7 I dag energi- och koldioxidbeskattas eldningsolja, gasol, naturgas samt kol och koks som används för upp- värmningsbränsle. Energi – och koldioxidskatten på använd ningen av uppvärmningsbränslen i ESR -sektorn har fram till i dag stegvis höjts, även räknat i fasta priser, med undantag för eldnings olja. Se figur 5.3 som visar skatteutvecklingen för eldningsolja 1. Eldningsoljan har samma skattesats som så kallad märkt diesel, vars skattesats enligt logiken i EU-rätten bör vara lägre än skatten på diesel eftersom det som huvudregel är förbjudet att ha märkt diesel i en bränsletank som förser en motor på motordrivet fordon med bränsle. Dieselskattesänkningarna de senaste åren har därför inneburit att även skatten på eldningsolja har behövt sänkas. För att minimiskattesatserna för koldioxidbefriad användning av eldnings- olja i uppvärmningssyfte inte ska underskridas har vissa sänkningar gjorts på koldioxidskatten. Det har gjort att koldioxidskatten för eldningsolja numera avviker från koldioxidskatten på övriga upp- värmningsbränslen, uttryckt i ören per kilo fossil koldioxid. Den tidigare höjningen av skatterna, som främst genomfördes i inledningen av 2000-talet, har bidragit till att göra användningen av fossila bränslen för uppvärmning dyrare, samtidigt som kostnaderna för alternativen, inklusive el, sjunkit över tid.8 I avsnitt 5.10.1 görs en något mer detaljerad genomgång av utvecklingen i sektorn bo - städer och lokaler. 7 Johansson, B. (2021). 8 Regeringen (2024b). s. 114. Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 178 Figur 5.3 Skatt på eldningsolja 1, år 1995–2025 Enhet kronor per liter (prisnivå 2025) Källa : Skatteverket och egen bearbetning utifrån KPI från SCB. 5.3.4 EU:s statsstödsregelverk påverkar beskattningen av biobränslen En skatt på utsläpp av växthusgaser, en så kallad koldioxidskatt, är ett kostnadseffektivt styrmedel, om den utformas så att det fossila innehållet i olika bränslen beskattas lika. Enligt energiskattedirektivet9 ska dock bränslen, däribland biobränslen, som omfattas av direktivet men för vilka det inte finns en angiven minimiskattenivå, beskattas i nivå med likvärdiga bränslen. Det innebär att biobränslen som huvudregel ska beskattas som sin fossila motsvarighet. I direktivet finns dock möjligheter till undantag från detta. I artikel 16 finns en möjlighet för medlemsstater att tillämpa nedsatt skatt eller skatte- befrielse för till exempel bränslen som framställts av biomassa. Då nedsättning eller befrielse från ska tt kan gynna vissa företag eller viss produktion utgör sådana åtgärder ofta definitionsmässigt stats- stöd. Huvudregeln är att statliga stöd som riskerar att snedvrida konkurrensen är otillåtna. Reglerna om statligt stöd finns bl.a. i EUF-fördraget, se kapitel 3, som utgör en överordnad rättskälla 9 Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemen- skapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. 0 1 2 3 4 5 6 1995… 1996… 1997… 1998… 1999… 2000… 2001… 2002… 2003… 2004… 2005… 2006… 2007… 2008… 2009… 2010… 2011… 2012… 2013… 2014… 2015… 2016… 2017… 2018… 2019… 2020… 2021… 2022… 2023… 2024… 2025… Koldioxidskatt Energiskatt SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 179 i förhållande till energiskattedirektivet. Därutöver finns det ytter- ligare statsstödsrättsliga regler som är aktuella för skattenedsätt- ningar av bränslen både i EU:s riktlinjer för statligt stöd till klimat, miljöskydd och energi (CEEAG)10 och i den allmänna gruppundan- tagsförordningen (GBER)11. Användningen av biodrivmedel har därför inte per automatik varit undantagen koldioxidskatt sedan skatten infördes, utan inled- ningsvis givits särskilda skattenedsättningar från såväl energi- som koldioxidskatt kopplade till så kallade pilotprojektundantag för att därefter omfattas av tidsbegränsade statsstödsgodkännanden från EU. I april 2026 meddelade EU-kommissionen att de beslutat att ge Sverige ett förlängt statsstödsgodkännande för att skattebefria rena och höginblandade biodrivmedel fram till och med 2032.12 Låginblandade biodrivmedel omfattas både av energi- och koldioxidskatt sedan reduktionsplikten infördes Innan reduktionspliktens införande hade både låg- och höginblandade biodrivmedel (med vissa begränsningar) nedsättningar av energi - och koldioxidskatten. Detta stämde överens med koldioxidskattens dittillsvarande princip att endast beskatta det fossila kolinnehållet i ett bränsle. Enligt statsstödsreglerna fanns dock 2018 ett uttryck- ligt förbud mot att kombinera skattenedsättningar för biodrivmedel med inblandningskrav. När reduktionsplikten infördes den 1 juli 2018, se avsnitt 5.5.2, kom därmed nedsättningarna i konflikt med energi- skattedirektivet och EU:s regler om statliga stöd. Det be slutades därför att hela bränsleblandningen, alltså även det låg inblandade biodrivmedlet, skulle beskattas med både energi- och koldioxidskatt. För att kompensera för förändringen sänktes både koldioxid- och energiskatten på bensin och diesel 2018. När reduktionsplikten höjdes 2020 sänktes energi- och koldioxidskatten ytterligare. Vid båda dessa tillfällen justerades koldioxidskatten för att motsvara det beräknade fossila kolinnehållet i bensin respektive diesel, trots att skatten togs ut på hela bränsleblandningen. Koldioxid skatten har därefter inte nivåjusterats trots att reduktionsplikten och därmed biodrivmedels- 10 Meddelande från kommissionen – Riktlinjer för statligt stöd till klimat, miljöskydd och energi 2022 C/2022/481. 11 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014. 12 Regeringen (2026a). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 180 inblandningen ändrats ytterligare vilket gör att bensin och diesel numera koldioxidbeskattas på olika nivåer om skatten uttrycks i öre per kilo fossil koldioxid. Eftersom låginblandade biodrivmedel numera beskattas på samma sätt som den fossila andelen, finns det inte längre någon skillnad i hur koldioxid- och energiskatten styr på bränsleområdet. Koldioxid- skattens potential som effektivt styrmedel har därför försvagats eftersom den inte ger några incitament till ökad inblandning av låg- inblandade biodrivmedel. Drivmedelsskatterna är dock fortfarande ett träffsäkert instrument för att exempelvis främja elfordon. Skattenedsättningar för andra skattepliktiga uppvärmningsbränslen än biogas och biogasol togs bort bland annat på grund av risk för överkompensation Skattenedsättningar för uppvärmningsbränslen och deras förnybara alternativ måste liksom de för drivmedel följa energiskattedirektivet och EU:s regler för statliga stöd. Sverige har länge haft skattened - sättningar för skattepliktiga biobränslen som används till uppvärm- ning. För andra uppvärmningsbränslen än biogas och biogasol av - skaffades dock skattebefrielsen 2021. Detta mot bakgrund av att dåvarande miljöstödsriktlinjerna inte medgav att statliga stöd gavs till livsmedelsbaserade biobränslen efter 2020 samt att det i fråga om vissa biobränslen fanns en risk för överkompensation som också påverkade möjligheten att få nya statsstödsgodkännanden. Det nu gällande statsstödsgodkännandet för skattebefrielse för biogas och biogasol gäller till den 31 december 2030. 5.3.5 OECD uppmuntrar till förstärkt prissättning I OECD:s utvärdering av den svenska miljöpolitiken som presen- terade i april 2025 13 konstaterades bland annat att Sveriges gröna skatteväxling från inledningen av 2000-talet hade utvecklats i mot- satt riktning under senare år bland annat till följd av drastiska sänk- ningar av drivmedelsskatterna, inklusive nivån på koldioxidskatten. Noteras bör att när OECD gjorde sin utvärdering hade även reduk- tionsplikten sänkts till låga nivåer. Sverige uppmuntrades att ta till- 13 OECD (2025). SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 181 baka sin tidigare inriktning och tillämpa principen om att förorenaren ska betala på ett mer konsekvent sätt. 5.3.6 Sammanfattande iakttagelser och problembild Användningen av fossila bränslen och drivmedel omfattas sedan inledningen av 1990-talet av koldioxidskatt i Sverige. Koldioxid - beskattningen infördes på lite olika sätt i olika delar av ekonomin. För uppvärmningsbränslen har koldioxidbeskattningen bidragit till högre totala skattenivåer och generella incitament för utsläpps - minskande åtgärder När det gäller beskattningen av drivmedel har energi- och koldioxidbeskattningen varit stabil, och skatternas verk- ningsfullhet har på så sätt bibehållits över tid, fram till 2022, efter- som skattenivåerna KPI-justerats för att realvärdessäkra nivåerna. Under en relativt lång tid har inriktningen i den svenska klimat- politiken varit att sträva mot en mer enhetlig energi- och koldioxid- beskattning i alla delar av ESR-sektorn. Inriktningen uttrycktes bland annat i Prop. 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat. Utredningens genomgång visar dock att denna inriktning inte har följts utan snarare utvecklats i motsatt riktning under senare år. Den borttagna nedsättningen av koldioxidskatten för låginblandade biodrivmedel i och med reduktionspliktens införande innebar exem- pelvis ett betydande avsteg. De drivmedelsskattesänkningar som präglat de senaste årens styrmedelsförändringar har inneburit ytter- ligare avsteg och en minskad styreffekt av beskattningen. Skatteförändringarna har även lett till att skillnaden i koldioxid- prissättning mellan olika fossila bränslen ökat, och följer i allt högre grad inte det fossila kolinnehållet. Koldioxidskatten som tas ut för bensin och diesel bedöms därför i princip ha slutat att fungera som ett kostnadseffektivt och verk- ningsfullt styrmedel för att minska utsläppen av koldioxid i den svenska ESR-sektorn. De samlade punktskatterna för bensin och diesel styr dock fort- farande mot mindre användning av flytande drivmedel generellt och därmed också mot en ökad elektrifiering av fordonsflottan. Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 182 5.4 Utsläppshandelssystemet ETS 2 Den 1 januari 2028 ska det nya utsläppshandelssystemet, ETS 2, träda i kraft i EU. De första stegen i genomförandet inleddes under 2025 med att tillståndspliktiga verksamheter fick söka tillstånd och rap- portera sina utsläpp. I mars 2026 togs även beslut om att start året för handeln skulle flyttas fram till 2028, i stället för den 1 januari 2027, som ursprungligen hade beslutats. ETS 2 omfattar koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen i vägtransporter, byggnader och industri utanför det nu- varande utsläppshandelssystemet, ETS 1. Sverige har valt att inklu- dera fler sektorer i systemet än vad som ingår obligatoriskt, såsom utsläpp från drivmedelsanvändning i arbetsmaskiner som används i jord-, skogs- och vattenbruk, fiske och järnvägstrafik. För svensk del kommer därmed försäljning av drivmedel till såväl arbetsmaskiner som vägtransporter att omfattas av ETS 2. ETS 2 är utformat som ett så kallat uppströmssystem. Det inne- bär att ansvar och skyldigheter i huvudsak ligger hos bränsleleve - rantörer. I stället för att varje hushåll eller bilist ska rapportera och betala för sina utsläpp, regleras ansvaret främst där bränslet förs ut på marknaden.14 Det finns, till skillnad från inom ETS 1, ingen fri tilldelning av utsläppsrätter utan alla utsläppsrätter kommer att auktioneras ut. Inlämning av utsläppsrätter görs av de företag som säljer drivmedel och uppvärmningsbränslen. Systemet är EU-gemensamt vilket inne- bär att bränsleleverantörer i samtliga EU -länder handlar med ut - släppsrätter på en gemensam marknad. Priset på utsläppsrätterna förs sedan vidare till kunderna genom ett högre produktpris. ETS 2 kommer därmed att ge ett gemensamt prispåslag i hela EU i rela- tion till det fossila kolinnehållet i bränslet. Då endast det fossila kolinnehållet omfattas av krav på utsläppsrätter kommer ETS 2 att fungera som en prissättning av fossila koldioxidutsläpp. 14 Beskrivning och vägledning om ETS 2 finns på https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/ets2-utslappshandelssystem-for- vagtransporter-byggnader-och-ytterligare-sektorer/. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 183 Det nya handelssystemet regleras i utsläppshandelsdirektivet.15 Det svenska genomförandet regleras i lagen och förordningen om vissa utsläpp av växthusgaser.16 Intentionen bakom styrmedlet är att det ska komplettera snarare än ersätta nationella eller andra EU -gemensamma styrmedel som har en effekt på utsläppen inom ESR-sektorn, såsom koldioxidkrav på fordon, olika typer av investeringsstöd för bland annat ladd - infrastruktur, krav på förnybara drivmedel genom förnybartdirektivet samt styrmedel för ökad energieffektivisering. I utformningen av styrmedlet har ett stort fokus lagts på att för- söka hålla nere priserna på utsläppsrätter. Tillämpningen av styr - medlet inleds därför med att systemet tillförs extra utsläppsrätter motsvarande 30 procent av det beräknade antalet utsläppsrätter det året, genom en så kallad ”frontloading”. Därtill kommer utsläpps- rätter motsvarande 600 miljoner ton avsättas i en marknadsstabili- seringsreserv (MSR) som kan utnyttjas vid kraftiga prisökningar. Om priserna överstiger 45 euro per ton17 koldioxid eller om det sker snabba prishöjningar kommer ytterligare utsläppsrätter kunna till- föras systemet från denna reserv. Under 2025 föreslog kommissionen även en förlängning av MSR till efter 2030 och att justera inmatningen till marknaden från MSR för att undvika tröskeleffekter, samt att tillföra en möjlighet att två gånger om året tillföra ytterligare 20 miljoner utsläppsrätter från MSR till marknaden ifall priset överstiger 45 euro. Förändringarna bedöms sammantaget leda till att förutsättningarna för att dämpa potentiella prisökningar i ETS 2 ytterligare förstärkts och förlängts in på 2030-talet.18 I kommissionens förslag till post- 2030 ramverk mot EU:s 2040-mål kan även den fortsatta utvecklingen av ETS 2 efter 2030 förväntas ingå i analysen. Det är i förväg svårt att bedöma vilken betydelse som priserna på utsläppsrätter i ETS 2 kommer att ha för genomförandet av åt- gärder i ESR-sektorn eftersom utvecklingen av ETS 2 även beror av vilka effekter som genomförandet av andra EU-övergripande regler- ingar får samt i vilken utsträckning medlemsstaterna förändrar sina 15 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. 16 Lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser och förordningen (2020:1180) om vissa utsläpp av växthusgaser. 17 Nivån ska justeras med hänsyn till inflation. 18 Europeiska kommissionen (2025a). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 184 nationella styrmedel och på så sätt påverkar efterfrågan och priset på utsläppsrätter. Även andra yttre faktorer påverkar. De höga energi- priserna under 2022 hade exempelvis relativt stor betydelse för ut- släppen från framför allt uppvärmningsbränslen i ESR, se kapitel 3. Ett antal studier från 2024, har utifrån modellberäkningar, tagit fram skattningar av prisutvecklingen i ETS 2. De studier som antar en hög implementeringsgrad av andra styrmedel förutspår lägre priser19, medan de som antar en lägre implementeringsgrad hamnar på betydligt högre priser.20 I en studie från december 2025 drar kon- sultföretaget Veyt slutsatsen att de nu föreslagna justeringarna av MSR och det framflyttade startåret kan leda till att priserna i ETS 2 dämpas fram till mitten av 2030-talet.21 I tabell 14.3 redovisas utredningens antaganden för priset på ut- släppsrätter. För 2028 antas priset vara 30 euro. Det motsvarar en prisökning på drivmedel på 0,66 kronor per liter exklusive moms för bensin och 0,74 kronor för diesel givet en reduktionsplikt på 10 procent. 2030 antas priset på utsläppsrätter och därmed prispå- slaget ha fördubblats givet konstanta reduktionspliktsnivåer. 5.4.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild Genomförandet av ETS 2 har förutsättningar att höja kostnads - effektiviteten i EU:s gemensamma styrning mot klimatmålen på såväl kort som lång sikt. Men ETS 2 har redan från start stött på problem bland EU:s medlemsländer och starten har även flyttats framåt ett år. Osäkerheten om det fortsatta genomförandet bedöms vara mycket stor, varför utredningen valt att inte räkna med att ETS 2 leder till några ytterligare ökningar av priset på utsläppen av fossil koldioxid efter 2030. I utredningens referensscenario och målscenario, se kapitel 4, antas i stället att utsläppshandeln även efter 2030 fort sätter vara utformad på ett sätt som håller nere priserna på utsläpps rätter på de nivåer som antas uppstå fram till 2030. Antagandet leder till att 19 European Climate Foundation et al. (2021). Exploring the trade ‑offs in different paths to reduce transport and heating emissions in Europe. Technical report. Brussels: European Commission. 20 Se exempelvis Rickels, W ., Rischer, C ., Schenuit, F ., Peterson, S . (2023) och Günther, C., Pahle, M., Govorukha, K., Osorio, S., & Fotiou, T. (2026). 21 Veyt (2025). SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 185 utredningen i stället utformar förslag på nationella kompletterande styrmedel, som bidrar till utfasningen av fossila drivmedel i ESR- sektorn till 2045, se kapitel 10. 5.5 Styrmedel för användning av biodrivmedel – reduktionsplikt och skattebefrielse 5.5.1 Inriktningen mot att stimulera ökad användning av biodrivmedel sträcker sig långt tillbaka i tiden Den svenska politiken för att stimulera en ökad användning av bio- drivmedel, med tillhörande fordon och infrastruktur, har länge varit inriktad mot att bygga upp en efterfrågan på inhemskt producerade biodrivmedel från det svenska skogs- och jordbruket och dess margi- nalmarker. Syftena bakom detta har ofta varit flera, men de har beto- nats lite olika över tid, beroende på världsläge, teknikutveckling, miljö- och klimatfrågans utveckling och berörda branschers tillväxt- utveckling.22 Det huvudsakliga styrmedlet för att få marknaden att växa har alltsedan beskattning av drivmedel infördes i Sverige varit att ge biodrivmedlen nedsättningar eller befrielse från densamma. Under senare år har inblandningskrav för låginblandade biodrivmedel del- vis tagit över denna roll. Att endast undanta biodrivmedel från koldioxidskatt har dock inte varit tillräckligt utan biodrivmedlen har även omfattats av ned- sättningar eller befrielse från energiskatten. Detta har varit tillräck- liga incitament för att de mer marknadsmogna biodrivmedelsalter- nativen som etanol, FAME (B100), biogas och under senare tid även HVO ska bli konkurrenskraftiga på delar av drivmedelsmark- naden. För mindre kommersiellt utvecklade alternativ har incita - menten fortfarande varit otillräckliga. Skattenedsättningar för biodrivmedel har dock, sedan tidigt 00-tal, ställt krav på statsstödsgodkännande från EU-kommissionen, se avsnitt 5.3.4 ovan. Med de tidsbegränsade skattenedsättningarna följer stora osäkerheter för både drivmedelsproducenter, distribu- törer av drivmedel och konsumenter. Osäkerheter som allra främst 22 Egan Sjölander, A., Ekerholm, H., Eklöf, J., Lång, H., Mårald, E., Nordlund, C. & Sundin, B. (2014). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 186 kan antas ha hämmat större initiala investeringar i teknik under utveckling.23 För att begränsa en del av problemen beslutade riksdagen därför 2018 att införa ett system med reduktionsplikt för bensin- och diesel. I samband med detta belades låginblandade biodrivmedel med energi- och koldioxidskatt. Höginblandade och rena biodrivmedel var dock även fortsatt skattebefriade. I tillägg till styrningen via skattebefrielse och reduktionsplikt har även olika typer av bidrag utgått till dedikerade fordon, tank- ställen och till framställning och uppgradering av biodrivmedel. Styrningen har även bestått i satsningar på forskning, utveckling och demonstration av nya produktionssystem. 5.5.2 Reduktionsplikten för bensin och diesel infördes 2018 Lagen (om reduktion av växthusgasutsläpp från vissa fossila driv- medel24 (reduktionsplikten) trädde i kraft den 1 juli 2018. Reduk- tionsplikten anger att skattskyldiga drivmedelsleverantörer ska minska växthusgasutsläppen från bensin och diesel genom att blanda in biodrivmedel. Om en drivmedelsleverantör inte uppfyller sin reduktionsplikt måste den betala en reduktionspliktsavgift. De bio- drivmedel som används inom reduktionsplikten beläggs med samma skatt som sina fossila motsvarigheter. Därmed är reduktionsplikten inte beroende av tidsbegränsade statsstödsgodkännanden från EU- kommissionen. Ett viktigt syfte med reduktionspliktslagen var att skapa lång- siktiga spelregler för hållbara biodrivmedel så att förnybara bränslen ges goda förutsättningar att konkurrera med fossila bränslen och dessas andel därmed successivt kan öka. 25 Reduktionspliktnivåerna, se tabell 5.1 nedan, avser hur många procent lägre växthusgasutsläppen ska vara, utifrån en beräkning av koldioxidekvivalenter över livscykeln, jämfört med ett helt fossilt drivmedel för bensin respektive diesel. Reduktionsnivåerna anger alltså inte hur stor andelen biodrivmedel ska vara, utan andelen beror i stället av hur mycket lägre växthusgasutsläppen beräknas vara för biodrivmedlen jämfört med de fossila drivmedel de ersätter. 23 Se exempelvis SOU 2016:47 s. 295 och framåt. 24 Lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp från vissa fossila drivmedel. 25 Prop. 2020/21:180. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 187 År 2021 infördes successivt högre reduktionspliktsnivåer till 2030 Regeringen gav den 28 juni 2018 Energimyndigheten i uppdrag att utreda och lämna förslag på reduktionspliktsnivåer för perioden 2021 till 2030. Förslaget skulle bidra till att det så kallade 70-pro- centsmålet för inrikes transporter skulle nås. Förslaget lades fram för riksdagen i prop. 2020/21:180. De beslutade nivåerna medförde bland annat att reduktionspliktsnivån för diesel höjdes med 5 pro- centenheter vid ikraftträdandet den 1 augusti 2021 och med ytter- ligare 4,5 procentenheter den 1 januari 2022. De beslutade nivåerna innebar ytterligare stegvisa ökningar av biodrivmedelsanvändningen fram till 2030. Även de tidigare beslutade nivåerna till 2030 redovisas i tabellen nedan. En betydelsefull omständighet i samband med genomförandet av de skärpta reduktionspliktsnivåerna var att vid tiden för genom- förandet så var utbudet av HVO med goda köldegenskaper, begränsat för den svenska marknaden och gav i huvudsak en aktör en domi- nerande ställning, se kapitel 7.26 Tabell 5.1 Reduktionsplikt i procent på bensin och diesel enligt tidigare och nu gällande riksdagsbeslut Tidpunkt Diesel Diesel (2021) Bensin Bensin (2021) 1 juli 2018 19,3 19,3 2,6 2,6 1 januari 2019 20 20 4,2 4,2 1 januari 2020 21 21 6 6 1 augusti 2021 26 26 7,8 7,8 1 januari 2022 30,5 30,5 7,8 7,8 1 januari 2023 30,5 35 7,8 10,1 1 januari 2024 6 40 6 12,5 1 januari 2025 6 45 6 15,5 1 juli 2025 10* 45 10* 15,5 1 januari 2026 10* 50 10* 19 1 januari 2027 10* 54 10* 22 1 januari 2028 10* 58 10* 24 1 januari 2029 10* 62 10* 26 1 januari 2030 10* 66 10* 28 *Inklusive krediter från offentligt tillgängliga laddstationer. Källa : Prop . 2020/21:180 och prop. 2024/25:131 . 26 Energimyndigheten beskriver problematiken i Kontrollstation för reduktionsplikten – Delrapport 1 av 2, Energimyndigheten (2022), s. 43 men talar där om ett fåtal tillverkare. Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 188 Reduktionspliktsnivåerna sänktes från första januari 2024 I syfte att begränsa reduktionspliktens påverkan på drivmedels - priserna beslutade Sveriges riksdag våren 2023 om att sänka reduk- tionsskyldigheten till 6 procent för 2024–2026 och att slopa reduk- tionsnivåerna för 2027–2030.27 Motivet bakom den omfattande sänkningen var att prisutveck- lingen på diesel i Sverige under 2022 och 2023, åtminstone delvis, kunde härledas till höga priser på biodrivmedel och de höga svenska reduktionspliktsnivåerna, se även avsnitt 7.3 om utvecklingen av drivmedelspriserna i Sverige. Sänkningen av reduktionsplikten var den främsta förklaringen bakom att användningen av biodrivmedel mer än halverades 2024 i förhållande till 2023. Användningen av biodrivmedel inom ramen för reduktionsplikten sjönk till omkring 5,4 TWh, medan använd- ningen av biodrivmedel utanför plikten ökade, från 5,5 till 7,3 TWh. Efter sänkningen omfattades alltså mindre än hälften av marknaden för biodrivmedel i Sverige av reduktionsplikten.28 Under våren 2025 beslutade riksdagen åter om en höjning av reduktionsplikten från 6 procent till 10 procent och att fossilfri el laddad via offentligt tillgänglig laddinfrastruktur kan tillgodoräknas i reduktionspliktssystemet. 29 Höjningen trädde i kraft den 1 juli 2025 och gäller till och med 2030 års utgång. I samband med änd- ringen genomfördes även en förordningsändring som gör det möjligt att nå reduktionsplikten med elektrobränslen vilket gör att reduk- tionsplikten även kan nås med andra förnybara drivmedel vid sidan av biodrivmedel. Reduktionsplikten ger incitament till låginblandning av biodrivmedel med låga livscykelutsläpp i diesel och bensin Minskningen av växthusgaser beräknas i reduktionsplikten relativt de utsläpp som hade uppstått om försäljningen enbart bestått av fossil bensin respektive diesel. Utsläppsminskningen beräknas uti- från ett livscykelperspektiv som omfattar drivmedlets produktions- kedja på det sätt som livscykelutsläppen beräknas enligt hållbarhets- 27 Prop. 2023/24:28. 28 Ur Energimyndighetens drivmedelsstatistik för 2024, Drivmedel 2024. 29 Prop. 2024/25:131. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 189 kriterierna i EU:s förnybartdirektiv, se avsnitt 5.5.4 och Bakgrund 5.1 nedan. Ett reduktionspliktigt bolag har därmed att göra en avvägning mellan att använda en större volym av ett billigare biodrivmedel med högre livscykelutsläpp och en mindre volym av ett dyrare bio- drivmedel med lägre utsläpp. Detta gör att biodrivmedel som har lägre utsläpp över hela sin livscykel premieras över de som har högre. Trots att vissa eldningsoljor i princip är samma produkt som dieselbränsle och säljs av de stora drivmedelsleverantörerna om - fattas de inte av reduktionsplikten. Användningen av eldningsoljor har visserligen minskat över tid men förekommer alltjämt, främst i vissa äldre fastigheter och som reservbränsle, se även avsnitt 5.10.11 nedan. 5.5.3 Rena och höginblandade flytande biodrivmedel är skattebefriade Vid sidan av reduktionsplikten har systemet med att söka stats - stödsgodkännande för skattebefrielse för så kallade rena och hög- inblandade flytande och gasformiga biodrivmedel behållits. Dessa biodrivmedel utgjorde 2024, som nämnts, närmare 60 procent av marknaden för biodrivmedel i Sverige. Sverige har, som beskrivs i avsnitt 5.3.4, i nuläget ett statsstöds- godkännande för skattebefrielse för rena och höginblandade flytande biodrivmedel till och med den 31 december 2026.30 I april 2026 med- delade EU-kommissionen att de beslutat att ge Sverige ett förlängt statsstödsgodkännande för att skattebefria rena och höginblandade biodrivmedel fram till och med 2032. 31 Statsstöds godkännandet gäller för HVO100, FAME (B100) och E85 och ansökan gäller även för biodrivmedel som helt eller delvis framställs från foder - eller livsmedelsbaserad råvara. För biogas (och biopropan), som inte framställts från foder - och livsmedelsbaserad råvara, gäller motsvarande skattebefrielse till den 31 december 2030. Skattebefrielsen gäller både biogas (och biopropan) som används som drivmedel och som uppvärmnings- bränsle. Svensk biogasframställning och distribution omfattas av några ytterligare stöd, se Bakgrund 5.1 nedan. 30 Regeringen (2026a). 31 Regeringen (2026a). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 190 Bakgrund 5.1 Investerings- och driftsstöd för biogasproduktion i Sverige Det finns två huvudtyper av statliga investerings- och driftsstöd för biogas i Sverige. Investeringsstöd ges via förordningen (2015:517) om stöd till lokala klimatinvesteringar, Klimatklivet, för investeringar i nya eller utökade produktionsanläggningar och till biogasdistribution. Driftsstöd ges via Energimyndighetens bio- gasanslag för produktion av gödselbaserad biogas eller produktion av biogas som uppgraderas till biometan i gas- eller vätskeform och lämnas enligt förordningen (2022:225) om stöd till produk- tion av viss biogas. Stödet från Klimatklivet kan bland annat gå till investeringar i nya biogasproduktionsanläggningar samt till utbyggnad av be- fintliga biogasanläggningar. Från och med 2023 ges även stöd till produktion av gödselbaserad biogas på gårdsnivå. Med medel från Klimatklivet stöds även utbyggnad av infrastruktur, främst i form av biogastankstationer. Under perioden 2015–2024 har det inom ramen för Klimatklivet beviljats investeringsstöd till biogaspro- duktion på sammanlagt 5,8 miljarder kronor. Driftsstödet för biogas (biogasstödet) infördes 2022 som ett nytt mer långsiktigt produktionsstöd och ersatte 2023 tidigare stöd för gödselgasproduktion och stöd till uppgradering av bio- gasen till drivmedel för fordon. Biogasstödet har förlängts och förstärkts vid flera tillfällen. Källa: Naturvårdsverket (2024d), Naturvårdsverket (2025d). Upphandlingskrav ger ytterligare incitament till användning av höginblandade biodrivmedel Vid sidan av skattebefrielse med statsstödsgodkännande ges ytter- ligare incitament till användning av höginblandade biodrivmedel genom de frivilliga upphandlingskrav som ställs både av offentliga och privata aktörer, till exempel vid upphandling av entreprenad - arbeten och transporttjänster. För att uppfylla upphandlingskraven sätts villkor om användning av höginblandade biodrivmedel eller SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 191 förnybar el utanför reduktionsplikten. Kraven antas på så sätt bidra till additionella utsläppsminskningar.32 Att även upphandlingskrav och egna klimatmål hos företag har betydelse för marknadsutvecklingen illustreras av att det hög in- blandade biodrivmedlet HVO100 fortfarande fanns kvar på mark- naden, trots mycket höga priser under 2022 och 2023. HVO 100- priserna sjönk mer än priset på diesel när reduktionsplikten sänktes årsskiftet 2023/24, men priset per liter var fortfarande några kronor högre än motsvarande dieselpris under 2024. Prissänkningen för HVO100 bidrog ändå till att försäljningen kunde fördubblas under 2024 jämfört med 2023. 5.5.4 Särskilda hållbarhetskriterier behöver vara uppfyllda för att biodrivmedel och andra förnybara drivmedel ska godkännas För att godkännas för skattereduktion behöver de rena och hög - inblandade biodrivmedlen uppfylla grundkraven för hållbarhet, de så kallade hållbarhetskriterierna enligt förnybartdirektivet.33 Även biodrivmedel som låginblandas behöver uppfylla kriterierna för att kunna räknas av mot reduktionspliktskraven. Reduktionspliktens konstruktion ger även ytterligare incitament för användning av bio- drivmedel som framställts av råvaror med särskilt låga livscykel - utsläpp34, utöver grundkraven i förnybartdirektivet. Att en bioråvara klassas som avfall eller restprodukt blir därför särskilt bety delse- fullt i förhållande till reduktionspliktskraven, eftersom klassningen för med sig att biodrivmedlet, i vilket bioråvaran används, kan beräk- nas ge upphov till låga livscykelutsläpp. Grundkraven enligt hållbar- hetskriterierna utgör också villkor för att utsläppen från biobränslen eller biodrivmedel ska kunna räknas som noll i det befintliga utsläpps- handelssystemet (ETS 1) och i det kommande systemet, (ETS 2). 32 Exempel på upphandlingskrav från offentliga aktörer: Trafikverket (u.å.a). Området analyseras i IVL Svenska miljöinstitutet (2022a). 33 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/2413 av den 18 oktober 2023 om ändring av direktiv (EU) 2018/2001, förordning (EU) 2018/1999 och direktiv 98/70/EG vad gäller främjande av energi från förnybara energikällor, och om upphävande av rådets direktiv (EU) 2015/652 (ändringsdirektivet) ändras delar av förnybartdirektivet. 34 Livscykelutsläppen räknas oavsett var de uppstår i världen, alltså även utanför Sveriges gränser och den svenska ESR-sektorn. Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 192 När förnybartdirektivet och annan tillhörande lagstiftning änd- rades 2023, skärptes och utvidgades hållbarhetskriterierna. De nya reglerna infördes i svensk rätt under våren 2025.35 Bakgrund 5.2 Om hållbarhetskriterierna och andra krav på förnybara drivmedel enligt förnybartdirektivet Förnybara drivmedel behöver uppfylla särskilda hållbarhetskriterier för att kunna räknas med när medlemsländerna rapporterar hur de uppfyller förnybartdirektivets mål. Genom hållbarhetskrite- rierna ställs krav på att råvaror som används för att producera biodrivmedel eller biobränslen inte får komma från mark med högt kolinnehåll eller mark med hög biologisk mångfald (de så kallade markkriterierna). Det finns även hållbarhetskriterier om minskade växthusgasutsläpp som innebär att användningen av biodrivmedel eller biobränslen ska medföra en viss minskning av utsläppen i förhållande till utsläppen om fossila bränslen i stället hade använts. Grundkraven innebär att användningen av biodriv- medlet i fråga behöver medföra en minskning av utsläppen av växthusgaser med minst 50 procent för anläggningar som tagits i bruk före 2015, med 60 procent för anläggningar som tagits i bruk mellan den 5 oktober 2015 och den 31 december 2020, och med minst 65 procent för anläggningar som tagits i drift den 1 januari 2021 eller senare. För så kallade förnybara drivmedel av icke-organiskt ursprung, RFNBO:s (vätgas, elektrobränslen), ställs ett krav på minst 70 procents utsläppsminskning. För biodrivmedel och biobränslen som framställts av avfall eller restprodukter gäller kravet på minskade växthusgasutsläpp, men utsläppen ska räknas från och med omhändertagandet av avfallet eller restprodukterna. Huvudregeln är annars att utsläppen i produktionskedjan ska räknas från och med utvinningen eller odlingen av biomassa, inklusive framställning av gödsel för od - lingen (livscykelutsläpp). 35 Prop. 2024/25:131. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 193 För att uppfylla de särskilda transportmålen enligt det revi- derade förnybartdirektivet, se avsnitt 2.1.1, behöver även en viss andel av de förnybara drivmedlen klassas som avancerade bio - drivmedel eller tillhöra kategorin RFNBO:s. Som avancerade biodrivmedel räknas biodrivmedel som framställts från biorå- varor som förtecknas i bilaga IX del A i direktivet. För råvarorna i bilaga IX del B finns ett tak för hur stor andel biodrivmedel från sådana råvaror som får användas för att uppfylla målen. Det finns även en regel för hur mycket biodrivmedel från livsmedels- och foderråvara som får räknas mot transportmålet.36 Även biodrivmedel från råvaror med stor risk för indirekt markanvändningsförändring (ILUC) (främst palmolja) är be- gränsade till dess andel år 2019 och ska minskas från 2023 till 2030 till noll procent. Detta har implementerats i Sverige genom att det inte är tillåtet att använda sådana råvaror för att uppfylla re- duktionsplikten, om de inte är certifierade för att ha låg risk för ILUC (en möjlighet som hittills inte nyttjats). Kommissionen har under våren 2026 föreslagit att även soja ska omfattas av ILUC-bestämmelserna. Sverige har genom förordning SFS 2021:671 infört ett eko- nomiskt villkor för klassificering av restprodukter som innebär att palmoljederivat (PFAD) betraktas som samprodukt till palm- olja och därmed ingår i ILUC-kategorin. Råvaran kan därför inte användas för att uppfylla reduktionsplikten. Kraven på spårbar- het, beräkning av växthusgasutsläpp och uppfyllande av hållbar- hetskriterier innebär också att råvaran blir svårare att marknads- föra i Sverige jämfört med andra länder där den betraktas som restprodukt. Det finns även andra EU-länder som har infört egna begränsningar. I förnybartdirektivet finns även bestämmelser om hur det ska kontrolleras att hållbarhetskriterierna uppfylls av ekonomiska aktörer. Det finns också regler för beräkning av växthusgasut - släppen från biodrivmedel och biobränslen. Förnybartdirektivets krav när det gäller hållbarhetskriterier har genomförts i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och biobränslen (hållbarhetslagen), förordningen 36 Oavsett vilket övergripande transportmål medlemslandet väljer ska andelen biodrivmedel från livsmedels- och fodergrödor vara högst 7 procent 2030, och högst en procentenhet högre än andelen sådana drivmedel i den slutliga energianvändningen inom transportsektorn 2020. Begränsningen gäller den fysiska andelen av energianvändningen. Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 194 (2011:1088) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och bio- bränslen (hållbarhetsförordningen) och i Statens energimyndig- hets föreskrifter om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och biobränslen (STEMFS 2021:7). Statens energimyndighet (Energi- myndigheten) hanterar frågor om hållbarhetskriterier och är till- synsmyndighet för systemet. Det är de företag och andra aktörer som är rapporteringsskyl- diga enligt hållbarhetslagen som ska visa att hållbarhetskriterierna är uppfyllda. Den som är rapporteringsskyldig ska därför ha ett kontrollsystem. En oberoende granskare ska kontrollera att kon- trollsystemet är korrekt och tillförlitligt. Den som är rapporte- ringsskyldig ska ansöka hos Energimyndigheten om ett hållbar- hetsbesked för sitt kontrollsystem. Källa: Regeringskansliet (2024) Promemoria: Hållbarhets- kriterier för vissa bränslen och en ny reduktionsplikt DnrKN2024/01751 och F3 (2024). 5.5.5 Utvärderingar visar att reduktionsplikten bidrog till stora priseffekter på diesel Utfasningsutredningen visade i sitt betänkande37 att de då beslutade reduktionsnivåerna till 2030, skulle öka efterfrågan på biodrivmedel så kraftigt att det skulle leda till en avsevärt större användning av biodrivmedel 2030 än vad utredningen bedömde krävas för att uppnå en utfasning av fossila drivmedel 2040 respektive 2045. Utredningen bedömde vidare att reduktionsplikten skulle kunna skärpas stegvis så att fossila drivmedel i princip fasas ut till utfasningsåret, men att systemet i sin nuvarande form inte garanterade en fullständig utfas- ning eftersom möjligheten att betala avgift fungerar som en säker- hetsventil vid höga biodrivmedelspriser. Utformningen med olika krav för bensin och diesel ansågs skapa snedvridningar. Utredningen föreslog därför att samma reduktionspliktsnivåer skulle gälla för bensin och diesel och att rena samt höginblandade biodrivmedel skulle inkluderas i reduktionsplikten för att öka kostnadseffekti - viteten. 37 SOU 2021:48. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 195 Energimyndigheten konstaterade i kontrollstationen för reduk- tionsplikten 202238 att de då beslutade reduktionsnivåerna inte skulle kunna uppnås enbart genom inblandning i bensin och diesel på grund av gällande bränslekvalitetskrav i lagstiftningen och standarderna, särskilt för bensin. Därför föreslogs att Sverige skulle övergå till diesel MK3 och att rena och höginblandade biodrivmedel inkluderas i reduktionsplikten. Reduktionsplikten bidrog enligt myndigheten också till långsiktigt ökad försörjningstrygghet genom diversifiering av råvaror och produktion men de då beslutade nivåerna skulle med- föra kraftigt stigande drivmedelspriser. Konjunkturinstitutet visade också att reduktionsplikten hade kraftiga priseffekter på grund av den höga reduktionspliktnivån på framför allt diesel.39 Konjunkturinstitutet visade i samma studie att priset på HVO100 i samband med höjningen av reduktionsplikten vid årsskiftet 2022 ökade markant. Detta skulle kunna förklaras med att nivån på den svenska reduktionsplikten hade haft en effekt på HVO-priset. Att priset på HVO100 steg vid detta tillfälle kunde dock enligt Konjunkturinstitutet även bero på andra faktorer, som exempelvis andra länders biodrivmedelspolitik. Riksrevisionen redovisade 202340 en utvärdering av den då gällande reduktionsplikten. Några av huvudslutsatserna var att reduktions- plikten delvis kunde bidra till nationella klimatpolitiska mål på ett kostnadseffektivt sätt, särskilt målet för inrikes transporter till 2030.41 Riksrevisionen menade samtidigt att reduktionsplikten, med sin då gällande utformning, inte var genomförbar och att det fanns flera risker som påverkade reduktionspliktens genomförbarhet och effek- tivitet som inte i tillräcklig grad hade beaktats vid beslut om reduk- tionspliktens utformning. Det gällde till exempel beslutet om re- duktionsnivåer fram till 2030. Riksrevisionen menade även att de reduktionsnivåer som riks- dagen beslutade om 2021 baserades på bristfälliga konsekvensanalyser och att det även fanns stora risker med att i så hög grad förlita sig 38 Energimyndigheten (2022). 39 Konjunkturinstitutet (2023a). 40 Riksrevisionen (2023). 41 Riksrevisionens bedömning baserades på en rapport från Trafikverket, Trafikverket (2020). Inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplaneringen för perioden 2022 –2033 och 2022–2037. Publikationsnr. 2020:186, s. 53. där Trafikverket redovisade uppskattningar av samhällsekonomiska kostnader för åtgärder för ökad transporteffektivitet, elbilsintroduktion och introduktion av biodrivmedel. När dessa jämfördes bedömdes de samhällsekonomiska kostnaderna för biodrivmedel hamna på en lägre nivå jämfört med de två andra alternativen. Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 196 på reduktionsplikten för att uppnå Sveriges klimatpolitiska mål. Krav på gradvis ökad inblandning av biodrivmedel medför gradvis ökade risker för reduktionspliktens genomförande och konse - kvenser fram till 2030, men också för långsiktiga klimatmål. Riks- revisionen konstaterade även att reduktionsplikten hittills hade påverkat dieselpriset vid pump mer än regeringen räknat med och även lett till större fördelningseffekter än regeringen förutsåg. Kostnadsökningen ökade också risken för att drivmedelsföretag skulle välja att betala reduktionspliktsavgift i stället för att uppfylla reduktionspliktens krav på minskade växthusgasutsläpp. 5.5.6 Sammanfattande iakttagelser och problembild Det finns flera centrala aspekter på kostnadseffektiviteten, verk - ningsfullheten samt de nuvarande styrmedlens effekter på driv - medelspriset som utredningen vill lyfta fram och utgå ifrån i de förslag som utredningen lägger fram bland annat i kapitel 10. Styrningen har inte varit långsiktigt stabil Utredningen delar Riksrevisionens och Utfasningsutredningens slutsats att de tidigare beslutade reduktionsnivåerna till 2030 var för högt satta. Nivåerna gav en för snabb ökning av den svenska efterfrågan på biodrivmedel i förhållande till biodrivmedelsmark- nadens samlade produktionskapacitet. Den europeiska marknaden för HVO, som utgjorde merparten av de biodrivmedel som an - vändes inom reduktionsplikten, hade vid tiden för genomförandet av den skärpta reduktionsplikten inte kommit upp i tillräcklig pro- duktionskapacitet och antal storskaliga leverantörer som kunde leverera de kvaliteter som krävdes för den svenska marknaden. De höga nivåerna gjorde att den svenska efterfrågan på biodrivmedel bidrog till högre priser på den europeiska marknaden. De reduk - tionspliktsnivåer som infördes 2021 innebar också att Sverige skulle behöva använda avsevärt mer biodrivmedel under åren fram till 2030 för att bidra till 70-procentsmålet för inrikes transporter än vad som bedömdes behöva användas för att uppnå fossilfrihet 2045, se även utredningens resonemang i kapitel 2. Att på kort sikt tvinga in stora SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 197 mängder biodrivmedel på marknaden riskerar att föra med sig stora kostnader och liten nytta mot utredningens långsiktiga syfte att fasa ut fossila bränslen till 2045 på ett säkert och samhällsekonomiskt försvarbart sätt. Mängden biodrivmedel som efterfrågas på den svenska drivmedels- marknaden fram till 2030 beräknas i utredningens måluppfyllande scenario, se kapitel 4. Den kan komma att bli omkring två tredje- delar så stor som den Riksrevisionen hade att studera i sin tidigare utvärdering. Biodrivmedelsmarknaden i Europa och resten av världen utvecklas samtidigt med nya producenter och bättre fungerande marknader. Riskerna för mycket stora prispåslag på grund av ut- vecklingen av biodrivmedelsmarknaden i Sverige, bedöms nu vara betydligt lägre under perioden fram till 2030, se kapitel 7. Den sänkning av reduktionspliktsnivåerna som genomfördes 2024 förde andra problem med sig. Att sänka reduktionsplikts - nivåerna så kraftigt försvårar måluppfyllelse mot såväl landets EU- åtagande som nationella utsläppsmål. Den höjning som genomfördes 1 juli 2025 bedöms inte vara tillräcklig för att Sveriges ESR-åtagande ska nås, vilket gör att det uppstår ett behov av att justera upp plikt- nivåerna relativt mycket under ett fåtal år, se analys i kapitel 4 och utredningens förslag i kapitel 10. Den pågående elektrifieringen av fordonsflottan i kombination med den nu gällande utformningen av reduktionsplikten med fasta reduktionsnivåer medför dessutom att den totala efterfrågan på förnybara drivmedel minskar över tid. Utredningen ser fördelar med en styrmedelsutformning som i stället ger en mer långsiktigt stabil efterfrågan på förnybara drivmedel. Styrmedelsutformningen är inte enhetlig En av utredningens utgångspunkter är att en styrmedelspolitik som ger enhetliga incitament till utsläppsminskningar för så stor andel av utsläppen som möjligt över flera sektorer, och därmed en utjäm- ning av aktörernas marginalkostnader, är en kostnadseffektiv bas i omställningen. Nuvarande styrmedelskombination på biodrivmedelsmarknaden uppfyller inte denna utgångspunkt. Vi visar i genomgången i av - snitt 5.6 nedan, att energi - och koldioxidskatterna är långt ifrån Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 198 enhetliga för olika energibärare. Skillnaderna i incitamentsnivåer blir ännu större när vi lägger till övriga styrmedel för biodrivmedels- introduktion till bilden. Den stora skillnaden i styrmedelsutformning för låginblandade respektive höginblandade biodrivmedel ger inte enhetliga incita - ment till utsläppsminskningar genom användning av biodrivmedel, se även utredningens räkneexempel i avsnitt 5.6 nedan. Denna skill- nad i styrning kan så vitt utredningen bedömer inte heller motiveras utifrån några andra tydliga marknadsmisslyckanden.42 Reduktionspliktens utformning är inte heller enhetlig eller effek- tiv på längre sikt. Inblandningskrav såsom reduktionsplikten bör över lång tid även ge incitament till teknikutveckling. Reduktions- plikten exkluderar dock flera av de förnybara drivmedel som vi ser framför oss kommer användas i framtiden, såsom vätgas och hög- inblandade biodrivmedel. De befintliga styrmedlen för biodrivmedelsintroduktion styr inte heller så träffsäkert som de hade kunnat göra mot territoriella ut- släppsmål och därmed landets ESR-åtagande, då utformningen av reduktionsplikten i princip premierar användning av biodrivmedel som kan uppvisa särskilt låga utsläpp även utanför Sveriges gränser. Kombinationen av reduktionsplikt för att gynna låginblandade biodrivmedel och skattebefrielse för höginblandade biodrivmedel, saknar även element för att främja biodrivmedelsproduktion från avancerad bioråvara och med större träffsäkerhet kunna styra mot de särskilda delmålen för avancerade biodrivmedel, elektrobränslen och vätgas (RFNBO:s) enligt transportmålet i förnybartdirektivet. Ett undantag från det sistnämnda är utformningen av statsstöds- undantaget för biogas.43 42 Styrmedlen för en ökad användning av biodrivmedel har i Sverige under många år även, vid sidan av att användningen kan sänka utsläppen av växthusgaser, motiverats med att de ska kunna bidra till teknikutveckling och en ökad inhemsk försörjningstrygghet vid kris och krig, syften som skulle kunna härledas till andra marknadsmisslyckanden, utöver de negativa externa effekterna av utsläpp av koldioxid, men eftersom mindre än 2 av de sammanlagt knappt 13 TWh biodrivmedel som användes i Sverige 2024 producerades med inhemska bioråvaror har styrmedelsutformningen inte lyckats med att nå dessa syften. 43 Det särskilda statsstödsgodkännandet för att skattebefrielse ska gälla för biogas, gör att biogas i huvudsak kan klassas som användning av ett avancerat biodrivmedel. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 199 Reduktionsplikten har varit dålig på att hantera kraftiga marknadsförändringar Det är utredningens bedömning att reduktionsplikten under 2022 fick ett större genomslag på pumppriserna än vad som hade varit nödvändigt. Reduktionsplikten var inte tillräckligt flexibel och bidrog därför till en ökad efterfrågan på biodrivmedel även på en ansträngd marknad med höga drivmedelspriser, vilket bidrog till en högre prisvolatilitet, framför allt för diesel. En hög flexibilitet är viktig för den långsiktiga styrningen eftersom styrmedel måste kunna hantera chocker på marknaden, som den som skedde 2022, utan att tappa legitimitet. Ett inblandningskrav är ett relativt stelbent styrmedel där lag - krav som påverkar efterfrågan på förnybara drivmedel enskilda år formuleras i förväg, med låg flexibilitet för det fall det skulle uppstå utbudsrestriktioner. Reduktionsplikten lämnar i sin nuvarande ut- formning inte tillräckligt utrymme för företagen att anpassa sin inblandningsnivå till ändrade marknadsförhållanden. Reduktions- plikten riskerar därmed att förstärka utbuds - och prisvariationer snarare än att utgöra ett stabilt, långsiktigt styrmedel. Risken för- stärks om styrmedlet verkar på en marknad som inte är tillräckligt utvecklad eller konkurrensutsatt. Det finns därför anledning att utveckla utformningen så att den kan vara mer flexibel i förhållande till kraftiga marknadsförändringar. Skattebefrielse ges till de biodrivmedel som kan ha högst livscykelutsläpp De ekonomiska incitamenten för att överbrygga de flytande bio - drivmedlens merkostnader jämfört med fossila drivmedel ges i dag för höginblandning genom befrielse från såväl energi- som koldioxid- skatt. Skattebefrielsen gäller oberoende av om biodrivmedlen pro- duceras från livsmedels- och fodergrödor eller med bioråvaror med lägre livscykelutsläpp, inklusive sådana som klassas som avancerade enligt förnybartdirektivets bestämmelser. I fallet låginblandning omfattas biodrivmedlen av samma skatt som det fossila drivmedel de ersätter. Det resulterande prispåslaget, som får bäras av konsumenten, beror av reduktionspliktens krav - nivå och aktuella skillnader i relativpriser mellan biodrivmedel och Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 200 fossila drivmedel. Reduktionspliktens konstruktion innebär dess- utom en styrning mot något dyrare biodrivmedel med lägre livscykel- utsläpp jämfört med motsvarande styrning för de höginblandade biodrivmedlen. Offentliga och privata aktörer köper in rena och höginblandade biodrivmedel för att nå additionella utsläppsminskningar Utredningen konstaterar att offentliga och privata aktörer köper in rena och höginblandade biodrivmedel med motivet att åstadkomma additionella utsläppsminskningar och på det sättet nå egna klimat - mål. Kravet på additionalitet innebär att biodrivmedel eller el som säljs inom ramen för reduktionsplikten inte kan användas för att uppfylla upphandlingskraven. Utredningen anser att begreppet addi- tionella utsläppsminskningar blir alltmer svårhanterligt allt efter - som styrmedlen på klimatområdet blir mer heltäckande. Utredningen anser att det är olyckligt om aktörers önskemål om möjligheten att genomföra additionella utsläppsminskningar, delvis understödda av styrmedel från det offentliga, ska hindra styrmedels- förändringar som innebär en mer heltäckande och kostnadseffektiv styrning än i dag. Se även diskussionen under avsnitt 5.8.7 nedan, där vi konsta - terar att ytterligare åtgärder som innebär investeringar i utveckling och demonstration av teknik kan vara mer samhällsekonomiskt moti- verade än att ersätta fossila drivmedel med biodrivmedel. 5.6 Jämförelse mellan incitamenten för biogent för olika bränslen och användningsområden Styrningen och de incitament som ges genom energi- och koldioxid- skatter, ETS 2 och reduktionsplikt, skiljer sig åt mellan olika bränslen och användningsområden, i flera dimensioner. Skillnader uppstår (i) mellan drivmedel och uppvärmningsbränslen, (ii) mellan olika användare och (iii) mellan olika typer av drivmedel och uppvärm- ningsbränslen. För bensin och diesel tvingar reduktionsplikt in inblandning av förnybara drivmedel. Någon motsvarighet finns inte bland uppvärmningsbränslen. Användning av uppvärmningsbränslen inom ETS 1 är endast belagd med energiskatt medan användning SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 201 inom ESR-sektorn är belagd med både energi- och koldioxidskatt. Användning inom ETS 1 belastas däremot med kostnaden för ut- släppsrätter vilket ger incitament för att ersätta fossila uppvärmnings- bränslen med biobränslen. Sammantaget ger styrningen varierande incitament för att minska användningen av fossila bränslen beroende på användare, ändamål, bränsleslag, och i vilken koncentration det används. Allt detta minskar kostnadseffektiveten i styrningen. 5.6.1 Energi- och koldioxidskatterna på drivmedel och uppvärmningsbränslen är långt ifrån enhetliga För flytande biogena uppvärmningsbränslen, så kallade biooljor, beror beskattningen på bränslets KN-nummer. Detta är en följd av att energiskattedirektivet inte omfattar alla biooljor. Biooljor vars KN-nummer inte räknas som energiprodukter är obeskattade liksom även fasta trädbränslen. Biooljors vars KN -nummer ingår bland energiprodukterna som omfattas av energiskattedirektivet är be - skattade med samma skattesats som fossila eldningsoljor. Biogas, inklusive biogasol och andra biogena gasblandningar (till exempel så kallad syngas) är befriade från både energi- och koldioxidskatt. Beskattningen ger alltså varierande incitament att ersätta fossila bränslen med biobränslen beroende på vilken form, gasformig, fly- tande eller fast, biobränslet har. Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 202 Figur 5.4 Beskattning per energienhet för drivmedel och uppvärmningsbränslen inom ESR-sektorn Enhet kronor per MWh 1 januari 2026 Källa : Egna beräkningar av summan av energi - och koldioxidskatt 1 januari 2026 för drivmedel och uppvärmningsbränslen beräknat per energienhet. Figur 5.4 visar beskattningen per energienhet för några drivmedel och uppvärmningsbränslen. Beskattningen är beräknad som summan av energi- och koldioxidskatt och är därmed den beskattning som gäller för användning av uppvärmningsbränslen inom ESR-sektorn. Användning av uppvärmningsbränslen i industrin inom ETS 1 är endast belagd med energiskatt och är därmed lägre beskattad. Figuren visar att etanol i bensin är allra högst beskattad vilket beror på att etanol beskattas med samma skattesats per liter som bensin samtidigt som den har ett väsentligt lägre energiinnehåll. Skillnaderna i energiinnehåll per liter är små mellan fossil diesel, FAME och HVO vilket gör att dessa tre drivmedel har snarlik be- skattning per energienhet när de används inom reduktionsplikten. Skillnaden i beskattning mellan diesel och uppvärmningsbränslen som eldningsolja och naturgas är försumbar men däremot beskattas komponenterna i bensin något högre. För naturgas är beskattningen lägre när gasen används som motorbränsle i fordonsgas än när den används som uppvärmningsbränsle vilket innebär att incitamenten 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 Bensin Etanol låginblandad Biobensin låginblandad Diesel Jordbruksdiesel Fame låginblandad HVO låginblandad Eldningsolja Gasol Naturgas Naturgas motordrift Kol/Koks Skatt per MWh SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 203 att ersätta naturgas med obeskattad biogas är högre för uppvärm- ningsändamål än för användning som motorbränsle. För uppvärmningsbränslena speglar skillnaderna i beskattning per energienhet skillnader i fossilt kolinnehåll vilket förklarar den höga beskattningen av kol och koks jämfört med övriga uppvärm- ningsbränslen. 5.6.2 Olika prissättning av fossilt innehåll inom och utanför ETS 1 När uppvärmningsbränslen används av industri inom ETS 1 är bräns- let endast belagt med energiskatt. Samtidigt kräver användningen inlämning av utsläppsrätter. Priset på utsläppsrätter har varierat över tid men var 2025 i genomsnitt 73 euro per ton.44 Detta kan jäm- föras med koldioxidskatten som motsvarar knappt 1500 kronor per ton. Kostnaden för att använda fossila uppvärmningsbränslen är där- med lägre inom den industri som omfattas av ETS 1 än för hushåll och verksamheter inom ESR -sektorn. Införandet av ETS 2 under 2028 kommer vid oförändrad beskattning att ytterligare öka skill- naden i incitament mellan sektorerna. 5.6.3 Olika incitament att byta ut fossilt mot biogent i drivmedel utifrån koncentration För biodrivmedel ser incitamentsstrukturen olika ut beroende på om drivmedlet används låginblandat i bensin eller diesel eller om det används rent eller höginblandat. Låginblandade biodrivmedel omfattas av reduktionsplikt och är fullt beskattade medan rena - och höginblandade biodrivmedel i stället stimuleras genom skatte- befrielse. Reduktionspliktsavgiften styr den högsta betalningsviljan för att ersätta fossilt med förnybart inom reduktionsplikten medan det är skattesatserna på bensin och diesel som avgör hur stor mer- kostnad som förnybara höginblandade och rena drivmedel kan ha utan att bli alltför dyra för konsumenten. De olika regelverken inne- bär att incitamenten för att byta ut fossila komponenter mot förny- 44 Naturvårdsverket, Statistik och uppföljning, https://www.naturvardsverket.se/vagledning- och-stod/utslappshandel/statistik-och-uppfoljning/. Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 204 bara skiljer sig åt beroende på i vilken koncentration de förnybara komponenterna säljs. Tabell 5.2 redovisar beräkningar av incitamenten för inblandning av olika biodrivmedel genom reduktionsplikt respektive skatte - befrielse omräknat till maximal merkostnad jämfört med sin fossila motsvarighet. Medan skattebefrielsen ger samma incitament oav- sett biodrivmedlets livscykelutsläpp, ger reduktionsplikten högre incitament för inblandning av biodrivmedel med låga livscykelutsläpp. Skattebefrielsen ger incitament att byta ut reduktionspliktig bensin och diesel mot rena och höginblandade biodrivmedel och i beräk- ningen görs en justering för att ta hänsyn till detta vilket innebär att incitamentet att ersätta fossila drivmedel med biodrivmedel är något högre än enbart skattebefrielsen i kronor per liter.45 Trots denna justering ger reduktionsplikten genom reduktions- pliktsavgiften på 4 kr/kg väsentligt starkare incitament för biodriv- medelsanvändning än skattebefrielsen upp till den stipulerade reduk- tionspliktsnivån för alla biodrivmedel utom den etanol som har högst livscykelutsläpp där skillnaden är marginell. Tabell 5.2 Incitament för att ersätta fossila drivmedel med biodrivmedel genom reduktionsplikt och skattebefrielse Kronor per liter respektive MJ Biodrivmedel LCA-utsläpp Maximal merkostnad inom reduktionsplikten Maximal merkostnad genom skattebefrielse g CO2eq/MJ kr/MJ kr/l kr/MJ kr/l HVO 16 0,38 12,94 0,16 5,56 HVO 10 0,41 13,94 0,16 5,56 FAME 35 0,28 9,39 0,17 5,56 FAME 16 0,38 12,42 0,17 5,56 Etanol 30 0,31 6,48 0,30 6,25 Etanol 7 0,42 8,81 0,30 6,25 Anm.: Räkneexemplet är baserat på genomsnittliga livscykelutsläpp för biodrivmedel 2024 utanför respektive inom reduktionsplikten utifrån Energimyndighetens statistik Drivmedel 2024 . Fossila kom - ponenter har utsläppsvärde 94 g/MJ. Beräkningen av maximal merkostnad inom reduktionsplikten utgår ifrån dieselns reduktionspliktsavgift på 4 kr/kg för samtliga biodrivmedel p.g.a. möjligheten att över - låta utsläppsminskningar mellan bensin och diesel. Den maximala merkostnaden inom reduktions - plikten tar hänsyn til l att reduktionspliktsavgiften inte är avdragsgill för företagen vilket innebär att en bolagsskatteeffekt ingår. 45 Till skillnaden i beskattning adderas ett prispåslag mellan reduktionspliktigt drivmedel och helt fossilt drivmedel beräknad utifrån reduktionspliktsavgiften vid en reduktionsplikt på 10 procent. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 205 5.7 Riktade styrmedel som påverkar vägfordonsflottans sammansättning Priset på flytande och gasformiga drivmedel respektive el har bety- delse för fordonsval. Men det finns också riktade styrmedel som mer direkt påverkar både utbudet av fordon och fordonsköpares betalningsvilja för olika typer av fordon och drivlinor. Dessa redo- gör vi för i det följande. 5.7.1 EU:s koldioxidkrav påverkar utbudet av personbilar och lätta lastbilar med nollutsläpp i hela Europa Bland EU-styrmedlen är det framför allt koldioxidkraven på nya lätta vägfordon, som infördes redan 2008/2009, som drivit och driver på introduktionen av fordon som använder elmotor för sin huvud- sakliga framdrift och en ökad bränsleeffektivitet hos fordon som använder förbränningsmotor. Lagstiftningen har haft stor betydelse för minskningen av genomsnittliga utsläpp från dessa fordon. Kol- dioxidkraven har även i återkommande utvärderingar konstaterats ha haft en betydande effekt på utsläppsutvecklingen i vägtransport- sektorn i EU som helhet.46,47 Genom sin konstruktion, där bränsle- cellsfordon och fordon med batterielektrisk drift ges nollutsläpp i beräkningen, ger koldioxidkraven starka incitament för elektrifiering. Enligt nu gällande förordning (EU) 2019/631 med koldioxid- krav för lätta fordon ska utsläppen från nya personbilar minska med 55 procent och från lätta lastbilar med 50 procent till år 2030 jämfört med 2021. Från och med 2035 ska alla nya lätta fordon vara utsläppsfria. Kraven gäller utsläpp vid avgasröret och omfattar alla nya lätta fordon, med ekonomiska sanktioner vid överskridanden.48 I kraven ingår även särskilda incitament för nollutsläppsfordon, och inledningsvis under perioden 2025 till 2029 även för så kallade 46 Koldioxidkraven för lätta vägfordon beskrivs på https://climate.ec.europa.eu/eu- action/transport-decarbonisation/road-transport/light-duty-vehicles_en. 47 Se SOU 2021:48, s. 476 och framåt, med tillhörande referenser. 48 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/851 av den 19 april 2023 om ändring av förordning (EU) 2019/631 vad gäller skärpning av normerna för koldioxid- utsläppsprestanda för nya personbilar och nya lätta nyttofordon i linje med unionens höjda klimatambition. Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 206 lågutsläppsfordon 49, och flexibiliteter för hur tillverkare och im - portörer av lätta fordon tillsammans kan bilda utsläppspooler för att nå kraven, och även handla med varandra på liknande sätt som beskrivs nedan kopplat till koldioxidkraven för tunga fordon. I december 2025 presenterade kommissionen ett samlat fordons- paket50 med ett antal lagstiftningsförslag som nu ska behandlas vidare i EU:s beslutsprocess, se även kapitel 3. Förslagen innebär att målet för minskade koldioxidutsläpp för nya lätta lastbilar sänks från 50 till 40 procent 2030, och att målet för minskade utsläpp från alla nya lätta fordon till 2035 sänks från 100 till 90 procent. Resterande 10 procent föreslås kunna kompenseras med elektrobränslen, bio- drivmedel eller lågfossilt stål. Målet för 2030 föreslås också beräknas som ett genomsnitt för perioden 2030 –2032. Små elfordon som tillverkas inom EU föreslås tilldelas så kallade superkrediter (dessa räknas som 1,3 nollutsläppsfordon) fram till 2034. I paketet ingår även ett förslag till regler för företagsflottor i syfte att stimulera nollutsläpps- och lågutsläppsfordon, se nedan. Sänkningen till krav på 90 procents utsläppsminskning innebär att till exempel laddhybrider och elbilar med så kallade räckviddsför- längare, samt bilar med förbränningsmotor som använder förnybara drivmedel kan fortsätta säljas efter 2035, men inom vissa relativt begränsade ramar. Huvudinriktningen är fortfarande en övergång till nollutsläppsfordon genom elmotordrift. Kommissionens kon- sekvensanalys utgår från att EU ska nå målet om klimatneutralitet 2050 och det nyligen överenskomna målet om 90 procents utsläpps- minskning netto till 2040, jämfört med 1990. EU-direktiv ställer krav på offentlig upphandling och kompletterar koldioxidkraven För att bidra till minskad klimatpåverkan och bättre luftkvalitet har EU beslutat om krav som innebär att en viss andel fordon, i vissa offentliga upphandlingar, ska klara EU:s definition av vad som kan klassificeras som ett ”rent fordon”. Kraven finns i Clean Vehicles Directive (CVD), som i Sverige är genomfört i lagen om miljökrav 49 Lågutsläppsfordon (ZLEV) 2025–2029 För att uppmuntra introduktionen av fordon med noll- eller låga utsläpp (under 50 g/km) finns en så kallad ZLEV-mekanism (Zero- and Low- Emission Vehicles) på plats mellan 2025 och 2029. 50 Europeiska kommissionen (2025j). SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 207 vid upphandling av bilar och vissa tjänster inom vägtransportområdet51 samt förordningen (2022:315) om miljökrav vid upp handling av bilar och vissa tjänster inom vägtransportområdet 52. Lagen gäller offentlig upphandling av statliga myndigheter, kommuner och regioner. Förordningen, gäller endast för myndigheter under reger- ingen, och har ändrats vid några tillfällen under senare år. Från den 1 januari 202653 har definitionen av miljöbil i förord- ningen ändrats till att enbart omfatta en bil med nollutsläpp (dvs. en batterielektrisk bil eller en bränslecellsbil) eller en bil som drivs med fordonsgas. År 2030 ändras miljöbilsdefinitionen igen till att enbart gälla nollutsläppsbilar. Sverige har enligt bestämmelserna i CVD tilldelats vissa åtaganden som ska klaras för all offentlig upphandling, dvs. även den som genomförs på kommunal och regional nivå.54 Förslaget till ny förordning om rena företagsfordon är ett ytterligare komplement till koldioxidkraven Kommissionen presenterade ett förslag på ny förordning om rena företagsfordon, i slutet av 2025, som en del av fordonspaketet, del- vis utgående från utformningen av det ovan beskrivna CVD-direk- tivet.55 Förslaget om rena företagsfordon syftar till att påskynda upp - taget av och en marknad för utsläppsfria person- och lätta lastbilar i företags fordonsflottor. Förslaget ställer krav på medlemsländerna att säkerställa att en angiven andel av nyregistrerade personbilar och lätta lastbilar hos företag med mer än 250 anställda ska vara utsläppsfria respektive utsläppssnåla till 2030 respektive 2035. Målen har i förslaget differentieras mellan medlemsländerna utifrån deras ekonomiska kapacitet. Enligt förslaget är det upp till medlemslän- derna att själva besluta om styrmedel för att uppnå målen. 51 Lagen (2011:846) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa tjänster inom vägtran - sportområdet. 52 Förordningen (2022:315) om miljökrav vid upp handling av bilar och vissa tjänster inom vägtransportområdet. 53 Se förordning (2024:214) om ändring i förordningen (2020:486) om miljö - och trafik - säkerhetskrav för myndigheters bilar. 54 Redovisningen av hur andelarna miljöbilar/noll- och lågutsläppsfordon utvecklas i den offentliga upphandlingen görs till Transportstyrelsen, som har i uppdrag att ta fram en sammanställning av utvecklingen vart femte år. 55 Europeiska kommissionen (2025f). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 208 Förslaget innehåller även bestämmelser om ekonomiska stöd som innebär att medlemsländerna från den 1 januari 2028 dels enbart får erbjuda stöd till noll- eller lågutsläppsfordon (fordon med ett utsläpp upp till 50 g per km) och att sådana företagsfordon ska vara tillverkade i EU. Särskilt den sistnämnda restriktionen skulle, om förslaget beslutas, kraftigt påverka hur svenska incitament för att stimulera köp av elfordon kan utformas. Ny testprocedur kommer påverka incitamenten för laddhybrider Koldioxidkraven utgår från fordonens koldioxidutsläpp uppmätta enligt en fastställd testprocedur. För laddhybrider kan resultaten komma att förändras i flera steg de närmaste åren där bränsleför- brukningen vid verklig användning av förbränningsmotorn kommer att få en större vikt för resultaten, vilket ger högre koldioxidvärde för laddhybrider.56 Förändringen infördes till följd av att avvikelsen mellan certifierade värden och bränsleförbrukning i verkligheten visat sig vara betydande för laddhybrider. Under 2025 har dock förslag lagts fram om att skjuta fram genomförandet av det andra steget i förändringen. Förändringen kan även komma att innebära att biltillverkarna behöver öka sin försäljning av elbilar ytterligare samt ger incita - ment att utrusta laddhybriderna med större batterier för längre räck- vidd på el samt vidta åtgärder som minskar bränsleförbrukningen vid drift med förbränningsmotorn. Högre koldioxidvärden för ladd- hybrider innebär också att svenska styrmedel som beror på koldi- oxidvärdet, såsom fordonsskatt, inte i samma utsträckning som i dag kommer att gynna laddhybrider. 5.7.2 Riktade nationella styrmedel för personbilar och lätta lastbilar kompletterar också koldioxidkraven i EU Utöver den styrning som ges på EU-nivå, framför allt genom kol- dioxidkraven, har också svenska nationella styrmedel betydelse för fordonsflottans sammansättning och utveckling. I detta avsnitt be- skrivs de incitament för ökad elektrifiering och val av mer bränsle- 56 ICCT (2022). SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 209 effektiva lätta fordon som finns genom fordonsbeskattningen, in- köpspremier samt beskattningen av bilförmån. Fordonsskattesystemet är till stor del koldioxidbaserat För lätta fordon, det vill säga främst personbilar och lätta lastbilar, finns flera olika fordonsskattesystem. 57 De allra äldsta fordonen omfattas av ett viktbaserat system där tyngre fordon har högre skatt än lättare. Den stora majoriteten av personbilar och lätta lastbilar omfattas dock av det koldioxidbaserade fordonsskattesystemet. Systemet består av ett grundbelopp om 360 kronor och en koldi- oxidkompentent. Koldioxidkomponenten innebär att antalet gram per kilometer som överstiger 111 multipliceras med 22 kronor. 58 Under de tre första åren efter att en personbil eller lätt lastbil blivit skattepliktig för första gången är koldioxidbeloppet förhöjt och gränsen för när beloppet tas ut är lägre, så kallad malus. Gränsen för malus går vid 75 gram/km och varje gram som överstiger 75 multi- pliceras med 107 kronor och varje gram som överstiger 125 g/km multipliceras med ytterligare 25 kronor. För bilar med utsläpp över 75 g/km är därmed fordonsskatten väsentligt högre de tre första åren. För dieselfordon tillkommer också ett miljötillägg59 och ett bränsletillägg. Bränsletillägget ska kompensera för att energiskatten på diesel är lägre än för bensin.60 Klimatpremien för lätta lastbilar infördes 2024 Under 2024 infördes en klimatpremie för lätta eldrivna lastbilar som ersättning för den tidigare bonusen. Premien gavs för inköp av lätta ellastbilar motsvarande 30 procent av merkostnaden, men maximalt 50 000 kronor. Sedan 1 januari 2025 är stödet maximalt 40 000 kronor. Stödet kan ges både för lastbilar som ägs direkt av brukaren och för 57 Transportstyrelsen (u.å.a). 58 För fordon som kan drivas med alternativa drivmedel (etanol, E85, naturgas eller biogas) är beloppet 11 kr/gram koldioxidutsläpp över 111gram/km. 59 250 kronor för fordon som blev skattepliktiga efter 1 jan 2008 (och 500 kronor för äldre bilar). 60 Bränsletillägget beräknas genom att det totala antalet gram koldioxid, som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer, multipliceras med värdet 13,52. För dieseldrivna fordon tagna i trafik första gången före 1 juli 2018 ska summan av grundbeloppet och kol- dioxidbeloppet multipliceras med en bränslefaktor om 2,37 (komponenten kallas då bränsle- faktor). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 210 leasingfordon. Klimatpremien kan sökas av företag (inkl. leasing - företag), kommuner och regioner men inte privatpersoner. Den för- längdes och förstärktes enligt det senaste budgetbeslutet hösten 2025. Premien kommer kunna sökas till den 31 oktober 2027 och kommer kunna betalas ut till och med 2028 års utgång. Elbilspremien med medel från EU:s sociala klimatfond infördes 2026 Från och med 18 mars 2026 finns det möjlighet för vissa hushåll att söka en elbilspremie som finansieras genom EU:s sociala klimat - fond. Syftet är att underlätta omställningen till elbil för dem som har sämre förutsättningar att välja kollektivtrafik eller andra alter- nativ. Stödet är inriktat mot dem som har inkomster under medel- inkomst och som bor i landsbygdsområden eller områden med be- gränsad tillgång till kollektivtrafik. I bedömningen av inkomstkravet beaktas även hushållssammansättning. Stödet kan endast gå till hus- håll som inte sedan tidigare ägt eller leasat en elbil eller laddhybrid. Stödet betalas ut med 1 300 kronor per månad under maximalt 36 månader, dvs. totalt 46 800 kronor. För hushåll med särskilt låga inkomster, under 50 procent av medelinkomsten, ges ett extra stöd vid första utbetalningen på 18 000 kronor för att kunna hjälpa till med till exempel en kontantinsats. Stödet ges för köp eller leasing av både nya och begagnade elbilar. En stödberättigad elbil får kosta mellan 64 800 och 450 000 kronor att köpa eller mellan 1 800 och 4 600 kronor i månadskostnad vid leasing. Sammantaget finns medel avsatta för drygt 100 000 fordon vilket beräknas räcka ti ll cirka 15 procent av de stödberättigade hushållen. Särskilda miljöbilsnedsättningar av beskattningen av bilförmån har funnits i drygt tjugo år När en arbetsgivare tillhandahåller en personbil eller lätt lastbil som den anställde får använda privat uppstår bilförmån. En grundläggande princip i skattesystemet är att naturaförmåner och kontant lön ska beskattas på samma sätt. För att underlätta beräkningen av värdet av att ha bilförmån finns en särskild beräkningsformel, där utgångs- punkten är att värdet av bilförmån ska spegla vad det hade kostat SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 211 den anställde att äga samma bil privat. Beräkningen av förmåns - värdet består av flera komponenter, bland annat bilens nybilspris och fordonsskatt. Att fordonsskatten ingår i förmånsvärdet innebär att förändringar i fordonsskatten får genomslag även för förmånsvärdet. Förmånsvärdet för bilar med särskilt goda miljöegenskaper har sedan inledningen av 2000 -talet varit nedsatt för att främja val av sådana fordon. Enligt dagens regelverk sätts nybilspriset för elbilar, ladd- hybrider och gasbilar ned med ett schablonbelopp. Den nu gällande nedsättningens storlek är 350 000 kronor för elbilar och vätgas - bilar, 140 000 kronor för laddhybrider och 100 000 kronor för gas- bilar. Nedsättningsbeloppets storlek får dock inte överstiga 50 pro- cent av bilens nybilspris. För en elbil vars nybilspris sätts ned med 350 000 kronor uppgår förmånsvärdet till 57 procent av vad förmåns- värdet hade varit utan nedsättningen. Ett lägre för månsvärde på- verkar både den anställdes skatt och arbetsgivarens kostnader för sociala avgifter. Riksrevisionen och Utfasningsutredningen har utvärderat stödet till personbilar Riksrevisionen redovisade 2020 resultatet av en utvärdering av den tidigare supermiljöbilspremien, det dåvarande bonus-malus-systemet för personbilar tillsammans med reglerna för förmånsbeskattning av miljöbilar.61 Riksrevisionen utgick i utvärderingen från att det främsta syftet med styrmedlen för ökad miljöbilsintroduktion var att bidra till minskningar av utsläppen av växthusgaser mot upp - satta klimatmål. Styrmedlens potentiella bidrag till utveckling och spridning av ny teknik med särskilt låga utsläpp av växthusgaser utvärderades inte. Riksrevisionen fann att de samhällsekonomiska kostnaderna framstod som relativt höga och inte överensstämmande med prin- cipen att mindre kostsamma åtgärder bör vidtas först. Riksrevisionen drog även slutsatsen att styrmedlen inte var effektivt utformade, eftersom alla miljöbilsköpare inte mötte samma incitament att välja miljöbilar då styrmedlen i sin utformning särskilt gynnade förmåns- bilister. 61 Riksrevisionen (2020). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 212 Riksrevisionen konstaterade vidare att om många miljöbilar exporteras så ökar kostnaden ytterligare. Riksrevisionen konstaterade även att förmånsbilister, på grund av nedsättningen av förmånsvärdet, fick en större subvention jämfört med privatpersoner. Denna skill- nad bidrog till att styrmedlen för att främja miljöbilar blev mindre kostnadseffektiva. Slutligen konstaterade Riksrevisionen också att stöden var ojämnt fördelade i landet och att även detta kunde ha betydelse för stödets totala samhällsekonomiska kostnad och accep- tans hos medborgarna. Även Utfasningsutredningen 62 analyserade 2021 styrmedlen riktade mot personbilar och föreslog bland annat att: • Nivåerna för bonus-malus bör utvärderas i förhållande till mark- nadsutvecklingen. En plan bör tas fram för en stegvis utfasning av bonus. För att förstärka styrningen och motverka den om- fattande exporten av bonusbilar kan malus behöva höjas och förlängas. • Nedsättningen för miljöanpassade bilar i bilförmånsreglerna bör ses över för att med god framförhållning kunna förenkla systemet och bättre motsvara incitamenten för val av laddbara bilar till privatköpare. 5.7.3 Sammanfattande iakttagelser och analys av problembilden För att närmare analysera kostnadseffektiviteten i styrmedelsutform- ningen för lätta fordon görs nedan en jämförelse mellan de styr - medel som olika köpare av personbilar och lätta lastbilar möter för att stimulera köp och ägande av elfordon. Beräkningarna är en ut- gångspunkt för utredningens vidare analys av förslag för att öka elektrifieringstakten för lätta fordon. Prisrelationen mellan drivmedel och el är viktig för elfordonens konkurrenskraft. Då styrmedlen som påverkar priset på drivmedel och el är i princip desamma för alla användare av lätta fordon ligger fokus nedan på hur de styrmedel som påverkar fasta ägarkostnader skiljer sig mellan olika bilköpare. Detta innebär att fokus för person- bilarna ligger på fordonsskatt, beskattning av förmånsvärde samt den 62 SOU 2021:48. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 213 elbilspremie som infördes i mars 2026. Analysen görs för tre typer av bilköpare, privata köpare av nya bilar, privata köpare av begagnade bilar samt individer med möjlighet till förmånsbil. I analysen jämförs några hypotetiska typfordon med olika drivlinor, se tabell 5.3. För att kunna jämföra de samlade incitamenten för att byta från bilar med diesel- respektive bensinmotor anges också en beräknad energi- och koldioxidskatt för drivmedel respektive el vid en körsträcka på 1 200 mil per år. Tabell 5.3 Årlig fordonsskatt och förmånsvärde för typfordon Kronor per år Mindre bensinbil Större bensinbil Större dieselbil Mindre elbil Större elbil Nybilspris 300 000 450 000 500 000 400 000 700 000 Koldioxidutsläpp g/km 120 150 150 0 0 Energiförbrukning liter/mil eller kWh/mil 0,52 0,65 0,59 1,6 2 Energi - och koldioxidskatt vid körsträcka 1200 mil ink moms 3 716 4 645 3 523 864 1 080 Fordonsskatt år 1 –3 5 175 9 010 11 288 360 360 Fordonsskatt år 4+ 558 1 218 3 496 360 360 Årligt belopp elbilspremie 15 600 15 600* Förmånsvärde 69 698 97 211 107 381 49 098 72 776 Nedsättning av förmånsvärde 31 570 55 248 Effekt på inkomstskatt av nedsatt förmånsvärde vid marginalskatt 30 % -9 471 -16 574 Effekt på inkomstskatt av nedsatt förmånsvärde vid marginalskatt 50 % -15 785 -27 624 Effekt på sociala avgifter av nedsatt förmånsvärde -9 919 -17 359 *Elbilspremien har ett pristak som gör att den större elbilen inte omfattas som ny men däremot kan den omfattas begagnad under förutsättning att priset är högst 450 000 kronor. Källa : Egna beräkningar med förmånsvärde beräknat för inkomståret 2026. Under de första tre åren efter nyregistrering omfattas bensin- och dieselbilarna av malus vilket innebär att skillnaden i fordonsskatt jämfört med en elbil är högre år 1–3 än efterföljande år. Trots att Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 214 den större bensinbilen och dieselbilen i exemplet har samma kol- dioxidutsläpp per kilometer är fordonsskatten högre för dieselbilen. Samtidigt innebär dieselbilen något lägre betalning av energi- och koldioxidskatt för drivmedel. Vid en körsträcka på 1 200 mil/år, vilket ligger nära den genomsnittliga körsträckan för personbilar, kommer dock dieselbilen att ha en något högre total skattebelast- ning än motsvarande bensinbil, både de första tre åren och åren därefter. Eftersom elbilarna har samma fordonsskat t alla år ges starkare incitament att välja en elbil för nya bilar än bilar som är minst tre år gamla och därmed lämnat malusperioden. Fordonsskatten påverkar förmånsvärdet men utöver detta ger nedsättningen av det förmånsgrundande priset för elbilar en ytter- ligare stimulans att välja eldrift. Den mindre och billigare elbilens nybilspris sätts ned med 200 000 kronor medan den större och dyrare elbilens nybilspris sätts ned med 350 000 kronor i beräk - ningen av förmånsvärdet. Att förmånsvärdet är nedsatt påverkar både sociala avgifter som betalas av arbetsgivaren och individens inkomstskatt. Ett lägre förmånsvärde innebär en större skattelättnad för individen ju högre marginalskatt denne betalar. Detta gör att skattelättnaden på inkomstskatten genom lägre förmånsvärde för de båda exempelbilarna spänner från cirka 9 500 kronor årligen för den billigare elbilen för en individ med 30 procents marginalskatt till cirka 27 600 kronor för den dyrare elbilen för en individ med 50 procents marginalskatt. För de individer som omfattas av elbilspremien kan ett stöd ges på 1 300 kronor per månad under 3 år vid köp av en ny eller begagnad elbil med ett pris på maximalt 450 000 kronor. Elbilspremien kan därmed ge ett stöd på 15 600 kronor årligen givet att kraven uppfylls. Genom att jämföra skatteinbetalningar och stöd kan vi beräkna hur stora incitament som ges för att byta till elbil. Tabell 5.4 redo- visar jämförelser för att byta från en liten bensinbil till en liten elbil, att byta från en större bensinbil till en större elbil samt att byta från en större dieselbil till en större elbil. Beräkningen görs för olika typer av köpare. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 215 Tabell 5.4 Årliga incitament för val av elfordon Kronor per år Mindre elbil jmf mindre bensinbil Större elbil jmf större bensinbil Större elbil jmf större dieselbil Privat köp av ny bil 4 815 8 650 10 928 Privat köp 4 år gammal bil 198 858 3 136 Förmånstagare 30 % marginalskatt 24 205 42 583 44 861 Förmånstagare 50 % marginalskatt 30 519 53 633 55 911 Privat köp med elbilspremie ny bil 20 415 Privat köp med elbilspremie 4 år gammal bil 15 798 16 458 18 736 Lägre energi - och koldioxidskatt vid 1200 mil/år 2 852 3 565 2 443 Källa : Egna beräkningar. En första observation är att incitamenten att välja eldrift är väsent- ligt mindre för den som köper en bil privat jämfört med den som kan välja en förmånsbil. Allra minst är incitamenten att välja eldrift för den som väljer mellan en äldre liten bensinbil och elbil där skill- naden i årlig fordonsskatt endast är knappt 200 kronor. För den som kör 1 200 mil per år tillkommer lägre beskattning i form av energi- och koldioxidskatt motsvarande cirka 2 900 kronor. Om individen kan ta del av elbilspremien ges i stället incitament motsvarande cirka 15 800 kronor utöver den lägre betalningen av skatt för drivmedel. Det största incitamentet för att välja eldrift möter en förmåns- bilist som väljer mellan en större dieselbil och en större elbil där skatteincitamenten motsvarar knappt 56 000 kronor årligen vid en marginalskatt på 50 procent. För en individ med lägre inkomst under gränsen för statlig inkomstskatt, som därmed har en lägre marginal- skatt, ges ett skatteincitament som är cirka 11 000 kronor lägre än för individen med högre marginalskatt. Den extremt stora spännvidden i incitament, från knappt 200 kro- nor till knappt 56 000 kronor årligen, talar för att det finns stora möjligheter att uppnå en mer kostnadseffektiv styrning. Störst stöd för elektrifiering ges i dag till de individer som har möjlighet att nyttja en förmånsbil. Stödet är dessutom större ju dyrare elbil som väljs och ju högre individens inkomst är. I den andra änden av stöd- Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 216 systemen finns elbilspremien som endast omfattar individer med relativt låga inkomster och där individen inte kan få stöd för alltför dyra elbilar. För den stora grupp hushåll som varken kan ta del av förmånsbilsregelverkets subventioner eller elbilspremien är skatte- incitamenten att välja eldrift i dag små, i synnerhet för de som väljer mellan en begagnad mindre bensinbil och en elbil. För denna grupp är det i stället skillnaden i beskattning av själva drivmedlet, bensin, diesel eller el, som dominerar skatteincitamentet för att välja eldrift. Incitamenten för att välja eldrift är betydligt starkare för val på nybilsmarknaden än för val mellan begagnade bilar. För den som har möjlighet att ta del av den subvention som ges genom nedsätt- ningen av förmånsvärdet visar utredningens beräkningar att en ny eldriven förmånsbil blir ett billigare bilinnehav än att köpa mot - svarande elbil begagnad.63 Det starka incitamentet för eldrift inom förmånsbilsregelverket innebär sannolikt att efterfrågan på nyare begagnade elbilar eroderas. Utan möjlighet till internationell handel med begagnade fordon skulle en minskad betalningsvilja i Sverige för begagnade elbilar leda till sänkta priser för köparna. Eftersom vi har en europeisk marknad för begagnade bilar riskerar dock en låg betal- ningsvilja bland svenska begagnatköpare att leda till export av dessa fordon till länder där betalningsviljan är högre, se kapitel 6. 5.7.4 EU:s koldioxidkrav påverkar utbudet av tunga fordon med nollutsläpp i hela EU EU-förordningen om koldioxidutsläpp från tunga fordon64 innebär att de genomsnittliga utsläppen (gram koldioxid per km) från nya tunga lastbilar och bussar som säljs inom EU successivt måste minska. Kraven gäller för fordon över 16 ton till och med 2029. Från och med 2030 tillkommer ytterligare fordonstyper. I och med utvidg- ningen bedöms koldioxidkraven täcka motsvarande 92 procent av de tunga vägfordonen som såldes 2023 i EU.65 Regleringen riktar 63 Här antas att den begagnade elbilen är 3 år gammal med årlig värdeminskning på 15 procent och att förmånstagaren betalar hela kostnaden för sin förmånsbil med ett bruttolöneavdrag. 64 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1242 av den 20 juni 2019 om fast- ställande av normer för koldioxidutsläpp från nya tunga fordon och om ändring av Europa- parlamentets och rådets förordningar (EG) nr 595/2009 och (EU) 2018/956 och rådets direktiv 96/53/EG, ändrad genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1610 av den 14 maj 2024. 65 ICCT (2024). SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 217 sig mot företag som säljer tunga fordon på den europeiska mark- naden, dvs. tillverkare och importörer. Lagstiftningen ställer krav på att de genomsnittliga koldioxid- utsläppen år 2025 ska vara 15 procent lägre än motsvarande utsläpp 2019, från 2030 ska de ha minskat med 43 procent, 2035 med 65 pro- cent och med 90 procent år 2040. Lagstiftningen innehåller dessutom extra incitament, i form av utsläppskrediter som ger tillverkarna viss flexibilitet igenomförandet över tid. Tilldelade krediter kan utnyttjas högst sju år efter att de utfärdats. Genom att bilda så kallade utsläppspooler kan tillverkarna dessutom handla med varandra när kraven ska uppfyllas. Förordningen innehåller inga specifika krav om att sälja allt fler fordon med nollutsläpp i form av el- eller vätgaslastbilar (med bränsle- cell eller förbränningsmotor), men kraven är så högt satta att de inte är möjliga att klara utan en allt högre andel fordon med noll- utsläpp.66 Kraven mäter utsläppen från avgasröret och kan inte upp- fyllas med exempelvis biogas-, eller etanollastbilar eller diesellastbilar som använder förnybar diesel. En lastbil med nollutsläpp definieras i förordningen som ett fordon som släpper ut max 3 gram koldioxid per ton km, vilket inkluderar batterielektriska fordon, bränslecellsfordon samt fordon med för- bränningsmotor som använder vätgas. Ökad tilldelning av utsläppskrediter i fordonspaketet Kommissionen la i december 2025 även fram förslag till ändrade regler för tilldelning av utsläppskrediter i koldioxidkraven för tunga fordon, inom ramen för det så kallade fordonspaketet, se ovan. Änd- ringen innebär att tillverkarna, under perioden 2025–2029, tilldelas utsläppskrediter så snart de uppfyller kravnivån 2025. Ändringen har antagits under våren 2026.67 Ändringen medför att tilldelningen av krediter till tillverkarna 2025–2029 blir mer generös än enligt de tidigare reglerna och fram- för allt kravnivån 2030 blir då lättare att uppnå. 66 Ibid. 67 Europeiska unionens råd (2026). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 218 Krav på nollutsläppsfordon även i företagsflottor med tunga fordon? Utöver koldioxidkraven kan den framtida andelen nollemissions- fordon inom EU även komma att påverkas av krav på åkerier. Kom- missionen ska senast 31 december 2027 lämna en rapport där man analyserar och eventuellt föreslår krav på större åkerier om en viss andel nollutsläppsfordon i deras fordonsflottor. Ett förslag med denna inriktning, fast för lätta fordon, ingick i ovan nämnda fordons- paket. Den kommande revideringen av koldioxidkraven på tunga fordon i EU kan komma att försvaga inriktningen mot nollutsläppstekniker De förändringar i koldioxidkraven för tunga fordon som nyligen beslutats i EU, påverkar flexibiliteten i hur koldioxidkraven kan uppnås, främst till 2030. Men kraven bedöms i sin helhet, fortfarande styra mot ett skifte till nollutsläppsfordon genom främst batteri - elektrisk drift. Utöver dessa förändringar finns ytterligare förslag till lättnader av koldioxidkraven, både för lätta som tunga fordon som har framförts från olika aktörer i Europa och i förhandlingarna om koldioxidkraven.68 Dessa lättnader handlar främst om att med i huvudsak två olika metoder föra in möjligheten att även räkna in utsläppsminskningar från användning av hållbara biodrivmedel och på sikt även elektrobränslen när koldioxidkraven ska mötas. Den ena metoden går ut på att fordonstillverkarnas redovisade genomsnittutsläpp ska tillåtas justeras med en så kallad koldioxid- faktor som beror på hur andelen biodrivmedel och på sikt även an- delen elektrobränslen i diesel utvecklas inom unionen. Den andra metoden går ut på att en ny fordonsklass skapas, som enbart ska kunna drivas på avancerade biodrivmedel eller elektrobränslen. For- donsklassen ska, liksom el- och vätgasfordon, räknas som fordon med nollutsläpp. Det finns även ett antal, relativt kompli cerade, förslag på hur man ska säkerställa att fordon i denna fordonsklass, bara kan drivas med sådana drivmedel. 68 Se exempelvis E-fuels alliance (u.å.). SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 219 5.7.5 Nationella styrmedel för tunga fordon med nollutsläpp kompletterar koldioxidkraven i EU Introduktionen av tunga fordon med nollutsläpp av växthusgaser i avgasröret är i ett inledningsskede i EU och stimuleras av flera typer av styrmedel, framför allt i de medlemsländer där introduk- tionen kommit längst. I Sverige består styrningen främst av en så kallad klimatpremie och av särskilda stöd för uppbyggnad av ladd- infrastruktur och tankställen för vätgas. Klimatpremien för tunga fordon löper ut 2027 Klimatpremien för tunga fordon är ett stöd som riktas mot företag, kommuner och regioner som planerar att köpa nya eldrivna tunga lastbilar, miljölastbilar eller fordonsgaslastbilar. Stödet syftar till att främja en marknadsintroduktion av fordon med låga utsläpp av växthusgaser. Klimatpremien löper ut under 2027 men kommer kunna betalas ut även under 2028. Premiens nivå bestäms av den merkostnad som det utsläppsfria fordonet har jämfört med ett konventionellt dieselfordon, den så kallade stödberättigande kostnaden. Premien för en utsläppsfri last- bil kan uppgå till högst 30  procent av den stödberättigande kost - naden för stora företag, högst 50 procent för medelstora företag och högst 60 procent för små företag. Tidigare fanns även maxnivå för stödet på högst 25 procent av inköpskostnaden för en utsläpps- fri lastbil men den togs bort när förordningen ändrades i mars 2026, samtidigt som det även infördes en ändring som ger Energimyndig- heten rätt att utlysa stöd genom ett så kallat konkurrensutsatt an- budsförfarande. Även den sistnämnda förändringen möjliggör högre stödnivåer.69 Dessutom har reglerna för ansökan justerats för att göra det enklare att ansöka om klimatpremier och för att myndig- hetens handläggning ska kunna effektiviseras. Stödet har funnits sedan 2020 men anslaget har hittills inte an- vänts fullt ut. Enligt statistik från Energimyndigheten har stödet hittills sökts för drygt 2 900 batterielektriska fordon, varav drygt hälften i segmentet 3,5 till 4,25 ton. Under perioden 2020 till hösten 2025 har sammanlagt knappt 400 miljoner kronor betalats ut till 69 Regeringen (2026b). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 220 knappt 600 tunga batterielektriska fordon70 över 4,25 ton. En stor andel av de eldrivna lastbilarna i trafik i dag har alltså tilldelats en klimatpremie, se kapitel 6. Fordonskategorin 3,5 –4,25 ton är en relativt ny kategori som kan erhålla ett stöd som enligt dagens förordning kan uppgå till cirka 230 000 kronor, vilket är ett betydligt högre stöd jämfört med motsvarande stöd till lätta ellastbilar, där stödet har ett maximalt belopp på 40 000 kronor. Energimyndigheten uppger att det finns fler skäl bakom att stödet inte betalats ut till fler tunga fordon under de första sex åren. Dels ledde långa leveranstider under de första åren med klimatpremien till förseningar, dels har förseningar uppstått när stödet för tunga fordon behövt administreras samtidigt som myndigheten getts i uppgift att fördela det nya stödet till lätta lastbilar. Även stödbestäm- melserna i sig har gett upphov till förseningar. Nu genomförda för- enklingar av förordningen, tillsammans med resursförstärkningar vid myndigheten bedöms dock kunna leda till att de tidigare förse- ningarna i stödgivningen nu ska kunna arbetas bort. Sverige har inte infört avståndsbaserade vägskatter för tunga godstransporter För att åstadkomma en mer enhetlig prissättning av tunga gods - transporter på väg finns det i det så kallade eurovinjettdirektivet bestämmelser som ger medlemsstaterna möjlighet att införa avstånds- baserade avgiftssystem i EU. Sverige har sedan lång tid tillbaka ett tidsbaserat system med vägavgifter inom ramen för det så kallade eurovinjettsamarbetet med Luxemburg. Samtidigt innebär det revi- derade eurovinjettdirektivet som antogs 202271 som huvudregel en utfasning av tidsbaserade vägavgifter för tunga fordon på det trans- europeiska stomtransportnätet inom åtta år efter det att direktivet trätt i kraft. Från och med mars 2027 måste avgifterna för tunga for- don även differentieras baserat på koldioxidutsläpp och direktivet utvidgas till att omfatta även lättare fordon över 3,5 ton samt tunga bussar. Direktivet medger även att undantag ges från avgifterna för 70 Energimyndigheten (2025b). 71 Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/62/EG av den 17 juni 1999 om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer (Eurovinjettdirektivet), senast ändrad genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2022/362 är en EU-lagstiftning som reglerar vägavgifter för tunga fordonför att öka miljöhänsynen. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 221 tunga fordon med nollutsläpp, undantaget gäller, efter att det för- längts, till den 30 juni 2031. Det finns bedömningar som pekar mot att nedsättningarna av vägavgifterna, eller vägtullarna som de också benämns, för lastbilar med nollutsläpp kommer fungera som ett betydelsefullt komplement till EU:s koldioxidkrav för tunga fordon, exempelvis i Tyskland och Danmark.72 I de fall då medlemsstater tillämpar ett gemensamt vägavgifts- system, såsom i eurovinjettsamarbetet mellan Sverige och Luxemburg, har de ytterligare två år på sig att anpassa eller avskaffa det gemen- samma systemet. Danmark och Nederländerna, som tidigare ingick i samarbetet med Sverige och Luxemburg, har under de senaste åren antagit lagstiftning som innebär att de övergått eller kommer att övergå till avståndsbaserade system.73 De kvarvarande länderna, kan därmed få svårare att behålla eurovinjettavgiften. Frågan om avståndsbaserad beskattning av tunga godstransporter i Sverige har utretts vid flera tillfällen, senast genom Utredningen om ett nytt miljöstyrande system för godstransporter på väg som överlämnade sitt betänkande Godstransporter på väg – vissa fråge- ställningar kring ett nytt miljöstyrande system till regeringen i mars 2022.74 Regeringen har därefter beslutat om att tillsätta en arbets- grupp för framtagande av analyser och underlag kring ett avstånds- baserat system för beskattning av tunga godstransporter på väg.75 Flera förslag på hur takten i genomförandet av koldioxidkraven kan öka Takten i genomförandet av koldioxidkraven är för låg Den europeiska kommissionen har, i enlighet med bestämmelserna i förordningen med skärpta koldioxidkrav för tunga fordon, lagt fram en uppföljande rapport under 2025. Behovet av uppföljning beror på att de skärpta koldioxidkraven på tunga fordon förutsätter en mycket snabb teknikutveckling, marknadsspridning och utbygg- nad av en stödjande infrastruktur.76 72 ICCT (2026a). 73 Länkar där respektive lands system beskrivs: https://www.vrachtwagenheffingsbeleid.nl/english/legislation; https://vejafgifter.dk/en/. 74 SOU 2022:13. 75 Regeringen (2025b). 76 Europeiska kommissionen (2025m). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 222 I rapporten konstateras bland annat att priserna på tunga fordon med nollutsläpp visserligen väntas falla under de kommande åren, och den totala ägandekostnaden väntas bli betydligt mer gynnsam än den är i dag och närma sig totalkostnadsparitet. Men utveck - lingen innebär ändå en snabb marknadsökning på mycket kort tid på en marknad som kännetecknas av små vinstmarginaler, många små och medelstora aktörer med begränsat investeringskapital och en mycket liten andel nollutsläppsfordon i utgångsläget 2025. Takten i genomförandet av kraven, och den nuvarande efterfråge- ökningen bedöms i rapporten vara alltför låg, samtidigt som till - verkarna befinner sig i en lågkonjunktur och möter en stigande kon- kurrens från framför allt kinesiska fordonstillverkare på den kinesiska marknaden och en vikande försäljning även på andra exportmark - nader utanför EU. Målnivån 2030, med tillhörande bötesbelopp fram- hålls som särskilt problematisk. Såväl kommissionen som tillverkarna själva lyfter nu fram att kompletterande styrmedel i medlemsländernas är betydelsefulla för genomförandet av koldioxidkraven i närtid.77 Inriktningen framgår till exempel av kommissionens förslag till förlängning av den period under vilken utsläppsfria tunga fordon kan omfattas av betydligt lägre infrastruktur- eller vägavgift eller undantag från betalning av sådana avgifter.78 Genomförandet av 2030-kraven väntas, enligt kommissionens uppföljande rapport, till omkring 90 procent ske genom introduk- tion av fordon med batterielektrisk drift, vars andel bedöms behöva uppgå till omkring en tredjedel av försäljningen av nya fordon 2030. Enligt IVL gör dock tillverkare och återförsäljare av lastbilar i Sverige bedömningen att det i praktiken kan komma att krävas en andel uppemot 35 procent redan 2030 i EU, och en betydligt högre andel i Sverige eftersom elektrifieringen går långsammare i Östeuropa.79 77 Se exempelvis branschorganisationens ACEA:s genomgång av statusen på medlemsländernas så kallade möjliggörande åtgärder, ACEA (2025b). 78 Europeiska kommissionen (2025e). 79 IVL Svenska Miljöinstitutet (2026a), s. 19. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 223 Energimyndigheten föreslår flera förändringar av Klimatpremien Energimyndigheten redovisar, i en nyligen genomförd uppföljning, en rad bedömningar och förslag rörande den fortsatta utvecklingen av klimatpremien för tunga lastbilar.80 Energimyndigheten konstaterar övergripande att klimatpremien fyller en viktig funktion som marknadsintroduktionsstöd genom att minska investeringskostnaden för de lastbilar och arbetsmaskiner som ska introduceras på marknaden. Av de underlag som myndigheten låtit ta fram från bland annat ICCT framgår att klimatpremien utifrån beräkningar av de tunga fordonens totalkostnadskalkyl, har en särskilt viktig roll att spela under de närmsta åren. Men ICCT gör även bedömningen att pris- skillnaden mellan ellastbilar och diesellastbilar sjunker över tid till följd av skaleffekter och ytterligare lägre batteripriser samtidigt som ellastbilens fördel när det gäller lägre driftskostnader i för - hållande till den dieseldrivna lastbilen också förstärks. Vid en sådan utveckling minskar behovet av en klimatpremie fram emot 2030. I ICCT:s studie sker det genom att det införs en koldioxiddifferen- tierad avståndsbaserad vägskatt. Energimyndighetens förslag tar i första hand sikte på ändringar som behöver genomföras under de närmaste åren. Några av förslagen har redan genomförts under våren 2026. Det handlar om att ta bort den nationella takbegränsningen för stödet och fullt ut tillämpa den stödgivning som är tillåten enligt EU:s statsstödsregelverk (GBER)81. Förändringarna motiveras med att den leder till mindre administra- tion och gynnar små- och medelstora företag. Bland de som inte genomförts, märks förslaget att utjämna stöd- beloppen för lätta lastbilar och lastbilar i gruppen 3,5 till 4,25 ton, eftersom det inte föreligger några egentliga skillnader mellan last- bilar under respektive över dessa viktgränser, samtidigt som de nu- varande stöden för lastbilar i gruppen 3,5–4,25 ton kan hamna fyra gånger högre än motsvarande stöd för en lätt lastbil. Energimyndigheten föreslår vidare att klimatpremien för tunga fordonsgaslastbilar fasas ut under 2027 då gasdrivna tunga fordon bedöms vara introducerade på marknaden och därmed inte kunna bli föremål för ett stöd för introduktion av teknik under utveckling. 80 Energimyndigheten (2025b). 81 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014. Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 224 Energimyndigheten lämnar därutöver några rekommendationer som handlar om Klimatpremiens utveckling på lite längre sikt. Energi- myndigheten konstaterar att Klimatpremien inte omfattar lastbilar med förbränningsmotor som använder vätgas och inte heller släp- teknik med batterier, båda dessa typer av fordon får däremot räknas mot EU:s koldioxidkrav. IVL föreslår vägar mot fossilfria godstransporter Svenska miljöinstitutet IVL presenterade i inledningen 2026 resul- tatet av projektet vägar mot fossilfria godstransporter.82 I rapporten konstateras att genomförandet av EU:s koldioxidkrav för tunga lastbilar är avgörande för att öka andelen nollutsläppsfordon och nå klimatmålen. Om koldioxidkraven sänks eller inte uppfylls krävs betydligt mer långtgående åtgärder på drivmedelssidan för att kom- pensera. Men även med en snabb elektrifiering kommer stora mäng- der förnybara drivmedel att behövas under en längre övergångs - period. Samtidigt begränsas tillgången av konkurrens från flyg och sjöfart, vilket enligt rapporten gör insatser från det offentliga och investeringar i nya tekniker och råvaror nödvändiga. IVL bedömer vidare att vätgas- och gaslastbilars framtida roll är osäker och menar att dessa teknikers fortsatta utveckling bör avgöras av marknaden snarare än genom särskilda styrmedel. Bland de riktade styrmedlen för tunga nollutsläppsfordon lyfter IVL fram: • Avståndsbaserade vägskatter för tung trafik med undantag för nollutsläppsfordon. • Temporärt sänkt elskatt vid laddning av tunga fordon. • Fortsatta klimatpremier för ellastbilar. • Stegvist skärpta krav på nollemissionsfordon i offentliga upp- handlingar. • Miljözoner för tunga nollemissionsfordon i större tätorter. • Skärpning av regelverken om offentlig sektors och näringslivets transporter inom EU. 82 IVL Svenska Miljöinstitutet (2026a). SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 225 5.7.6 Sammanfattande iakttagelser och problembild Försäljningen av tunga lastbilar med nollutsläpp genom batteri - elektrisk eller vätgasdrift har inte utvecklats i den takt som bedöms krävas för att de nu gällande koldioxidkraven till 2030 ska kunna uppfyllas. Takten på elektrifieringen av tunga fordon på den svenska marknaden når inte heller tillräckligt höga nivåer. Det planeras ytterligare en översyn av koldioxidkraven på tunga fordon och det finns en risk för att kraven sänks ytterligare jämfört med den förändring som genomförts i inledningen av 2026. Lastbils- tillverkare som investerat i att uppnå de tidigare beslutade kraven riskerar att förlora ekonomiskt på en sådan utveckling, samma sak gäller de företag som investerat i tillhörande laddinfrastruktur. Utred- ningen bedömer det vara av central betydelse att koldioxidkraven upprätthålls på ungefär de nivåer som gäller nu för att omställningen till eldrift ska lyckas i Europa och Sverige. Om koldioxidkraven sänks, eller inte uppnås, krävs i stället åt- gärder som ökar tillgången på biodrivmedel och elektrobränslen för att nå måluppfyllelse. Tillgången till hållbara biodrivmedel är dock begränsad och framställning av så kallade elektrobränslen är mycket energikrävande, vilket medför att vägvalet att sänka ambitionsnivån i koldioxidkraven riskerar att höja kostnaderna för att nå klimat- målen, både i EU och i Sverige, se avsnitt 2.2.83 De totalkostnadskalkyler som Energimyndigheten låtit ICCT genomföra visar att batterielektriska lastbilar under perioden fram till 2030 inte uppnår totalkostnadsparitet jämfört med tunga diesel- lastbilar och att klimatpremien fortsatt är motiverad. Detta framgår också av de beräkningar som utredningen låtit Trafikverket ta fram, se avsnitt14.7. Att Sverige inte har infört någon koldioxiddifferen- tierad avståndsbaserad vägskatt bidrar till resultatet. Klimatpremien behöver dock återkommande ses över för ökad kostnadseffektivitet i styrningen. Detta på grund av de skaleffekter med tillhörande kostnadsminskningar som förväntas uppstå när antalet ellastbilar stiger på marknaden. Klimatpremien har också, i och med den senaste ändringen av bidragsförordningen, justerats på ett sätt som leder till att stöd- 83 Se exempelvis resultaten i kommissionens senaste konsekvensanalys av förslaget sänkta koldioxidkrav, Europeiska kommissionen (2025b). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 226 beloppen kan bli höga, särskilt för små - och medelstora företag. Även detta motiverar återkommande översyner. Vid högre löpande kostnader för dieseldrivna lastbilar minskar också behovet av klimat- premier. Utredningen noterar även att den stora skillnaden i premienivå mellan lätta lastbilar under 3,5 ton och eldrivna lastbilar i segmentet 3,5 till 4,25 ton är omotiverad och premien är därmed inte kostnads- effektiv. Ett införande av en koldioxiddifferentierad vägskatt slutligen, som rekommenderas av kommissionen som ett kompletterande styrmedel till koldioxidkraven på tunga fordon, kan enligt utred- ningens bedömning både minska behovet av klimatpremier och framtida höjningar av skatten på diesel. Det sistnämnda är även fördelaktigt i förhållande till utredningens uppdrag att hålla nere prisökningar vid pump. 5.8 Riktade styrmedel som sänker växthusgasutsläppen från arbetsmaskiner Med arbetsmaskiner avses fordon som inte är avsedda för vägtrafik samt arbetsredskap som använder flytande eller gasformiga driv - medel eller el och som används bland annat för anläggningsarbeten och underhåll av vägar, byggarbete i bostäder och lokaler, men även för arbete inom industri, jord- och skogsbruk och fiske. Styrmedlen riktade mot växthusgasutsläpp från arbetsmaskiner har hittills främst införts på nationell och lokal nivå. 5.8.1 Merparten av drivmedelsanvändningen omfattas av energi- och koldioxidskatter och reduktionsplikt Merparten av det drivmedel som används i arbetsmaskiner omfattas av energi- och koldioxidskatt och reduktionsplikt. Drivmedel som används inom areella näringar omfattas av en återbetalning av delar av drivmedelsskatten sedan 2005. En tillfälligt utökad skattenedsätt- ning av skatt på diesel som används i arbetsmaskiner i jordbruks -, skogsbruks- och vattenbruksverksamheter infördes den 1 juli 2022 och har förlängts för att gälla även under 2026, se kapitel 11 om energiskatter och kapitel 8 om acceptans och kompensation. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 227 5.8.2 Klimatpremie för arbetsmaskiner sedan 2020 Sedan 2020 finns en klimatpremie för elektriska arbetsmaskiner som under 2022 utvidgades till att även omfatta arbetsmaskiner och trak- torer som drivs med fordonsgas, bioetanol eller som är hybrider. Premien bytte samtidigt namn till att gälla för miljöarbetsmaskiner och inte enbart eldrivna arbetsmaskiner. De utbetalade stöden har dock legat på låga nivåer under de inledande sex åren. Enligt Energi- myndigheten har stöd betalats ut till sammanlagt 58 maskiner under perioden 2020 till september 2026.84 Under våren 2026 ändrades bestämmelserna ytterligare så att stödbeloppen kan bli högre för miljöarbetsmaskiner genom att stöd- begränsningen som relaterar till en specifik andel av inköpskost - naden togs bort. Stödet breddades samtidigt genom att effektgränsen fick en ny definition och sänktes till 10 kW. 85 Naturvårdsverket86 och Energimyndigheten87 har föreslagit att det bör införas ett, vid en myndighet, samlat stöd för arbetsmaskiner, omfattande både maskiner och tillhörande infrastruktur. Energimyndigheten har i regleringsbrevet för 2026 getts i uppdrag att ytterligare analysera utformningen av ett sådant samlat stöd, och vid behov lämna för- fattningsförslag.88 Uppdraget ska redovisas den 15 juni 2026. 5.8.3 Trafikverket och storstadskommunerna ställer gemensamma miljökrav på entreprenader Trafikverket och storstadskommunerna samarbetar kring utveck - lingen av gemensamma miljökrav för entreprenader som bland annat innebär krav på att delar av drivmedelsanvändningen ska bestå av el från förnybara energikällor och/eller hållbara höginblandade och hållbara rena biodrivmedel som HVO100. I övrigt möjliggör kraven för entreprenörer att använda arbetsmaskiner som drivs av el eller biodrivmedel men det finns än så länge inga krav. Kraven ska skärpas stegvis med inriktningen att 100 procent av energin som användas i arbetsmaskiner och fordon ska vara förnybar till 2030.89 84 Energimyndigheten (2025b). 85 Regeringen (2026b). 86 Naturvårdsverket (2025c). 87 Energimyndigheten (2025b). 88 Regeringskansliet (2025b). 89 Trafikverket (u.å.a). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 228 5.8.4 Trafikverket ger ytterligare incitament till eldrivna arbetsmaskiner och fordon Trafikverket bedömer, i sin roll som en av Sveriges största beställare, att myndigheten har möjlighet att bidra till en utveckling med fokus på hållbarhet och kostnadseffektivitet genom att ge ytterligare inci- tament till fordon och arbetsmaskiner med nollutsläpp i sina upp- handlade entreprenader.90 Sedan våren 2025 ger Trafikverket en bonus för tunga fordon och arbetsmaskiner med nollutsläppslösningar i entreprenader genom att de får 2,5 kr/kWh i rabatt på elanvändningen. Rabatten har in- förts i alla nya entreprenadkontrakt och gäller till och med år 2029. Rabatten täcker inte alla kostnader men förbättrar totalkostnads- kalkylen för elfordon och elarbetsmaskiner. För att bidra ytterligare till utveckling och användning av arbets- maskiner och fordon med eldrift genomför Trafikverket även nio systemdemonstrationer som ska upphandlas under 2026 och 2027. Det handlar om sju mindre byggprojekt i form av cykelvägar, cirku- lationsplatser eller åtgärder inom vattenskydd och två projekt med lastbilar som används för snöröjning och som drivs av el eller vätgas. Systemdemonstrationerna planeras genomföras på platser som är i eller geografiskt nära en klimat- eller klimatledarkommun. Syftet bakom är att skapa en lokal marknad med fler beställare som efter- frågar nollutsläppsfordon och arbetsmaskiner vid infrastruktur - arbeten. Trafikverket gör bedömningen att omställningen till noll- utsläppsfordon och arbetsmaskiner innebär lägre kostnader på sikt, minskade växthusgasutsläpp och lägre lokala utsläpp av luftföro - reningar, tillsammans med lägre motorbuller och vibrationer. 5.8.5 Kommuner arbetar för utsläppsfria byggentreprenader genom upphandlingar Utvecklingen mot eldrivna arbetsmaskiner inom bygg- och anlägg- ningsverksamhet genom offentlig upphandling drivs även av några kommuner i Sverige. Upphandlingarna har ökat i omfattning, men 90 https://bransch.trafikverket.se/om-oss/aktuellt-for-dig-i-branschen3/aktuellt-for-dig-i- branschen/2025/2025-10/nollutslapp-testas-i-praktiken/ hämtad från webben den 20 april 2026. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 229 är än så länge begränsade till ett fåtal platser i Sverige och ett än så länge begränsat antal projekt. Regeringsinitiativet Fossilfritt Sverige har faciliterat dessa upp- handlingar. I inledningen av 2026 publicerade Klimatarena Stockholm och Fossilfritt Sverige en exempelsamling med generella råd om hur upphandlingar av elektrifierade arbetsmaskiner och tillhörande last- bilstransporter, har och kan genomföras i praktiken.91 5.8.6 Återkommande regeringsuppdrag på området arbetsmaskiner Oklart hur den fortsatta vägledningen bäst utvecklas Fossilfritt Sverige fick i slutet av 2024 ett tilläggsdirektiv.92 Enligt direktivet ska Fossilfritt Sveriges tidigare uppgift att samordna arbetet inom kommuner och regioner begränsas till att samordna kravställning i offentlig upphandling. I direktivet lyfts området upphandling av arbetsmaskiner upp som ett exempel där staten, kommuner och regioner kan främja tillverkarnas omställning till fossilfria arbetsmaskiner genom att samordna kravställningen. Upp- draget ska redovisas senast den 31 december 2026. I nuläget är uppgiften att vägleda och följa utvecklingen kring bland annat offentlig upphandling av arbetsmaskiner med nollut- släpp från nationell myndighetsnivå inte tydligt uttryckt i olika styr- dokument, exempelvis i Trafikverkets instruktion och i Upphand- lingsmyndighetens uppdrag. Denna brist har även uppmärksammats av Naturvårdsverket.93 Återkommande förslag om att inrätta ett arbetsmaskinsregister Ett antal på varandra följande utredningar har, sedan mitten av 1990-talet, funnit att det finns motiv för att inrätta ett register över arbetsmaskiner. Ett sådant skulle kunna bidra till bättre kontroll och uppföljning av utsläpps - och teknikutvecklingen och bättre förutsättningar för analys, kontroll och förenklingar i samband med stödgivning och upphandlingar. Ett arbetsmaskinsregister skulle 91 Klimatarena Stockholm och Fossilfritt Sverige (2026). 92 Regeringen (2024c). 93 Naturvårdsverket (2025c). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 230 också kunna bidra till att minska risker för bedrägerier och stölder och även kunna ge förutsättningar för att på sikt införa miljözoner för arbetsmaskiner. Transportstyrelsen redovisade 2022 ett regeringsuppdrag där förutsättningarna för att utveckla registerföringen av arbetsmaskiner analyserades mer i detalj. I rapporten föreslogs att ett sådant register skulle kunna byggas upp med start 2027 för att tas i bruk omkring 2030.94 Regeringen bedömde i klimathandlingsplanen 202395 att det inte borde införas lagkrav på registrering av arbetsmaskiner och menade i stället att ett frivilligt arbetsmaskinsregister har flera fördelar. Sam- tidigt konstaterade regeringen att ett frivilligt register innebar att några av de mervärden som en registreringsplikt skulle innebära begränsas, framför allt möjligheten att bättre kunna kartlägga och beräkna klimat- och luftutsläppen från arbetsmaskiner. Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap96 noterade regeringens tidigare bedömning i klimathandlingsplanen, men före- slog utifrån beredskapsmotiv ändå att det behöver byggas upp ett statligt register. Utredningen konstaterade att Transportstyrelsen skulle vara lämpligast att bygga upp och hålla ett sådant register men föreslog, på grund av de svårigheter som Transportstyrelsen tidigare anfört, ändå att Boverket borde tilldelas uppgiften att bygga upp och hålla ett sådant register. Förslaget motiverades denna gång med att registret var en förutsättning för att bygga upp en heltäckande byggnads- och reparationsberedskap, och för att kunna genomföra detaljerade regionala försörjningsanalyser. Boverkets utrednings- uppdrag föreslogs utföras efter samråd med Transportstyrelsen och Trafikverket. Under 2026 lanseras ett frivilligt maskinregister, maskinregister.se för tunga arbetsmaskiner i Sverige. Syftet är att minska bedrägerier och stölder, göra finansiering tryggare och ge myndigheter bättre verktyg. Registret bygger på den norska lösningen Maskinregisteret och finansieras av tio banker och finansbolag. Driften läggs i ett fristående svenskt aktiebolag som planeras att samägas av norska Sentralregisteret97 och branschföreningen MaskinLeverantörerna. 94 Transportstyrelsen (2021). 95 Skr. 2023/24:59. 96 SOU 2025:68. 97 Sentralregisteret (u.å.). SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 231 5.8.7 Sammanfattande iakttagelser och problembild Utredningen kan konstatera att utvecklingen på arbetsmaskinområdet inte drivs av EU-gemensamma styrmedel utan snarare av upphand- lingskrav ställda av kommuner och av statliga myndigheter, framför allt Trafikverket. Upphandlingskraven omfattar främst bygg - och entreprenadmaskiner. Ytterligare en drivkraft för åtgärder på arbetsmaskinsområdet, liksom på andra områden, finns i företagens och den offentliga sek- torns hållbarhetsarbete och de klimatmål offentliga verksamheter och företag antagit i syfte att uppnå additionella minskningar av sina växthusgasutsläpp både på kortare och längre sikt. Trafikverket, storstadskommunerna och så kallade klimatledar- kommuner, redovisar både ambitioner att gå över till att endast använda höginblandade biodrivmedel och samtidigt investera i att bidra till teknikutveckling och demonstration av tekniklösningar, både för arbetsmaskiner och transporttjänster. Investeringar i utveckling och demonstration av teknik kan bidra till kunskapsutveckling som gynnar branschen som helhet och där- med vara samhällsekonomiskt motiverad, om än förknippade med vissa risker. Att ersätta fossila drivmedel med biodrivmedel är inte förknippat med samma mervärden. Resurser som avsätts för klimat- politiska syften används därför mer effektivt genom utveckling och demonstration av teknik för nollutsläpp än genom att ersätta fossila drivmedel med biodrivmedel. I avsnittet ovan om styrm edel för introduktion av biodrivmedel diskuteras dessa prioriteringar ytter- ligare. Utredningen konstaterar slutligen att de behov som tidigare identifierats som motiverar att det upprättas ett obligatoriskt arbets- maskinsregister kvarstår samtidigt som ytterligare motiv tillkommit. 5.9 Styrmedel för tillgång till infrastruktur för laddning och tankning av förnybara drivmedel För att förbättra förutsättningarna för att genomföra teknikskiften i transportsektorn och för arbetsmaskiner som ställer krav på sär- skild infrastruktur för laddning och tankning har flera olika typer av styrmedel införts över tid i Sverige. År 2005 infördes lagen om Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 232 skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel 98, i det följande pumplagen, för att göra det möjligt för marknaden att sälja person- bilar som använde alternativa drivmedel. Samtidigt gavs det även sär- skilda investeringsstöd för framför allt utbyggnad av tankstationer för biogas. Stöden till investeringar i infrastruktur har därefter ut- ökats och flera olika typer av bidragssystem har införts både för laddning av batterielektriska fordon och för tankning med vätgas. Under 2025 infördes även en förändring av reduktionsplikten som innebär att ett nytt brett stöd införs till publik laddinfrastruktur, se nästa avsnitt. Lagstiftningen inom EU har utvecklats parallellt. Som en del av den gröna given omformades det tidigare direktivet för utbyggnad av infrastruktur för alternativt drivna fordon, AFID99, till en bin- dande förordning AFIR100. Krav på införande av infrastruktur för nollutsläppsfordon, vid bostäder och lokaler har samtidigt införts och skärpts i direktivet för byggnaders energiprestanda, EPBD.101 Enligt AFIR ska medlemsländerna återkommande redovisa en handlingsplan för landets utbyggnad av infrastruktur för laddning och tankning enligt målen i förordningen. Sverige redovisade ett utkast till en sådan handlingsplan i inledningen av 2025.102 Eftersom tillgången till laddinfrastruktur bedöms vara relativt god i Sverige och eftersom flera utredningar dessutom nyligen har haft i uppdrag att lägga förslag på hur styrningen bäst bör utvecklas har utredningen valt att, med ett undantag se 10.3.2, inte lägga egna förslag på området, se kapitel 1. Genomgången nedan begränsas därför endast till en kortfattad summering med några iakttagelser vad gäller laddinfrastrukturen i Sverige. I avsnitt 12.3.1. analyseras pumplagen mer utförligt. 98 Lagen (2005:1248) om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel. 99 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/94/EU av den 22 oktober 2014 om ut- byggnad av infrastrukturen för alternativa bränslen. 100 För att skapa förutsättningar för att utsläppsfria fordon ska komma in på marknaden fastställs i förordning (EU) 2023/1804 om utbyggnad av infrastrukturen för alternativa bränslen obligatoriska installationsmål för en tillräcklig minimitäckning av laddinfrastruktur och tankningsstationer för vätgas som är tillgänglig för allmänheten längs TEN-T-nätverket, i urbana knutpunkter och i trygga och säkra parkeringsområden. 101 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1275 av den 24 april 2024 om bygg- naders energiprestanda (omarbetning). 102 Regeringen (2026a). SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 233 5.9.1 Elkrediter i reduktionsplikten – ett nytt sätt att ge ett brett stöd till laddinfrastruktur Det har införts en möjlighet att använda elkrediter från publik ladd- ning inom reduktionsplikten från den 1 juli 2025. Först på lite längre sikt blir det möjligt att göra en ex-postutvärdering av hur marknaden för elkrediter etablerar sig och vilket ekonomiskt incitament som de för med sig för drift och nya investeringar i laddinfrastruktur. Till en början kan det främst förväntas vara reduktionspliktiga aktörer som själva tillhandahåller publik laddning som kommer att använda elkrediter för att uppfylla reduktionsplikten. De administ- rativa kostnaderna för dessa aktörer är förmodligen lägre än för laddoperatörer som sedan tidigare exempelvis inte har redovisat uppgifter till Energimyndigheten eller upprättat avtal med reduk- tionspliktiga aktörer. På längre sikt skulle elkrediterna, genom att de innebär en ytter- ligare inkomstkälla för laddoperatörerna potentiellt kunna leda till att fler laddstationer byggs och till att fler elkrediter utfärdas. 5.9.2 Flera uppdrag på området laddinfrastruktur under senare år Stödgivningen till laddinfrastruktur föreslås samordnas och inriktas mot områden där den företagsekonomiska lönsamheten är svag Energimyndigheten, som har ett samordningsansvar på området laddinfrastruktur, genomförde under 2025 ett regeringsuppdrag där uppgiften var att lägga fram förslag på hur stöden till laddinfra- struktur kan bli effektivare. Energimyndigheten konstaterar i sin slutrapport 103 att dagens ordning med flera parallella stödformer, administrerade av fyra olika myndigheter: Energimyndigheten, Natur- vårdsverket, Skatteverket och Trafikverket, har medfört överlapp, otydlighet för stödmottagare och en ineffektiv administration. Myn- digheten bedömer vidare att förutsättningarna för utbyggnad av laddinfrastruktur har förändrats och att stödgivningen därför be- höver anpassas till rådande marknadsförhållanden för att vara effek- tiv och ändamålsenlig. För publik snabbladdning för lätta fordon 103 Energimyndigheten (2025a). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 234 föreslås en mer riktad stödgivning som i högre grad baseras på be- hovsprövning och strategiska analyser, i syfte att styra medel till platser där risken för överetablering är liten. För andra områden, såsom publik laddinfrastruktur för tunga fordon, bedöms fortsatt stöd vara nödvändigt för att möjliggöra ett heltäckande nätverk och för att uppfylla kommande krav enligt AFIR. Även Utfasningsutredningen konstaterade 2021 att det fanns ett växande behov av samordning på området samt att det offentligas ansvar för utbyggnaden av laddinfrastruktur nu borde inriktas mot de områden där den företagsekonomiska lönsamheten är svag och där andra marknadsmisslyckanden kan behöva undanröjas för att infrastrukturen ska utvecklas på ett ändamålsenligt sätt i hela landet.104 Utredningen pekade dels på svårigheter i delar av det allmänna väg- nätet med lägre trafikmängder, men också på geografiska skillnader i förutsättningarna för laddning nära hem och arbetsplatser. Vid sidan av stödgivning från det offentliga finns det ett antal andra faktorer som påverkar och potentiellt kan bromsa utbygg- naden av en ändamålsenlig laddinfrastruktur. I betänkandet Mot en effektivare elektrifiering läggs ett antal förslag fram i syfte att röja hinder för elektrifieringen av olika transportslag. De identifierade hindren är i många fall kopplade till utbyggnaden av laddinfra - struktur.105 Boendeformen påverkar möjligheten till prisvärd hemmaladdning Möjligheten att skapa tillgång till prisvärd hemmaladdning106 varierar mellan olika boendeformer. Det är generellt sett enklare för boende i enfamiljshus än boende i flerfamiljshus att installera en laddbox. Men nu kommer viss lagstiftning på området som kan underlätta omställningen. För boende i flerfamiljshus som har tillgång till egen parkering lämnade regeringen i mars 2026 propositionen ”Ökade möjligheter till laddning av elfordon”107 som utgår från bestämmelser i EU- 104 SOU 2021:48. 105 SOU 2024:97. 106 Med hemmaladdning menar vi laddning vid eller i närheten av bostaden. 107 Prop. 2025/26:148. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 235 direktivet om byggnaders energiprestanda.108 Förslagen innebär att en hyresgäst eller bostadsrättshavare ska ha rätt att begära installation av en laddningspunkt för laddning av elfordon på den boendes bil- parkeringsplats om parkeringsplatsen ligger i samma hus som bo - stadslägenheten eller i närheten av det huset. De hushåll som har svårast förutsättningar för tillgång till pris- värd hemmaladdning är boende i flerfamiljshus utan tillgång till egen parkering. Det framgår bland annat av en marknadsanalys från ChargeNode.109 Företaget har analyserat data över de bostadsrätts- föreningar som erhållit stöd från Klimatklivet via Ladda bilen-pro- grammet och finner att andelen bostadsrättsföreningar som erhållit stöd är lägre i innerstäderna jämfört med villaförorter och kommuner med miljonprogram där tillgång till parkering är god. Statistiken visar att det är den fysiska miljön och inte inkomstnivåer som spelat roll för denna utveckling. Utbyggnaden av publik laddning och vätgastankstationer för tunga fordon ligger före fordonsintroduktionen Enligt Energimyndighetens statistik är Sverige redan på god väg att nå AFIR-kraven när det gäller täckningsgrad för vätgastankstationer till 2030. Energimyndigheten konstaterar också, i myndighetens slutredovisning från uppdraget att samordna utvecklingen på vätgas- området från december 2024, att nu behöver snarare efterfrågan från vätgasdrivna fordon öka innan nätet byggs ut ytterligare. 110 I slutet av 2023 redovisade Energimyndigheten och Trafikverket även ett gemensamt handlingsprogram, med liknande slutsatser. 111 Även nätet för publik laddning av tunga ellastbilar är väl utbyggt i förhållande till antalet eldrivna lastbilar. I slutet av 2024 fanns det till exempel omkring 500 publika laddningspunkter för tunga fordon i drift och ytterligare drygt 500 hade beviljats stöd. Vid slutet av 2024 fanns det samtidigt knappt 900 tunga eldrivna lastbilar i fordons- flottan. 108 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1275 av den 24 april 2024 om bygg- naders energiprestanda (omarbetning). 109 ChargeNode (2026). 110 Energimyndigheten (2024a). 111 Energimyndigheten (2023). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 236 5.9.3 Sammanfattande iakttagelser och problembild Det kan ifrågasättas om utbyggnaden av vätgastankställen är i fas med introduktionen av vätgasdrivna fordon, eftersom det endast finns ett fåtal fordon på marknaden i dag. Även laddinfrastrukturen för eldrivna lastbilar har byggts ut i högre takt än de eldrivna fordonen introducerats på marknaden. När det gäller incitamenten från elkrediter till utbyggnaden av laddinfrastruktur konstaterar utredningen att om elkrediterna ut- vecklas så att de på lite sikt kommer stimulera till ytterligare utbygg- nad av laddinfrastruktur, kan utvecklingen i första hand väntas ske på ställen med hög trafikering av elbilar, dvs. inte på de ställen där insatserna från det offentliga för ytterligare utbyggnad av laddinfra- struktur, nu bedöms vara mest motiverad. Krediterna kan samtidigt bidra till extra intäkter till redan utbyggd laddinfrastruktur som har svårigheter med den inledande lönsamheten. Elkrediterna i reduktionsplikten urholkar dessutom styrmedlets primära syfte att ersätta fossila drivmedel med flytande förnybara drivmedel. Utredningen lägger i 10.3.2 ett förslag för att förbättra denna del av styrningen. 5.10 Riktade styrmedel som påverkar utsläpp i övriga delsektorer inom ESR 5.10.1 Energi- och koldioxidskatter bidrog till utfasningen av eldningsolja från bostäder och lokaler Sektorn omfattar växthusgasutsläpp från egen förbränning av bränslen för uppvärmning och varmvatten i bostäder och lokaler, inklusive lokaler i jordbruk och skogsbruk. Utsläppen i sektorn har minskat kraftigt över tid. Utsläppsminskningen i sektorn beror i första hand på att egen uppvärmning med framför allt olja främst har ersatts av fjärrvärme, pelletspannor och värmepumpar. De styrmedel som bidragit till utfasningen av eldningsolja i sek- torn under de senaste decennierna är främst energi- och koldioxid- skatterna. Energi- och koldioxidbeskattningen av fossila bränslen har successivt höjts sedan 1990-talet fram till 2021, se avsnitt 5.3. Även olje- och elprisutvecklingen samt den faktiska tillgången till SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 237 marknadsmogna teknikalternativ i form av framför allt värmepumpar, fjärrvärme och pelletspannor har bidragit på ett avgörande sätt till utvecklingen. Till denna utveckling har även teknikupphandling av till exempel värmepumpar och andra tekniker för ökad energieffek- tivitet haft betydelse.112 Incitamenten från energi- och koldioxid- skatter kompletterades under en kortare period (år 2006) med ett särskilt stöd till konvertering från direktverkande elvärme och olje- uppvärmning. Stödet var riktat till ägare av småhus. Under 2010-talet avtog takten i utfasningen av oljepannor och av användningen av gas för uppvärmning av bostäder och lokaler. I Fossilfritt Sveriges arbete med att ta fram en färdplan för fossilfri konkurrenskraft, Fossilfri uppvärmning, genomfördes därför ett fördjupningsarbete som syftade till att lägga fram förslag till hur den återstående delen av fossil uppvärmning, på omkring 2 TWh i bostäder och lokaler, skulle kunna fasas ut. 113 Ett av förslagen handlade om att återinföra konverteringsbidrag.114 De höga energi- priserna under 2022 och 2023 kan ha påverkat investeringstakten uppåt igen, men det går ännu inte att utläsa tydligt ur energistatistiken för bostäder och lokaler då den bygger på undersökningar som genomförs vart fjärde år.115 Statistiken från 2022 indikerar dock att det skett en minskning av användningen av fossila bränslen samt att återstående användning till lika delar består av fossilgas och olja. Under perioden 2023–2025 har ett nytt konverteringsstöd, främst riktat mot energieffektiviseringsåtgärder, införts för småhus. Stödet omfattade småhus värmda med gas eller el och upphörde under 2025.116 Sedan 2020 har det även funnits olika stöd för energieffek- tivisering av flerbostadshus.117 Även Klimatklivet ger stöd till investeringar i bränslekonverte- ringar och i viss mån energieffektivisering av bostäder och lokaler ägda av företag, se Bakgrund 5.3, nedan. För jordbrukets lokaler finns även investeringsstöd att söka inom ramen för strategiska planen. 112 Se exempelvis Nilsson, Lars J., Åhman, Max och Nordqvist, Joakim (2005). 113 Se Energimyndighetens Energistatistik för småhus, flerbostadshus och lokaler. Tillgänglig på: https://www.energimyndigheten.se/statistik/officiell-energistatistik/tillforsel-och- anvandning/energistatistik-for-smahus-flerbostadshus-och-lokaler/. 114 Fossilfritt Sverige (2021). 115 Senaste undersökningen gjordes 2022. 116 Boverket (u.å.a). 117 Boverket (u.å.b). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 238 Vid sidan av energiskatter och bidrag påverkas sektorn även av styrmedel för ökad energieffektivitet främst i form av byggregler och produktkrav, de sistnämnda utgår från EU:s Ekodesigndirektiv och Energimärkningsförordningen. Utfasningen av oljepannor genomfördes med energi- och koldioxidskatter tillsammans med kompletterande stöd Utsläppseffekterna och kostnadseffektiviteten kopplade till 2006- års konverteringsstöd för småhus, i kombination med den då befint- liga styrningen med energi-och koldioxidskatter och stigande olje- priser, analyserades av Energimyndigheten och Naturvårdsverket i ett underlag till 2008 års kontrollstation för klimatpolitiken i Sverige. Myndigheterna förordade att stödet skulle tas bort då det främst bedömdes ha lett till ryckighet på marknaden och en mycket låg additionalitet över tid.118,119 Utredningen noterar att den snabba utfasningen av oljepannor för uppvärmning i Sverige förefaller ha stött på betydligt mindre motstånd jämfört med motsvarande utveckling i andra EU-länder under senare år. En faktor bakom kan ha varit att kostnaden för att skifta energisystemlösning var särskilt fördelaktig i Sverige, på grund av landets jämförelsevis låga elpriser och väl utbyggda fjärrvärme- system, se avsnitt 5.10. 5.10.2 En kombination av styrmedel bakom utsläppsminskningen från mindre industrianläggningar Utsläppen från mindre industrianläggningar i ESR-sektorn består huvudsakligen av utsläpp vid förbränning av fossila bränslen som naturgas, gasol och olja inom framför allt kemiindustri, livsmedels- industri och verkstadsindustri. Sedan 2010 har de sammanlagda utsläppen från både industri och el- och fjärrvärme inom ESR-sek- 118 Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2007), s. 231. 119 När det gällde fördelningseffekterna av de successivt höjda koldioxidskatterna konsta- terade myndigheterna med referens till Brännlund att skatterna hade en regressiv verkan, dvs. påverkade låginkomsthushåll mer än höginkomsthushåll samt att effekterna skilde sig åt mellan glesbygd och tätort. När det gällde effekterna av de höjda skatterna på uppvärmnings- bränslen konstaterades dock samtidigt att de nordligt belägna hushållen delvis kompen - serades av den differentierade elskatten och av att tillgången till biobränslen för uppvärm- ning ofta var bättre i dessa områden. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 239 torn minskat med 58 procent tack vare konverteringar från fossila bränslen till förnybar energi och värmepumpar samt energieffekti- viseringsåtgärder. Inom industrin som omfattas av utsläppshandel motsvarade minskningen 30 procent fram till och med 2023. Merparten av förbränningen av fossila bränslen i industrin i ESR- sektorn träffas av koldioxid- och energiskatter och all förbränning av fossila bränslen kommer hos dessa verksamheter även att ingå i det kommande utsläppshandelssystemet ETS 2. Utsläppen har alltså minskat snabbare i denna del av industrin under det senaste decenniet jämfört med industrin i den handlande sektorn. Minskningen sammanfaller med utfasningen av den tidi- gare nedsättningen av koldioxidskatten för dessa verksamheter, som skedde under perioden 2011–2018 samtidigt som skattenivåerna höjdes. Sedan 2015 har även investeringsbidrag för bränslekonver- tering och energieffektivisering funnits att tillgå inom ramen för Klimatklivet, se faktaruta. Bakgrund 5.3 Investeringsbidrag genom Klimatklivet Sedan starten 2015 har Klimatklivet beviljat cirka 20 miljarder kro- nor i stöd till över 27 000 åtgärder. I genomsnitt står Klimatklivet för 43 procent av den totala investeringskostnaden. Åtgärder som får stöd av Klimatklivet är både av så kallad för- utsättningsskapande karaktär och sådana som bidrar till direkta utsläppsminskningar. Förutsättningsskapande åtgärder inkluderar exempelvis stöd till produktion och distribution av biogas och till laddinfrastruktur. Produktion av biogas är den åtgärdskategori som beviljats mest i stöd av Klimatklivet – totalt 5,8 miljarder kronor sedan Klimat- klivet startade. Cirka 2 miljarder av dessa stöd, beviljades under år 2024. Totalt sett bedöms de beviljade åtgärderna inom Klimatklivet till och med 2024 ha bidragit till en utbyggnad av laddinfrastruktur över hela landet med cirka 263 000 nya laddpunkter, varav cirka 220 000 avser laddning för boende och anställda och cirka 21 000 är publika laddpunkter. Under 2024 beviljade Klimatklivet cirka 1 500 miljoner kronor till utbyggnaden av laddinfrastruktur, vilket är mer än något föregående år. Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 240 De största utsläppsminskningarna till följd av åtgärder som fått stöd från Klimatklivet sedan starten 2015 förväntas ske inom åtgärdskategorierna Avfall, Produktion av biogas, Transport och Laddinfrastruktur. Inom kategorin Transport ingår främst bidrag till annan produktion av biodrivmedel och elektrobränslen, vid sidan av produktionsanläggningar för biogas. För åtgärder beviljade under år 2024 är det, i fallande ordning, åtgärder inom Produktion av biogas, Avfall och Laddinfrastruktur som förväntas bidra till störst årlig utsläppsminskning. Den förväntade utsläppsminskningen utgår från klimatnyttan av åtgärderna beräknade ur ett livscykelperspektiv, där en del av effekten kan uppstå utanför landets gränser. För beräkning av klimatnyttan används olika schabloner för att återspegla den slut- liga utsläppsminskningen. Det går därmed inte att likställa den förväntade utsläppsminskningen för åtgärder inom Klimatklivet med en motsvarande minskning av Sveriges utsläpp. Enligt Naturvårdsverkets underlag till regeringens klimatredo- visning 2024 och 2025 så beräknas bidraget till direkta utsläpps- minskningar i ESR-sektorn sammanlagt sedan Klimatklivet star- tade motsvara en utsläppsminskning på drygt 0,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år 2030. Utsläppsminskningen beräknas främst uppstå till följd av bränslekonverteringar i bostäder, lokaler och i industrianläggningar som inte ingår i ETS 1. I regeringens klimatredovisning i 2026 års budgetproposition beräknas den nu beslutade förstärkningen av Klimatklivet bidra till ytterligare utsläppsminskningar motsvarande 0,19 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2030 i ESR-sektorn, utöver nu aktuella scenarier. För att en sådan utveckling ska kunna realiseras be - höver ett relativt stort antal ytterligare åtgärder genomföras i de utpekade sektorerna med stöd av Klimatklivet. Källa: Naturvårdsverket (2025d), Naturvårdsverket (2024d), Naturvårdsverket (2025a) och Prop. 2025/26:01. Bidragens additionalitet i fokus i flera utvärderingar De åtgärder som genomförts i industriverksamheter utanför EU:s utsläppshandelssystem har varit särskilt i fokus i de utvärderingar som genomförts av effekterna av stödgivningen under Klimatklivet. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 241 Sådana åtgärder bedöms enligt de senaste utvärderingarna i relativt hög grad varit additionella. I den senaste utvärderingen av Klimatklivet, vilken bland annat genomfördes av WSP Sverige 120, dras bland annat slutsatsen att Klimatklivet har lett till klimatinvesteringar som till följd av sin relativt långa livslängd varaktigt bedöms kunna minska utsläppen. Slutsatsen bygger både på kvantitativa så kallade regressionsanalyser baserade på ansökningar, ekonomisk statistik och energistatistik, inriktade mot de industribranscher som till största delen inte ingår i ETS 1, och på enkäter som skickats till samtliga stödmottagare. Sammanfattningsvisa konstaterar utredningen att utsläppen från industriföretag utanför ETS 1 har minskat i relativt hög takt under det senaste decenniet. Till utvecklingen bedöms en kombination av styrmedel ha bidragit, både koldioxid- och energiskatter tillsammans med investeringsbidrag. 5.10.3 Utsläppen från produktanvändning inklusive lösningsmedel minskar till följd av EU-lagstiftning Fluorerade växthusgaser, så kallade F -gaser och annan produkt - användning utgör en mindre del av utsläppen i ESR -sektorn, se kapitel 4. Den största utsläppskällan är användningen av F -gaser i kylsystem, värmepumpar och luftkonditioneringsanläggningar. År 2015 infördes en skärpt EU -gemensam förordning för att begränsa utsläppen av fluorerade växthusgaser. Förordningen syftade till att minska utsläppen med två tredjedelar mellan 2015 och 2030, inklusive en särskild begränsning av fluorerade växthusgaser, HFC:s (hydrofluorkolväten). Under 2023 beslutades om ytterligare en skärpning av förordningen. Utvärderingar av F-gasregelverket visar god verkningsfullhet och kostnadseffektivitet Storbritannien har behållit EU:s F-gasreglering efter EU-utträdet. Landet har även låtit genomföra en omfattande utvärdering av styr- medlets verkningsfullhet och kostnadseffektivitet där slutsatsen blev att styrmedlet i huvudsak uppnådde sina syften till generellt låga åt- 120 Naturvårdsverket (2023). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 242 gärdskostnader. Tilläggen i F-gasförordningen i EU som beslutades 2023 har också konsekvensanalyserats och bedömts kunna bidra till ytterligare utsläppsminskningar till låga åtgärdskostnader.121 5.10.4 Deponiförbud bakom minskade utsläpp från avfallsbehandling Utsläppen från avfallsbehandling i svensk ESR-sektor, står för en betydande del av utsläppsminskningarna hittills i sektorn, och ut- släppen bedöms även fortsätta minska framgent, se kapitel 4. Minskad avgång av metan från avfallsdeponier står för huvuddelen av denna effekt. I ESR-sektorn ingår dock inte utsläpp från förbränning av (icke-farligt) avfall eftersom detta utsläpp uppstår i el- och fjärrvärme- sektorn, och Sverige har valt att inkludera dessa i EU:s utsläpps - handelssystem, ETS 1. Utsläppen från avfallsförbränning har ökat med cirka 1,7 mil- joner ton koldioxidekvivalenter under samma period som utsläppen från deponier minskat. En betydande del av dessa utsläpp kommer från förbränning av plastavfall. Insatserna för att minska förbrän- ningen av plastavfall och öka materialåtervinningen har dock ökat under senare år. Det finns även exempel på företag som planerar för att investera i teknik för koldioxidinfångning, CCS, vid sina avfallsförbränningsanläggningar.122 Utsläppsminskningen från avfallsdeponier beror främst på att deponerat organiskt och brännbart avfall minskat till låga nivåer på grund av de deponiförbud som infördes i inledningen av 2000-talet, samtidigt som metanåtervinningen vid deponierna fortsatt och även ökat i omfattning under tidsperioden. Återvinningen av metan minskar nu på grund av att metanavgången vid deponierna sjunkit till låga nivåer. Men deponiförbuden har samtidigt haft en större påverkan på växthusgasutsläppen i landet och utanför Sveriges gränser än den som rapporteras direkt i ESR-sektorn. Ett exempel är att det byggts ett relativt stort antal avfallsför- bränningsanläggningar i Sverige i samband med att deponiförbuden infördes. Produktionen av värme och el från avfallsförbrännings- 121 UK Government (2022). 122 SYSAV, Öresundkraft. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 243 anläggningar har ökat från omkring 10 TWh 2005 till omkring 20 TWh år 2023.123 Ytterligare ett exempel på vidare systemeffekter, är att omkring en tredjedel av avfallet som förbränns vid anläggningarna där avfall förbränns, importeras från andra länder i Europa. Förbränningen av avfall i Sverige har därmed även en effekt på växthusgasutsläppen och avfallsbehandlingen i andra länder i Europa. Investeringarna i kompostering och rötning av organiskt avfall, främst matavfall, har också stigit efter att deponiförbuden infördes. Till dessa investeringar har bidrag getts med medel från statliga inve- steringsprogram som LIP, KLIMP och Klimatklivet. Den inhemska produktionen av biogas från bland annat matavfall har ökat från omkring 0,16 TWh till omkring 2,3 TWh under perioden 2005 – 2023.124 Det sker även en import av biogas och den totala använd- ningen av biogas uppgick till 4,1 TWh 2023. Biogasen används främst i vägtransportsektorn och påverkar därmed utsläppen i ESR. Men biogasen skulle också kunna användas i sektorer som ingår i ETS 1, exempelvis i industrin och i sjöfart. Flera mål i fokus när avfallspolitiken förändrades När den dåvarande svenska klimatpolitiken utvärderades av Energi- myndigheten och Naturvårdsverket, inför den så kallade kontroll- stationen 2008, ingick även en analys av verkningsfullheten och kost- nadseffektiviteten av den skärpta styrningen inom avfallspolitiken i relation till klimatpolitiken.125 I utvärderingen konstaterade myn- digheterna bland annat att styrmedlen inom avfallsområdet i många fall syftade till att uppfylla flera mål samtidigt, men att just reduk- tion av utsläppen av växthusgaser inte hade lyfts fram som något primärt mål när styrmedlen för att minska deponeringen föreslogs och genomfördes. De utsläppsminskningar som de nya styrmedlen förväntades ge på klimatområdet kunde, enligt myndigheternas be- dömning, därmed i stor utsträckning ses som ”bonuseffekter”. I rapporten konstaterades även att åtgärder inom avfallspoli - tikens område, som innebar skiften mellan olika typer av system för avfallshantering hade varit föremål för ett stort antal system- 123 Avfall Sverige (2023). 124 RVF (2006), Energigas Sverige (2024). 125 Se exempelvis Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2007). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 244 analyser/livscykelanalyser i Sverige i vilka kostnader och andra kon- sekvenser hade analyserats. Analyserna av förändringar kopplade till hanteringen av den organiska fraktionen i avfallet, dvs. den fraktion som huvudsakligen omfattades av de införda förbuden mot deponering, resulterade i systemkostnadsbedömningar, exklusive skatter, som hamnade relativt nära varandra, när valet stod mellan att deponera alternativt förbränna avfall.126 De förändrade styrmedlen på avfallsområdet bedömdes därmed i huvudsak leda till åtgärder som innebar utsläppsminskningar till relativt låga (system)kost - nader. I vissa fall bedömdes åtgärderna även kunna bidra med in- täkter för samhället. När det gäller utvecklingen utifrån ett bredare systemperspektiv, som både omfattar utsläpp i ETS-sektorn och i ESR-sektorn i Sverige, kan konstateras att den relativt omfattande utbyggnaden av avfalls- förbränningsanläggningar som förbränner exempelvis plastavfall har inneburit en omfattande ”inlåsning” i en systemlösning för av- fallsbehandling som nu kräver relativt omfattande investeringar för att uppnå en ökad resurseffektivitet och för att nå hela vägen till nollutsläpp, om taket inom utsläppshandelsystemet i EU ska sänkas till nollnivåer. 5.10.5 Styrmedlen i jordbrukssektorn är främst inriktade mot andra mål än minskade utsläpp av växthusgaser Utsläppen från jordbrukssektorn består av metan och lustgas från djurens fodersmältning, gödselhantering och kväveomvandling i jordbruksmarken. Jordbrukets utsläpp från användningen av fossila drivmedel i traktorer och andra arbetsmaskiner, fossila bränslen till uppvärmning i lokaler, till stationär utrustning som spannmåls- torkar samt kolförrådsförändringar kopplat till jordbrukets mark- användning redovisas i andra delar av utsläppsrapporteringen. Det finns i dagsläget relativt få styrmedel som direkt syftar till att minska växthusgasutsläppen i jordbrukssektorn. Den mest cen- trala styrningen sker via EU:s gemensamma jordbrukspolitik vars nationella genomförande benämns den strategiska planen. I den strategiska planen för 2023–2027 har Sverige delvis prioriterat åt- gärder för att stärka inriktningen mot att minska miljöpåverkan 126 Carlsson Reich, Marcus (2003). SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 245 och sänka nettoutsläppen av växthusgaser i linje med EU:s ambi - tioner, samtidigt som insatserna för ökad konkurrenskraft och ökad livsmedelsproduktion också ökat. Inriktningen har viss betydelse för jordbrukets nettoutsläpp av växthusgaser. Några av förändringarna med starkast koppling till nettoutsläppen är att det införts nya ettåriga miljö- och klimater- sättningar. Här ingår nya ersättningar för mellangrödor för ökad kolinlagring samt precisionsjordbruk. Från 2023 har det även skett förstärkning i stödet till investeringar i åtgärder som minskar utsläpp av ammoniak från gödselhantering. Dessa åtgärder kan samtidigt även sänka utsläppen av lustgas och metan. 127 Stöd som tidigare gavs med EU-medel till anläggande av våtmarker och till biogas - produktion har samtidigt lyfts ut från planen. I juli 2025 infördes det även ett nationellt investeringsstöd, det så kallade Kväveklivet, som ska gå till ammoniakreducerande åtgärder och till åtgärder som effektiviserar användningen av kväve i jordbrukssektorn.128 Det är även möjligt för lantbrukare att söka stöd från Klimat - klivet129 för investeringar som minskar växthusgasutsläpp. Majori- teten av åtgärder som fått stöd från Klimatklivet handlar om investe- ringar i tekniker för att gå över till fossilfri förbränning exempelvis via en övergång till biobränslen eller el, till exempel för torkning av spannmål, uppvärmning av byggnader eller för att gå från använd- ning av diesel till el i arbetsmaskiner eller bevattningspumpar. Inve- steringsstöd ges också till gödselbaserade biogasanläggningar. Åt- gärden har som främsta fördel att det kan minska koldioxidutsläppen inom andra sektorer och bidra till ökad försörjningstrygghet. Vid sidan av investeringsstöden till biogasanläggningar från Klimatklivet ges även stöd till biogasproduktion, se Bakgrund 5.1 ovan. Potentialstudier i fokus Både Klimatpolitiska rådet130 och LRF131 har under våren 2025 pub- licerat rapporter med en sammanställning av möjliga åtgärder för att minska utsläppen inom jordbruket. Tidigare år har även andra 127 Det handlar mer specifikt om stöd till tak på gödselvårdsanläggningar, teknik för surgör- ning av gödsel och myllningsaggregat för flytgödsel. 128 Jordbruksverket (u.å.). 129 Förordningen (2015:517) om stöd till lokala klimatinvesteringar. 130 Klimatpolitiska rådet (2025a). 131 LRF (2025). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 246 sammanställningar av åtgärder gjorts, till exempel av Jordbruks - verket, Lantmännen och KSLA. Sammanställningarna omfattar åtgärder i jordbrukssektorn och därutöver lyfts även åtgärder som redovisas i andra delar i utsläppsrapporteringen såsom ökad kol - inlagring och förnybara drivmedel. Även Naturvårdsverket redovisar i underlaget till regeringens klimatredovisning 2026 resultat från nya potentialstudier för jord- brukssektorn, som en del av ett nytt uppdaterat målscenario till 2045.132 Potentialbedömningarna utgår från att det inte sker några struk- turförändringar i sektorn. Sammantaget hamnar bedömningarna i att potentialerna till åtgärder som kan minska utsläppen från det befintliga produktionssystemet är begränsade och motsvarar om- kring 10 procent av dagens utsläpp i sektorn. Störst potential be- döms finnas hos fodertillsatser som kan begränsa metanavgången från nötkreatur. 5.10.6 Små utsläpp från inrikes sjöfart utanför ETS 1 Yrkessjöfart står för närmare 75 procent av utsläppen från inrikes sjöfart. Resterande utsläpp kommer från bränsleanvändning i fritids- båtar. Ungefär en tredjedel av utsläppen från inrikes yrkessjöfart kom- mer från Gotlandstrafiken, som har två fartyg som kan drivas på flytande naturgas, LNG eller flytande biogas, LBG. Användningen av LNG i inrikes sjöfart ökade därför fram till 2021 för att därefter minska till följd av det stigande världsmarknadspriser. Skärpta styrmedel på EU-nivå Under senare år har det införts EU-gemensamma styrmedel som kan minska utsläppen från såväl inrikes som utrikes sjöfart på ett betydande vis fram till 2050. EU-förordningen FuelEU Maritime133 började gälla 1 januari 2025 och gäller för fartyg på över 5 000 bruttoton som anlöper EU- 132 Naturvårdsverket (2026),kommande rapport. 133 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/1805 om användning av förnybara och koldioxidsnåla bränslen för sjötransport (FuelEU Maritime). SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 247 hamnar. Huvudsyftet med förordningen är att öka användningen av förnybara och koldioxidsnåla bränslen för att minska växthusgas- utsläppen från sjöfartssektorn i linje med EU:s klimatmål för 2030 och 2050. Förordningen ställer krav på att växthusgasintensiteten134 hos de bränslen som kommer att användas gradvis ska minska, med 2 procent 2025 och med 80 procent fram till 2050, jämfört med genomsnittet 2020. Förutom krav som medför att användningen av förnybara och koldioxidsnåla bränslen ökar ställs det, från och med 2030, också krav på laddinfrastruktur i vissa hamnar. Enligt kraven är passagerarfartyg och containerfartyg skyldiga att använda land - strömsförsörjning för alla elbehov när de är förtöjda vid större EU- hamnar såvida de inte använder annan utsläppsfri teknik. Beslutet om att utvidga ETS 1135 till att även omfatta fartyg med en bruttodräktighet över 5 000 innebär också en skärpning i regler- ingen av utsläppen från sjöfart, se avsnitt 5.11 nedan. Styrmedel på nationell nivå Fossila drivmedel för yrkesmässig sjöfart omfattas inte av energi - och koldioxidskatt eller av reduktionsplikt i Sverige. Drivmedel till fritidsbåtar beskattas däremot, på samma sätt som vägtrafik, med energi- och koldioxidskatt och omfattas även av reduktionsplikten och det kommande utsläppshandelssystemet ETS 2. Även fossila drivmedel för yrkesmässig sjöfart ska omfattas av ETS 2. Flera myndigheter, regioner och kommuner ställer klimat- och miljökrav vid upphandling av fartyg samt av transporter eller trans- porttjänster. Upphandlingarna har fört med sig investeringar både i fartyg med eldrift och introduktion av biodrivmedel i färjor för kollektivtrafik och vägfärjor. Trafikverket har under lång tid ställt olika miljökrav på Gotlands- trafiken i verkets upphandling, bl.a. vad gäller utsläpp av svavel och kväveoxider. Det senaste avtalet för Gotlandstrafiken gäller för perioden 2027 –2035 med ytterligare två optionsår. Under avtals - 134 Räknat med ett livscykelperspektiv. 135 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/959 av den 10 maj 2023 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen och beslut (EU) 2015/1814 om upprättande och användning av en reserv för mark- nadsstabilitet för unionens utsläppshandelssystem. Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 248 perioden gäller ett klimatkrav som innebär att växthusgasutsläppen ska minska med 30 procent. 5.11 Styrmedel som påverkar relevanta delar av utsläppen utanför ESR-sektorn 5.11.1 Skärpta EU-styrmedel för utrikes flyg och sjöfart Utsläppen från utrikes sjöfart och flyg omfattas inte av nationella klimatmål och ingår heller inte i ESR-sektorn. Däremot ingår de i EU:s gemensamma klimatmål. Eftersom omställningen av flyg- och sjöfartssektorn i hög utsträckning väntas ske genom en ökad an - vändning av förnybara bränslen, samspelar utvecklingen i dessa sektorer i hög grad med utfasningen av fossila drivmedel i vägtrans- portsektorn och i arbetsmaskiner, d.v.s. den utveckling som är i utredningens fokus. Skärpta styrmedel på EU-nivå gäller även utsläpp från utrikes flyg och sjöfart Utvidgningen av ETS 1 till att även omfatta sjöfart började gälla 2024 och gäller fullt ut från 2026.136 För fartyg med en bruttodräk- tighet över 5 000 som lämnar eller ankommer till EU från tredje land gäller att de ska köpa utsläppsrätter för 50 procent av utsläppen som resan medfört. För sjötransporter inom EU ska 100 procent av utsläppen täckas med utsläppsrätter. Till en början omfattas enbart koldioxidutsläpp. Från 2026 ska även utsläpp av metan och dikväve- oxid inkluderas. Samtidigt har kraven på övervakning, rapportering och verifiering av utsläpp (MRV) skärpts så att de från 2025 även omfattar styckegods- och offshorefartyg med en bruttodräktighet på mellan 400 och 5 000. Senast 31 december 2026 ska Europeiska kommissionen lämna förslag om handelssystemet också ska utvidgas till fartyg i denna storleksklass. Utsläpp från flyg inom det Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES) omfattas av ETS 1 sedan 2012. Den senaste skärp- ningen av ETS 1 omfattade även flyget genom beslutet om att den fria tilldelningen av utsläppsrätter skulle upphöra 2026. Den nya 136 Färjetrafik till och från Gotland har undantag till 2030. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 249 förordningen för flygbränsle, Refuel EU Aviation 137 innebär att 2 procent 2025, 6 procent 2030, och 20 procent av flygbränslet som tankas på europeiska flygplatser 2035 ska bestå av hållbara flyg - bränslen, (SAF, Sustainable Aviation Fuels). Därefter stiger kravet på ökad användning av hållbara flygbränslen till 70 procent år 2050. Regelverken för ökad användning av förnybara drivmedel och bränslen i vägtransporter, flyg och sjöfart samspelar När regelverken, REDIII för vägtransporter jämförs med reglerna för flyg och sjöfart kan ett antal betydelsefulla skillnader noteras. Medan en viss volym råvara från livsmedel och foder är tillåten för drivmedel till vägtransporter, är sådana råvaror inte tillåtna vid fram- ställning av förnybara flygbränslen och inte heller för att klassas som hållbara bränslen inom sjöfart. Skillnaderna mellan de tre regel- verken kan få betydelse för val av förnybar råvara för de bränsle - tillverkare som väljer att samordna sin produktion av förnybara drivmedel och bränslen mot flera produkter samtidigt, exempelvis genom att samordna SAF- och HVO-produktion. 5.11.2 Få styrmedel påverkar utsläpp och upptag från LULUCF–sektorn Sektorn ”Markanvändning, förändrad markanvändning och skogs- bruk” (Land Use, Land Use Change and Forestry – LULUCF) omfattar utsläpp och upptag av växthusgaser från marktyper som anses ”mänskligt påverkade": skogsmark, åkermark, betesmark, våt- mark, bebyggd mark. Förutom marktyper ingår även utvecklingen av inlagring av biogent kol (så kallade kolpoolsförändringar) i av- verkade träprodukter. Sektorn omfattar huvudsakligen utsläpp och upptag av koldioxid men även utsläpp av metan och lustgas från dränering, diken, bränder och gödsling. Det finns få styrmedel som direkt syftar till att ge effekt på ut- släpp och upptag i LULUCF-sektorn i Sverige. Stöd till ökad kol- inlagring i jordbruksmarker via EU:s gemensamma jordbrukspolitik samt inom den så kallade Våtmarkssatsningen är de styrmedel som 137 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/2405 om säkerställande av lika villkor för hållbar lufttransport (ReFuelEU Aviation). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 250 hittills införts i Sverige med en tydlig målsättning att bidra till en minskad klimatpåverkan. Våtmarkssatsningen genomförs främst genom åtgärder i skyddade områden, den lokala naturvårdssats - ningen (LONA) och genom att särskilda medel har överförts till Skogsstyrelsen. Utöver dessa satsningar finns även exempelvis re- glering via Skogsvårdslagen (1979:429) och Miljöbalken (1998:808) samt information- och rådgivningsinsatser som indirekt påverkar upptag och koldioxid och avgång av växthusgaser i LULUCF-sektorn. 5.12 Uppskattningar av kostnadseffektiviteten i styrningen utifrån ett åtgärdskostnadsperspektiv Många länder och även EU-kommissionen använder uppskattningar om olika klimatåtgärders marginalkostnad per reducerad mängd växt- husgaser för att utforma och analysera sina klimatstrategier. I de energisystem- och transportekonomiska modeller som EU-kommis- sionen använder i sina konsekvensanalyser ingår till exempel teknik- ekonomiska kostnadskalkyler av detta slag, som en komponent.138 Beräkningar har även tagits fram för att utforma klimatpolitik på nationell nivå i till exempel Danmark, Nederländerna och Storbritannien. I Danmark är den här inriktningen särskilt tydlig. Som underlag till Danmarks nu gällande klimatpolitiska mål till 2030 sorterades exempelvis ett stort antal kända utsläppsminsk - ningsåtgärder in i fem kategorier utifrån kostnadsbedömningar; mycket låga, låga, medel, höga och mycket höga kostnader.139 Sam- tidigt som man i förslaget till strategi prioriterade åtgärder med lägst bedömda kostnader, lyftes även en del åtgärder med höga initiala åtgärdskostnader fram eftersom de bedömdes behöva genomföras i närtid för att understödja fortsatt teknikutveckling, inklusive kost- nadsminskningar. Angreppssättet användes även när ett nytt mål till 2035 föreslogs i Danmark under 2024140 och för påverkansarbete för styrmedelsförändringar i EU. Även Nederländerna använder modellberäkningar där den här typen av teknoekonomiska kalkyler ingår i sina analyser och Storbritanniens klimatstrategi byggs upp 138 Europeiska kommissionen (u.å.n). 139 Klimarådet (2020). 140 Klimarådet (2024). SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 251 utifrån liknande underlag. Liknande analyser har tidigare även gjorts av kostnaderna för centrala åtgärder i den svenska klimatstrategin.141 Både de danska beräkningarna och de från Storbritannien utgår från ett samhällsekonomiskt perspektiv och tar därmed inte med skatter i åtgärdskostnadskalkylen då de betraktas som transfe re- ringar. Motsvarande beräkningar kan även göras utifrån ett företags- ekonomiskt perspektiv med befintliga styrmedel inkluderade och med andra antaganden om kalkylräntans nivå. Beräkningar av kostnader och utsläppseffekter för olika åtgärder beror på ett stort antal faktorer som alla är förknippade med inne- boende osäkerheter, allt ifrån fördelningen mellan olika energibärare, fordonsflottans eller byggnadernas åldersstruktur, lönekostnader, de relativa priserna mellan olika energislag, till olika transaktions- kostnader för själva genomförandet av åtgärder. Den här typen av analyser för samtidigt en del problem med sig, exempelvis eftersom enskilda åtgärders kostnadseffektivitet påverkas av andra åtgärder och därmed inte kan betraktas isolerat.142 I en situation när fossila utsläpp helt ska fasas ut är marginal - kostnadsberäkningar inte i första hand aktuella för att identifiera vilka utsläpp som ska fasas ut. De blir i stället användbara för att identifiera genom vilka åtgärder som givna utsläpp bör minskas, i vilken ordning som åtgärderna kan sättas in och var det kan finnas behov av insatser för teknisk utveckling. I figuren nedan ses ett exempel på hur resultatet kan se ut. Det är hämtat från Storbritannien och omfattar fler sektorer än endast ESR-sektorn. Beräkningen gäller marginalkostnader 2050. De kom- pletterades i mars 2026 med nya beräkningar där även sidoeffekter och olika typer av osäkerheter, däribland effekter av temporära ök- ningar av priset på fossila drivmedel ingick.143 Utredningen bedömer att underlagen från Danmark och Storbritannien i stor utsträckning även är tillämpliga för svenska förhållanden. I nästa avsnitt går vi igenom några av de åtgärder som redan genomförs till följd av de befintliga klimatpolitiska styrmedlen i ESR-sektorn i Sverige tillsammans med de typåtgärder i vägtrans- portsektorn och för arbetsmaskiner som utredningens förslag till 141 Se exempelvis Regeringen (2009). och Regeringen (2014). 142 Se exempelvis Kesicki, Fabian och Ekins, Paul (2012). 143 Climate Change Committee (2026). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 252 skärpta styrmedel är inriktade mot och diskuterar på vilka kostnads- nivåer dessa åtgärder hamnar i de marginalkostnadsberäkningar som tagits fram i framför allt Danmark och Storbritannien men också utifrån några andra källor. Figur 5.5 Marginalkostnadskurva från Storbritannien Källa : Climate Change Committee (2025), The Seventh Carbon Budget Climate Change Committee – charts and data , 26 February 2025. Figure 4.6 Cross-economy average abatement costs in 2050 Description: By 2050, many abatement measures are cost saving, including electric cars and vans, electricity decarbonisation, and energy efficiency in buildings. Other measures, including engineered removals, CCS, and low-carbon fuels, remain costly per unit of abatement delivered, but are cost effective relative to the central carbon value. Source: CCC analysis. Notes: (1) The average abatement costs are calculated at measure level and represent the average lifetime abatement cost of a unit operating in 2050. (2) In this chart, some measure-level abatement costs are combined using a weighted average of abatement to show subsector- or sector-level average abatement costs in 2050. (3) The average abatement cost for sustainable aviation fuel (SAF) in 2050 is lower than the marginal abatement cost discussed in Section 7.6. This is because it represents the average abatement cost across all types of SAF, rather than only synthetic fuel, which is the marginal unit in 2050 and is expected to be more expensive. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 253 5.12.1 Låga kostnader för redan genomförda åtgärder för minskade utsläpp av växthusgaser i den svenska ESR-sektorn Prioriteringen av elektrifiering med batterielektrisk drift i vägtransportsektorn faller väl ut i åtgärdskostnadsbedömningar När ett fordon som drivs med el ersätter ett fossildrivet fordon beror åtgärdskostnaden av hur hög totalkostnaden för inköp och drift för fordonen beräknas vara. Driftkostnaderna uppskattas ofta vara betydligt lägre för ett eldrivet fordon eftersom eldrivna fordon i de allra flesta fall är betydligt energieffektivare än motsvarande fordon med förbränningsmotor. Detta bygger dock ofta på att det eldrivna fordonet till största delen kan laddas med lägre effekt under längre tid. Att föredra är då framför allt laddning nära hemmet, en arbetsplats eller en plats där ett kommersiellt fordon står uppställt under en längre tid. Till driftskostnaderna hör också utgifter för försäkringar och reparationer. De merkostnader som uppkommer i samhället vid elektrifiering med batterielektrisk drift härrör främst från högre kapitalkostnader för fordon samt till viss, men mindre del, från kostnaderna för inve- steringar i laddinfrastruktur.144 Om merkostnaderna för inköp av eldrivna fordon minskar i relation till motsvarande förbrännings- motordrivna alternativ så sjunker även den sammanlagda åtgärds- kostnaden. En sådan utveckling ses på marknaden i dag, bland annat efter- som kostnaderna för att tillverka batterier till elbilar sjunkit kraftigt, men också för att biltillverkarna sannolikt behöver nyttja så kallade korssubventioner för att uppfylla EU:s koldioxidkrav på nya fordon. Om så kallad ”uppströms” prisparitet skulle uppstå, dvs. att skill- naden i inköpskostnader mellan en elbil och en förbränningsmotor- driven bil skulle försvinna, kan åtgärdskostnaden för att ersätta fossildrivna bilar med elbilar till och med bli negativ, när hänsyn även tas till elbilens lägre driftskostnader. Åtgärdskostnaden skulle samtidigt öka om skiftet till elbil forceras fram, exempelvis genom en påskyndad utskrotning. Åtgärdskostnaderna för att introducera eldrivna personbilar och lätta lastbilar i stället för fossilt drivna bilar har i underlagen till den danska klimatstrategin mot 2030 klassificerats som låga till medel- 144 Se beräkningar i SOU 2021:48 s. 179 och framåt. Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 254 höga och därmed under den bench-mark som sattes upp för kostnads- effektiva åtgärder mot det danska klimatmålet till 2030.145 Uppskatt- ningarna i Storbritannien hamnar i genomsnitt till 2050 på en intäkt, men i utgångsläget 2025 på en kostnad omkring 2 kronor per kg.146 Motsvarande uppskattning för ett tungt eldrivet fordon hamnar under en krona per kg koldioxid 2050 men på en högre nivå i närtid. Biodrivmedel och elektrobränslen hamnar högre upp i kostnadstrappan men behöver också genomföras för att en utfasning av fossila drivmedel ska kunna nås Kostnaden för att sänka utsläppen av koldioxid genom att ersätta diesel eller bensin med biodrivmedel beror av (i) vad det handlar om för biodrivmedel och vilka råvaror som kan användas för fram- ställningen av drivmedlet i fråga, (ii) om biodrivmedlet kan användas direkt i befintliga motorer eller om det krävs en anpassning av fordon och infrastruktur, (iii) hur tillgång och efterfrågan på marknaden för biodrivmedlen utvecklats i EU och globalt tillsammans med (iv) priset på de fossila drivmedel som biodrivmedlet ersätter. Uppskattningar av de samhällsekonomiska åtgärdskostnaderna för olika typer av biodrivmedel har över tid beräknats hamna någon- stans i intervallet 0,5 till 4 kronor per kg koldioxid.147 I utredningens egna prisanalyser, se kapitel 14 hamnar åt gärds- kostnaden för biodrivmedlet HVO 100, under antagandet om låga biodrivmedelskostnader på cirka 3 kronor per kilo koldioxid. Vid antagandet om ett dubbelt så högt biodrivmedelsprispåslag jämfört med priset på diesel, hamnar åtgärdskostnaden i stället på 6 kronor per kg. Beräkningen ovan har en territoriell avgränsning, inte en LCA-ansats vilket skiljer beräkningen ovan från de som redo visas i kapitel 10. Biodrivmedel och elektrobränslen, SAF i figuren ovan från Climate Change Committee, kategoriseras som högkostnadsåtgärder både i underlagen till vidareutveckling av den danska klimatstrategin och 145 Klimarådet (2020). 146 Climate Change Committee (2025). 147 Trafikverkets uppskattning, som redovisas i Riksrevisionens utvärdering av reduktions- plikten år 2023 är ett exempel på den här typen av beräkning, Trafikverket (2020). Inriktnings- underlag inför transportinfrastrukturplaneringen för perioden 2022 –2033 och 2022 –2037. Publikationsnummer 2020:186, s. 53. Även i SOU 2020:04, s. 731 redovisas sådana beräkningar. SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 255 i underlagen från Storbritannien.148 Utveckling av framför allt elek- trobränslen lyfts samtidigt fram som en åtgärd som behöver ges stöd för att understödja en fortsatt teknisk utveckling i såväl Danmark som i Storbritannien. Låga till medelhöga kostnader för åtgärder i industri och energisektorn i ESR Beräkningar av kostnader för de typer av åtgärder (energieffektivi- seringsåtgärder och bränslekonverteringar) som genomförs i indu- striverksamheter i ESR -sektorn har i underlagen till den danska klimatstrategin mot 2030 klassificerats som låga (energieffektivi - seringsåtgärder) respektive medelhöga (konverteringsåtgärder) och under den benchmark som satts upp för kostnadseffektiva åtgärder mot det danska klimatmålet till 2030. I motsvarande genomgång i Storbritannien hamnar kostnads- uppskattningen för elektrifieringsåtgärder i industrin till 2050 på en relativt låg nivå, se figur 5.5 ovan. Låga kostnader att byta från fossila uppvärmningssystem i bostäder och lokaler Kostnaderna för att byta fossila uppvärmningssystem mot system med låga utsläpp, exempelvis olika värmepumpslösningar, har under senare år studerats i många länder i EU. Åtgärden är en av de som lyfts fram som möjlig att genomföra snabbt för att sänka utsläppen i ESR-sektorn i många länder i EU. De initiala investeringskost - naderna för installation av värmepumpar är fortfarande högre jäm- fört med investeringskostnaderna för gas- och oljepannor. Relativ- priset mellan el och framför allt gas, är av avgörande betydelse för driftkostnaderna, och påverkar även det värmepumparnas konkurrens- kraft. EU-kommissionens Joint Research Centre (JRC) visar i en studie från 2024149 hur statusen och kostnadsbilden på marknaden för värme- pumpar såg ut 2023 i EU:s medlemsländer. Genomgången visar att förmånliga relationer mellan priset på el och naturgas bland annat 148 Klimarådet (2020) och Climate Change Committee (2025). 149 Joint Research Centre, JRC (2024). Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 256 fanns i Portugal, Spanien, Bulgarien, Grekland, Kroatien, Österrike, Irland, Estland, Nederländerna Finland och Sverige.150 Det är i länder med de mest fördelaktiga prisrelationerna som kostnaden för åtgärden hamnar lägst i en åtgärdskostnadskalkyl, dit hör även Sverige. Kostnaderna för konverteringsåtgärder i bostäder och lokaler klassas som låga eller medelhöga i underlaget till den danska klimat- strategin mot landets 2030-mål.151 I Storbritannien hamnar kostna- derna däremot något högre. Eftersom Sverige redan genomfört åt- gärder av ovan nämnda slag visar resultaten främst att åtgärderna varit och är kostnadseffektiva. Låga kostnader för att begränsa utsläppen av fluorerade växthusgaser Kostnader för att begränsa utsläppen av fluorerade växthusgaser beräknas i genomsnitt uppgå till omkring 50 öre per kg koldioxid- ekvivalenter i en studie genomförd i Storbritannien. Resultatet pekar mot att de åtgärder som genomförs under F-gasförordningen även i Sverige är jämförelsevis kostnadseffektiva.152 Låga kostnader för avfallsåtgärder i ESR-sektorn Åtgärder i avfallssektorn är inte framlyfta i vare sig den danska eller i de brittiska underlagen ovan. Tidigare svenska analyser pekar mot att de successivt sjunkande utsläppen från avfallsdeponier har kunnat genomföras till en mycket låg åtgärdskostnad, nära noll i ESR-sek- torn men med samtidiga kvarstående kostnader för ytterligare ut- släppsminskningar i ETS 1-sektorn, se avsnitt 5.10.4 ovan. 5.12.2 Sammanfattande iakttagelser och problembild De befintliga styrmedlen i de delar av ESR-sektorn som redan mins- kat, och fortsätter minska till mycket låga nivåer träffar åtgärder med relativt sett låga åtgärdskostnader. 150 I Sverige är det mer relevant att jämföra med oljepriset eftersom vi saknar ett utbyggt gasnät. 151 Klimarådet (2020). 152 UK Government (2022). SOU 2026:33 Befintlig och planerad styrning – utgångsläge och problembild 257 Prioriteringen av elektrifiering med batterielektrisk drift i väg- transportsektorn framför biodrivmedel och elektrobränslen faller väl ut i såväl den danska analysen som i analysen från Storbritannien. Resultaten bedöms vara giltiga även för Sverige. Biodrivmedel och elektrobränslen kategoriseras som högkost- nadsåtgärder i båda underlagen. Utveckling av framför allt elek- trobränslen lyfts samtidigt fram som en åtgärd som behöver ges riktade incitament för att understödja en fortsatt teknisk utveckling. 259 6 Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan – utgångsläge och problembild För att de fossila drivmedlen ska kunna fasas ut på ett kostnadseffek- tivt sätt, behöver vägfordon elektrifieras så långt som möjligt, se avsnitt 2.1.3. Personbilar, lastbilar och bussar stod tillsammans för närmare 98 procent av utsläppen av växthusgaser från vägtransporter i Sverige och för drygt hälften av utsläppen i ESR-sektorn1 2024, se kapitel 4. Fordonsflottans utveckling är därför central för utsläppen i ESR- sektorn framöver. I detta kapitel redogör vi för några av de utma - ningar och problem som uppstått och uppstår i omställningen till en mer elektrifierad svensk fordonsflotta. En viktig utgångspunkt för analysen är att fordonsmarknaden är europeisk och att EU-gemen- samma styrmedel har och har haft en stor betydelse för utvecklingen i Sverige, se även kapitel 5. Notera att utredningen har valt att fokusera på marknaden av for- don och inte går på djupet i utmaningar som finns kopplat till mark- naden och utvecklingen av laddinfrastruktur eftersom det finns andra utredningar och uppdrag som arbetar och arbetat med detta, se av- snitt 1.3.2. Däremot för vi resonemang om betydelsen av laddinfra- struktur för omställningen till eldrivna fordon. Kapitlet avslutas med en kort utblick när det gäller utvecklingen av användningen av kritiska metaller och mineral i elbilar, och då främst kopplat till elbilarnas batterier och elmotorer. 1 ESR är en förkortning för Effort Sharing Regulation, som beskrivs närmare i kapitel 2 och 3. Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … SOU 2026:33 260 6.1 Utvecklingen av personbilsflottan i Sverige Den svenska personbilsflottan uppgick 2025 till omkring 5 miljo- ner bilar i trafik. Den årliga omsättningen är begränsad, med cirka 270 000 nyregistreringar, vilket motsvarar omkring 5–6 procent av beståndet. Samtidigt uppgår den årliga utskrotningen till i storleks- ordningen 200 000 fordon, medan nettoexport av begagnade bilar ligger på cirka 100 000–150 000 fordon per år vardera. Flottan domineras fortsatt av bensin- och dieselfordon. Laddbara bilar utgör cirka 15 procent av beståndet, varav en växande andel är rena elbilar.2 6.1.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild EU:s koldioxidkrav på personbilstillverkarna har stor påverkan på vilket utbud av bilar som erbjuds potentiella köpare av nya bilar och hur dessa prissätts på olika marknader inom EU. Många biltillverkare valde inledningsvis att utveckla och sälja stora dyra elbilar och ladd- hybrider i premiumsegmentet. Men i takt med att kraven ökar, ökar också utbudet av laddbara bilar i mindre storlekar och lägre prisklasser, vilka så småningom också når begagnatmarknaden. På tio år har nyregistreringen av laddbara bilar i Sverige ökat både i antal och i andel, från en andel på 3 procent 2016 till 61 procent 2025. En naturlig konsekvens av den pågående omställningen är att de laddbara bilarna i trafik är yngre än genomsnittet. Detta innebär även att de laddbara bilarna är överrepresenterade i de segment där nyare bilar ofta finns, t.ex. bland boende i något av storstadslänen eller bland företagsleasade bilar. Att andelen laddbara bilar är allra högst hos företagsleasade bilar som är upp till tre år gamla kan även förklaras av att många förmånsbilar finns i denna grupp. Genom ned- sättningen av nybilspriset för elbilar och laddhybrider i beräkningen av förmånsvärdet ges starka incitament för att välja en laddbar bil som förmånsbil, se kapitel 5. Att de laddbara bilarna nu funnits i ett antal år innebär att de även börjat spridas till de grupper som traditionellt köper och äger äldre bilar. Den största ökningstakten i andel ladd- bara elbilar liksom elbilar i trafik skedde utanför storstadslänen mellan 2024 och 2025. Inte bara styrmedel utan även hur bilhandeln utformar 2 Trafikanalys statistikprodukt Fordon 2025. Statistik 2026:3. SOU 2026:33 Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … 261 sina kunderbjudanden påverkar i vilka segment de laddbara bilarna hamnar. Den internationella handeln med begagnade personbilar är mer omfattande jämfört med för tio år sedan för alla typer av drivmedel. Den svenska exporten, som varit högre än importen, har framför allt påverkats av valutakurser, men även hushållens köpkraft och natio- nella styrmedel i Sverige och andra länder. Många av de exporterade bilarna har tidigare varit leasade vilket är en effekt av att en hög andel av de nyregistrerade bilarna är leasade och byter ägare när leasing - kontraktet löper ut. Utvecklingen av marknaden för privatleasing av elbilar har påverkat begagnatmarknaden eftersom kundgruppen som nu nyttjar privat- leasing tidigare ofta valde att köpa en relativt ny bil på andrahands- marknaden. Det är en av orsakerna till att prisbilden på begagnat - marknaden av elbilar har varit relativt instabil och har också bidragit till export av elbilar. Det finns dock indikationer på att prisbilden är på väg att stabiliseras och utbudet på begagnatmarknaden ökar i takt med att fler leasingavtal löper ut. Utredningen ser det som centralt att totalkostnadskalkylen för elbilar blir gynnsam för fler. Då handeln med begagnade bilar i dag är europeisk snarare än nationell så räcker det heller inte att säkra en hög andel elbilar i nybilsförsäljningen genom styrmedel som pre- mierar elfordon i nyregistreringen. Snarare krävs att elfordonen är ekonomiskt fördelaktiga även för den som agerar på begagnatmark- naden. Här har driftskostnaderna stor betydelse. När elbilar är dyrare i inköp är det exempelvis viktigt att kostnaden för laddning är låg, vilket är lättare att uppnå för den som kan få tillgång till hemmaladd- ning3, se vidare i kapitel 5, 9 och 13. 6.1.2 Utbudet av nya bilar styrs av flera faktorer Utbudet av personbilar och hur de prissätts på nybilsmarknaden i Sverige beror till stor del på EU:s koldioxidkrav som styr fordons- tillverkarna mot att utveckla och producera bilar med nollutsläpps- tekniker, se kapitel 5. När det gäller laddbara fordon valde många bil- tillverkare inledningsvis att utveckla och sälja stora dyra laddhybrider och elbilar i premiumsegmentet. Men i takt med att kraven ökar, 3 Med hemmaladdning menar vi laddning vid eller i närheten av bostaden. Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … SOU 2026:33 262 ökar också utbudet av laddbara bilar i mindre storlekar och lägre prisklasser, vilka så småningom också når begagnatmarknaden. Utbudet av personbilar på den svenska nybilsmarknaden styrs också både av nationella styrmedel och av hur välutbyggd laddinfra- strukturen är i Sverige. Utvecklingen av både nyregistreringen av per- sonbilar och hela flottan av personbilar i trafik som vi presenterar i de kommande avsnitten speglar den styrning vi har och har haft. 6.1.3 Valet av bil bestäms av flera faktorer För köpare av såväl nya som begagnade personbilar, är det flera fak- torer som avgör vilken bil valet faller på vid ett givet modellutbud och kunderbjudanden. Det handlar om kundens ekonomiska förut- sättningar, investeringskostnaden för fordonet samt funktionella behov och önskemål. Gällande kostnader för bilinnehavet är fasta kostnader som in- köpspris och värdeminskning betydelsefulla men också faktorer som påverkar de rörliga kostnaderna för att använda bilen såsom driv - medelsförbrukning per mil. Behov och önskemål om funktion kan exempelvis handla om storlek på bil, last- respektive dragförmåga men också mjukare faktorer som förkärlek till ett specifikt bilmärke. Vad gäller laddbara fordon spelar möjligheten till hemmaladdning och bilens räckvidd stor roll för valet att gå över till ett laddbart for- don från ett fordon med förbränningsmotor. Men valet kan också på- verkas av inställning till ny teknik. 6.1.4 Nyregistreringen består i dag till övervägande del av laddbara bilar De nyregistrerade personbilarnas sammansättning avseende driv- medel har förändrats över tiden, se figur 6.1 som visar utvecklingen 2006–2025. Under perioden har nybilsregistreringen gått från en majoritet bensinbilar, via en majoritet dieselbilar under tidigt 2010- tal till dagens dominans av de laddbara bilarna i form av elbilar och laddhybrider. År 2025 var andelen elbilar och laddhybrider i nyregi- streringen 35 procent respektive 26 procent. Andelen diesel bland nyregistrerade personbilar har minskat dra- matiskt sedan sent 2010-tal, vilket delvis kan kopplas till högre kost- SOU 2026:33 Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … 263 nader i form av malus och periodvis höga dieselpriser men också till att laddhybrider och elbilar ersatt dieselbilarna bland förmånsbilarna. Utvecklingen har medfört en minskning av både efterfrågan och modellutbud på nya dieselbilar i Sverige. Nyregistrerade personbilar med förbränningsmotor drivs i dag huvudsakligen med bensin i form av rena bensinbilar, elhybrider och laddhybrider. Möjligheten att ersätta bensinen med ett förnybart driv- medel är i dag begränsad, till exempel på grund av tekniska begräns- ningar för inblandningen av etanol, se kapitel 7. Användning av ren eller höginblandad etanol kräver dedikerade eller anpassade fordon. Detta innebär att det är viktigt att fasa ut försäljningen av bensinbilar för att undvika en framtida fordonsflotta som kräver fossila drivmedel för sin framdrift. För dieselfordon finns större möjligheter att ersätta fossil diesel med förnybara alternativ då nya personbilar i stor utsträck- ning är godkända för att använda HVO100. Figur 6.1 Antal nyregistrerade personbilar per drivmedel 2006–2025 Anm.: Bensin respektive diesel inkluderar mildhybrider. Elhybrid kan antingen ha bensin - eller diesel - motor men det stora flertalet har bensinmotor. Källa: Underlag från Trafikanalys baserat på fordonsdatabasen för officiell statistik . 0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000 350 000 400 000 450 000 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Bensin Elhybrid Etanol Diesel Laddhybrid El Gas Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … SOU 2026:33 264 Företagsleasing var den vanligaste ägarkategorin för nyregistrerade elbilar 2025 I fordonsregistret går det att urskilja fyra sorters bilinnehav. Dels finns det fordon som ägs direkt av hushållen, de privatägda bilarna. Dels finns fordon som ägs av företag eller andra juridiska personer. Utöver dessa fordon som ägs av de som brukar bilen finns bilar som ägs av leasingbolag. Leasing är en form av långtidshyra, där den som hyr bilen är registrerad som fordonets brukare i vägtrafikregistret och därmed också är den som ansvarar för till exempel inbetalning av for- donsskatt, vägavgifter och trängselskatt. För leasing kan vi skilja mel- lan företagsleasing där leasetagaren är en juridisk person och privat- leasing där leasetagaren är en fysisk person. Förmånsbilar, det vill säga bilar som tillhandhålls av arbetsgivaren som den anställde kan nyttja privat är endera företagsägda eller företagsleasade, där arbetsgivaren är fordonets brukare enligt vägtrafikregistret. Bland de nyregistrerade bilarna 2025 dominerade leasing som ägar- form. Figur 6.2 visar antalet personbilar i trafik 31 december 2025 som nyregistrerades under 2025 uppdelat på ägarkategori och driv- medel. Den högsta andelen nyregistrerade elbilar fanns hos de privat- leasade fordonen (47 procent) medan antalet var högst bland de före- tagsleasade (motsvarade 44 procent). Andelen nyregistrerade elbilar var lägst hos de privatägda bilarna (19 procent) som samtidigt hade en relativt hög andel laddhybrider (31 procent). SOU 2026:33 Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … 265 Figur 6.2 Antal nyregistrerade personbilar i Sverige 2025, per ägarkategori och drivmedel Anm.: Avser antalet personbilar som nyregistrerades under ett år och var i trafik vid årets slut och ägar - förhållandet vid årets slut. Bensin respektive diesel inkluderar mildhybrider. Elhybrid kan antingen ha bensin - eller dieselmotor men det stora flertalet har bensinmotor. Källa: Egen bearbetning av underlag från Trafikanalys . Att det är en hög andel laddbara bilar bland de nyregistrerade före- tagsleasade bilarna kan förklaras både av hur dessa fordon används och av de styrmedel som finns. Företagsleasade (och företagsägda) bilar har i genomsnitt längre körsträckor än privatägda och privat- leasade bilar vilket gör det lättare att räkna hem ett högre inköpspris mot lägre rörliga kostnader.4 För vissa företag kan användning av ladd- bara bilar och i synnerhet elbilar även vara del av företagets hållbar- hetsarbete men också ett sätt att stärka sitt varumärke. En mycket viktig förklaringsfaktorn är emellertid nedsättningen av förmånsvär- det som finns för elbilar, laddhybrider och gasbilar, se avsnitt 5.7.2. Att andelen elbilar och laddhybrider skiljer sig så pass mycket mel- lan privatägda och privatleasade fordon beror sannolikt i stor utsträck- ning på hur bilhandeln valt att marknadsföra och prissätta fordon. Generellt har privatleasing varit ett sätt att rabattera elbilsmodeller i stället för att sänka de priser som privata köpare får betala. Detta gör att elbilar varit mer ekonomiskt fördelaktiga som leasingbilar 4 Se exempelvis Trafikanalys statistikprodukt Körsträckor 2025. Statistik 2026:10. 0 20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 Privatägd Privatleasad Företagsägd Företagsleasad Bensin Elhybrid Etanol Diesel Laddhybrid El Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … SOU 2026:33 266 än vid köp medan laddhybriders lägre inköpspris och mindre fördel- aktiga leasingerbjudanden gjort dessa mer attraktiva för privatköparna. Privatleasing har växt i betydelse för nyregistreringen Sverige har en omfattande leasingmarknad och den har växt i omfatt- ning under de senaste 15 åren när det har blivit allt vanligare att privat- leasa en personbil. Under vissa år har antalet nyregistrerade privat- leasade bilar till och med överstigit antalet nyregistrerade privata bilköp, se figur 6.3. Figur 6.3 Antal nyregistrerade privatägda respektive privatleasade personbilar uppdelat på drivmedel, 2018–2015 Ä – privatägd, L – privatleasad Anm.: Avser antalet personbilar som nyregistrerades under ett år och var registrerad som privat ägd eller privatleasad och i trafik vid årets slut. Bensin respektive diesel inkluderar mildhybrider. Elhybrid kan an - tingen ha bensin - eller dieselmotor men det stora flertalet har bensinmotor. Källa: Egen bearbetning av underlag från Trafikanalys . Privatleasing kan vara ett attraktivt sätt att bruka bil för den som till exempel inte har kontantinsatsen till ett billån. Privatleasing kan också betraktas som mindre riskfyllt i en situation där det råder stor osäker- het om andrahandsvärdet på en bil. I tider av snabb teknikutveckling, såsom varit fallet för laddbara bilar, kan därför leasing upplevas attrak- 0 20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 Ä 2018 L Ä 2019 L Ä 2020 L Ä 2021 L Ä 2022 L Ä 2023 L Ä 2024 L Ä 2025 L Bensin Elhybrid Etanol Diesel Laddhybrid El SOU 2026:33 Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … 267 tivt. För nya bilar är värdeminskningen en stor kostnadskomponent, och den belastar såväl den som äger som den som leasar en ny bil. Den som köper en ny bil har dock möjlighet att vid en längre inne- havstid slå ut den initialt höga värdeminskningen på fler år och där- med få lägre genomsnittliga kostnader under sin innehavsperiod än den som leasar under några få år. En annan nackdel vid leasing är att konsumentskyddet vid privatleasing är svagare än vid köp. För den som får ändrade förhållanden, till exempel byter arbete eller bostad eller blir sjukskriven, kan det bli dyrt att säga upp eller ändra i ett be- fintligt leasingavtal medan en bil som ägs kan säljas och lånen lösas. Huruvida privatleasing eller köp väljs som ägarform beror därmed både på hushållens egenskaper och preferenser och hur bilhandeln utformar sina erbjudanden. Att biltillverkare och deras generalagenter har haft olika säljstrate- gier syns tydligt i statistiken där vissa elbilmodeller i princip endast registrerats i form av leasingavtal. Då gäller det ofta nya och mer okända bilmärken som vill ta sig in på den europeiska marknaden.5 Andra bilmärken och modeller har en kraftig övervikt mot privata köp, ett exempel är Tesla modell Y som var den vanligaste bilmodellen av de nyregistrerade privatägda bilarna 2025.6 6.1.5 De laddbara bilarna sprids från företag till privatpersoner och över landet Den svenska personbilsflottan i trafik förändras när nya bilar regi- streras, uttjänta fordon skrotas och begagnade bilar importeras och exporteras. Bilarna byter också ägare och vissa fordon ställs på under sommarsäsong och av under vintersäsong. I takt med att nyregistreringen av elbilar och laddhybrider ökar ser vi en ökad andel laddbara fordon i personbilsflottan. 2025 var andelen elbilar i trafik 8,6 procent och laddhybrider 7,4 procent, se figur 6.4. 5 Statistik ur Trafikanalys fordonsdatabas. 6 Underlag från Trafikanalys. Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … SOU 2026:33 268 Figur 6.4 Antal personbilar i trafik per drivmedel 2006–2025 Anm.: Bensin respektive diesel inkluderar mildhybrider. Elhybrid kan antingen ha bensin - eller diesel - motor men det stora flertalet har bensinmotor. Källa: Egen bearbetning av underlag från Trafikanalys. Andelen laddbara bilar är av förklarliga skäl låg bland äldre privatägda fordon Personbilsflottan i trafik utgörs till största del av privatägda fordon. 2025 stod de för 77 procent av bilarna i trafik medan de juridiskt ägda stod för 14 procent. De leasade bilarna stod för ungefär 10 pro- cent, varav 7 procent var företagsleasade och 3 procent var privat- leasade.7 Omställningen till laddbara fordon har nått olika långt i de olika ägarkategorierna, se tabell 6.1 där vi också redovisar en gruppering på fordon äldre än tre år och fordon som är upp till tre år. Andelen laddbara fordon är lägst för privatägda bilar som är äldre än tre år, (5 procent). Det är naturligt eftersom laddbara fordon fortfarande är en relativt ny teknik på marknaden och flottan ställs successivt om mot ny teknik via nybilsförsäljningen och vidare genom begagnat- marknaden samtidigt som bilar avregistreras. Högst andel laddbara fordon ses för upp till tre år gamla företagsleasade bilar, totalt 75 pro- cent, varav merparten är elbilar. 7 Egen bearbetning av underlag från Trafikanalys. 0 1000 000 2000 000 3000 000 4000 000 5000 000 6000 000 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Bensin Elhybrid Etanol Diesel Laddhybrid El Gas SOU 2026:33 Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … 269 Tabell 6.1 Antal personbilar och andel elbilar och laddhybrider i trafik 2025 uppdelat på ålder och ägarkategori Ägarform Ålder på bilen Antal fordon Andel elbilar Andel ladd - hybrider Alla Alla 5 039 000 9 % 7 % Fysisk person Totalt 4 004 000 5 % 5 % Privatägd 0–3 år 315 000 27 % 26 % Privatägd äldre än 3 år 3 547 000 2 % 3 % Privatleasing 0–3 år 133 000 43 % 12 % Privatleasing äldre än 3 år 9 000 56 % 13 % Juridisk person Totalt 1 035 000 21 % 15 % Företagsägd 0–3 år 147 000 41 % 25 % Företagsägd äldre än 3 år 540 000 3 % 4 % Företagsleasing 0–3 år 291 000 46 % 29 % Företagsleasing äldre än 3 år 57 000 20 % 22 % Källa: Egen bearbetning av underlag från Trafikanalys. Antal är avrundat till närmaste tusental. Elbilarna är koncentrerade till storstadslänen men sprids över landet via begagnatmarknaden De laddbara bilarna i trafik är till antalet främst registrerade i något av storstadslänen. Det är inte oväntat eftersom nya bilar generellt till stor del köps i dessa län och sprids sedan vidare i landet via be- gagnatmarknaden. Exempelvis var genomsnittsåldern för alla person- bilar i trafik vid slutet av 2024 9 år för bilar registrerade i Storstads- kommuner jämfört med 17 år för bilar registrerade i Mycket glesa landsbygdskommuner.8 De laddbara bilarna finns nu i alla kommuner och den procen- tuella ökningen var som störst mellan 2024 och 2025 i Västernorr- land och Jönköpings län.9 Laddbara bilar och elbilar är alltså inte längre enbart ett storstadsfenomen. 8 Egen bearbetning av underlag från Trafikanalys utifrån Tillväxtverkets kommuntypsindel- ning version 2021, Tillväxtverket (u.å). 9 Egen bearbetning av Trafikanalys statistikprodukt Fordon i län och kommuner för respek- tive år, (Statistik 2025:2 respektive Statistik 2026:2). Notera att företagsleasade bilar registreras i samma kommun som leasingbolaget är registrerat men kan i själva verket återfinnas någon annan stans i landet. Det förklarar varför exempelvis Solna i Stockholms län generellt sett har ett förhållandevis stort antal registrerade fordon. Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … SOU 2026:33 270 6.1.6 Exporten har fått en större betydelse för fordonsflottans utveckling Under de senaste tio åren har Sveriges export av begagnade per - sonbilar genomgått en strukturell förändring och ökat markant, från cirka 40 000 till runt 100 000 bilar per år och vissa år närmare 150 000, se figur 6.5. Importen av personbilar har samtidigt legat relativt still och på en betydligt lägre nivå. Exporten omfattar for- don med alla typer av drivmedel och har de senaste åren skiftat till betydligt yngre fordon än för tio år sedan. 60 procent av de expor- terade bilarna 2025 var högst fem år gamla. Det är en stor föränd- ring jämfört med för tio år sedan då majoriteten av de exporterade bilarna var äldre än 15 år.10 Figur 6.5 Antal avregistrerade personbilar som exporterats, per drivmedel, år 2016–2025 Anm.: Bensin respektive diesel inkluderar mildhybrider. Elhybrid kan antingen ha bensin - eller diesel - motor men det stora flertalet har bensinmotor. Källa: Trafikanalys s tatistik Personbilar avregistrerade till utlandet , publicerad 2026 -02-26. 10 Trafikanalys statistik Personbilar avregistrerade till utlandet, publicerad 2026-02-26 och Trafikanalys (2025a). 0 20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Bensin Elhybrid Etanol Diesel Laddhybrid El Gas SOU 2026:33 Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … 271 Flera faktorer kan förklara den höga exporten Trafikanalys och WSP har undersökt vad den strukturella föränd- ringen av exporten beror på.11 De finner flera orsaker till utvecklingen. Handeln med nyare begagnade bilar har blivit mer internationell. Att bilhandlare har utvecklat effektiva säljprocesser för export och att nya företag har specialiserat sig på att hitta utländska marknader lämpade för export gör att begagnade bilar i dag kan säljas på den marknad där betalningsviljan är högst. Med en internationell begagnatmarknad får valutakursförändringar betydelse. En svag krona gjorde det under några år gynnsamt att exportera begagnade fordon från Sverige. Valuta- kursen har störst betyde lse för de nyare och dyrare bilarna, vilket framför allt gäller elbilar och laddhybrider. När kronan stärktes under 2025 minskade också exporten. Den omfattande leasingmarknaden i Sverige innebär att många bilar kommer ut på begagnatmarknaden efter några få år när, de ofta treåriga, leasingkontrakten tar slut. Av de 0–5 år gamla bilar som ex- porterades under 2025 hade 56 procent precis släppts från ett leasing- kontrakt. Under några år har det funnits ett stort utbud av nyare begagnade bilar men som inte fullt ut kunnat mötas av en inhemsk efterfrågan. Det är delvis en följd av de senaste årens lågkonjunktur som försvagat hushållens köpkraft men också en följd av den växande marknaden för privatleasing. Många som privatleasar en bil agerade tidigare på begagnatmarknaden, vilket gör att den ökade privatleas- ingen både ökar utbudet av nyare begagnade bilar till försäljning och minskar efterfrågan på begagnade bilar. Efterfrågan hos svenska köpare på nyare begagnade elbilar har också hållits nere till följd av svenska styrmedel som gjort företagsleasing och köp av nya bilar förmånligt genom nedsättningen av förmånsvärdena samt den tidigare bonusen som endast tillföll nybilsköp. Som visats i kapitel 5 har även den för- höjda fordonsskatten för bensin- och dieselbilar de första tre åren, malus, inneburit att incitamenten att välja en laddbar bil är större på nybilsmarknaden än begagnatmarknaden. Samtidigt har andra länder haft en styrmedelsutformning som skapat en efterfrågan på begagnade bilar, både laddbara sådana och begagnade bensin- och dieselbilar. Hit hör registreringsskatter och nedsättningar av sådana för elbilar och laddhybrider samt den norska momsbefrielsen för elbilar. Slutligen kan den tidigare svenska bonu- 11 Trafikanalys (2025a) och WSP (2025). Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … SOU 2026:33 272 sen för elbilar och laddhybrider ha möjliggjort prisskillnadsaffärer där bilar som erhållit bonusen exporterades en kort tid efter nyregi- streringen. Exporten har minskat antalet yngre bilar i den svenska flottan Den omfattande exporten av nyare bilar har inneburit att andelen unga personbilar i den svenska flottan är väsentligt lägre än vad man nyregistreringen implicerar. Figur 6.6 jämför antalet nyregistrerade personbilar de senaste sex åren med antalet personbilar med aktuellt registreringsår som var i trafik i Sverige den sista december 2025. Av de cirka 500 000 elbilar som tagits i trafik sedan 2020 var endast cirka 400 000 i trafik vid det senaste årsskiftet. För bensin- och dieselbilar är utflödet ännu större, av dieselbilarna som nyregistrerats sedan 2000 var mer än var tredje avställd eller exporterad. Alla de bilar som står avställda kommer inte att exporteras, en del av dessa står avställda hos bilhandlare i väntan på att bli sålda. Figur 6.6 Antal nyregistrerade bilar per år 2020–2025 respektive antalet i trafik 2025, uppdelat på drivmedel I trafik avser vid årets slut 2025 Anm.: Förklaringen i svart -vitt har tillämpats på respektive drivmedel men utgår då från en annan färg; grå för laddhybrider, orange för el, mörkblå för bensin och klarblå för diesel. I bensin ingår elhybrider. Källa: Nyregistrering hämtad från Trafikanalys statistik, uppgifter om antal fordon i trafik från fordons - databasen (Trafikanalys/SCB). 0 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 Nyreg I trafik Nyreg I trafik Nyreg I trafik Nyreg I trafik Laddhybrid El Bensin Diesel 2020 2021 2022 2023 2024 2025 SOU 2026:33 Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … 273 Antalet unga bensin- och dieselbilar i fordonsflottan har minskat kraftigt Exporten de senaste åren har i antal framför allt omfattat relativt unga bensin- och dieselbilar12 och antalet 0–5 år gamla bensin- och dieselbilar i trafik har minskat markant de senaste åren. Utvecklingen speglar troligen nya affärsstrategier som bygger på kortare leasing- kontrakt och export men även en minskad efterfrågan på bensin- och dieselbilar på den svenska andrahandsmarknaden. Utformningen av styrmedel i andra länder kan också vara en delförklaring till att bensin- och dieselbilar sätts på marknaden i Sverige för att sedan efter en kort tid exporteras. I takt med att nyregistreringen av dessa sjunkit minskar nu även antalet unga bensin- och dieselbilar som exporteras i abso- luta tal.13 Omfattande export även av laddbara bilar Samtidigt som exporten av bensin- och dieselfordon liksom ladd- hybrider minskade under 2025 ökade antalet exporterade elbilar.14 Sammantaget exporterades cirka 24 500 elbilar 2025 varav nästan alla vara högst fem år. Detta kan jämföras med 40 000 exporterade bensinbilar där ungefär 22 000 av dessa var 0–5 år gamla. Tabell 6.2 nedan redovisar exporten 2025 uppdelat på drivmedel för dels samtliga fordon, dels fordon som är högst fem år gamla. Exporten ställs i relation till antalet fordon i flottan. Tabellen visar att exporten av elbilar visserligen motsvarade en stor andel av elbils- flottan totalt sett (6 procent) men att för yngre fordon är exporten av bensin- och dieselbilar ännu större sett som andel av den yngre fordonsflottan. 12 Trafikanalys (2025a). 13 Trafikanalys statistik Personbilar avregistrerade till utlandet publicerad 2026-02-26 och Trafikanalys (2026a). 14 Trafikanalys statistik Personbilar avregistrerade till utlandet. Publicerad 2026-02-26. Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … SOU 2026:33 274 Tabell 6.2 Antal exporterade personbilar och bilar i trafik 2025 fördelat på drivmedel och ålder Antal fordon samt andel exporterade Alla personbilar Personbilar 0 –5 år gamla Drivmedel I trafik Expor- terade Andel export av i trafik I trafik Expor- terade Andel export av i trafik Bensin 2 297 530 40 254 2 % 308 597 21 710 7 % Diesel 1 519 841 30 406 2 % 124 476 8 365 7 % El 432 709 24 513 6 % 403 932 23 948 6 % Elhybrid 224 140 1 169 1 % 123 652 35 0 % Laddhybrid 373 812 12 511 3 % 322 531 11 794 4 % Etanol 159 726 1 256 1 % 12 930 170 1 % Gas 31 396 1 339 4 % 7 021 343 5 % Övriga 277 7 3 % 27 2 7 % Totalt 5 039 431 111 455 2 % 1 303 166 66 367 5 % Källa : Egen bearbetning av u nderlag från Trafikanalys. Den internationella begagnathandeln har påverkat fordonsflottan och kommer troligen göra det även framöver Sammanfattningsvis har exporten haft en betydande inverkan på den svenska fordonsmarknaden. Den utvecklade internationella handeln med begagnade personbilar gör att den svenska fordonsflottan inte längre bara påverkas av nyregistrering och skrotning. Vi kan inte längre utgå från att en bil som nyregistreras i Sverige kommer finnas kvar i flottan till dess att den skrotas på grund av ålder eller skador. De senaste årens omfattande export av nyare personbilar har inne- burit att den svenska personbilsflottan i dag har relativt få yngre for- don. Figur 6.7 visar personbilsflottans sammansättning sista decem- ber 2025 uppdelat på bilarnas ålder och drivmedel. SOU 2026:33 Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … 275 Figur 6.7 Antal personbilar i trafik 2025 per drivmedel och ålder Avser bilar som är 25 år eller yngre (motsvarar 93 procent av flottan) Anm.: Bensin respektive diesel inkluderar mildhybrider. Elhybrid kan antingen ha bensin - eller diesel - motor men det stora flertalet har bensinmotor. Källa: Egen bearbetning av underlag från Trafikanalys. Vi ser inga skäl att anta att begagnatmarknaden skulle bli mindre inter- nationell framöver. Den svenska fordonsflottans sammansättning kommer därmed inte bara ett bero på nyregistrering och skrotning utan även import- och exportflöden. Den internationella handeln med begagnade bilar är svår att prognosticera då den beror på valuta- kurser men även på hur styrmedlen i Sverige och våra grannländer är utformade. Att nyare begagnade bilar säljs på en internationell marknad innebär att de svenska köparnas betalningsvilja för elbilar behöver vara åtminstone i paritet med betalningsviljan hos köpare i andra länder för att den svenska fordonsflottan ska kunna elektri- fieras. 6.1.7 Elbilen blir ett rationellt val för allt fler När ny teknik introduceras är det vanligt att det tar tid för den att etablera sig på marknaden. Ofta är de första produkterna dyra i inköp och kan enbart köpas av konsumenter med hög betalningsvilja och 0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000 350 000 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Bensin Elhybrid Etanol Diesel Laddhybrid El Gas Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … SOU 2026:33 276 god ekonomi, historiska exempel är persondatorn och ”platta TV- apparater” som numera finns i var mans hem. Elbilar är fortfarande en ny teknik som introducerades på allvar på den svenska marknaden först efter 2020. För elbilen är värdeminskningen i dag en väsentlig kostnadskomponent då den som vill köpa elbil fram till nu i stor ut- sträckning varit hänvisad till nyare fordon. Med ett allt större utbud av begagnade elbilar och nya elbilar i lägre prisklasser kan vi förvänta oss att elbilens fasta kostnader i form av värdeminskning och kapital- kostnad kommer att sjunka. Att den fasta merkostnaden i form av värdeminskning är som högst de första åren samtidigt som skillnaden i driftskostnader är densamma oavsett bilens ålder innebär att elbilens fördelar blir större för bilens andra och tredje ägare. Hushåll med lägre inkomster har ofta begränsade möjligheter att bära den höga initiala kostnaden och värdeminskning som följer av ett nybilsköp, vilket gör att de i större utsträckning efterfrågar begagnade fordon. Men med ett växande utbud av elbilar både på nybils- och begagnat- marknaden kan elbilar börja utgöra ett alternativ även för bilköpare med en mindre bilbudget. Elbilspriserna på begagnatmarknaden har varit instabila Sedan introduktionen av laddbara fordon på den svenska marknaden har värdeminskningen och priserna på begagnatmarknaden varit rela- tivt instabila i förhållande till konventionella bensin- och dieselbilar. Vår omvärldsanalys visar att det finns flera orsaker till detta som också samverkar med varandra. Det finns en generell osäkerhet om andrahandsvärdet för en ny produkt, i detta fall bland annat kopplat till batteriets hållbarhet, som bidragit till osäkerhet om restvärdet hos en laddbar bil. När det sker en snabb teknikutveckling där det finns en förväntan om att nya bil- modeller med längre räckvidd, snabbare laddning och lägre priser ska erbjudas i framtiden finns det också skäl att avvakta ett köp av både nya och begagnade bilar. Dessutom satsade många fordonstillverkare inledningsvis på premiumsegmentet av elbilar. Även om bilarna tap- pade mycket i värde var de dyra på andrahandsmarknaden vilket inte attraherade hushåll med sämre ekonomi och andra preferenser. Vidare har bilhandelns säljstrategier på nybilsmarknaden bidragit till en viss instabilitet på begagnatmarknaden. Att vissa fordonstill- SOU 2026:33 Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … 277 verkare valt att erbjuda mycket ekonomiskt gynnsamma kontrakt för privatleasing av elbil har försvagat andrahandsmarknaden i Sverige vilket i viss utsträckning lett till ökad export. Ett annat exempel är när fordonstillverkare gjort kraftiga sänkningar av nybilspriserna vilket minskar betalningsviljan för begagnade bilar. Elbilsmarknaden är på väg att stabiliseras Det finns signaler om att andrahandsmarknaden för elbilar är på väg att stabiliseras. Det kan bero på att teknikutvecklingen inte längre upplevs gå riktigt lika snabbt vilket gör det mindre motiverat att avvakta en investering. Under 2026 kommer också många tidigare leasade elbilar ut på andrahandsmarknaden eftersom det nu har gått tre år sedan många elbilar köptes för att ta del av bonusen innan den togs bort sent 2022. Vidare visar statistiska analyser baserat på data över sålda begag- nade elbilar att prisbilden för elbilar börjar stabiliseras.15 Det minskar osäkerheten och gynnar därmed såväl säljare som köpare av begagnade bilar men också de som investerar i en helt ny elbil eftersom andra- handsvärdet är en viktig faktor att beakta vid inköpet. Den nya elbils- premien, se kapitel 5, kan också skapa uppmärksamhet och generellt öka kunskapen om elbilar och få fler hushåll att överväga en elbil. Utredningen bedömer att det finns goda förutsättningar för att elbil kan bli ett rationellt val för allt fler hushåll. Detta förutsätter dock att relativpriserna mellan el och andra drivmedel i Sverige är sådana att svenska köpare får en betalningsvilja för elbilar som gör att de kan konkurrera med köpare i andra länder. 6.2 Utvecklingen av fordonsmarknaderna för lätta och tunga lastbilar samt bussar Den svenska flottan av bussar och lastbilar uppgick 2025 till cirka 630 000 lätta lastbilar, 85 000 tunga lastbilar samt omkring 15 000 bus- sar. Omsättningstakten är relativt låg i samtliga segment: för lätta lastbilar motsvarar nyregistreringarna omkring 6–8 procent av bestån- det per år, för tunga lastbilar cirka 4–6 procent, och för bussar i stor- 15 Personlig korrespondens med och underlag från statistikkonsult Karl Wahlin. Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … SOU 2026:33 278 leksordningen 5–10 procent, med betydande variationer mellan år beroende på upphandlingar. Detta innebär att även i dessa fordons- segment sker förändringar i beståndets sammansättning successivt över tid. 6.2.1 EU:s koldioxidkrav har stor betydelse för utvecklingen av nyförsäljningen av lätta lastbilar och tunga fordon Dieseldrift dominerar såväl den lätta som den tunga lastbilsmarknaden i EU. Andelen eldrivna lätta och tunga lastbilar stiger samtidigt men från relativt låga nivåer. 2025 ökade elfordonens andel av försäljningen i EU till knappt 12 procent från 6 procent för lätta lastbilar och till drygt 4 procent från omkring 2 procent för tunga fordon jämfört med motsvarande försäljningsandelar 2024.16 Eldrivna bussar har slagit igenom i högre utsträckning och ny- försäljningen låg under 2025 på omkring 25 procent i EU. Försälj- ningen i kategorin eldrivna stadsbussar var högst och låg på knappt 60 procent.17. Lastbilsmarknaden har samtidigt minskat i omfattning under 2024 och 2025 och samtliga tunga fordonstillverkare har tappat i försälj- ning. De i Sverige verksamma fordonstillverkarna AB Volvo och Scania står för en hög andel (35 procent 2025) av den europeiska marknaden.18 Introduktionen av eldrivna lastbilar ligger alltså på låga nivåer, sär- skilt när det gäller tunga lastbilar jämfört med bussar. Utvecklingen mot eldrift bedöms i hög utsträckning vara framdriven av de koldi- oxidkrav som beslutades för dessa fordonskategorier under 2023 och 2024, se avsnitt 5.7.4. Kraven är även med och bidrar till att denna del av fordonsindu- strin i EU, liksom motsvarande tillverkning i andra delar av världen, framför allt i Kina, nu genomför en omfattande omställning, främst inriktad mot att ställa om produktionen till att tillverka eldrivna lätta och tunga fordon med batterielektrisk drift. Utveckling mot bränsle- cellsdrift ingår också liksom en utveckling mot vätgasdrivna fordon med förbränningsmotor, samtliga alternativ räknas som nollutsläpps- fordon enligt EU:s koldioxidkrav för tunga fordon. 16 ACEA (2026c). 17 ICCT (2026b). 18 Ibid. SOU 2026:33 Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … 279 Koldioxidkraven för tunga fordon19 innebär inte ett förbud mot nyförsäljning av tunga fordon med förbränningsmotor utan ger ut- rymme för att fordon med förbränningsmotor tillåts säljas även efter 2040. Kraven är samtidigt så strikt satta att en introduktion av fordon med nollutsläpp successivt behöver ske. De eldrivna fordonen bedöms kunna utvecklas mot att bli alltmer konkurrenskraftiga, totalekonomiskt, när tillverkningen skalas upp, vilket skulle kunna leda till att koldioxidkraven minskar i betydelse över tid. I nuvarande marknadssituation bedöms kraven dock vara viktiga, då de ger en långsiktig förutsägbarhet för den omställning fordonsindustrin är på väg att genomföra och eftersom den total- ekonomiska kalkylen inte ser gynnsam ut för den tunga ellastbilen i dag jämfört med motsvarande dieseldrivna alter nativ. Slutsatsen gäller i särskilt hög grad för tunga fjärrlastbilar. Till marknadsbilden hör dessutom att åkeriföretagen har små vinstmarginaler och dess- utom består av många små och medelstora aktörer med begränsat investeringskapital. När det gäller lätta lastbilar konstaterar kommissionen, i konse- kvensanalysen av förslaget till lättnader i koldioxidkraven för lätta fordon20, att utbudet av eldrivna lätta lastbilar i olika kategorier nu har ökat i omfattning och att det även finns mer förmånliga leasing- erbjudanden för batterielektriska fordon jämfört med motsvarande erbjudanden för dieseldrivna alternativ, men lastbilanvändarna väljer ändå inte de eldrivna alternativen i tillräcklig omfattning. En förklaring skulle enligt kommissionen kunna vara att de poten- tiella kunderna inte har möjlighet att ladda lastbilen vid arbetet eller nära hemmet, utan i stället är beroende av publika laddpunkter, inklu- sive betydligt kostsammare snabbladdning. Om ägaren av en lätt lastbil hänvisas till snabbladdning försämras totalkostnadskalkylen för elbilsalternativet väsentligt medan en kalkyl som baseras på hemmaladdning och depåladdning bedöms se relativt gynnsam ut. 19 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1242. 20 Europeiska kommissionen (2025b). Part 1 and 2. Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … SOU 2026:33 280 6.2.2 Snabb ökning av batterielektriska lätta lastbilar i Sverige Försäljningen av laddbara lätta lastbilar i Sverige har ökat de senaste åren, se figur 6.8. År 2025 introducerades även laddhybrider på mark- naden, vid sidan av de batterielektriska modellerna. Under 2025 såldes omkring 8 000 nya batterielektriska lätta last- bilar och 1 600 laddhybrider, vilket motsvarar cirka 30 procent av ny- registreringen. Med omkring 620 000 lätta lastbilar i trafik tar dock förändringen av flottan tid, år 2025 utgjorde de laddbara lätta last- bilarna drygt 6 procent av samtliga lätta lastbilar i trafik. Försäljningen av laddbara lätta lastbilar ges incitament av klimatpremier, som nu har förlängts till den 31 oktober 2027, se kapitel 5. Figur 6.8 Antal nyregistrerade lätta lastbilar i Sverige uppdelat på drivmedel 2020–2025 Källa: Underlag från Trafikanalys. Den största delen av de laddbara lätta lastbilarna är registrerade på en juridisk person. Ägarna är huvudsakligen aktiva inom bygg- och anläggningsbranschen, fastighetsförvaltning, handel, uthyrning och 0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000 50 000 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Bensin Elhybrider Etanol Diesel Laddhybrider El Gas SOU 2026:33 Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … 281 leasingverksamhet, post- och kurirverksamhet, transport, samt vård och omsorgsverksamhet.21 Laddbara lätta lastbilar återfinns i samtliga län i Sverige, men an- delen är högst i storstadsområdena, framför allt i Stockholm, där an- delen översteg 10 procent 2025.22 6.2.3 Även tunga eldrivna lastbilar ökar men från en låg nivå För tunga lastbilar är elektrifieringen fortfarande i ett inledande skede och än så länge finns det få tunga lastbilar med eldrift i trafik. Ande- len tunga lastbilar med eldrift utgjorde omkring 6 procent av nyför- säljningen 2025 medan andelen gasdrivna tunga fordon uppgick till 9 procent, antalet gasdrivna tunga fordon med komprimerad gasdrift (CNG-lastbilar) respektive med förvätskad gasdrift (LBG-lastbilar) var ungefär lika stort. Totalt fanns drygt 1 100 tunga lastbilar (över 4,25 ton) med eldrift i trafik vid slutet av 2025, vilket motsvarar drygt en procent av for- donsflottan. Motsvarande andel gasdrivna tunga fordon var drygt fyra procent.23 Sedan 2020 har antalet tunga gasdrivna lastbilar i tra- fik ökat med drygt 2 300, medan antalet tunga eldrivna lastbilar (över 4,25 ton) ökat med drygt 1 100. I segmentet tunga lastbilar över 3,5 ton men under 4,25 ton har antalet eldrivna lastbilar ökat snabbt under 2024 och 2025. I slutet av 2025 hade den här typen av eldrivna lastbilar ökat till drygt 700. Om även den här fordonskategorin räknas med ökar andelen eldrivna lastbilar i den tunga fordonsflottan till drygt 2 procent.24 Andelen eldrivna tunga lastbilar är högre i Stockholm, Göteborg och Malmö men finns även registrerade i samtliga andra län av Sverige. Högst andel gasdrivna lastbilar finns i Jönköpings län.25 21 Egen bearbetning av underlag från Trafikanalys. 22 Trafikanalys statistikprodukt Fordon i län och kommuner 2025. Statistik 2026:2. 23 Trafikanalys statistikprodukt Fordon 2025. Statistik 2026:3. 24 Eldrivna och gasdrivna lastbilar som väger mellan 3,5 ton och 4,25 ton är egentligen lätta lastbilar som tilldelats en särskild dispens från körkortsbestämmelserna för att få framföras med B-körkort trots att de med last väger mer än 3,5 ton. 25 Trafikanalys statistikprodukt Fordon i län och kommuner 2025. Statistik 2026:2. Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … SOU 2026:33 282 Figur 6.9 Antal nyregistrerade tunga lastbilar i Sverige uppdelat på drivmedel 2020–2025 Observera att drygt 60 procent av de nyregistrerade tunga lastbilarna 2025 tillhörde segmentet 3,5–4,25 tons lastbilar Källa: Underlag från Trafikanalys. 6.2.4 Hög andel eldrivna bussar I Sverige finns cirka 15 000 bussar i trafik. Mer än 70 procent av alla bussar i trafik i Sverige går i upphandlad trafik, vilket innebär att buss- flottans utveckling huvudsakligen styrs av trafikhuvudmännens upp- handlingar runt om i Sverige. Det här får till följd att antalet nya bussar som registreras årligen varierar kraftigt från år till år, både i antal och drivmedelsfördelning. Vid sidan av de upphandlingskrav som ställs påverkas också marknadsutvecklingen av den statliga el- busspremien, som är en del av klimatpremieanslaget. Bussar med eldrift har ökat under senare år. Under 2025 registre- rades drygt 2 000 bussar varav knappt 900 var elbussar. Hittills har det främst varit bussklass 1, stadsbussar, som varit föremål för elektrifiering. Men andelen elbussar ökar även i buss- klass 2, regionbussar. Det pågår ett teknikskifte i bussegmentet, inte bara från dieseldrift utan även från gasdrift till eldrift. Andelen elbussar utgjorde 16 procent av alla bussar i trafik under 2025, (sammanlagt drygt 2 300) medan 0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 9 000 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Diesel Gas El Övriga SOU 2026:33 Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … 283 andelen gasdrivna bussar samma år sjönk till 15 procent, (drygt 2 220). De gasdrivna bussarna har minskat i antal sedan år 2020, och blivit 600 färre, samtidigt som antalet eldrivna bussar ökat (med 1 800). 6.2.5 Marknadsförhållanden för lätta och tunga lastbilar samt bussar Lastbilsflottan omsätts snabbare än personbilsflottan, den ekonomiska livslängden för tunga lastbilar sätts exempelvis till sex–sju år medan den genomsnittliga åldern för en personbil i trafik är cirka 12 år och den genomsnittliga skrotningsåldern är nu drygt 19 år.26 För lastbilar varierar däremot den genomsnittliga faktiska åldern mellan olika typer beroende på var de är registrerade och vilket användningsområde de har. Den genomsnittliga faktiska åldern varierar däremot mellan olika typer av lastbilar beroende på var de är registrerade och vilket använd- ningsområde de har. Andelen av beståndet27 av tunga lastbilar som skrotas har legat stabilt på runt en procent under lång tid medan andelen som expor- terats har ökat från cirka 2,5 procent till drygt 3,5 procent under peri- oden 2023 till 2025 se figur 6.10, och motsvarar omkring 4 800–5 200 diesellastbilar per år. Det totala antalet avregistrerade tunga ellast- bilar (skrotade och exporterade) uppgick till mellan 10–30 fordon under samma period. 26 Underlag från Trafikanalys. 27 Beståndet avser antalet fordon i trafik och avställda fordon. Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … SOU 2026:33 284 Figur 6.10 Skrotade respektive exporterade tunga lastbilar som andel av fordonsbeståndet vid årets slut föregående år Anm.: Fordonsbeståndet motsvarar antalet fordon i trafik och antalet avställda fordon. Källa: Underlag från Trafikanalys. Tunga lastbilar registrerade i storstadskommuner har en lägre genom- snittsålder jämfört med lastbilar i landsbygdskommuner, 7,5 år jäm- fört med 14,5 år. Samma mönster gäller även för lätta lastbilar, fast med något mindre skillnad, sju respektive 12,5 år. Vidare har tunga lastbilar med tillstånd för yrkesmässig trafik, dvs. de lastbilar som används allra mest, betydligt lägre genomsnitts- ålder (6,5 år) jämfört med tunga lastbilar för firmabilstrafik (20 år).28 Lätta lastbilar är ett växande segment och förväntas fortsätta öka ytterligare i framtiden till följd av förändrade logistikkedjor. Till skill- nad från de tunga lastbilarna används de lätta lastbilarna oftast i den egna firman, men även privat. Lätta lastbilar har en större blandning av användningsområden för gods- och servicetransporter samt privat bruk, men är vanligast inom byggverksamhet. Att det byggs ut en ändamålsenlig laddinfrastruktur är en förut- sättning för elektrifiering av både de lätta och tunga lastbilarna. Ur denna synvinkel är det en fördel att transportmarknaden är uppdelad i olika segment, där majoriteten av körsträckorna ligger i spannet 28 Underlag från Trafikanalys. 0% 1% 2% 3% 4% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Andel skrotade Andel exporterade SOU 2026:33 Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … 285 10–30 mil per dag och endast en mindre andel av lastbilarna har långa körsträckor över 60 mil. Det innebär att olika segment kan utvecklas i olika takt, beroende på utbyggnaden av laddinfrastruktur och fordonsutvecklingen. Samtidigt kan noteras att laddinfrastrukturen för tunga fordon bedöms vara relativt väl utvecklad i Sverige även för fjärrtrafik, se kapitel 5. Ungefär hälften av den svenska bussförsäljningen utgörs av bussar för stadstrafik. På den marknaden bedöms elbussar vara konkurrens- kraftiga. Region- och fjärrbussar har större utmaningar avseende ladd- infrastruktur och därmed även fordonsutbud. 6.3 Arbetsmaskiner 6.3.1 Utbudet av arbetsmaskiner med nollutsläpp ökar men tillverkningsserierna är än så länge små Batterielektriska arbetsmaskiner har under de senaste åren introdu- cerats i stigande omfattning på marknaden och finns i dag tillgäng- liga i flera storleksklasser och för olika användningsområden, men utbudet är framför allt koncentrerat till lättare segment.29 För maski- ner i de tyngsta klasserna återstår utvecklingsarbete, inte minst när det gäller batterisystemen. Utbudet kommer både från tillverkare i Asien, Nordamerika och Europa. Svenska Volvo CE tillhör de företag som erbjuder ett allt större utbud och har även fattat beslut om att investera i seriepro- duktion av eldrivna bandgrävmaskiner i Sverige med start 2028. 30 Epiroc och Sandvik är ytterligare exempel på svenska tillverkare, fram- för allt när det gäller tunga arbetsmaskiner till gruvindustri. I andra lättare segment och tillämpningar, exempelvis gaffeltruckar, finns ytterligare exempel på tillverkare baserade i Sverige. Av betydelse för utvecklingen även inom bygg- och entreprenad är det snabbt ökande utbudet av modeller och de ökande produktions- volymerna av elektriska arbetsmaskiner i Kina. Kinesiska maskiner marknadsförs i dag på den svenska marknaden och de kinesiska maski- nerna har i dag tagit stora marknadsandelar i Norge där introduktio- 29 IVL Svenska miljöinstitutet (2025a). 30 Volvo Group (2025). Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … SOU 2026:33 286 nen av elektriska arbetsmaskiner inom bygg- och entreprenad kom- mit längre än i Sverige.31 Första generationens batterielektriska arbetsmaskiner är i stor utsträckning baserade på samma konstruktion som sina dieseldrivna motsvarigheter, med mekanisk uppbyggnad och hydraulisk kraftöver- föring. Utveckling pågår dock för att ersätta även hydrauliken med eldrivna system, vilket kan möjliggöra ytterligare energieffektivi- seringar och minskat underhållsbehov i framtiden.32 Vätgas som drivmedel för arbetsmaskiner har också rönt ett ökat intresse, särskilt i segment där batterielektrisk drift möter begräns- ningar. För maskiner som används i tunga och energikrävande appli- kationer, skulle vätgasbaserade lösningar kunna erbjuda fördelar i form av hög energitäthet, snabb tankning och minskad belastning på elnätet. Bränslecellsdrivna arbetsmaskiner betraktas också som eldrivna, eftersom de använder elmotorer som drivs av elektricitet genererad i bränslecellen. Denna eldrift gör att de delar många egen- skaper med batterielektriska maskiner, i form av tyst gång och lokalt utsläppsfri drift, men med fördelen att de kan tankas snabbare och hantera längre driftcykler.33 Utvecklingen på arbetsmaskinsområdet drivs inte på av några EU- gemensamma styrmedel. Det saknas exempelvis koldioxidkrav mot- svarande de som gäller för lätta och tunga fordon. Utvecklingen ges i stället incitament genom de krav som ställs på entreprenader i bygg- och anläggningssektorn i städer eller från upphandlande myndigheter som Trafikverket i Sverige. Upphand- lingskraven kan även kombineras med ekonomiska incitament som den svenska klimatpremien. Batterielektriska arbetsmaskiner har i dagsläget en högre tillverk- ningskostnad än konventionella dieseldrivna maskiner. Höga utveck- lingskostnader, små tillverkningsserier samt dyra komponenter för elsystem och batterier är förklaringar bakom. I takt med att produk- tionen skalas upp och tekniken mognar förväntas dock tillverknings- kostnaderna kunna minska, särskilt om priset på batterier fortsätter att sjunka och arbetsmaskinernas totalkostnadskalkyl förbättras jäm- fört med det fossildrivna alternativet. 31 IVL Svenska miljöinstitutet (2025a). 32 Ibid. 33 Energimyndigheten (2025b). SOU 2026:33 Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … 287 Till marknadsbilden hör samtidigt också att många ägare av arbets- maskiner är småföretag med begränsat investeringskapital. Leasing som alternativ till förvärv är därför vanligt som affärs- modell och föredras av både köpare och säljare. Fördelar i totalkostnadskalkylen för det eldrivna alternativet är i sig också en drivkraft för utvecklingen. Totalkostnadskalkylen för eldrift förbättras dessutom av att kostnaderna för ventilation kan hållas nere, när maskinerna även används i inomhusmiljöer. 6.3.2 Arbetsmaskinernas dieselbränsleanvändning och utsläpp i samma storleksordning som från tunga fordon En arbetsmaskin är enligt Transportstyrelsens definition ett motor- drivet fordon som är inrättat huvudsakligen för att utföra ett specifikt arbete, exempelvis inom industri, bygg, jordbruk eller skogsbruk. De kan vara allt från små handhållna verktyg till stora fordon och utrust- ningar. Delar av arbetsmaskinerna är registrerade i vägtrafikregistret som motorredskap eller traktorer, beroende på typ och användning.34 Sveriges samlade maskinpark uppskattas i dag bestå av omkring 400 000 större arbetsmaskiner, varav cirka 300 000 utgörs av traktorer, och den absoluta majoriteten av arbetsmaskinerna är dieseldrivna.35 34 Trafikanalys (2023). 35 IVL Svenska miljöinstitutet (2025a). Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … SOU 2026:33 288 Figur 6.11 Utsläpp av växthusgaser från arbetsmaskiner 2005–2024 Miljoner ton koldioxidekvivalenter Källa: Naturvårdsverkets statistik Arbetsmaskiner, utsläpp av växthusgaser . Tillgänglig på: https://www.naturvardsverket.se/data -och-statistik/klimat/vaxthusgaser -utslapp -fran-arbetsmaskiner/ (Hämtad 2026 -01-15). Arbetsmaskinernas sammanlagda utsläpp beräknades 2024 uppgå till omkring 3,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter, vilket motsva- rar nästan 8 procent av Sveriges totala växthusgasutsläpp och är i samma storleksordning som utsläppen från tunga vägfordon.36,37 Industri- och byggsektorn beräknas stå för omkring 45 procent av utsläppen från arbetsmaskiner, maskiner inom jord- och skogs- bruk för 16 respektive 14 procent vardera. Nio huvudtyper av arbetsmaskiner beräknas stå för cirka 80 pro- cent av utsläppen. Traktorer står för de största utsläppen (cirka 30 pro- cent) följt av hjullastare (16 procent), bandgrävare (7 procent), skör- dare (6 procent), hjulgrävare, skotare och truckar (5 procent vardera), gruvtruckar (4 procent) och skotrar (3 procent).38 36 Naturvårdsverkets statistik Arbetsmaskiner, utsläpp av växthusgaser. Tillgänglig på: https://www.naturvardsverket.se/data-och-statistik/klimat/vaxthusgaser-utslapp-fran- arbetsmaskiner/. 37 Beräkningen av utsläppen från arbetsmaskiner är modellbaserad, och all indata till modellen uppdateras inte årligen, vilket gör resultaten osäkra. 38 Naturvårdsverket (2022). 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Industri- och byggsektorn (inkl. vägarbeten) Jordbruk och fiske Skogsbruk Övriga (flygplatser hamnar m.m.) Kommersiella och offentliga verksamheter Hushåll SOU 2026:33 Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … 289 6.3.3 Marknadsförhållandena skiljer sig åt mellan olika typer av arbetsmaskiner och användningsområden Elektrifieringen av arbetsmaskiner ligger efter motsvarande utveck- ling för fordon i vägtrafiken och förutsättningarna för en ökad elek- trifiering ser olika ut beroende på bransch och användningsområde. Elektrifieringsgraden varierar också mellan olika branscher. Indu- strin och byggsektorn har kommit längre, medan jord- och skogs- bruket ligger efter. Många arbetsmaskiner används i energikrävande arbeten vilket medför att de antingen behöver ha stora batterier eller laddas ofta. Stora batterier medför att maskinerna blir tunga. För arbetsmaskiner inom till exempel jord- och skogsbruk ökar tunga maskiner risken för oönskad markpackning. En annan utmaning är laddning av arbetsmaskinerna. Det kan lösas med system för batteribyte, mobila energilager och laddstatio- ner samt lokal elproduktion (sol, vind, bränslecell m.m.). Det pågår arbete med att utveckla teknik för detta för arbetsmaskiner inom jord- och skogsbruk. För arbetsmaskiner inom bygg- och anläggning kan utmaningarna i stället bestå i om det finns tillgång till en elanslutning för laddning av arbetsmaskiner. Elektrifiering av större arbetsmaskiner har kommit längst inom gruvindustrin. En drivkraft för denna elektrifiering har varit de kost- nadsminskningar som kan uppnås när dieselavgaser inte längre behö- ver ventileras ut från gruvan. Andra drivkrafter är hälso- och säker- hetsaspekter samt minskat buller och vibrationer. Även för vissa typer av lättare arbetsmaskiner har eldrift redan fått ett stort genomslag under senare år. Det gäller exempelvis hand- verktyg, trädgårdsredskap samt motor- och röjsågar. Framtiden för marknaden påverkas av flera faktorer som samver- kar: konjunkturutvecklingen, offentliga och privata upphandlingar, kostnadsbilden samt politiska beslut. Om kraven på utsläppsfria arbetsplatser intensifieras och priserna på fossila drivmedel stiger, skulle efterfrågan på eldrivna maskiner kunna öka. Ökad serietill- verkning kan i sin tur bidra till lägre kostnader för både maskiner och batterier över tid. Det omvända gäller också. Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … SOU 2026:33 290 6.4 Utblick: hur utvecklas elfordons resurseffektivitet och miljöpåverkan? Utfasningsutredningen39 redovisade 2021 en kort summering av det dåvarande kunskapsläget rörande olika hållbarhetsaspekter kopplade till användningen av kritiska metaller och mineral i elbilar, och då främst kopplat till elbilarnas batterier och elmotorer. Slutsatserna från Utfasningsutredningens genomgång är i delar fortfarande relevanta, men det har även hunnit ske betydande för- ändringar. Under de fem år som gått har den globala batterimarknaden ökat betydligt i omfattning och även förändrats med ny teknik och till följd av ökade krav, men fortfarande återstår problem och utmaningar när det gäller miljöpåverkan vid gruvdrift, barnarbete, hushållning med vattenresurser, försörjningsrisker, energiåtgång och utsläpp av växthusgaser vid framställning. Batteritekniken har under de senaste åren blivit mer resurseffektiv, batterierna kan laddas snabbare, räcker längre och kostar mindre, vilket gör elbilens totalkostnadskalkyl mer fördelaktig. Det har också utvecklats nya batterityper, exempelvis har Litium- järnfosfat (LFP) batterier blivit allt vanligare och användningen av batterier där kobolt används har på så sätt kunnat minska. För att vara hållbara ur ett globalt perspektiv behöver batterierna innehålla färre kritiska metaller och mineraler, ha lägre klimatpåverkan och vara återvinningsbara. Utfasningsutredningen framhöll att ett effektivt återvinnings- system för elbilsbatterier var avgörande på lite längre sikt samtidigt som ett återvinningssystem inte kan motverka den ökade användning av metaller och mineraler som krävs under en inledande ökningsfas. Återvinning kan minska miljöpåverkan generellt från produktion och avfall, samtidigt som särskilda problem och risker förknippade med material som litium, kobolt och nickel också reduceras. Åter- vinningssystem har nu börjat utvecklas i Europa, även om det kom- mer dröja innan återvinningen av elbilbatterier kan nå större skala. Utvecklingen drivs av både lagkrav och av marknaden. 39 SOU 2021:48 s. 172. SOU 2026:33 Fordonsmarknaden och den svenska fordonsflottan … 291 På EU-nivå trädde den nya batteriförordningen40 i kraft under 2023, vilken sätter bindande krav på hela batteriets livscykel. Lagstift- ningen innebär bland annat stegvis skärpta krav på andelen återvunnet innehåll av litium, kobolt, bly och nickel i de batterier som sätts på marknaden och innehåller också krav på spårbarhet för batterimaterial. Vid sidan av återvinning är också den fortsatta teknikutvecklingen mot ytterligare sänkta batterikostnader och ökad materialeffektivitet, högre kvalitet och livslängd hos batterier generellt sett gynnsam för att reducera resursåtgång och användning av dyrare, kritiska material. Även en utveckling mot mindre elbilar och elbilsbatterier är gynnsam, liksom användning av andra färdmedel, bildelning och ökat distans- arbete som håller nere bilanvändningen totalt. 40 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/1542 av den 12 juli 2023 om bat- terier och förbrukade batterier, om ändring av direktiv 2008/98/EG och förordning (EU) 2019/1020 samt om upphävande av direktiv 2006/66/EG. 293 7 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild Att i princip uppnå en utfasning av fossila drivmedel till 2045 inne- bär att drivmedelsmarknaden förändras i grunden. I detta kapitel redogör vi för några olika perspektiv på de utmaningar som sam- hället står inför kopplat till denna förändring. Utredningens bild av utgångsläget och problembilden som redovisas i detta kapitel ligger till grund för de förslag utredningen lägger fram i främst kapitel 10 och 12. Kapitlet inleds med en beskrivning av värdekedjan och dagens marknad för fossila respektive förnybara drivmedel 1 med tonvikt på biodrivmedel och hur drivmedelsmarknaden kan komma att ut- vecklas. Vi redogör översiktligt för var handel av råvaror och driv- medel sker och hur priser sätts samt hur produktionskapacitet kan komma att utvecklas. I ett särskilt avsnitt redogör vi även för vilken betydelse drivmedelsstandarder och kvalitetskrav på drivmedel har för drivmedelsmarknaden och möjligheterna att blanda in och där- med distribuera biodrivmedel tillsammans med fossila drivmedel. Vi studerar även utvecklingen av priserna vid pump för bensin respektive diesel och vilken roll skatter och reduktionsplikt på driv- medel har spelat för dem. Vidare förklarar vi bakomliggande orsaker till de höga pumppriserna under perioden 2022 och 2023 och hur Sveriges pumppriser har förhållit sig till priserna i våra grannländer. Kapitlet innehåller även en genomgång av centrala resultat och budskap från några aktuella scenarioanalyser mot 2040 och 2050. 1 Med förnybara drivmedel avses både biodrivmedel och förnybara drivmedel av icke-biolo- giskt ursprung så kallade RFNBO:s, dvs. elektrobränslen och vätgas. Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 294 Vi redogör sedan för hur tillgängligheten till drivmedelsstationer2 ser ut i olika delar av landet i dag och vilka ekonomiska stöd som finns eller har funnits att söka. Vi redogör även för en tänkbar ut- veckling av tillgängligheten till försäljningsställen av drivmedel3 och bakomliggande orsaker. I avslutande avsnitt redogör vi för utmaningar kopplat till Sveriges pågående upprustning av totalförsvaret och specifikt ur det militära försvarets perspektiv. I kapitlet använder vi termen utsläpp synonymt med växthusgas- utsläpp om inget annat anges. 7.1 Drivmedelsmarknaden – värdekedja och marknad 7.1.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild Försäljningen av fossila drivmedel har successivt minskat under de senaste tio åren i Sverige. Under 2024 steg dock användningen, då reduktionsplikten sänktes, vilket förde försäljningen tillbaka till unge- fär samma nivå som 2016, samtidigt som biodrivmedelsförsäljningen halverades. De biodrivmedel som används i Sverige baseras till största delen på importerade bioråvaror. Endast en mindre del består av så kallade avancerade biodrivmedel, främst biogas. Trots minskningen i Sverige stiger produktionen av HVO både i Sverige och övriga Europa, och väntas fortsätta öka trots osäkerheter kring styrmedel, efterfrågan och tillgång på hållbara bioråvaror. Pro- duktionen väntas även i fortsättningen i stor utsträckning vara bero- ende av importerade bioråvaror och utvecklingen av nya framställ- ningstekniker går långsamt. Aktuella scenarioanalyser (avsnitt 7.4) visar att avancerade bio- drivmedel och elektrobränslen kommer vara nödvändiga som ett komplement, för att EU:s klimatmål ska kunna nås och för att fossila drivmedel ska kunna fasas ut i både Sverige och övriga Europa. En snabb elektrifiering, i kombination med åtgärder för ökad trans- porteffektivitet, minskar den totala efterfrågan, men ersätter inte helt 2 Vi väljer att använda begreppet drivmedelsstation, på grund av utredningens fokus på till- gång till just flytande och gasformiga drivmedel. Men vi noterar samtidigt att utvecklingen går mot ett breddat utbud av såväl energislag som service där drivmedel saluförs, vilket fört med sig att benämningar som energistation och servicestation nu blivit vanliga. 3 Utredningen använder försäljningsställe av drivmedel synonymt med ordet drivmedelsstation. SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 295 behovet av hållbara förnybara drivmedel i vägtransportsektorn. Efter- frågan på den här typen av bränslen väntas samtidigt öka i flyg och sjöfart. Men dagens utveckling ligger långt från de nivåer som behövs enligt scenarioresultaten, vilket innebär att teknikutveckling, inve- steringar och stödjande styrmedel blir centrala. Resultaten påverkas av de restriktioner som bland annat den Europeiska kommissionen sätter i sina scenarier, exempelvis kring EU:s självförsörjningsgrad av biomassa och begränsningar mot an- vändning av livsmedels- och fodergrödor som bioråvara. Men även om möjligheten att delvis använda livsmedels- och foder- grödor behålls behöver nya produktionsmetoder utvecklas, där bio- råvaror från skogs- och jordbruksrester samt energigrödor kan användas. Om prisökningen 2022–2023 (avsnitt 7.3) Det finns flera huvudförklaringar till den omfattande prisökningen på drivmedel under 2022–2023. Dieselpriserna steg kraftigt, dels till följd av Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina, dels ökade priserna per enhet HVO på grund av ansträngda marknadsförhållanden med ett begränsat antal leverantörer, begränsad tillgång på biorå varor samt särskilda krav på köldegenskaper på den svenska marknaden. Under perioden med särskilt höga dieselpriser var det i prak - tiken främst en aktör som kunde producera HVO som uppfyllde de kvalitetsegenskaper som krävdes i Sverige. Sedan dess har mark- nadssituationen när det gäller biodrivmedel förbättrats. Men det finns fortsatt behov av att öka kapaciteten på den europeiska HVO- marknaden och att bredda råvarubasen för att minska risken för framtida perioder med höga biodrivmedelspriser. Till skillnad från läget 2022–2023 bedöms dock efterfrågeökningar i Sverige inte längre ha lika stor påverkan på prisutvecklingen, eftersom mark- naden nu är mer integrerad på europeisk nivå. Eftersom biodrivmedel i stor utsträckning prissätts i relation till sina fossila motsvarigheter, såsom HVO100 i förhållande till diesel, kommer dock prisutvecklingen även framöver påverkas av föränd- ringar i priserna på fossila drivmedel. Detta blir tydligt i situationer Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 296 med stigande priser på fossila bränslen, som under kriget i Iran som bröt ut våren 2026. 7.1.2 Marknaden för fossila drivmedel Marknaden för flytande fossila drivmedel består av tre huvudsak- liga delar, i vilka prisbildning och marknadsförutsättningar skiljer sig åt: marknaden för råvaror, marknaden för raffinerade produkter och den slutliga detaljhandelsmarknaden. I den sistnämnda delen ingår även mellanlagring vid depå, distribution och försäljning vid drivmedelsstationer, se figur 7.1. Figur 7.1 Värdekedjan för drivmedel och bränslen på den svenska marknaden Källa : Bild tillhandahållen av Drivkraft Sverige. Marknaden för råolja är internationell och priset på råolja sätts i US-dollar. Priset beror på förändringar av utbud och efterfrågan i världen, och sätts genom en kombination av finansiell och fysisk handel. Utbudet påverkas bland annat av överenskommelser inom OPEC (organisationen för oljeproducerande länder), krig och andra krissituationer. I Sverige importeras råoljan av de två bolag som äger raffinade- rier, VARO Preem och St1. Eftersom råoljan handlas på den glo- bala marknaden, påverkas priset av växelkursen mellan den svenska kronan och dollarvärdet. Det sker även import av färdigraffinerade oljeprodukter som bensin och diesel. För nordvästra Europa är börsen för dessa pro- dukter i Rotterdam och även denna handel sker i dollar.4 Priset på bensin och diesel i Rotterdam blir ett slags referensvärde som raffi- naderier använder vid försäljning av den färdiga produkten. 4 Om kronan försvagas mot dollarn blir det dyrare att importera råolja och drivmedel, vilket kan leda till högre priser för drivmedel i Sverige. SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 297 Försäljningen till slutkund i stationsnätet, det tredje ledet i kedjan, sker främst till privatkunder men även till företag och vissa spedi- törer. I ett särskilt marknadssegment sker även direktförsäljning till företagskunder och exempelvis Försvarsmakten. Vid försäljningen till slutkund sätts priset av det drivmedelsbolag som är prisledande, och övriga bolag följer efter.5,6 Prisjusteringarna i stationsnätet föl- jer prisförändringar på råvarumarknaden och valutakurser, både uppåt och nedåt.7 Det finns tre raffinaderier som producerar bensin och diesel i Sverige. VARO Preem äger två av raffinaderierna och stod 2024 för knappt 80 procent av den svenska raffinaderikapaciteten. St1 äger det tredje raffinaderiet. Dessa två drivmedelsproducenter stod för 18 respektive 19 procent vardera av bensinförsäljningen på den svenska marknaden 2024. VARO Preem stod för knappt 31 pro- cent och St1 för knappt 16 procent av försäljningen av diesel samma år. Vid sidan av dessa bolag finns ytterligare två större drivmedels- bolag (Circle K och OKQ8) som saknar egna raffinaderier. Circle K och OKQ8 har betydligt större andelar av bensinmarknaden jäm- fört med VARO Preem och St1, se figur 7.2. 5 Konkurrensverket (2024). 6 För att motverka den här typen av prissättning är det inte längre tillåtet för bolagen att publicera riktpriser på nätet. 7 Konkurrensverket (2024). Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 298 Figur 7.2 Marknadsandelar av försäljningen av diesel respektive bensin på den svenska drivmedelsmarknaden 2024 Källa : Drivkraft Sverige, https://drivkraftsverige.se/fakta -statistik/ (Hämtad 2026-02-10). De fyra bolagens inbördes marknadsandelar har varit stabila under perioden 2020–2023. Inga ytterligare bolag har tillkommit på mark- naden på sätt som, enligt Konkurrensverkets bedömning, har någon betydelse för konkurrensförhållandena i Sverige som helhet.8 Försäljningen av fossil diesel och bensin har minskat de senaste tio åren, med undantag för 2024 då reduktionsplikten sänktes till låga nivåer och dieselanvändningen steg, så att den fossila delen av drivmedelsmarknaden sammanlagt ökade till drygt 70 TWh, unge- fär i nivå med 2016-års försäljningsnivå, se figur 7.3. 8 Ibid. 18% 26% 36% 19% 0,4% 31% 27% 25% 16% 1% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% Preem OK-Q8 Circle K St1 Övriga Bensin Diesel SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 299 Figur 7.3 Försäljning av fossil diesel och bensin på den svenska drivmedelsmarknaden 2015–2024 TWh Källa : Underlag från Energimyndigheten, statistik Drivmedel 2024 . Flera av de svenska drivmedelsbolagen köper drivmedel som en i stort sett färdig produkt Drivmedel importeras men det finns endast fem raffinaderier, de tre svenska och ytterligare två, som producerar den dieselkvalitet (miljöklass 1) som dominerar på den svenska dieselmarknaden. Det sker också en omfattande export av drivmedel från svenska raffinaderier, främst till andra länder i EU, VARO Preem exporterade exempelvis två tredjedelar av bolagets produktion under 2024.9 Slutligen kan noteras att de svenska raffinaderierna, i likhet med andra raffinaderier i EU, är konfigurerade för att ha ett så högt pro- duktionsutbyte för diesel som möjligt, en effekt av att Europa har överskottskapacitet när det gäller bensinproduktion.10 9 Preem AB (2025). 10 FuelsEurope (2025). 0 10 20 30 40 50 60 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Fossil bensin Fossil diesel Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 300 7.1.3 Marknaden för biodrivmedel och elektrobränslen Den största delen av dagens marknad för biodrivmedel ingår i marknaden för fossila drivmedel Den största delen, dvs. de flytande drivmedlen, av dagens marknad för biodrivmedel ingår som en del av marknaden för fossila driv - medel med tillhörande infrastruktur. För vissa biodrivmedel kan det dock behöva tillkomma ett pro- duktionsled, ett steg där råvaran bearbetas till en mellanprodukt innan den vidareförädlas till biodrivmedel. Detta kan ske i en och samma processanläggning eller separat. Om låginblandade flytande drivmedel, det vill säga fossila driv- medel med en inblandning av biodrivmedel, inte framställs direkt vid raffinaderier tillsätter drivmedelsbolagen i stället biodrivmedel vid depåerna, vid utlastning i tankbil och vidare distribution till försäljningsställena. De biodrivmedel som används i Sverige importeras till allra största delen11 och betalas även de i US dollar. Även dessa priser påverkas därmed av växelkursen mellan den svenska kronan och dollarn. Det gäller även för de bioråvaror som importeras för produktion av biodrivmedel i Sverige. Prisnoteringar för fettsyrametylestrar (FAME) och etanol från jordbruksgrödor redovisas sedan lång tid tillbaka12 medan motsvarande noteringar för vätebehandlade oljor och fetter (HVO) inte har funnits lika länge och inte heller är lika tillgängliga. HVO handlas inte på någon börs, men resulterande priser från för- säljningsavtal mellan företag, samlas in och redovisas av företag13 som säljer marknadsinformation och analyser för aktörer på energi- och råvarumarknaden. Användningen av biodrivmedel sjönk 2024 Försäljningen av biodrivmedel i Sverige uppgick sammanlagt till omkring 12,7 TWh 2024 varav omkring 85 procent hade producerats av importerade bioråvaror. Figur 7.4 nedan visar hur biodrivmedels- marknaden utvecklats sedan 2015 till 2024 och i denna figur, liksom i figur 7.3 ovan syns effekten av den sänkta reduktionsplikten 2024. 11 Underlag från Energimyndigheten, statistik Drivmedel 2024. 12 Se exempelvis redovisningar från FAO, IEA. 13 Argus Media group. SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 301 Det inhemska utbudet av bioråvaror för produktion av såväl flytande som gasformiga biodrivmedel, och som sedan såldes på den svenska marknaden, bestod 2024 främst av olika substrat som användes för rötning för biogas. Före 2024, när biodriv medels- marknaden var större i Sverige, användes ytterligare inhemskt pro- ducerade bioråvaror, främst tallolja för HVO-produktion, för att pro- ducera de biodrivmedel som sedan såldes på den svenska marknaden.14 Figur 7.4 Biodrivmedelsmarknaden i Sverige 2015–2024 GWh Källa : Underlag från Energimyndigheten . Marknaden för biogas skiljer sig delvis från marknaden för flytande biodrivmedel Marknaden för biogas i transportsektorn, som 2024 uppgick till omkring 1,6 TWh15, skiljer sig delvis från marknaden för flytande biodrivmedel. Biogasmarknadsutredningen 16 karaktäriserade den svenska biogasmarknaden som ett antal delmarknader med mycket varierande förutsättningar, där såväl offentliga som privata aktörer äger produktionsanläggningar. I och med att det under senare år 14 Underlag från Energimyndigheten, statistik Drivmedel 2024. 15 Ibid. 16 SOU 2019:63. 0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Bio-nafta-låginblandning Biogas FAME-låginblandning FAME HVO-låginblandning HVO Etanol-låginblandning Etanol Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 302 byggts upp anläggningar där biogasen uppgraderas till flytande bio- gas som förvätskas för vidare transport, kan biogasen numer handlas på en geografiskt större marknad.17 Den biogas som användes för transportsektorn producerades 2024 till drygt 77 procent av inhemsk råvara, övrig biogas impor- terades, främst från Danmark.18,19 Flera olika råvaror och tekniker för framställning av biodrivmedel och förnybara drivmedel av icke-biologiskt ursprung De bioråvaror som främst används för produktion av flytande och gasformiga biodrivmedel i dag, kan i stort delas upp i tre kategorier:20 1. Socker- eller stärkelsebaserade råvaror, till exempel sockerrör, sockerbetor, vete, majs och andra spannmål. Dessa används främst för etanolproduktion. De bioråvaror som används till produk- tion av etanol, räknas främst som livsmedel - och foderråvara enligt förnybartdirektivets21 klassificering, se faktaruta nedan. 2. Råvaror som innehåller oljor och fetter, exempelvis raps, och oljepalm, restprodukter som använd frityrolja, animaliska fetter från slakterier och tallolja från pappers- och massaindustrin. Samt- liga kan används för produktion av HVO. För FAME-produktion används främst vegetabiliska oljor. FAME produceras främst av livsmedel- och foderråvara medan HVO produceras av en större palett av oljor och fetter, både sådana som räknas som livsmedel- och foderråvara, avfall- och restprodukter som inte ingår i bilaga 9A eller 9B samt från vissa råvaror i bilaga IX del A och IX del B till förnybartdirektivet, se faktaruta nedan. 3. Gas från avfallsdeponier, gödsel, slam från avloppsrenings- verk och från vissa industrier samt livsmedelsavfall. Dessa används för framställning av biogas. Substrat för biogasproduk- 17 På efterfrågesidan dominerar framför allt biogasanvändning i tunga fordon. Styrmedlen som stimulerar användning av biogas i andra sektorer, exempelvis i industrin är betydligt svagare. 18 Underlag från Energimyndigheten, statistik Drivmedel 2024. 19 Energigas Sverige redovisar att den totala biogasanvändningen uppgick till 4.1 TWh 2024. Produktionen i Sverige uppgick till 2,4 TWh, se Statistik om biogas. https://www.energigas.se/fakta-om-gas/biogas/statistik-om-biogas/ (Hämtad 2026-05-07). 20 SOU2023:84. 21 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001. SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 303 tion ingår till största delen bland de råvaror som förtecknas i bilaga IX del A till förnybardirektivet. Det finns i huvudsak två ytterligare kategorier av förnybara råvaror, vars användning är mer begränsad i dag. För att användningen ska kunna öka krävs, generellt sett, investeringar i teknikutveckling och i produktionskapacitet. 1. Lignocellulosa; som exempelvis träflis, sågspån, bark och halm. Kan delvis användas vid produktion av HVO, etanol, metanol, bio-metan (biogas), ammoniak m.fl. alternativ. Lignocellulosa ingår i bilaga IX del A till förnybardirektivet. 2. Koldioxid och förnybar elektricitet som används för tillverk- ning av olika typer av elektrobränslen22 och vätgas eller, så kallade RFNBO:s enligt EU:s förnybartdirektiv (Renewable Fuels of Non Biological Origin). Koldioxiden kan fångas in från luften eller från särskilda strömmar, exempelvis i rökgaser från energi- anläggningar. Användning av RFNBO stöds på liknande sätt som avancerade biodrivmedel i bilaga IX del A till förnybartdirektivet. Bakgrund 7.1 Avancerade biodrivmedel och RFNBO:s För att uppfylla de särskilda transportmålen enligt det reviderade förnybartdirektivet, se avsnitt 2.1 och 10.5, behöver en viss del av de förnybara drivmedlen klassas som så kallade avancerade bio- drivmedel eller tillhöra kategorin RFNBO:s. Styrningen i förnybartdirektivet, motiveras med att användningen av avancerade biodrivmedel och RFNBO:s generellt sett bedöms leda till en lägre påverkan på markanvändningen och därmed även upptagen av kol i LULUCF-sektorn, och en ökad resurseffekti- vitet, jämfört med en fortsatt och även ökad användning av bio- drivmedel från livsmedels- och fodergrödor. Som avancerade biodrivmedel räknas biodrivmedel som fram - ställts från bioråvaror i bilaga IX del A till förnybartdirektivet. Bland råvarorna i bilaga IX del A ingår bland annat lignin- och 22 Elektrobränslen är ett samlingsnamn för drivmedel, bränslen och kemikalier som kan an- vändas för en mängd olika slutprodukter, vätgas framställd av förnybar el räknas som ett elektrobränsle. Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 304 cellulosarika skogs- och jordbruksrester samt energigrödor, dvs. fasta biobränslen. Även vissa oljeväxter som använts som täck- grödor eller mellangrödor eller odlas på allvarligt skadad mark ingår i bilaga IX del A om de används för flygbränsle, eller i bilaga IX del B i övriga sektorer. Det finns även ett antal olika typer av organiska avfall som enbart får användas i begränsad utsträckning i avräkningen mot trans- portmålet enligt förnybartdirektivet.Detta gäller främst använda vegetabiliska oljor (used cooking oils) och vissa animaliska fetter, och de är förtecknade i bilaga IX del B till förnybartdirektivet. Taket, på maximalt 1,7 procent inklusive dubbelräkning, moti- veras med att effekterna på andra branschers behov av råvara och risken för bedrägerier behöver begränsas. Utanför bilaga IX del A och bilaga IX del B finns även vissa rå- varor som klassas som restprodukter och avfall, vars använd - ning inte får räknas som avancerade. I förnybartdirektivet finns även en begränsning för hur mycket biodrivmedel som producerats från livsmedels- och foderråvara som högst får räknas mot transportmålet, gränsen är satt vid högst 7 procent, räknat i energitermer. Biodrivmedel från livsmedel- och foderråvara benämns även ofta som konventionella biodriv- medel. SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 305 Även biodrivmedel från råvaror med stor risk för indirekt mark- användningsförändring (ILUC) är begränsad och ska minska till noll procent 2030. ILUC-begränsningen gäller främst palmolja men föreslås även gälla för soja.23 Låg användning av bioråvara enligt bilaga IX del A i HVO i Sverige I diagrammen nedan redovisas statistik från 2015–2024-års bioråvaru- användning för höginblandad respektive låginblandad HVO i Sverige, där den använda bioråvaran sorterats utifrån förnybartdirektivets indelning i bioråvaror enligt (i) bilaga IX del A till det direktivet, (ii) bilaga IX del B till det direktivet, (iii) övriga restprodukter och avfall, (iv) bioråvaror med hög-ILUC-påverkan, i form av palmolja och palmoljederivat samt (v) bioråvaror från livsmedels- och foder- grödor. Figur 7.5 Bioråvaror för framställning av låginblandad HVO 2015–2024 GWh Källa : Underlag från Energimyndigheten, Drivmedel 2024 . 23 Sverige har även infört ett ekonomiskt villkor för klassificering av restprodukter i reduk- tionspliktsförordningen, som även innebär att palmoljederivat (PFAD) betraktas som sam- produkt till palmolja och därmed ingår i ILUC-kategorin. Även andra EU-länder har infört begränsningar av palmolja och palmoljederivat. 0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 16 000 18 000 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 High Risk ILUC Livsmedels- och fodergrödor Annex IX del A Annex IX del B Övriga restprodukter och avfall Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 306 Figur 7.6 Bioråvaror för framställning av höginblandad HVO 2015–2024 GWh (notera att skalan är en annan än i figur 7.5) Källa : Underlag från Energimyndigheten, statistik Drivmedel 2024 . Från de två diagrammen kan bland annat noteras att användningen av palmolja och derivat av palmolja, PFAD, successivt har fasats ut för att 2022 försvinna helt i låginblandad HVO och nästan helt i höginblandad HVO (HVO100). Kategorin Övriga restprodukter och avfall som huvudsakligen består av slakteriavfall, klass 3 an vänds numer i hög utsträckning som bioråvara för låginblandad HVO. Råvaran används även i höginblandad HVO men där är även livs- medels- och fodergrödor vanlig. Bioråvaror från bilaga IX del A till förnybardirektivet respektive bilaga IX del B till det direktivet nådde de högsta andelarna när HVO-användningen var som störst 2022. Det största bidraget till användning av avancerade biodrivmedel i dag i Sverige kommer i stället från användningen av biogas i bussar och tunga fordon. I de senaste scenarierna minskar denna använd- ning något till 2030, se kapitel 4, trots att användningen av biogas i tunga lastbilar ökar. 0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 High Risk ILUC Livsmedels- och fodergrödor Annex IX del A Annex IX del B Övriga restprodukter och avfall SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 307 Installerad och planerad kapacitet för produktion av HVO ökar vid raffinaderier Den installerade och planerade produktionskapaciteten för fram- ställning av biodrivmedel vid svenska raffinaderier har ökat betyd- ligt under de senaste 10 åren. Den installerade produktionskapaciteten uppgick, hösten 2025, till omkring 12 TWh varav omkring 7 TWh bestod av kapacitet för att producera HVO. Både VARO Preem och St1 har startat anlägg- ningar för ökad produktion under 2023 och 2024 och planerar att öka sin produktionskapacitet ytterligare, främst genom investe - ringar i anläggningar för flexibel produktion av HVO och hållbara flygbränslen (SAF).24 Planerna för utökad produktionskapacitet i HVO och SAF summerar sammanlagt till 50 TWh. Som bioråvaror i den planerade produktionen anger Innovationsklustret för förny- bara drivmedel, f3 i sin sammanställning ”blandade fetter och oljor”, dvs. ingen tydlig övergång till avancerade bioråvaror enligt bilaga IX del A till förnybartdirektivet. Motsvarande utveckling mot att starta och planera för investe- ringar i anläggningar där produktionen kan varieras mellan HVO och SAF i ett raffinaderi, återfinns även i några andra länder i EU, exempelvis i Spanien och Italien.25 Samtidigt har två planerade större investeringar i ny biodrivmedelsproduktion lagts ned i Nederländerna under 2025.26 I Europa ökar även produktionen av etanol något medan pro- duktionen av FAME ligger på en stabil nivå.27 För att nå transportmålet i det reviderade förnybartdirektivet behöver biodrivmedelskapaciteten skalas upp ytterligare i Europa. Ökningen bedöms främst behöva ske genom en ökad HVO-kapa- citet då inblandningen av FAME och etanol redan ligger nära sina respektive inblandningstak i diesel och bensin i EU, se avsnitt 7.2 nedan. Marknadsbedömningar, bland annat från marknadsanalysföre- taget Argus28 pekar mot att den i december 2025 planerade ökade kapaciteten för HVO tillsammans med motsvarande planer för 24 F3 (2025). 25 USDA FAS (2025). 26 Shell (2025) och Biofuels International (2025). 27 F3 (2025). 28 Argus Media (2025). Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 308 SAF-produktion kan komma att få svårt att möta den stigande efter- frågan i Europa omkring 2030. Men marknaden kan även innan dess hamna i perioder av högre priser, om inte den tillkommande kapaciteten byggs ut enligt plan. Ytterligare en faktor som driver upp priserna på biodrivmedel är om priserna på fossila drivmedel stiger som de gör i inledningen av 2026, då biodrivmedel generellt sett, prissätts i förhållande till mot- svarande pris på fossila drivmedel. Utvecklingen på marknaden påverkas även av rådande policyo- säkerhet, på global nivå och i EU. I USA genomförs stora föränd- ringar i riktning mot att stödja den inhemska produktionen från jordbrukssektorn och begränsa handeln. Handeln med HVO och FAME från Kina begränsas av skyddstullar från EU. I EU utformas styrmedlen för biodrivmedel nu i detalj på med- lemslandsnivå mot EU:s 2030-mål, samtidigt som styrmedlen även ses över då ramverket mot EU:s 2040-mål nu ska utformas, se av- snitt 3.6. Utvecklingen av priserna på biodrivmedel i närtid beror, vid sidan av fossilprisutvecklingen, därför i hög utsträckning även av hur EU:s större medlemsländer och då framför allt Tyskland väljer att genom- föra sina respektive reduktionspliktsystem, se avsnitt 3.5.4. Skärpta regler för att undvika bedrägerier där bioråvaror felaktigt klassificeras som bilaga IX del A till förnybartdirektivet, samt borttagande av att användningen avancerade biodrivmedel får dubbelräknas ökar, förut- satt att pliktnivåerna behålls på samma nivå, såväl efterfrågan som de krav som ställs på produktionskapaciteten på marknaden. Förnybar vätgas vid raffinaderier? När det gäller investeringar i produktion av förnybar vätgas raffina- derier, som också får tillgodoräknas mot transportmålet i det upp- daterade förnybartdirektivet, kan konstateras att de två bolag som driver raffinaderier i Sverige båda uppger att de undersöker möjlig- heterna att investera i sådan vätgasproduktion för drivmedelspro- duktion och för produktion av elektrobränslen, främst till flyg, men i nuläget (hösten 2025) valt att planera för en introduktion av för- SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 309 nybar vätgas främst inriktad mot elektrobränslen först efter 2030.29,30 Till bilden hör även att elnätet är ansträngt i den del av Sverige där raffinaderierna är belägna. Planer för produktion av sjöfartsbränslen vid sidan av raffinaderier Vid sidan av planerna att producera mer SAF, och delvis HVO, finns även ett antal projekt för att starta produktion av metanol som sjöfartsbränsle i Sverige. Detta genom infångning av biogen koldioxid och vätgas från förnybar el. För en av de planerade anlägg- ningarna, i Umeå, finns ett startdatum satt och projektet har även erhållit miljötillstånd. Den här typen av bränslen ingår i gruppen RFNBO:s, se ovan. Ingen förnybar bensin i sikte Ingen av de planerade produktionsanläggningarna i Sverige eller i övriga EU är inriktade mot att producera förnybar bensin. Vid fram- ställning av SAF och HVO, uppstår dock en delström av så kallad bionafta som till viss, men begränsad, del kan blandas in i bensin. IVL har nyligen tagit fram en rapport där utmaningarna kopplade till produktion av förnybar bensin analyseras, se avsnitt 7.4.4 nedan. Även den planerade anläggningen vid Bioraffinaderi Östrand, kan komma att producera avancerade biodrivmedel främst som flyg- bränsle men också i form av bionafta för inblandning i bensin.31 Framställningstekniken bygger på förgasning vilket skapar bättre förutsättningar att använda lignocellulosa, med sågspån, bark och pellets som bioråvaror. Anläggningen betecknas som ett utvecklings- projekt med kvarstående tekniska utmaningar, och har ett senare startdatum (2033–2034) jämfört med övriga projekt som är knutna till redan existerande raffinaderier. 29 Preem AB (2025). 30 Vattenfall (u.å.). 31 F3 (2025). Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 310 Planer för investeringar i elektroflygbränslen har dragits tillbaka Flera tidigare planer på investeringar i anläggningar för produktion av elektroflygbränslen, har nu antingen dragits tillbaka eller skjutits fram i tiden.32 Projekten drevs främst av företag utanför den befint- liga raffinaderiindustrin. Ökad biogasproduktion Den i dag befintliga produktionskapaciteten33 för biogas till trans- portsektorn i Sverige på omkring 1,3 TWh kan komma att tredubblas om samtliga i dag planerade produktionsökningar och nya produk- tionsanläggningar skulle genomföras. 7.2 Kvalitetskrav på drivmedel Drivmedelsmarknadens struktur med de olika produktionsleden och handelsplatserna, som beskrivs i avsnitt 7.1 ovan, har stor be- tydelse för marknadsutvecklingen, inklusive de priser som uppstår. Utvecklingen på marknaden förklaras också av hur den regleras med både ekonomiska och administrativa styrmedel beslutade på EU-nivå och nationellt, se kapitel 5, tillsammans med marknads- aktörernas gemensamma arbete med branschstandarder. I följande avsnitt diskuterar vi några, för drivmedelsmarknaden särskilt viktiga, kvalitetskrav som ställs på drivmedel via lagstift- ning och drivmedelsstandarder. 7.2.1 Lagstiftade krav och drivmedelsstandarder begränsar hur mycket biodrivmedel som kan blandas in i bensin och diesel Drivmedel som ska användas för motordrift i Sverige behöver upp- fylla vissa lagstiftade kvalitetskrav och ytterligare specifikationer enligt drivmedelsstandarder. 32 Ibid. 33 I anläggningar över 50 GWh. Produktionsutvecklingen i mindre anläggningar ingår inte. SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 311 Kvalitetskraven regleras i EU:s bränslekvalitetsdirektiv.34 Bränsle- kvalitetsdirektivets bestämmelser har, tillsammans med bestäm - melser om de svenska miljöklasserna för diesel och bensin, genom- förts i svensk rätt i drivmedelslagen (2011:319). Internationella och nationella bränsle- och drivmedelsstandarder är utvecklade av fordons- och motortillverkare, bränslepumpstill- verkare, andra tillverkare av fordonskomponenter och drivmedels- leverantörer och syftar till att fastslå kriterier och egenskaper som är viktiga för bränslenas praktiska användbarhet. Det kan röra sig om egenskaper som är viktiga för att en motor ska fungera som den ska, till exempel oktantalet för bensin eller smörjegenskaperna för en dieselmotor. Det finns också kriterier som omfattar lagring och transport av produkten samt kriterier motiverade av säkerhets- och miljöskäl.35 Utöver de kvalitetskrav och standarder som gäller för diesel och bensin finns även motsvarande för höginblandade drivmedel som HVO100, FAME och E8536, som behöver följas för att vägfordon och arbetsmaskiner ska kunna godkännas för användning för just den här typen av drivmedel. Om ett typgodkännande utvidgats till användning av hög in- blandade biodrivmedel, innebär det att fordonstillverkarna fort - farande omfattas av kraven på hållbarhet37 enligt EU:s avgaslagstift- ning och tillverkarnas garantier gentemot kund fortsätter gälla38 även vid användning av biodrivmedlet i fråga. Antalet fordonsmodeller och arbetsmaskiner vars typgodkännande utvidgats till att även omfatta användning av HVO100 omfattar nu en relativt stor del av de befint- liga fordonen och arbetsmaskinerna i Sverige.39 Dessa regler är av mindre betydelse när det gäller äldre fordon, eftersom hållbarhetskraven när det gäller avgasreningens funktion gäller i högst fem år. 34 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG av den 13 oktober 1998 om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv 93/12/EEG, vad gäller speci- fikationer för bensin, diesel och gasoljor. 35 Drivkraft Sverige (u.å.a). 36 Ibid. 37 Kraven på hållbarhet gäller avgasreningens funktion (prestanda och utrustning) och gäller under högst fem års användning eller en total användning på mellan 100 000 kilometer och 180 000 kilometer, beroende på avgaskravnivå och fordonstyp, samt vilken användningsgräns som passeras först. 38 Enligt den svenska bilavgaslagen ansvarar biltillverkaren för bilens avgasrening under 5 år eller 8 000 mil. 39 Mobility Sweden (u.å.). Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 312 Direkta och indirekta tak för hur mycket biodrivmedel som kan blandas in i bensin och diesel Drivmedelsstandarderna skiljer mellan vinter- och sommarkvaliteter för att säkerställa funktion i olika klimat. I Norden används vinter- tid arktiska dieselkvaliteter. För miljöklass 1-diesel behöver dessa följas året runt på grund av miljöklass 1-dieselns låga densitet. Även bensin har separata vinter- och sommarspecifikationer för att und- vika startproblem och höga emissioner. När biodrivmedel används som inblandningskomponent40 måste de bidra till att uppfylla kraven och standarden för diesel eller bensin. Begränsningarna vid låg - inblandning av olika biodrivmedel kan sammanfattas på följande vis: Etanol och FAME: Har lagstadgade taknivåer för inblandning i bensin (etanol max 10 volymprocent) respektive diesel (FAME max 7 volymprocent i miljöklass 1 och upp till 10 volymprocent i miljöklass 3). FAME har därutöver även sämre lagringsstabilitet än fossil diesel och HVO. Inblandning av FAME behöver därför undvikas i diesel- bränsle som avses att långtidslagras. Samma sak gäller för hög - inblandad FAME, så kallad B100.41,42 Bionafta: Saknar ett formellt tak för inblandning men den kvalitet som finns i dag har i regel ett lågt oktantal vilket begränsar inbland- ningen i bensin till cirka 10 volymprocent. HVO: Påverkar främst densitet och köldegenskaper. HVO behöver ha goda köldegenskaper året om för att kunna blandas in i miljöklass 1 diesel så att dieseln uppfyller den europeiska EN 590 standarden. Inblandning i miljöklass 1 diesel begränsas till omkring 55 procent43 innan densiteten blir för låg. Vid inblandning i miljöklass 3-diesel finns en något större möjlighet att blanda in HVO med goda köldegenskaper, till ytterligare högre nivåer44, innan bland- ningens densitet blir för låg. 40 Etanol och FAME måste dessutom uppfylla en egen standard, även som inblandnings- komponent. 41 Drivkraft Sverige (2019). 42 Drivkraft Sverige (u.å.b). 43 Energimyndigheten (2022). 44 Omkring 67 procent enligt Energimyndighetens beräkningar i Energimyndigheten (2022). SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 313 Högre produktionskostnader med högre krav på goda köldegenskaper För att producera HVO med goda köldegenskaper krävs isomeri- sering, en teknik som även används för produktion av hållbart flyg- bränsle (SAF). Med en mer omfattande isomeringsprocess följer en högre produktionskostnad. Standarden för HVO100 är mindre begränsande Standarden för HVO100 är mindre begränsande än vad som gäller vid inblandning av HVO i fossil diesel. Krav på goda köldegen - skaper gäller vintertid. Däremot är densiteten lägre än för standard- diesel, vilket gör att det krävs ett särskilt godkännande för använd- ning i fordonet från fordonstillverkaren för HVO100 för att bil- tillverkarnas garantier för avgasreningen ska gälla under fordonets första fem år. 7.3 Prisutvecklingen på den svenska drivmedelsmarknaden 7.3.1 Förändringar av energiskattenivåer påverkade framför allt dieselpriserna uppåt fram till 2018 Figuren nedan visar prisutvecklingen på bensin och diesel sedan 1990-talets inledning, räknat i 2025-årspriser. I kapitel 5 studeras hur beskattningen och även reduktionsplikten utvecklats över tid mer i detalj. Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 314 Figur 7.7 Utveckling av bensin- respektive dieselpris vid pump, inklusive moms, 1991–2025 och medelpriser mars–april 2026 Kronor per liter, prisnivå 2025 Anm.: Punkterna avser medelpriset under perioden 1 mars –26 april 2026. Källa : Egen bearbetning av årlig statistik från Drivkraft Sverige (1991 –2025) och Europeiska kom- missionen, Weekly Oil bulletin (mars –april 2026). Från mitten på 1990-talet fram till 2018 bidrog vissa riktade skatte- höjningar på diesel delvis till att priserna steg i reala termer. Mellan 1995 och 2018 steg exempelvis dieselpriset med ungefär 8 kronor, medan skatteökningen i reala termer var ungefär 4 kronor inklusive mervärdesskatt. Resten av ökningen kan förklaras med högre råolje- och produktpriser. 7.3.2 Höga priser på fossila drivmedel och höga reduktionspliktsnivåer förklarar pristoppen på diesel 2022–2023 Efter 2018 och framåt har skatteförändringar på diesel haft en mer begränsad betydelse för dieselprisets utveckling. Från pristoppen 2022 till hösten 2025 sjönk priset på diesel vid pump med ungefär 13 kronor medan skatten på diesel sänktes med cirka en krona inklu- sive moms. Pumppriset på bensin sjönk samtidigt med omkring 0 5 10 15 20 25 30 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 Bensin Diesel Bensin medelpris mars-april 2026 Diesel medelpris mars-april 2026 SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 315 9 kronor per liter samtidigt som skatten sänktes med 2,5 kronor per liter inklusive moms. Under våren 2026 har råoljepriserna och priserna på framför allt diesel åter stigit som följd av den väpnade konflikt som bröt ut i Iran. Prisökningen i Sverige syns i figur 7.1 ovan och i 7.9 nedan. Av utvecklingen under senare år är det uppenbart att även andra faktorer, som reduktionsplikten på diesel, växelkurs- och råvaru- priser har stor betydelse på prisutvecklingen, vilket även illustreras i figur 7.8 nedan. I figuren har förutom (i) effekter av högre energi- skattenivåer 2022 jämfört med 2025 även (ii) effekter av lägre pro- duktpriser och (iii) priseffekten av den högre reduktionspliktsnivån på diesel 2022, utifrån då rådande marknadsförhållanden, lagts in. Underlaget till den sistnämnda bedömningen redovisas i nästa avsnitt. En motsvarande figur för priserna vid pump våren 2026 hade visat en stor priseffekt kopplad till produktprisökningar. Figur 7.8 Diesel och bensinpris vid pump 2022 respektive 2025 samt uppskattade effekter av sänkta drivmedelsskatter på diesel och bensin samt priseffekten av en sänkt reduktionsplikt 2024 Kronor per liter Anm.: Löpande priser, höga prisnoteringar i mars 2022 respektive priser i oktober 2025. Källa: Drivkraft Sverige och Konjunkturinstitutet (2024a). 0 5 10 15 20 25 30 35 Diesel 2022 Diesel 2025 Bensin 2022 Bensin 2025 Pumppris Sänkt produktpris Sänkt reduktionsplikt Sänkt skatt Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 316 Under perioden 2017 till och med 2023 var de svenska dieselpriserna vid pump högst i EU. 45 Förhållandet förändrades vid årsskiftet 2023/2024 då reduktionsplikten kraftigt sänktes från 30,5 procent till 6 procent för diesel. Därefter har de svenska dieselpriserna i stället legat ungefär i nivå med EU:s genomsnitt, men markant lägre än i våra närmsta grannländer, se figur 7.9. Under våren 2026 har län- dernas priser åter stigit på ett liknande sätt och spridningen i pris- nivåer har minskat. Figur 7.9 Dieselpris vid pump i olika EU-länder och EU-genomsnitt, 1 januari 2018 till 30 mars 2026 Euro per liter, löpande priser Källa : Underlag från Konjunkturinstitutet baserat på data från Europeiska kommissionen, Weekly Oil bulletin . Bensinpriset vid pump låg mellan 2017 fram till och med 2023, på eller strax över EU-genomsnittet. Sedan årsskiftet 2022/2023 har priset legat under motsvarande pris i Danmark och Finland. Sverige hade under 2025 och i inledningen av 2026 , ett bensinpris i nivå med motsvarande pris i Polen, se figur 7.10, vilket gjorde att vi till- hörde de medlemsländer i EU som hade lägst bensinpris, se även 45 FuelsEurope Statistical report från 2014 till 2025, tillgängliga på https://www.fuelseurope.eu/statistics. Redovisningen bygger på statistik från EU- kommissionen, Weekly Oil Bulletin. 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Finland Danmark Tyskland Polen Sverige EU-snitt SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 317 avsnitt 3.5.2. Sedan mars 2026 har denna bild förändrats, i och med att medlemsländerna vidtagit olika typer av åtgärder för att dämpa ökningen av priset på bensin. Figur 7.10 Bensinpris vid pump i olika EU-länder och EU-genomsnitt, 1 januari 2018 till 30 mars 2026 Euro per liter, löpande priser Källa : Underlag från Konjunkturinstitutet baserat på data från Europeiska kommissionen, Weekly Oil bulletin . Flera förklaringar bakom pristoppen på diesel 2022–2023 Konjunkturinstitutet visade i en rapport 202346 att råvarupriser och växelkursnivåer var de viktigaste förklaringarna till kortsiktiga pris- förändringar för bensin och diesel under perioden 2022–2023. De konstaterade även att det var svårt att särskilja priseffekterna av reduktionspliktskrav från övriga prisfaktorer eftersom biodrivmedels- priserna samvarierade kraftigt med prisutvecklingen på diesel och bensin. Konjunkturinstitutet visade vidare att det höga dieselpriset i Sverige relativt andra länder, innan sänkningen av reduktionsplikten, främst kunde förklaras av just den höga reduktionspliktsnivån, men 46 Konjunkturinstitutet (2023b). 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Finland Danmark Tyskland Polen Sverige EU-snitt Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 318 också delvis av faktorer som begränsade det möjliga utbudet och antalet leverantörer på den svenska marknaden för HVO. Konjunkturinstitutet tog med hjälp av en jämförande analys med motsvarande utveckling i Danmark fram ekonometriska samband som indikerade hur stor prisminskningen skulle kunna bli när reduk- tionsplikten sänktes i Sverige den 1 januari 2024, allt annat lika. Även Statens energimyndighet (Energimyndigheten) utvecklade en prismodell för utvecklingen av priset på bensin, diesel och bio- drivmedel som bland annat användes i myndighetens redovisning av den senaste kontrollstationen för reduktionsplikten.47 Priset på biodrivmedel för låginblandning antogs i Energimyn- dighetens modell48, utvecklas i linje med den alternativkostnad det skulle innebära att inte uppfylla reduktionsplikten. Priset för de olika biodrivmedlen (HVO, bionafta och FAME) antogs därmed följa den modellerade prisutvecklingen på diesel och bensin, men ligga på en högre nivå, där den högre prisnivån motsvarades av reduk- tionspliktsavgiften för diesel och bensin och respektive låginbland- ningskomponents antagna klimatprestanda.49 I inledningen av 2024, när reduktionsplikten sänktes, sjönk priset på diesel också kraftigt i Sverige, ungefär i den storleksordning som Konjunkturinstitutet och Energimyndigheten hade uppskattat skulle ske i sina respektive prognoser. Konjunkturinstitutet gjorde våren 2024 bedömningen att en prissänkning på omkring 4,6 kronor per liter på diesel kunde knytas till förändringen av reduktionsplikten. För bensin däremot förändrades reduktionspliktsnivån relativt lite och det gick därmed inte heller att urskilj a någon priseffekt av sänkningen.50 Konjunkturinstitutet konstaterade även de att det uppskattade prispåslaget som hade uppstått i Sverige till följd av reduktions - plikten under 2022 och 2023, låg nära det maximala biodrivmedels- pris en aktör skulle kunna vara villig att betala, i stället för att betala reduktionspliktsavgiften för diesel, dvs. i linje med de maximala prispåslag som Energimyndigheten antog skulle kunna uppstå i sin prismodell. Även IVL studerade, genom intervjuer med företrädare för bräns- leföretag på den svenska drivmedelsmarknaden vilka faktorer som 47 Energimyndigheten (2022). 48 Utom för etanol, som antogs fortsätta följa olje-, och bensinpriset. 49 Enligt 2021-års statistik. 50 Konjunkturinstitutet (2024a). SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 319 hade påverkat priset på biodrivmedel, för låginblandning såväl som för höginblandning.51 IVL hade ett speciellt fokus på förklaringar bakom prisökningen på diesel och HVO100 under 2022. IVL konstaterade att priset på HVO100, och därmed även priset för HVO som inblandningskomponent i diesel, ända sedan driv- medlet introducerades på marknaden hade prissatts i förhållande till diesel. HVO-priserna följde dieselpriserna uppåt även när diesel- priserna började stiga under 2021 och när de ökade kraftigt under 2022. Differensen mellan dieselpriset och priset på HVO100 steg dock under perioden, och höjningen skedde redan före Ryssland startade invasionskriget mot Ukraina. Förklaringarna bakom denna utveckling kunde enligt svaren i IVL:s intervjuer vara flera, (i) ingen ökning av produktionskapaciteten för HVO under 2022 samtidigt som efterfrågan steg även i andra EU-länder, framför allt i Tyskland (ii) krav på särskilt goda köldegenskaper hos de HVO-kvaliteter som efterfrågades i Sverige, vilket innebar att vissa volymer HVO inte var tillgängliga på den svenska marknaden (iii) i huvudsak en producent som kunde leverera HVO100 till den svenska marknaden, (iv) att reduktionspliktsavgiften satte både ett tak och golv på priset på HVO. Höga produktionskostnader för HVO var däremot inte någon huvudförklaring för prispåslaget enligt IVL:s undersökning. 7.4 Den framtida utvecklingen av drivmedelsmarknaden i EU och Sverige 7.4.1 Scenarioanalyser och andra studier ger en bild av utmaningarna på marknaden för förnybara drivmedel För att ge underlag till en mer långsiktig analys av utgångsläget och de problem som kan uppstå när det gäller hur drivmedelsmarknaden och priserna på förnybara drivmedel kan komma att utvecklas i EU och Sverige, har utredningen valt att studera resultat och budskap från några aktuella scenarioanalyser som sträcker sig mot 2040 och 2050. Vid sidan av scenarierna summerar vi här även några andra relevanta resultat i ämnet. 51 IVL Svenska Miljöinstitutet (2022b). Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 320 En av de ovan nämnda scenarioanalyserna har upphandlats av ut- redningen från konsultföretaget ELS-analysis.52,53 De övriga är kom- missionens senaste scenarier i konsekvensanalysen till meddelandet om EU:s klimatmål till 2040,54 samt scenarier från S&P Global Com- modity Insights på uppdrag av den europeiska raffinaderibransch- organisationen CONCAWE.55 De sistnämnda scenarierna har en lite annan inriktning, då de mer i detalj analyserar hur en strukturom- vandling av den europeiska raffinaderiindustrin skulle kunna se ut och hur utvecklingen skulle kunna påverka EU:s försörjningstrygghet. Genomgången av scenarierna syftar i första hand till att lyfta fram några centrala resultat och identifierade problemställningar utifrån perspektiven: (i) efterfrågan – baserat på antaganden om elektrifieringstakt och transporteffektivisering, konkurrens och samspel mellan vägtransporter, flyg- och sjöfart, (ii) drivmedels- tillförsel – baserat på antaganden om råvarutillförsel- och produk- tionskapacitet för biodrivmedel och elektrobränslen, (iii) försörj- ningstrygghet samt strukturomvandling i drivmedelsbranschen. 52 ELS Analysis (2025). 53 Det främsta syftet med upphandlingen av konsultföretaget ELS-analysis var att låta analy- sera hur priserna på flytande förnybara drivmedel och vätgas skulle kunna utvecklas i Sverige och i EU fram till 2045, utredningens långsiktiga målår. Prisbanorna från ELS, används till- sammans med underlag från några andra källor, för utredningens konsekvensanalyser, se kapitel 14. 54 Europeiska kommissionen (2024c). 55 Concawe (2025). Tabell 7.1 Vad händer i tre olika EU-scenarier där omställningen av transportsektorn mot klimatmål 2040 och 2050 i EU analyseras? EU-kommissionen -(2024) CONCAWE (SPGCI) (2025) ELS-analysis (2025) Elektrifiering av vägfordon Transporteffektivitet -modala skiften Samspel och konkurrens mellan vägtransporter, flyg och sjöfart Koldioxidkraven uppfylls för lätta och tunga fordon (i fyra scenario -alternativ där S3 och LIFE når längst). Finns med men antaganden om relativt hög trafiktillväxt har stor betydelse för resultatet Fyra gånger så stor användning av biobränslen i transportsektorn totalt 2040 jämfört med 2015. Den största delen av ökningen sker i flyg och sjöfart. Bio- och elektrobränslen utvecklas utifrån behovet i flyg och sjöfart, i samspel med vägtransporter. Effekter i LULUCF -sektorn finns med. Ett scenariofall med något lägre elektrifieringstakt, och ett på kommissionens nivå Antar en kraftfull järnvägsutbyggnad och därmed en lägre flygtillväxt. Förutsätter omfattande investeringar i järnvägs - infrastruktur. Scenarierna är partiella men balanserar de olika transportsektorerna mot varandra. Ett scenariofall med kommissionens elektrifieringstakt. Två scenariofall med lägre elektrifieringstakt Antar lägre trafiktillväxt i flyg och sjöfart jämfört med kommissionens scenarier HVO-produktion konkurrerar med SAF om oljor och fetter. Virke från gallring och röjning och skogsrester kan även komma att användas för marina bränslen. Partiell analys i övrigt. SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 321 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 322 EU-kommissionen -(2024) CONCAWE (SPGCI) (2025) ELS-analysis (2025) Tillgång till bioråvara, inklusive lignin E-bränslen vägtransporter Försörjnings -trygghet, inhemsk råvara / produktion Strukturomvandling i raffinaderiindustrin Modelleringen har ett tak för hållbar biomassa -användning i EU. Ligninråvara kommer in men kommer från energiskog på marginalmarker och inte från ökad skogsavverkning. Begränsningarna styr även in elektrobränslen i bensin och diesel. Används 2040 i lätta och tunga fordon, minskar till nära noll 2050 Ingen ökad import av biomassa. Grödo - baserad råvara fasas ut. El/CO2 till drivmedel produceras också i EU men viss import tillåts. Raffinaderi -sektorns utveckling framgår inte i detalj. Tillväxt i kemiindustrin i modelleringen. Biomassaanvändningen begränsad till hållbara uttagsnivåer. (Imperial College UK) Hamnar på maxnivån i fallet med lägre elektrifieringstakt. Produktionskapacitet för biodrivmedel byggs ut inom befintlig raffinaderi - infrastruktur. Lignin antas fungera även för drivmedel som kan användas som diesel - och bensin ersättning. Används som ersättning för bensin och diesel. EU självförsörjande på biomassa (annex 9A och 9B), grödobaserad bioråvara fasas ut. Drygt hälften av e -bränslena importeras. Omfattande nedgång av den traditionella raffinaderikapaciteten. Samtidigt ökar raffinaderikapaciteten för framställning av Annex9A -biodrivmedel. I scenariot med lägre elektrifieringstakt ställs ett större antal raffinaderier om.* I målsättningsscenariot kommer EU - potentialer från ligninråvara in samtidigt som importerad och grödobaserad bio - råvara fasas ut. Kapacitet för HVO byggs ut kopplad till SAF -produktion. SAF antas kunna produceras med ligninråvara. Grödobaserad råvara antas kunna användas i viss utsträckning (bioetanol). Lägre priser om fortsatt import av bioråvara tillåts. Antar inte att e -bensin kommer in. I målsättningsscenariot antas EU bli självförsörjande. *I scenarierna är EU fortsatt importberoende av flygbränsle. Vid omställning från fossila råvaror uppkommer även brist på bit umen. Nafta till kemiindustrin kan däremot tillgodoses med förnybar råvara. Källa : Egen bearbetning . SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 323 Scenarioresultaten visar att avancerade biodrivmedel och elektro- bränslen kommer att vara nödvändiga som ett komplement, för att EU:s klimatmål ska kunna nås och för att fossila drivmedel ska kunna fasas ut i både Sverige och övriga Europa. En snabb elektri- fiering med batterielektrisk drift, i kombination med åtgärder för ökad transporteffektivitet, minskar den totala efterfrågan, men er- sätter inte helt behovet av dessa alternativ, även i vägtransportsektorn. För att möta efterfrågan krävs en mycket snabb teknikutveckling och en betydande ökning av ny produktion. Bedömningarna av behov och kostnader påverkas dock av de restriktioner som bland annat den Europeiska kommissionen inklu- derar i sina scenarier, kring EU:s självförsörjningsgrad av biomassa och begränsningar mot användning av livsmedels- och fodergrödor. Men även utan sådana restriktioner pekar resultaten mot att tek- nikutveckling och en omfattande ökning av nya produktionsmetoder, baserade på andra råvaror (fasta biobränslen, el, vätgas) än de som används i dag, är centrala för att klimatmålen ska nås. 7.4.2 Fortsatt teknikutveckling och tillgång till hållbar biomassa två viktiga problemområden EU-kommissionens 2040-scenarier har även analyserats av forskare vid olika tankesmedjor i Europa. Forskare verksamma vid tankesmedjan Bruegel lyfter i en artikel upp att en av fyra stora risker med genomförandet av en ambitiös klimatpolitik i EU handlar om den fortsatta tekniska utvecklingen, såsom den antagits kunna genomföras i kommissionens scenarier. 56 I artikeln konstateras att tekniker som bidrar till minskade växt- husgasutsläpp historiskt har utvecklats i olika takt när det gäller effektivitet och kostnadsreduktion över tid, vissa mer gynnsamt än andra. Alla scenarier som når nettonollutsläpp bygger i någon grad på att nya eller ännu outvecklade tekniker som hittills inte prövats i större skala kommer på plats. Det innebär både risker men samtidigt också möjligheter för omställningen. Koldioxidlagring och infång- ning av koldioxid i luften för framställning av elektrobränslen är centrala exempel på den här typen av teknikspår, med betydande osäkerhet kring genomförandet. 56 Heussaff, C., Emmerling J., Luderer G., Pietzcker R., Reissl S., Rodrigues R. och Way R. (2024). Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 324 Även Krystyna Springer vid IEEP konstaterar att kommissionens scenarier bygger på osäkra antaganden om en framtida utbyggnad av resursintensiva utsläppsminskningstekniker, som DACCS (direkt- infångning och lagring av koldioxid) och teknik för framställning av elektrobränslen. 57 Om dessa, dyrare tekniker, inte lyckas skalas upp såsom antagits i scenarierna, kan det föra med sig konsekvenser på den antagna utvecklingen av mer mogna biobaserade alternativ, vilket i förlängningen skulle öka trycket på markanvändningen. Springer ifrågasätter också den taknivå för den hållbara biomassa- tillgången som kommissionen använder sig av i scenariomodelle- ringen, och menar att den i praktiken skulle behöva vara lägre, bland annat med hänsyn till pågående klimatförändringar. Även Naturvårdsverket lyfter upp att kommissionens scenario för hur växthusgasutsläppen ska minska med minst 90 procent till 2040 indikerar att det kan komma att uppstå en allt större konkur- rens om biomassan i Europa och att det nu finns risk för inlåsning i vissa teknikspår som begränsar den möjliga användningen i andra sektorer.58 7.4.3 Kommissionens forskningsdirektorat ser utmaningar i att öka produktionen av avancerade biodrivmedel Kommissionen (DG RTD) har i inledningen av 2026 publicerat en rapport om det framtida förutsättningarna för att skala upp kapa - citeten för produktion av avancerade biodrivmedel i Europa för att nå beslutade klimatmål, transportmål enligt förnybartdirektivet och bestämmelserna i RefuelEUaviation och FuelEUmaritime till 2030, 2040 respektive 2050.59 För utvecklingen fram till 2030 krävs en kraftig ökning av pro- duktionskapaciteten för biodrivmedel baserade på råvaror enligt bilaga IX (A och delvis B) i förnybartdirektivet. Biodrivmedlen bedöms behöva produceras med i dag redan etablerad produktions- teknik fram till 2030. Under perioden 2030 till 2040 bedöms kapaciteten för biodriv- medelsproduktion från avancerad bioråvara behöva öka ytterligare, 57 Springer, Krystyna (2025). 58 Naturvårdsverket (2025e). 59 Europeiska kommissionen (2026e). SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 325 och nya anläggningar med produktionstekniker som skiljer sig från de som tillämpas i dag, behöva komma på plats. Flera olika teknikalternativ, som samtliga utmärks av att de även kan använda lignin från skogs- och jordbruksrester och potentiellt även energigrödor som bioråvara, dvs. fasta biobränslen, har enligt rapporten en hög så kallad teknikmognadsgrad (TRL=technology readiness level) och därmed i princip vara möjliga att introducera i storskaliga anläggningar under perioden 2030–2040. De slutliga be- sluten om att investera i den här typen av nya anläggningar bedöms samtidigt vara förknippade med ett antal marknadsrisker i olika led, och beroende av att ytterligare styrmedel för att faktiskt realiseras. I rapporten diskuteras även behov av synkronisering mellan EU:s jordbrukspolitik och förnybartlagstiftning i syfte att kunna öka volymerna bioråvaror som klassas som avancerade från jordbruks- sektorn i EU. Dessutom nämns att EU:s ramverk för förnybart, inklusive systemet med klassificering av olika bioråvaror i bilagor till förnybartdirektivet kan komma att ses över. En sådan översyn är planerad till hösten 2026, se avsnitt 3.6.3. Resultaten i rapporten och hur de lyfts fram pekar mot att åt- minstone delar av kommissionen nu drar slutsatsen att förutsätt- ningarna för att snabbt kunna öka tillgången till avancerade biodriv- medel och elektrobränslen i EU kan vara begränsade, i de volymer som de egna scenarierna resulterar i. 7.4.4 Särskilt stora utmaningar vid produktion av biobensin Svenska miljöinstitutet IVL publicerade i maj 2026 en rapport där kunskapsläget beträffande förutsättningarna för produktion av för- nybar bensin redovisades och analyserades.60 Till skillnad från diesel saknas ett förnybart alternativ till fossil bensin som kan användas som ett höginblandat biodrivmedel i befintliga bensinbilar. IVL:s analys visar att det visserligen är tekniskt möjligt att pro- ducera förnybar bensin genom flera olika produktionsvägar, inklu- sive metanol- och etanol-till-bensin-processer, samprocessering i raffinaderier samt från bionafta. Teknikvägarna skiljer sig åt, men är generellt komplexa, kostsamma och svåra att skala upp. Hittills har investeringar i sådan produktion uteblivit, med undantag för 60 IVL Svenska Miljöinstitutet (2026b). Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 326 bionafta som uppstår som en biprodukt vid produktion av HVO och SAF. Analysen visar vidare att framställningen av förnybar bensin möter omfattande kommersiella hinder, inte minst i form av en för- väntat minskande bensinmarknad, vilket försvagar incitamenten för nya investeringar. Ytterligare utmaningar är höga produktionskost- nader och konkurrens om centrala insatsvaror. IVL drar också slut- satsen att styrmedel sannolikt inte kommer övervinna dessa struk- turella hinder och menar att den mest realistiska vägen på kort- och medellång sikt för att minska växthusgasutsläppen från bensin är att öka användningen av befintliga förnybara drop-in-komponenter, främst etanol och bionafta. Även relativt små ökningar kan ge bety- dande utsläppsminskningar på systemnivå. Den totala potentialen med detta tillvägagångssätt är dock begränsad och otillräcklig för att nå en utfasning. Problemets omfattning beror av hur många bensinbilar som finns kvar i flottan. En snabbare elektrifiering minskar behovet av förny- bara drivmedel och är därför avgörande för att begränsa den lång- siktiga bensinanvändningen. 7.4.5 Styrmedelsförslag i kommissionens STIP-strategi och från svenska utredningar Europeiska kommissionen la i november 2025 fram ett meddelande med en strategi för hur den initiala introduktionen av hållbara flyg- bränslen och marina bränslen med låga växthusgasutsläpp skulle kunna understödjas (STIP-Sustainable Transport Investment Plan).61 I meddelandet konstateras bland annat att lagstiftning nu finns på plats för att understödja utvecklingen i form av regelverken Refuelaviation, FuelEUmaritime, AFIR och förnybartdirektivet men att målen och submålen för RFNBO i regelverken i sig inte räcker för att ge investeringssäkerhet och få tidiga investeringar på plats i ny produktionsteknik. STIP har viss relevans även för utvecklingen av RFNBO i väg - transportsektorn då investeringar i ny förnybar drivmedelsproduk- tion i första hand kan antas riktas mot flyg- och sjöfartssektorn där efterfrågan väntas öka, samtidigt som det finns exempel på ny pro- 61 Europeiska kommissionen (2025l). SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 327 duktionsteknik som på ett flexibelt sätt även skulle kunna riktas mot drivmedel för vägtransporter och arbetsmaskiner, främst för- nybar diesel. I meddelandet konstateras att introduktionen av den här typen av bränslen och drivmedel hämmas både av höga kapitalkostnader och osäkerheter om framtida marknadsintäkter. Förslagen är in- riktade mot båda dessa barriärer. En styrmedelskonstruktion som lyfts som ett nyckelinstrument är så kallade dubbelsidiga auktioner.62 Den här typen av stödsystem, med konkurrensutsatta upphand- lingar av ny teknik som resulterar i stöd både på tillförsel- och an- vändarsidan, skulle potentiellt även kunna införas med ett bredare syfte, dvs. främst inriktas mot sjöfart- och flygsektorn men även ges en utformning så att även RFNBO-drivmedel för användning i befintliga fordon i vägtransportsektorn och i arbetsmaskiner skulle kunna gynnas. Genom auktionsförfarandet premieras mer kostnads- effektiva alternativ under utveckling. Även den tidigare Bioekonomiutredningen identifierade i sitt delbetänkande Förnybart i tanken63 att det finns liknande hinder för produktionen av avancerade biodrivmedel och elektrobränslen, som de som identifierades i STIP-strategin. De tekniska hindren består av att tekniken för framställning av dessa drivmedel är ny och ännu inte kommersialiserad. De finansiella hindren består av högre kost- nader samt större finansiell risk vid investering och produktion av dessa icke-etablerade tekniker. De politiska hindren handlar om avsaknad av tydliga långsiktiga politiska ambitioner som påverkar framtida efterfrågan på förnybara drivmedel. Trafikanalys generaldirektör Mattias Viklund redovisade i inled- ningen av maj 2026 en utredning med förslag till handlingsplan för hur tillgången till hållbara, fossilfria och koldioxidsnåla drivmedel för sjöfarten och luftfarten i Sverige kan främjas genom inhemsk produktion och import.64 Bland förslagen märks: • Uppdrag till Energimyndigheten om att ta fram ett program för forskning, utveckling och demonstration för att påskynda en kommersiellt bärkraftig produktion av biodrivmedel från fast biomassa till flyg- och sjöfart. 62 Ibid. s. 11. 63 SOU 2023:84. 64 Ds 2026:11. Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 328 • Sverige bör vara med och samfinansiera och genomföra EU- gemensamma auktioner för hållbara flyg- och sjöfartsbränslen, bland annat inom ramen för eSAF Early Movers Coalition för flygbränslen. Sverige bör därutöver förbereda en tidsbegränsad nationell riskdelningsmekanism för att skala upp produktionen av biobaserade flyg- och sjöfartsbränslen från fast biomassa. Utredaren gör även bedömningen att Sverige fortsatt bör verka för en energieffektivisering och elektrifiering av transportsektorn för att därigenom minska konkurrensen om biodrivmedel samt att EU:s koldioxidkrav på nya vägfordon bör ligga fast. 7.5 Sveriges utbud av drivmedelsstationer I värdekedjan av drivmedel, se avsnitt 7.1 ovan, färdigställs produk- terna från raffinaderierna vid utlastningen från depåerna65 och distri- bueras sedan vidare mot slutkund. Först transporteras drivmedlet till ett mellanlager i form av oljedepåer och vissa kundanläggningar. Därefter transporteras produkterna ut till drivmedel stationerna och övriga kunder med tankbil. Försvarsmakten är exempel på en övrig kund vars särskilda behov vi tar upp i avsnitt 7.7. I det följande beskriver hur utvecklingen ser ut avseende Sveriges drivmedelsstationer vilket inleds med en sammanfattning av våra iakttagelser. Det efterföljande avsnittet 7.6 berör depåerna och stationerna i avseendet drivmedelsberedskap och i 7.7 specifika utmaningar för det militära försvaret. 7.5.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild Utredningen ser att i dag är tillgängligheten till drivmedelsstationer i landet god. För drivmedelsstationer i glesbygder och landsbygder finns ekonomiska stöd att söka och det finns exempel på tidigare specifika stöd som var kopplade till nya krav. I takt med att den svenska vägfordonsflottan elektrifieras fram- över sjunker efterfråga n på flytande drivmedel. Det kommer göra det svårare för drivmedelsstationer att bära sig ekonomiskt med 65 Etanolen tillsätts den så kallade basbensinen från raffinaderierna och diesel tillsätts FAME och HVO för uppfyllande av reduktionsplikten. SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 329 risk för sämre tillgång till flytande drivmedel för de hushåll och verksamheter som inte ställt om till eldrivna fordon. Några regioner med landsbygdskaraktär bedömer att efterfrågan på stöd till driv- medelsstationer kommer att öka men bakomliggande orsaker signa- lerar inte tydligt att det har koppling till omställningen till en elektri- fierad vägfordonsflotta. Vi noterar att det i dag inte finns någon officiell statistik över antalet drivmedelsstationer i Sverige och deras utbud. Det finns också indikationer på att försäljningsställen av drivmedel som be- viljats investeringsstöd av sin region kan ha svårt att få banklån till investeringen trots att det finns ett beslut om stöd. 7.5.2 Antalet drivmedelstationer har minskat över tid Sveriges försäljningsställen av drivmedel till slutkund utvecklas stän- digt. Från slutet av 1960-talet har antalet drivmedelsstationer minskat kontinuerligt, från totalt cirka 9 000 stationer 1960 till totalt cirka 3 000 stationer 2024 enligt statistik från Drivkraft Sverige, som omfattar deras medlemmar och partners eller de med stark kopp- ling till dem. Utvecklingen mot färre och större stationer har bland annat skett på grund av låg lönsamhet när vägsträckningar ändrades och motorvägar tillkom, minskad drivmedelsförbrukning per bil samt att fordonens drivmedelstankar har blivit större.66 En stor andel av Sveriges drivmedelsstationer är i dag obemannade. År 2025 var nästan tre av fyra stationer obemannade enligt Drivkraft Sveriges statistik, se figur 7.11. Organisationen Sveriges Servicesta- tioner (OSS) uppger att det bland automatstationerna i Drivkraft Sveriges statistik finns runt 500 stationer där det finns en intilliggande butik men där butiken ägs av en annan part än den som äger driv - medelspumpen.67 Det finns i dag ingen officiell statistik över drivmedelsstationerna i Sverige. Tillväxtverket sammanställer information om antalet driv- medelsstationer i landet och var de är lokaliserade. Det görs främst genom att sammanställa uppgifter från de större aktörernas webb- platser. Uppgifterna är inte heltäckande men myndigheten bedömer att den har tillräcklig kvalitet för de analyser myndigheten genom- 66 Drivkraft Sverige (2025). 67 Uppgift tillhandahållen av Organisationen Sveriges Servicestationer. Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 330 för. Under perioden 2016 –2023 låg antalet drivmedelsstationer ganska stabilt kring 3 400 stationer i riket totalt enligt Tillväxtverket. Tillväxtverket har även uppgifter om hur stor andel av drivmedels- stationerna som erbjuder dagligvaror oavsett butiksform. År 2023 var denna andel ungefär en tredjedel.68 Figur 7.11 Antal försäljningsställen per stationstyp i Sverige 1983–2025 Avser Drivkraft Sveriges medlemmar och partners eller de med stark koppling till dem Anm.: Automatstation – Obemannat försäljningsställe, betalning genom automat. Ej butikslokal eller i anslutning till butik, garage eller motsvarande. Servicestation – Större försäljningsställe för motor - bränsle med butik och bilrelaterad service. Bensinstation – Försäljningsställe med flera pumpar och butikslokal. Ej servicearbeten eller Gör det Själv. Singelanläggning – Enstaka pumpar i anslutning till annan verksamhet, butik, garage eller motsvarande. I dag har enligt OSS cirka 500 av automat statio- nerna en intilliggande butik som inte har en koppling till Drivkraft Sverige. Sedan 2024 ingår också automatstationer enbart för tunga fordon i statistiken vilket främst förklarar ökningen från 2023. Källa : Drivkraft Sverige . Från att drivmedelsmarknaden främst avsåg bensin och diesel har den breddats under 2000-talet. Under perioden 2006–2009 trädde stegvis den så kallade pumplagen 69 i kraft och vissa försäljnings - ställen blev skyldiga att tillhandahålla ett förnybart drivmedel70. E85-pumpen har länge varit den vanligast förekommande pumpen 68 Tillväxtverket (2024a). 69 Lagen (2005:1248) om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel. 70 Med förnybart drivmedel avses drivmedel, med undantag för elektricitet, som är avsett för transportändamål och helt eller till övervägande del har framställts från förnybara energikällor. 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 4 000 4 500 5 000 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 Samtliga Automatstationer Bensinstationer Servicestationer Singelanläggningar SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 331 för alternativa drivmedel. Men nedgången i försäljning av etanol - bilar och den låga tankningsgraden av E85 i befintlig fordonsflotta har gjort att antalet E85-pumpar minskat kontinuerligt.71 Sedan 2019 har i stället förekomsten av pumpar för HVO100 ökat. Allt fler av försäljningsställena tillhandahåller även snabbladdning för elbilar, se figur 7.12. Figur 7.12 Antal försäljningsställen per utbud av förnybara drivmedel Inkluderar även antal stationer med laddstolpe Anm.: En station med fler än ett förnybart drivmedel återfinns i statistiken för respektive drivmedel. T.ex. räknas en station som erbjuder HVO100 och E85 både med i varav har HVO100 och varav har E85 . I statistiken ingår även automatstationer för tunga fordon 2024 och 2025. Källa : Drivkraft Sverige. 7.5.3 God tillgänglighet till drivmedelsstationer i dag Tillgängligheten till en drivmedelsstation är i dag god, trots minsk- ningen av antalet stationer över tid. Nära 100 procent av Sveriges befolkning bor inom 20 minuter med bil från en drivmedelsstation med flytande drivmedel. Det visar Trafikanalys uppföljning av de transportpolitiska målen avseende lokal tillgänglighet. Lägst till - gänglighet, 96 procent, har boende i de kommuner som klassas som 71 Etanolbilar är så kallade flexifuel-fordon som kan tankas och framföras med antingen E85 eller bensin. 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 4 000 4 500 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Samtliga varav har E85 varav har HVO 100 varav har fordonsgas varav har laddstolpe Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 332 Mycket glesa landsbygdskommuner enligt Tillväxtverkets kommun- typsindelning version 2021.72 Utvecklingen har i det närmaste legat still mellan åren 2022 och 2024. Den skillnad som ses är att tillgäng- ligheten i Glesa blandade kommuner har gått från 100 procent till 99 procent.73 Vidare har 97 procent av befolkningen närmare än tio kilometer till närmaste drivmedelsstation enligt en analys av Tillväxtverket avseende tillgängligheten till kommersiell service. Jämfört med annan kommersiell service är antalet drivmedelsstationer jämnare fördelad mellan länen. Det beror på att drivmedelsstationer inte enbart avser den lokala marknaden utan även mellanregionala transporters behov.74 Även om det totala antalet drivmedelsstationer i landet har varit ganska stabilt under perioden 2016–2023 finns det en del regionala skillnader. Dessa är dock relativt små jämfört med utvecklingen inom andra serviceområden. Tillväxverket förklarar samtidigt att tidserien är relativt kort och att det är svårt att dra några djupare slutsatser om strukturella förändringar.75 Tillväxtverket och Trafikanalys har följt upp hur tillgängligheten till försäljningsställen av drivmedel ser ut för hushåll men det är också relevant att den är god för näringslivet. För den tunga yrkes- trafiken är det särskilt viktigt att det finns tillgång till stationer som uppfyller deras behov av exempelvis högflödespumpar, tillräckliga manöverytor för långa ekipage och dygnet-runt-tillgänglighet. Sta- tioner i glest befolkade områden kan vara centrala för exempelvis drivmedel till arbetsmaskiner inom s kogs- och jordbruk, skogs - logistik, livsmedelsdistribution eller transporter till tillverknings- industri och därmed för hela regionala näringskedjor. 7.5.4 Drivmedelsstationer kan söka statligt stöd I takt med att den svenska vägfordonsflottan elektrifieras sjunker efterfrågan på flytande drivmedel. Det kommer göra det svårare för drivmedelsstationer att bära sig ekonomiskt med risk för sämre till- gång till flytande drivmedel för de hushåll och verksamheter som inte ställt om till eldrivna fordon. En sjunkande efterfrågan kan bland 72 Tillväxtverket (u.å). 73 Trafikanalys (2025b). 74 Tillväxtverket (2024a). 75 Ibid. SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 333 annat medföra högre distributionskostnader och när efterfrågan är riktigt låg kan andra distributionslösningar än dagens bli aktuella. Stationer som förser stora arbetsmaskiner och tunga transporter med drivmedel bör ha lägre risk att tidigt stöta på ekonomiska svårigheter eftersom de tunga lastbilarna och stora arbetsmaskiner inte nått lika långt i omställningen mot eldrift. EU:s koldioxidkrav för tunga fordon är inte heller lika hårda jämfört med de lätta fordonen, se kapitel 5. Om det är den enda drivmedelsstationen i ett område som försvinner kan problemet vara stort jämfört med ett område där antalet går från flera till färre. I dag är tillgången till drivmedelsstationer i landet god, men för att minska risken för nedläggning och för att främja en god service- nivå i hela landet finns ekonomiska stöd till i första hand daglig- varubutiker och drivmedelsstationer i serviceglesa områden att söka. I det delvis EU-finansierade landsbygdsprogrammet fanns det under perioden 2014–2025 ett riktat stöd mot dagligvarubutiker och drivmedelsstationer i landsbygder.76 Det finns i dag via regio- nerna möjlighet för drivmedelsstationer att söka investeringsstöd och servicebidrag enligt förordningen (2024:1243) om stöd för att främja tillgången till grundläggande kommersiell service i områden där servicen är gles.77 Dessa försäljningsställen tillhandahåller ofta även annan kommersiell service så som ombudsfunktioner för post-, apotek- eller betaltjänster. Om en dagligvarubutik eller bemannad drivmedelsstation försvinner på landsbygden försämras ofta även tillgången till dessa serviceslag, vilket har uppmärksammats av både Tillväxtverket och Trafikanalys.78,79 För att stärka tillgången till grund- läggande kommersiell service kan därför också ett särskilt driftsstöd ges till vissa dagligvarubutiker. Driftstödet ges inte till drivmedels- stationer, men vid en bedömning av ansökningar ska den instans som beslutar om stöden prioritera försäljningsställen av dagligvaror som är betydelsefulla även för tillgängligheten till annan grund - läggande kommersiell service, däribland drivmedel. Föregångaren till dagens förordning var förordningen (2000:284) om stöd till kommersiell service, vilken gällde fram till utgången av 76 Landsbygdsprogrammets syfte var att utveckla Sveriges landsbygd och hade 2014–2022 en budget på drygt 48 miljarder kronor för hela perioden. Genomförandet kunde pågå till och med 5 april 2025, se Övervakningskommittén för landsbygdsprogrammet (2024). 77 Det finns inte en enhetlig definition av vad som är ett område med gles service utan det är upp till varje enskild region att bedöma. 78 Tillväxtverket (2025). 79 Trafikanalys (2024a). Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 334 december 2024. Tillväxtverkets uppföljning av förordningen visar att merpaten av stöden 2024 gick till investeringar i dagligvarubutiker och 20 procent av beviljat stöd till investeringar gick till att stärka tillgången till drivmedel. Merparten av regionerna uppgav till Till- växtverket att de bedömde att efterfrågan på investeringsstöd till drivmedelsstationer kommer att vara oförändrad de närmaste två åren. Tre regioner (Värmland, Västerbotten, Västernorrland) be- dömde att efterfrågan kommer att öka. Exempel på faktorer bakom bedömningarna av ökad efterfrågan var påverkan av nya lagar och regler, tekniska krav, samt behov av att rädda stationer i glesa om- råden och några nyetableringar.80 I sammanhanget är det relevant att notera att Värmlands län och Västernorrlands län har fler person- bilar per 1 000 än medianen för alla 21 län och Västerbotten ligger nära medianen. Samtidigt har alla tre länen färre laddbara person- bilar per 1 000 invånare och en lägre andel laddbara personbilar i trafik än medianen. Elektrifieringen har således inte nått så långt i dessa län i jämförelse med andra län.81 Under åren 2022 och 2023 fanns ett särskilt stöd att söka för investeringar i korrosionsskydd med anledning av Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) skärpta krav82 avseende hantering av brandfarliga och explosiva varor som trädde i kraft 1 juli 2022.83 Stödet kunde beviljas till försäljningsställen för driv- medel i vissa landsbygdsområden där servicen är gles. Att kravet som syftar till att förhindra läckage och miljöpåverkan skulle träda i kraft fanns med i myndighetens föreskrifter sedan 2014. 84 När Tillväxtverket följde upp och summerade utfallet av stödförord - ningen framgick att 27 drivmedelsstationer fick totalt 10,4 mil- joner kronor i utbetalt stöd för investeringar i korrossionsskydd. Det kan jämföras med att regeringen hade lagt en budget om 75 mil- joner årligen för 2022 och 2023.85 Tillväxtverket anger i sin uppfölj- ning att flera orsaker låg bakom det låga söktrycket och den låga beslutsnivån: att vissa stationer relevanta för stöd kan ha haft skyddet sedan innan; att stationer hade fått stöd via Landsbygdsprogrammet 80 Tillväxtverket (2025). 81 Egen bearbetning av Trafikanalys statistikprodukt Fordon i län och kommuner 2025. Statistik 2026:2. 82 MSBFS 2018:3. 83 Förordningen (2022:206) om statligt stöd till försäljningsställen för drivmedel i vissa landsbygdsområden. 84 Tillväxtverket (2024b). 85 Ibid. SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 335 i stället; och att stationer gjordes om till station ovan jord. Vidare menade Tillväxtverket att vissa troligen hade svårt att prioritera investeringar i drivmedelspumpar på grund av bland annat höga elpriser under perioden. Ett flertal försäljningsställen drivs av och i anslutning till dagligvarubutiker. Valet av investering föll då i stället på energieffektiviseringsåtgärder i dagligvarubutiken, eftersom det enligt Tillväxtverket främst är dagligvarubutiken som genererar lönsamhet i dessa fall. Andra försäljningsställen av drivmedel pla- nerade av ekonomiska skäl att stänga stationen trots möjligheten till stöd.86 En utmaning som Organisationen Sveriges servicestationer (OSS) har lyft i dialog med utredningen är att investeringsstöden betalas ut först efter att investeringen är genomförd. Stationer med låga kreditvärden kan därför behöva söka banklån, men medlemmar i OSS har upplevt svårigheter att få lån beviljade eftersom deras verk- samhet många gånger hanterar fossila drivmedel och strider därmed mot många bankers ESG-arbete87. Det har även gällt fall då de har kunnat uppvisa att de har beviljats investeringsstöd via regionen. I den tidigare förordningen (2000:284) om stöd till kommersiell service var det möjligt att söka investeringslån för samma ändamål som det var möjlighet att söka investeringsbidrag.88 Uppföljningar har dock visat att det genom åren varit få som ansökt om investe- ringslån. I översynen av förordningen föreslog Tillväxtverket att möjligheten till investeringslån skulle tas bort, dels mot bakgrund av det låga söktrycket, dels då det var svårt för regionerna att admi- nistrera låneverksamheten. Det senare handlade både om kompetens och systemlösningar för att hantera stödformen. Eftersom efter - frågan var låg bedömde Tillväxtverket i dialog med regionerna att det inte var motiverat att utveckla ett systemstöd och möjligheten till investeringslån finns nu inte i förordningen om stöd för att främja tillgången till grundläggande kommersiell service.89 86 Ibid. 87 ESG står för Environment (miljö), Social (Socialt) och Governance (Styrning). Banker integrerar ESG-faktorer i sina affärs- och investeringsbeslut för att främja långsiktigt värde, hantera risker och möta intressenters förväntningar på hållbara och ansvarsfulla affärsmetoder. 88 Tidigare hette det landsbygdslån och fanns åtminstone sedan 1985 (förordning 1985:619). Investeringsbidrag infördes 1994 (förordning 1994:577). 89 Tillväxtverket (2024 c). Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 336 7.6 Sveriges drivmedelsberedskap 7.6.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild Utfasning av fossila flytande drivmedel gör oss mindre beroende av olja vilket är en fördel ur beredskapsperspektiv. Den pågående elek- trifieringen inom transportsektorn kommer att minska behovet av flytande drivmedel. Trots det kommer flytande drivmedel att spela en viktig roll i samhället en lång tid framöver, särskilt ur ett kris - beredskaps- och totalförsvarsperspektiv. I dag sköts leveranskedjan av drivmedel helt av marknadsaktörerna utan statens inblandning annat än att det ställs olika former av krav inklusive att det finns en lagringsskyldighet avseende drivmedel. När efterfrågan på flytande drivmedel sjunker finns det anledning att se över det statliga åtagandet för att säkerställa Sveriges bered- skap avseende drivmedel under utfasningen. Utredningen noterar att det pågår flera regeringsuppdrag som har bäring på detta. 7.6.2 Sveriges beredskapslager av drivmedel sköts av marknadsaktörer I ljuset av det geopolitiska och säkerhetspolitiska läget och som en direkt följd av Sveriges medlemskap i Nato har Sverige börjat rusta upp sitt totalförsvar. Totalförsvaret rustas även upp mot bakgrund av klimatförändringarnas ökade risker för extremväder och klimat- förändringarnas konsekvenser för säkerhetsområdet. 90 Som ett led i detta har bland annat drivmedelsbranschen och offentlig verksam- het ett ökat fokus på drivmedelsberedskap. Sverige har i dag ett beredskapslager av drivmedel som syftar till att trygga tillgången till drivmedel vid allvarliga försörjningsavbrott. Lagren är inte statligt ägda utan sköts inom den ordinarie försörj- ningskedjan, det vill säga lagren finns som reserver hos kommersiella aktörer. Den som importerar och säljer eller förbrukar råolja eller lagrings- bränslen är enligt lag skyldiga att hålla beredskapslager för att trygga tillgången under allvarliga störningar av leveranser av råolja och oljeprodukter. Kostnaden för lagringen betalas av slutkunderna. Med lagringsbränslen avses i nuläget motorbensin, jetbränsle av 90 Prop. 2024/25:34. SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 337 fotogentyp, gasolja eller dieselolja samt andra eldningsoljor enligt definitionerna i bilaga A till Europaparlamentets och rådets förord- ning (EG) nr 1099/2008 av den 22 oktober 2008 om energistatistik. Vidare kan tillstånd ges i vissa fall för att fullgöra lagringsskyldig- heten med andra lagringsbränslen, om god försörjningsberedskap går att säkerställa, eller med råolja.91 Lagringsskyldigheten är knuten till Sveriges åtaganden gentemot International Energy Agency (IEA) enligt IEP-avtalet. IEP-avtalet är en överenskommelse mellan 29 länder om ett gemensamt energi- program. Avtalet kräver bland annat att varje medlemsland lagrar olja motsvarande 90 dagars nettoimport. Det kan relateras till att det militära och civila försvaret, inom ramen för ett sammanhållet totalförsvar, ska förbereda och planera för att under minst tre månader kunna möta och hantera ett krig i Europa som leder till allvarliga konsekvenser för samhällets funktionalitet.92 Oljelagrens storlek för försörjningskriser bestäms en gång per år av Energimyndigheten, som även fastställer vem som är lagrings- skyldig samt hur omfattande den enskilda lagringen ska vara. Stor- leken på lagringsskyldigheten grundas på vad den lagringsskyldige har sålt eller förbrukat under det närmast föregående basåret (kalen- derår). En lagringsskyldig aktör får ha upp till 30 procent av sitt beredskapslager i annat land. Samtidigt får andra länder ha delar av sina beredskapslager i Sverige. Energimyndigheten övervakar att lagstiftningen för beredskapslagringen följs. Att Sveriges beredskapslager av drivmedel sköts av marknads- aktörer innebär flera fördelar. Att lagren är en del av den ordinarie drivmedelsförsörjningen gör att de hela tiden omsätts och därmed inte riskerar att få försämrad kvalitet. Vidare säkerställer marknaden att det finns kompetens som kan hantera produkterna och som också utvecklas. När efterfrågan på flytande drivmedel sjunker i takt med att samhället fasar ut fossila drivmedel kan det dock bli svårt för mark- nadsaktörerna att finansiera lagren utan att behöva höja drivmedels- priset. Skulle depåer behöva läggas ner kan det påverka Sveriges beredskapsförmåga, exempelvis om den kvarvarande geografiska spridningen inte blir ändamålsenlig eller om drivmedelsbehovet för reservkraft inte kan tillgodoses. Branschen uttrycker i en debatt- 91 Se 5 13 §§ förordningen (2012:873) om beredskapslagring av olja. 92 Regeringen (2024a). Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 338 artikel att befintlig drivmedelsinfrastruktur är utsatt för ekonomisk press.93 Samtidigt som efterfrågan på flytande drivmedel sjunker i det fredstida normalläget kan volymen drivmedel i beredskapslagren behöva sjunka i långsammare takt för att kunna bibehålla totalför- svarsförmågan. Bland annat har Energimyndigheten uttryckt att Sverige behöver bygga ut kapaciteten när det gäller beredskapslager för bränslen. 94 Vidare har Försvarsmakten framfört att en trygg energiförsörjning är avgörande för att uthålligt kunna bedriva militära operationer och att det behövs stora investeringar för att öka robust- heten i produktion, överföring och distribution av olika energislag samt för att säkra energiförsörjningen på lokal, regional och nationell nivå.95 7.6.3 Beredskapslagren inkluderar inte rena biodrivmedel Skyldigheten att lagra drivmedel inkluderar, förutom fossila driv- medel, de låginblandade biodrivmedel den lagringsskyldige har sålt eller förbrukat under det närmast föregående basåret, som exempel- vis den mängd biodrivmedel som blandas in för att uppfylla dagens reduktionsplikt.96 Skyldigheten omfattar dock inte rena biodrivmedel såsom HVO100 och biodiesel B100. Om utfasningen av fossila fly- tande drivmedel skulle ske genom att samhället till stor del använde rena biodrivmedel skulle således storleken på Sveriges beredskaps- lager vara lägre än den totala efterfrågan på flytande drivmedel. 7.6.4 Många arbeten pågår avseende drivmedelsberedskap På senare år har en rad utredningar genomförts med fokus på Sveriges beredskap ur olika perspektiv, exempel är Utredningen om nationell samordning av försörjningsberedskapen 97, Va-beredskapsutred- 93 Alenius, J., Edh, L.-G., Eriksson, K., Heimburg, M., Knights, J., Perander, J., Samuelsson, S. (2025). 94 Energimyndigheten (2024b). 95 Försvarsmakten (2025). 96 Rådets direktiv 2009/119/EG av den 14 september 2009 om skyldighet för medlemsstaterna att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter. 97 SOU 2023:50. SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 339 ningen98, Utredningen om en ny livsmedelsberedskap99 och Utred- ningen om näringslivets försörjningsberedskap100. Gemensamt är att alla lyfter behovet av energi och specifikt drivmedel. Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap bedömde i betänkandet En modell för svensk försörjningsberedskap (SOU 2023:50) att en samlad kunskap om Sveriges försörjningsförmåga vid fredstida kris situa- tioner och höjd beredskap kan erhållas genom att vissa aktörer får i uppgift att göra försörjningsanalyser avseende samhällets behov av och tillgång till försörjningsviktiga varor och tjänster. Energimyndigheten som sedan 1 oktober 2022 är sektorsansvarig myndighet för beredskapssektorn Energiförsörjning har sedan dess genomfört en omfattande insamling av uppgifter avseende behovet av drivmedel för transporter och reservkraft hos samhällsviktig verk- samhet. Energimyndigheten leder arbetet med att kartlägga behoven men det utförs i samarbete med länsstyrelserna, regioner och kom- muner.101 Kopplat till detta fick Energimyndigheten i oktober 2025 i upp- drag att ta fram en handlingsplan som särskilt ska fokusera på åt- gärder för att utveckla lagerhållningen av flytande drivmedel för att kunna möta totalförsvarets behov samt behov av ransonering och annan reglering av användningen av flytande drivmedel. Syftet är att säkerställa robust energiförsörjning i fredstida normalläge, freds- tida krissituationer samt höjd beredskap. I direktiven uttrycker reger- ingen att en utgångspunkt bör vara att upprätthålla totala volymer minst motsvarande dagens lager.102 Uppdraget ska redovisas till Reger- ingskansliet senast den 15 januari 2027. Ovanstående arbete och uppdrag är båda viktiga insatser för att tillhandahålla en trygg drivmedelsförsörjning och totalförsvars - förmåga. På myndigheten sker också ett flertal andra arbeten inom samma område: • Energimyndigheten genomför en översyn av myndighetens riks- intressen för energiproduktion och energidistribution enligt miljöbalken 3 kap. 8 §. Bland annat utreder myndigheten om drivmedelsdepåer ska utgöra riksintressen.103 98 SOU 2024:82. (Va står för vatten och avlopp). 99 SOU 2024:8. 100 SOU 2025:68. 101 Energimyndigheten (u.å.a) och Energimyndigheten (u.å.b). 102 Regeringen (2025a). 103 Energimyndigheten (u.å.c). Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 340 • Inom programmet Robust kommun kan kommuner ta del av stöd som bidrar till en tryggare energiförsörjning och uppbyggnad av totalförsvarets förmåga.104 Programmet finanserias via anslag 1:10 Energiberedskap i statsbudgetens utgiftsområde 21 Energi. • Energimyndigheten lämnade i juni 2025 in en hemställan till regeringen om att de vill införa en förordning där branschaktörer ska kunna söka ekonomiskt stöd för att investera i åtgärder som ökar drivmedels- och bränsleförsörjningens beredskapsförmåga.105 Kopplat till avsnittet ovan, noterar vi att myndigheten lyfter att i vissa geografiska områden är antalet drivmedelsstationer få och avstånden mellan dem är långa. Myndigheter menar att det därför kan finnas vissa drivmedelsstationer som är särskilt viktiga för den lokala, regionala och nationella förmågan att upprätthålla drivmedelsförsörjning inom Sverige. Förslaget skickades ut på remiss och de svarande instanserna var generellt positiva till för- slaget även om vissa önskade några förtydliganden.106 • Energimyndigheten redovisade i september 2025 sitt uppdrag om översyn av försörjningstryggheten på gasmarknaderna.107 • Energimyndigheten har vidare löpande kontakt med Försvars- makten angående det militära försvarets drivmedelsbehov. 7.7 Det militära försvarets utmaningar kopplat till flytande drivmedel 7.7.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild Utredningen kan konstatera att det militära försvarets operativa förmåga måste vara garanterad även under utfasningen av fossila drivmedel. För Försvarsmakten är i dag diesel utan inblandning av FAME nödvändigt för att inte riskera att sänka beredskapsförmågan. Däremot kan en övergång till HVO (och SAF) vara en möjlighet för att på kort sikt dels sänka utsläppen från den egna verksam - heten, dels för att bli mer kompatibel med det civila samhällets 104 Energimyndigheten (u.å.d). 105 Energimyndigheten (2025c). 106 Regeringskansliet (2025d). 107 Energimyndigheten (2025d). SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 341 utveckling mot fossilfrihet. På längre sikt kan även elektrifiering av Försvarsmaktens fordon vara ett alternativ. 7.7.2 Analyser pågår av det militära försvarets möjlighet till omställning För Försvarsmakten är operativ förmåga överordnat andra krav och reducerad prestanda är inte acceptabelt.108 Försvarsmaktens opera- tiva förmåga måste vara garanterad även i en klimatneutral fram - tid.109 När samhället ställer om från användning av fossil energi till alternativa energilösningar är de viktigaste dimensionerna av operativ förmåga relaterade till • beredskapskrav, • prestanda (exempelvis räckvidd, och rörlighet), • lagringsbeständighet, • livslängd på fordon, farkoster och energibärare, • försörjningstrygghet i kris och krig, • tillgänglighet och totalförsvar (tillgång på marknaden eller i sär- lösningar för Försvarsmakten), • logistik (taktisk påverkan), och • interoperabilitet (samverkan med annan part inom och utanför Sverige). Flera av dessa faktorer är mer begränsande i militära tillämpningar än i civila.110 Sveriges militära försvar är i dag uppbyggt på en användning av fossila drivmedel och för markfordon främst diesel. En del av det militära försvarets drivmedelsbehov tillgodoses genom den civila drivmedelsdistributionen medan en annan del tillgodoses genom separata beställningar och distribution av drivmedel med särskilt god lagringsbeständighet och goda köldegenskaper. I det senare 108 FOI (2021). 109 Försvarsmakten (2020). Försvarssektorns inriktningsdokument inom miljöområdet. FM2020-24569:2 som refereras i FOI (2021). 110 FOI (2021). Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 342 fallet handlar det om att skapa en hög beredskapsförmåga. Exem- pelvis ska fordon i mobilisteringförråd kunna stå fulltankade, redo att användas när som helst på året. För detta krävs en diesel av vinter- kvalitet utan inblandning av FAME (B0-diesel). Det ska dock noteras att alla flytande drivmedel, även B0-diesel, måste omsättas och han- teras vid längre lagring, vilket är en viktig utgångspunkt om man överväger storskaliga lagringslösningar för drivmedel som ett sätt att säkra försörjningen.111 I den dagliga och löpande verksamheten kan däremot en del av Försvarsmakten använda drivmedel från den civila drivmedelsdistributionen, i vilken inblandning av såväl FAME som HVO sker, eftersom drivmedlen då hela tiden omsätts. Diesel och bensin som används av Försvarsmakten eller en mot- svarande utländsk myndighet räknas inte som reduktionspliktiga drivmedel. I praktiken är det de rena drivmedel som beställs särskilt av Försvarsmakten eller motsvarande utländsk myndighet som exkluderas från reduktionsplikten och inte de drivmedel som de köper från den civila drivmedelsdistributionen. Sverige måste uppfylla de krav som ställs på medlemmar i Nato. Det innebär bland annat att tillgång till drivmedel och andra energi- slag är centralt och de behöver vara kompatibla med andra Nato- länders fordon och utrustning. Försvarsmaktens bakre logistik är starkt beroende av totalför- svaret och samverkan med det civila, till exempel för service av fordon och tillhandahållande av fordon och farkoster i höjd beredskap. Förändringar av vilka bränslen som tillåts och säljs civilt påverkar Försvarsmakten genom de beroendeförhållanden som finns till civila tillverkare och distributörer av drivmedel för både leveranser och lagerhållning.112 De rena fossila drivmedel som levereras till Försvarsmakten är som nämnts undantagna från reduktionsplikten. Samtidigt konsta- terar FOI i en studie inom projektet Klimatneutral Försvarsmakt att Allt för långt gångna undantag eller särlösningar för Försvarsmakten har baksidor. En civil omställning bort från fossila drivmedel (men fortsatt användning i Försvarsmakten) innebär mindre volymer av lagrade bränslen och drivmedel baserade på fossil olja och fler egna försörjningskedjor för Försvarsmakten med lägre totalförsvarsförmåga som följd. Även teknikutveckling för fordon där förbränningsmotor- teknik fasas ut ur civila tillämpningar påverkar i förlängningen teknik- 111 FOI (2024a). 112 FOI (2021). SOU 2026:33 Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild 343 utveckling, kompetens och kommersiell tillgång på teknik som För- svarsmakten i dag är beroende av. […] Försvarsmaktens kravställnings- arbete på materielanskaffningar har långa ledtider, styrdokument som gäller materiel som ska vara operativ 2030 formuleras nu.113 Inom projektet analyserade FOI möjliga fossilfria vägval för för- svarsgrenarna på kort sikt. FOI drog slutsatsen att Givet nuvarande doktrin och behov av mobilitet bedöms elektrifiering inte få någon större tillämpning på kort sikt. Däremot påverkas För- svarsmakten och totalförsvaret starkt av den civila utvecklingen mot elektrifiering och osäkerheten om vilka tekniska lösningar som kommer dominera för luft- och sjöfart samt långväga tunga vägtransporter.114 I analysen framstod i stället användning av ren diesel (Diesel MK1 B0) med inblandad HVO, men utan FAME, som både en möjlig och tekniskt sett framkomlig väg för Försvarsmakten att sänka sina utsläpp på kort sikt och att det även är en delvis nödvändig anpass- ning till civilsamhället. Övergång till inblandning av HVO sågs som en möjlig väg både för marinen och armén. För armén kunde det även vara aktuellt med en övergång till HVO100 men att inven- teringar och tester först behövde genomföras. FOI menade att opera- tiva krav som räckvidd, energiförsörjning, förmåga till snabb logistik gör rena elfordon taktiskt och operativt omöjliga i dagens energi- system. Men studien genomfördes för några år sedan, innan exem- pelvis Rysslands invasion av Ukraina, och i dag pågår tester av el- drivna fordon inom marktransporter. 115 Det är dock flygvapnet som i dag står för den övervägande delen av Försvarsmaktens ut- släpp.116 En slutsats från projektet Klimatneutral Försvarsmakt var att det för flygvapnet i dag finns goda möjligheter att i större skala kunna fortsätta testa alternativa syntetiska bränslen för att gå i takt med den civila utvecklingen mot inblandning av till exempel HEFA117 eller andra nya hållbara bränslealternativ som kommer ut på mark- naden. 118 Svenska militära försvarsmyndigheter genomför samarbeten med allierade länder för att gemensamt finna mindre utsläppsintensiva 113 Ibid. s. 9. 114 Ibid. s. 3. 115 Personlig kommunikation med Försvarsmakten. 116 Försvarsmakten (2023). 117 HEFA (Hydroprocessed Esters and Fatty Acids) är ett exempel på en teknik för att pro- ducera hållbart flygbränsle (SAF). 118 Försvarsmakten (2023). Drivmedelsmarknaden – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 344 lösningar, sedan 2013 har exempelvis projekt om SAF drivits i sam- verkan mellan United States Air Force, FMV och tillverkare.119 Man bevakar även andra länders utveckling på området, som exempelvis Storbritannien och Finland.120 119 FOI (2024b). 120 Se t.ex. FOI (2021) och FOI (2024b). 345 8 Acceptans – utgångsläge och problembild För att styrmedel ska kunna införas och finnas kvar på längre sikt behövs en acceptans för, eller åtminstone inte motstånd mot, dessa styrmedel hos en tillräckligt stor del av befolkningen. I detta kapitel ringar vi in problembilden gällande acceptans närmare utifrån forsk- ning och nuläget i Sverige. I avsnitt 8.1 redogör vi för syftet med att beakta acceptans och andra närbesläktade perspektiv i utredningen. Syftet påverkar inram- ningar och avgränsningar i efterföljande avsnitt. I avsnitt 8.2 behandlar vi acceptansfrågorna ur näringslivets perspektiv. Därefter övergår vi till att betrakta acceptans ur hushållens perspektiv. I avsnitt 8.3 redo- gör vi för hushållens acceptans för klimatpolitiken i stort och för olika typer av klimatpolitiska styrmedel utifrån svenska opinionsundersök- ningar och forskning. I avsnitt 8.4 fördjupar vi oss i forskningen om vilka policyspecifika faktorer som kan förklara acceptans. Ur forsk- ningen framkommer upplevd rättvisa som centralt. I avsnitt 8.5 för- djupar vi oss därför i förutsättningarna för upplevd rättvisa utifrån den aktuella utvecklingen i Sverige. I avsnitt 8.6 beskriver vi befint- liga styrmedel som hanterar de sociala effekterna av klimatpolitiska styrmedel inom berörda sektorer. I avsnitt 8.7 redogör vi för vad forskningen ger för stöd avseende olika strategier för att stärka accep- tansen för ett givet styrmedel, inklusive styrmedelspaketering, kom- munikation och information samt olika processrelaterade aspekter. Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 346 8.1 Acceptans som förutsättning för att införa och bibehålla klimatpolitiska styrmedel När politik, såsom klimatpolitiken, syftar till att få till stånd en bred förändring som också påverkar individer är det inte oväntat att den möter viss skepticism. Centrala klimatpolitiska styrmedel kan möta medborgerligt motstånd trots att klimatmålen stöds av en stor majori- tet av befolkningen. Ju större gap mellan mål och utsläppsutveckling, och därmed ju skarpare styrmedel som behövs för att nå målen, desto viktigare blir frågor om acceptans för klimatpolitiken. Acceptans har betonats mycket i den klimatpolitiska debatten på senare år. I ljuset av detta blir det viktigt för utredningen att belysa i vilken mån det faktiskt föreligger ett acceptansproblem och, om så är fallet, att närmare reda ut vad det beror på och hur problemet kan lösas eller minskas. 8.1.1 Acceptans, stöd eller motstånd? I utredningen fokuserar vi på acceptans som en förutsättning för att införa och bibehålla klimatpolitiska styrmedel. Det innebär att vi, när vi talar om hushållens acceptans, primärt fokuserar på de röstberätti- gades acceptans.1 I en representativ demokrati som Sverige kan allmänna val och opinionsundersökningar mellan valen sägas utgöra ett kvitto på accep- tansen, där väljare väger för - och nackdelar hos den klimatpolitik som de olika partierna förespråkar mot andra politikområden. Det kan dock vara motiverat att specifikt belysa acceptansen för olika möjliga styrmedelsalternativ inom just klimatpolitiken och att göra det inför politiska beslut. På så sätt skapas förutsättningar för en mer långsiktig politik med brett stöd hos allmänheten. Inom ramen för utredningen är det framför allt denna framåtsyftande analys av accep- tans avgränsad till klimatpolitiska styrmedel som är i fokus. Att tolka acceptansen utifrån valresultat och politiska sympatier ligger bortom utredningens avgränsning. Det finns flera begrepp som används för att beskriva allmänhetens syn på styrmedel, till exempel stöd för dem, tolerans för dem eller mot- 1 Brist på acceptans kan dessutom vara ett demokratiskt problem och ett implementerings- problem. När fokus är på implementering är det primärt acceptans hos dem som ska genom- föra åtgärder som är relevant. Se Klimatpolitiska rådet (2025b). SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 347 stånd mot att de införs. Utredningen fokuserar främst på begreppet acceptans. För att införa och bibehålla styrmedel är det vanligtvis inte nödvändigt med aktivt stöd men det blir däremot svårt utan en viss nivå av acceptans. Det är också just begreppet acceptans som utred- ningsdirektiven primärt betonar och som fått störst utrymme i forsk- ningen på senare år.2 Men även frånvaro av motstånd är viktigt att beakta. En tyst acceptans kan skymmas av ett högljutt motstånd på ett sätt som försvårar klimatpolitisk styrning.3 Acceptans för klimatpolitiken handlar, enligt Naturvårdsverket och Konjunkturinstitutets vägledning om metoder för att bedöma klimatpolitikens effektivitet, bland annat om medborgarnas godkän- nande och vilja att respektera politiska processer, beslut och institu- tioner, men innebär inte nödvändigtvis att hålla med om varje specifik åtgärd.4 Utredningen anser att detta är en bra utgångspunkt för att närma sig begreppet. Utredningsdirektiven föreskriver att både hushållens och närings- livets acceptans ska beaktas. Forskningen fokuserar primärt på hus- hållens eller allmänhetens acceptans och det är även där tonvikten i detta kapitel ligger. Hushållens acceptans har mer direkt relevans för politikens genomförbarhet än företagens eftersom politiska val avgörs av privatpersoner. Den strukturomvandling som klimatomställningen innebär kommer tvinga företag att anpassa sig genom att exempelvis utveckla nya produkter och affärsmodeller. Detta kan leda till att vissa företag försvinner medan andra växer och nya tillkommer. Därför kommer klimatpolitiken inte vara gynnsam för alla delar av närings- livet. Samtidigt är den här typen av strukturomvandling normal och nödvändig i en marknadsekonomi. Vad gäller acceptans hos närings- livet har vi därför primärt utgått från hur utredningens förslag påver- kar svenska företags konkurrenskraft gentemot företag i andra länder. Sammanfattningsvis används begreppet acceptans inom utred- ningen för att beskriva i vilken mån de röstberättigades åsikt om ett politiskt förslag eller beslut ger förutsättningar för att införa eller bibehålla det. 2 Harring, N. & Jagers, S. C. (2025) och Klimatpolitiska rådet (2025b). 3 Harring, N. & Jagers, S. C. (2025) och Kallbekken, S. (2023). 4 Naturvårdsverket och Konjunkturinstitutet (2024). Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 348 8.1.2 Utredningen fokuserar på policyspecifika faktorer för acceptans Acceptansfrågor kan aktualiseras vid olika skeden i politiken, när mål ska sättas, vid införandet av styrmedel och vid genomförandet av åtgärder som svar på de införda styrmedlen. Det är i allmänhet först när mål omsätts i styrmedel och åtgärder som acceptanspro- blemen aktualiseras. Utredningen fokuserar därför primärt, men inte uteslutande, på införandet och bibehållandet av styrmedel. Acceptans beaktas i analysen av utredningens alla förslag och be- dömningar, både genom anpassning av förslagen för utsläppsmins- kande styrmedel och genom förslag för att specifikt stärka acceptansen. Utifrån ett acceptansperspektiv kan dock utredningens förslag inte studeras isolerat. Både andra styrmedel och externa faktorer som kan påverka acceptansen behöver beaktas. Särskilt behöver effekterna av införandet av ETS 2 belysas. Här har utredningen också ett uppdrag att identifiera sätt att kompensera konsumenter och verksamheter för de effekter på drivmedelspriserna som ETS 2 medför. Utredningen har främst rådighet över policyspecifika faktorer, såsom styrmedelsval och styrmedelsegenskaper och fokuserar där- för på detta. Vi lägger särskild vikt vid styrmedels prispåverkan och då framför allt på priserna för flytande fossila drivmedel vid pump. En anledning till detta är att utredningsdirektiven betonar just prispåver- kan. Det är också så att forskningen om acceptans för klimatpolitik till stor del har fokuserat på koldioxidskatter, vilka har prispåverkan som sin centrala mekanism. 8.1.3 Det finns utmaningar med att översätta forskning i praktisk politik Det finns inte ett objektivt mått för att på förhand avgöra om ett styrmedel eller en samlad klimatpolitik är acceptabel eller inte.5 Vi redogör i avsnitt 8.3 och 8.4 för resultat från opinionsundersök - ningar och forskning. Forskningen bygger i hög grad på enkäter och 5 Ett mått är möjligen folkomröstningar, undersökningar av attityderna efter ett eventuellt införande och i slutändan om de politiska partier som införde styrmedlet får sitta kvar vid makten efter nästa val. Folkomröstningar sker dock sällan utan väljarna måste vid allmänna val också väga in vad de tycker är viktigt inom klimatpolitiken som helhet och även andra politikområden. SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 349 experiment. Genom dessa studier har man försökt fånga vad respon- denterna anser är en acceptabel klimatpolitik.6 Att översätta resultaten från enkät- och experimentstudier i prak- tisk politik är förknippat med svårigheter. En respondent kan till exempel uttrycka stöd för klimatmålen men samtidigt inte stödja sådana klimatpolitiska styrmedel som skulle kunna möjliggöra att målen nås. Ett annat exempel är att en respondent kan uttrycka en preferens för ökad subvention av kollektivtrafik som klimatpolitiskt styrmedel men sedan själv inte vara intresserad av att nyttja kollektiv- trafik. Det kan även vara så att respondenten inte har full förståelse för förslagets konsekvenser på exempelvis statsbudgeten eller vad som ingår i ett förslag. Resultaten från forskningen måste också tolkas med försiktighet eftersom det finns en risk att vissa styrmedelsspecifika faktorer som förklaring till bristande acceptans överskattas då individer tenderar att rationalisera sin åsikt och finna goda argument för den. Att styr- medlet till exempel leder till orättvisa är då inte en förklaring till bris- tande acceptans i sig utan det är snarare ett argument som individen använder för att motivera sin låga acceptans för styrmedlet. Egent- ligen kan förklaringen till motståndet ligga någon annanstans, som i en ideologisk övertygelse eller misstro till staten. För exemplet upp- levd orättvisa går det delvis att hantera detta metodproblem genom att variera fördelningsmässig rättvisa mellan grupper7. En färsk sådan studie visar på att uppfattningar om rättvisa har en stark effekt på respondenternas stöd för klimatpolitiska skatter.8 Metodmässiga problem och inkonsekventa svar gör inte resultaten från enkäter och experiment irrelevanta men visar på utmaningar med att undersöka acceptans. Det visar även på behovet av information om föreslagna klimatpolitiska styrmedel till såväl respondenter som allmänheten i stort. En annan slutsats är att det inte är möjligt att ut- forma en verkningsfull klimatpolitik som i alla led är i linje med de preferenser för klimatpolitiska styrmedel som vi känner till från forsk- ningen, utan vissa kompromisser måste göras. 6 Se till exempel Bergquist, M., Nilsson, A., Harring, N. & Jagers, S. C. (2022); Drews, S. & van den Bergh, J. C. J. M. (2016) och Harring, N. & Jagers, S. C. (2025). 7 Till exempel genom att variera hur kostnaden av ett hypotetiskt styrmedelsförslag varierar mellan att primärt falla på fattiga eller rika eller lika mellan de två. 8 Se t.ex. Bergquist, M. (2025). Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 350 8.2 Näringslivets acceptans och konkurrenskraft 8.2.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild Stora delar av näringslivet stödjer beslutade klimatmål och ser att en långsiktig och stabil klimatpolitik kan stärka deras konkurrens- kraft. Prissättande styrmedel ses som kostnadseffektiva och driv- medel står generellt för en ganska liten andel av värdet på insatsvaror vilket innebär att ökningar av drivmedelspriser förväntas få en liten påverkan på kostnaden. Om styrmedel slår olika mot olika aktörer på marknaden rubbas förutsättningarna för värdeskapande genom konkurrens. Kombina- tionen av att drivmedel står för en relativt sett högre andel av kost- naden för insatsvaror, att Sverige frivilligt inkluderat branschen i ETS 2 och varorna handlas på en internationell marknad skapar sär- skilda utmaningar för jord-, skogs-, vattenbruk och fiske. Utredning- ens bedömning är att dessa branscher kan behöva kompenseras. Små och medelstora företag kan vara särskilt sårbara för prisök- ningar förknippade med klimatpolitiska styrmedel. Detta på grund av skaleffekter och begränsad kreditvärdighet. 8.2.2 Stora delar av näringslivet stödjer prissättande styrmedel Acceptansforskningen har främst studerat privatpersoners attityder till olika styrmedel medan liknande studier med fokus på företag är mer sällsynta. Näringslivsaktörer poängterar ofta att den samlade poli- tiken och i synnerhet klimatpolitiken behöver vara sådan att deras konkurrenskraft bibehålls eller stärks.9 Inom denna utredning foku- serar vi på näringslivets acceptans i termer av påverkan på just kon- kurrenskraft. Konkurrenskraft handlar om en långsiktig förmåga att tjäna pengar på marknaden.10 Vanligtvis analyseras konkurrenskraft utifrån före- tags eller branschers produktivitet, handelsmönster eller investerings- mönster.11 I utredningsdirektiven och i andra sammanhang hänvisas ibland till nationell, till exempel Sveriges, konkurrenskraft. Eftersom 9 Se till exempel Svenskt Näringsliv (2023) och Alfredsson, M. et al. (2026). 10 Söderholm, P. (2012). 11 Ibid. SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 351 länder inte konkurrerar med varandra på samma sätt som företag är detta inte ett jämförbart begrepp.12 När vi ser till nationell konkurrens- kraft inom ramen för denna utredning avser vi konkurrenskraften för svenska företag. När företag verkar på internationella marknader kan konkurrenskraft mer konkret förstås som ”ett företags eller branschs förmåga att sälja sina produkter i konkurrens med utländska produ- center på hemmamarknaden eller på export”.13 Sveriges näringsliv är inte homogent. Många företag i Sverige har byggt sin affärsmodell på en förväntan om skarpa styrmedel för att nå klimatmål. Det gäller till exempel för en stor del av den svenska industrin för tunga fordon. För dessa företag är en stabil och ambitiös klimatpolitik grundläggande för deras framtida konkurrenskraft. Många svenska företag (motsvarande 14 procent av Sveriges föräd- lingsvärde och 10 procent av antalet anställda) har också anslutit sig till initiativet Science Based Targets Initiative, som samlar företag som vill sätta klimatmål för sin verksamhet i linje med vad som kan krävas för att nå Parisavtalets temperaturmål.14 För andra innebär klimatpoli- tiken kostnader och det finns utmaningar med att ställa om. Men givet att politiken utformas på rätt sätt, kan omställningen göras på ett sätt som gör att dessa företags konkurrenskraft ändå bibehålls eller stärks.15 Det är den senare typen av företag som är fokus i detta avsnitt och för våra förslag för näringslivet i kapitel 13. För att vara långsiktigt hållbar och motiverad ur ett samhällseko- nomiskt och offentligfinansiellt perspektiv är det önskvärt att inter- nationell konkurrenskraft inte skapas genom artificiellt låga priser, till exempel omotiverade subventioner. Samtidigt bör de ekonomiska förutsättningarna för svenska företag inte vara sämre än för andra företag på samma marknad om svenska företag ska ha en chans att konkurrera. Detta kan innebära en motsättning. En alltmer integrerad europeisk klimatpolitik, med utökade gemensamma handelssystem och gradvis skarpare nationella åtaganden, innebär dock att motsätt- ningen troligtvis minskar över tid.16 12 Ibid. 13 SOU 2021:67. 14 Tillväxtanalys (2023). 15 Det finns även företag som bygger sin affärsmodell på att hantera osäkerheter och är där- med inte är gynnade av stabilitet på samma sätt, till exempel inom finanssektorn. Slutligen finns det företag som har fossila bränslen djupt integrerade i sin affärsmodell och kommer ha svårt att överleva i sin nuvarande form oavsett hur klimatpolitiken utformas. Dessa två grupper av företag är inte i fokus här. 16 Detta beror delvis på den kommande utformningen av EU:s klimatpolitiska ramverk efter 2030. Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 352 Utredningens utgångspunkt, med grund i utredningsdirektiven, är att prissättningen på koldioxidutsläpp för svenska företag ska vara någorlunda i nivå med prissättningen på koldioxidutsläpp i andra län- der för de marknader där internationell handel förekommer. Om inte företag i andra länder möts av motsvarande kostnader försvåras möjligheterna att föra över kostnaderna i nästa led. Utöver försämrad konkurrenskraft för svenska företag, kan det leda till utsläppsläckage. Det finns mycket forskning, med utgångspunkt i Michael Porters arbete17, som belyser miljöpolitisk styrnings påverkan på företags kon- kurrenskraft och innovation. Resultaten kan sammanfattas som att styrmedel som ger företagen frihet att finna de bästa lösningarna, som är stringenta och som är stabila över en längre period kan stärka före- tags konkurrenskraft.18 Dessa resultat stämmer relativt väl överens med hur representanter för näringslivet uttrycker sig angående klimatpolitiken, till exempel Svenskt Näringsliv i deras inspel till Sveriges klimatpolitiska hand- lingsplan. Där framgår att man ser stora möjligheter och potential för tillväxt i klimatomställningen.19 En viktig förutsättning är dock att politiken är långsiktig och stabil annars är det svårt att genom- föra strategiska satsningar, investeringar och teckna långa avtal. 20 Brist på långsiktighet är även det största hindret för grön omställning enligt Tillväxtverkets företagsenkät från 2023. Fyra av tio upplever detta som ett hinder.21 I jord-, skogsbruk och fiske är andelen som upplever brist på långsiktighet så hög som sju av tio. Prissättning beskrivs av Svenskt Näringsliv som en viktig förut- sättning för att nå klimatpolitiska ambitioner.22 De betonar samtidigt att det är önskvärt med styrmedel på så hög nivå som möjligt, i första hand global, i andra hand EU.23 Tillgång till kapital och innovationskraft stärker möjligheterna öka produktiviteten i ljuset av en skärpt klimatpolitik, vilket i en studie av europeiska företag visat sig gynna större företag.24 17 Porter, M. (1991). 18 Tillväxtanalys (2013). 19 Se till exempel Svenskt Näringsliv (2023) och Alfredsson, M. et al. (2026). 20 Se till exempel Företagarna (2023); Svenskt Näringsliv (2023) och Alfredsson, M. et al. (2026). 21 Tillväxtverket (2023). 22 Svenskt Näringsliv (2023). 23 Ibid. 24 Benatti, N., Groiss, M., Kelly, P. & López‑García, P. (2023). SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 353 8.2.3 I vissa branscher riskerar kostnadsökningar att skapa konkurrensnackdelar Konjunkturinstitutet studerade 2024 hur ökade priser på flytande fossila drivmedel påverkar kostnaderna i olika branscher. 25 Studien fokuserar på drivmedelsprisökningar som enbart sker i Sverige. Detta är till exempel relevant för nationella drivmedelsskatter eller för bran- scher som Sverige frivilligt valt att inkludera i ETS 2. Resultaten visar att kostnadsökningarna till följd av ökade drivmedelspriser är små för de flesta branscher. Detta kan förklaras med att drivmedelskost- naden utgör en relativt liten andel av företagens totala kostnader. Konjunkturinstitutet visar i sin analys, ökningen i kostnader för in- satsvaror som uppstår till följd av att drivmedelspriserna ökar med 35 procent exklusive skatt och sätter denna i relation till värdet av branschens produkter. Bland de produkter som får en något större ökning i inköpskostnad, i storleksordningen 1–4 procentenheter av produktvärdet, ingår fisk, raffinerade petroleumprodukter, skogs- bruks- och jordbruksprodukter samt olika typer av transporter, se tabell 8.1 och 8.2. Analysen inkluderar både direkta och indirekta effekter. Den direkta effekten kommer av branschens egen förbruk- ning av drivmedel, medan den indirekta effekten kommer av att andra inköpta varor och tjänster (exempelvis transporttjänster) också blir dyrare som ett resultat av andra företags ökade kostnader. 25 Konjunkturinstitutet (2024b). Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 354 Tabell 8.1 Ökning av inköpskostnader som andel av produktvärdet i varubranscher Procentenheter Produkt Direkt Indirekt Total Fisk 2,4 0,7 3,1 Raffinerade petroleumprodukter 1,6 0,0 1,6 Skogsbruk 0,3 1,2 1,4 Jordbruksprodukter 1,0 0,4 1,3 vatten, avlopp, sanitet, återvinning 0,6 0,3 0,8 Livsmedel 0,1 0,5 0,6 Papper och trä 0,1 0,5 0,6 Byggtjänster 0,2 0,2 0,5 Drycker 0,1 0,3 0,4 Gruvprodukter 0,3 0,1 0,4 Icke-metalliska mineraliska produkter 0,1 0,3 0,4 gas, fjärrvärme och fjärrkyla 0,0 0,2 0,3 Stål- och metaller 0,0 0,2 0,2 Kläder och textilier 0,1 0,1 0,2 Elproduktion och distribution 0,0 0,1 0,2 Gummi- och plastvaror 0,0 0,1 0,2 Kemi- och läkemedel 0,0 0,1 0,2 Möbler, leksaker och annan tillverkning 0,0 0,1 0,1 Transportmedel 0,0 0,1 0,1 Bearbetade metallvaror 0,0 0,1 0,1 Maskiner 0,0 0,1 0,1 Elektronik och elapparater 0,0 0,1 0,1 Tobak 0,0 0,1 0,1 Anm.: Tabellen visar ökningen av de totala förbrukningskostnaderna per producerad enhet uttryckt i procentenheter. Tabellen visar kostnaden för produktionen av varor vilket inte är exakt samma som produktionskostnaden i motsvarande branscher eftersom en bransch kan producera flera olika pro - dukter. Produktionskostnadsökningen avser effekten av att priset på både bensin och diesel exklusive skatt stiger med 35 %. Källa: Konjunkturinstitutet (2024b). SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 355 Tabell 8.2 Ökning av inköpskostnader som andel av produktvärdet i tjänstebranscher Procentenheter Produkt Direkt Indirekt Total Vägtransport gods (Lastbilstransporter) 4,0 0,3 4,4 Kollektivtrafik, buss och taxi 1,7 0,8 2,5 Post och övriga transporttjänster 0,4 1,4 1,8 Sjötransport 1,0 0,5 1,5 Järnvägstransport 0,7 0,4 1,1 Flygtransport 0,0 0,4 0,4 Handel 0,1 0,2 0,3 Fastighetsförvaltning 0,1 0,2 0,3 Hotell och restaurang 0,0 0,2 0,2 Kultur, nöje, fritid och service 0,1 0,1 0,2 Små- och fritidshus 0,0 0,2 0,2 Företagstjänster 0,1 0,1 0,2 Vård- och utbildning 0,0 0,1 0,1 Informations - och kommunikationstjänster 0,0 0,1 0,1 Finans - och försäkring 0,0 0,1 0,1 Anm.: Tabellen visar ökningen av de totala förbrukningskostnaderna per producerad enhet uttryckt i procentenheter. Tabellen visar kostnaden för produktionen av tjänster vilket inte är exakt samma som produktionskostnaden i motsvarande branscher eftersom en bransch kan producera flera olika pro dukter. Produkten/branschen Lastbilstransporter inkluderar även rörtransport (pipelines). Produktions kostnads - ökningen avser effekten av att priset på både bensin och diesel exklusive skatt stiger med 35 %. Källa: Konjunkturinstitutet (2024b). Vad gäller lastbilstransporter finner Konjunkturinstitutet i en annan studie att ökade dieselprisers påverkan på efterfrågan av åkeritjänster är låg och att prisökningar kan föras vidare på kunder i relativt hög grad.26 Eftersom en lastbil kan köra upp mot 160 mil på en tank skulle det kunna finnas en problematik med ökad konkurrens från utländska åkare till följd av högre svenska drivmedelspriser relativt priserna i andra länder.27 Lastbilstransporterna till eller från Sverige genom- förs redan i dag till drygt 90 procent av utländska åkare28 vilket tyder på ett ansträngt konkurrensläge för svenska åkare på denna marknad. 26 Konjunkturinstitutet (2024c). 27 Ibid. 28 Trafikanalys statistikprodukt Utländska lastbilstransporter i Sverige 2024. Statistik 2025:34. Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 356 Transporter till eller från Sverige står dock enbart för ungefär 2 pro- cent av svenskregistrerade tunga lastbilars transportarbete.29 Vad gäller transporter inom Sverige har svenska företags andel på marknaden ökat stadigt sedan 2019. Detta kan troligen förklaras av pandemin och nya regler för utländska åkare som genomför kör- ningar inom andra länder som kom 2022 inom ramen för EU:s mo- bilitetspaket.30 EU:s regelverk bör innebära visst skydd mot utländsk konkurrens vid inrikes transporter. Sammantaget finner därför ut- redningen att ökade drivmedelsprisers påverkan på lastbilstransport- branschen är liten. Jord-, skogs-, vattenbruk och fiske bedöms vara särskilt påverkade av ökade drivmedelspriser En kombination av hög användning av flytande drivmedel, hög grad av internationell handel och skillnader i koldioxidprissättning mellan de olika länderna på marknaden skapar en särskild sårbarhet för ökningar i drivmedelspriser. Detta är i viss mån fallet för branscherna jord-, skogs-, vattenbruk och fiske. Möjligheterna att överföra kostnaderna på slutkund blir begrän- sade när utländska producenter som verkar på samma marknad inte möter samma kostnadsökningar. En viktig faktor är vilka branscher EU:s medlemsländer frivilligt valt att inkludera i ETS 2. Sverige har utökat systemet till att även gälla fiske, jord-, skogs- och vattenbruk, järnvägstransporter, fritidsfartyg samt arbetsmaskiner inom hamnar och flygplatser31 samt järnvägstransporter. För järnvägstransporter, fritidsbåtar och arbetsmaskiner på hamnar och flygplatser bedöms den internationella konkurrensen vara mycket begränsad och därmed be- döms den frivilliga inkluderingen i ETS 2 få liten påverkan på konkur- renskraften. Jord-, skogs-, vattenbruk och fiske däremot verkar på internationella marknader. Dessutom är jord-, skogs och vattenbruk branscher som bedömts som sårbara och strategiskt viktiga och som staten därför i dag stöttar med skattenedsättningar på diesel, se vidare avsnitt 11.4.1. 29 Ibid. 30 Konjunkturinstitutet (2024c). 31 Även övriga arbetsmaskiner ingår i ETS 2 men ingår i andra sektorer, till exempel jord- och skogsbruk. SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 357 Sverige är inte ensamt om att utöka ETS 2. Tre länder utöver Sverige har hittills fått godkänt att utöka handelssystemet till att gälla fler sektorer: Finland, Österrike och Nederländerna. 32 Alla dessa länder inkluderar jord- och skogsbruk. Vad gäller fiske inklu- derar Österrike det men med vissa begränsningar.33 Också Tyskland avser inkludera bland annat jordbruket 34 men detta har ännu inte beslutats av kommissionen. Även länder som inte väljer att inkludera frivilliga sektorer i ETS 2 kommer att behöva införa styrmedel för att nå sina ESR-taganden. Vissa av dessa kommer vara prispåverkande. Ett exempel är Danmark där man genomför en grön skattereform som inkluderar beskattning av icke-fossila växthusgasutsläpp i jord- bruket.35 Danmark, Nederländerna och Tyskland är de tre största importländerna för livsmedel i Sverige 36. Tillsammans står de för knappt en tredjedel av livsmedelsimporten. För alla dessa länder för- väntas alltså någon motsvarande form av prissättning i jordbruket. Lantbruksbranschen och livsmedelsindustrin gör bland annat bedöm- ningen att produktionen i Danmark och delar av Nederländerna kom- mer att minska till följd av ökad miljö- och klimatpolitisk styrning.37 Skogsbruk är något mindre påverkat av den frivilliga inkluderingen i handelssystemet eftersom drivmedel för arbetsmaskiner utgör mindre än en femtedel av den samlade indirekta och direkta diesel- och ben- sinanvändningen i branschen.38,39 Övrig drivmedelsanvändning i skogs- bruket möter därmed en mer likartad styrning som europeiska kon- kurrenter. Även Finland och Tyskland, två av de största europeiska 32 Kommissionens delegerade beslut (EU) 2024/2986 av den 24 september 2024 om Österrikes unilaterala inkluderande av sektorer i unionens utsläppshandelssystem för byggnader, vägtrans- porter och ytterligare sektorer i enlighet med artikel 30j i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG. Kommissionens delegerade beslut (EU) 2024/2985 av den 24 september 2024 om Nederländernas unilaterala inkluderande av sektorer i unionens utsläppshandelssystem för byggnader, vägtransporter och ytterligare sektorer i enlighet med artikel 30j i Europaparla- mentets och rådets direktiv 2003/87/EG. Kommissionens delegerade beslut (EU) 2025/737 av den 15 april 2025 om Finlands unilaterala inkluderande av sektorer i unionens utsläppshandels- system för byggnader, vägtransporter och ytterligare sektorer i enlighet med artikel 30j i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG. 33 Två länder utöver Sverige inkluderar järnvägstrafik. Fritidsbåtar inkluderas med olika undantag i alla de fyra länderna. Hamnar och flygplatser inkluderas av ett annat land utöver Sverige. 34 Bundesrepublik Deutschland (2025), §4 samt Anhang. Teil B Abschnitt 2. 35 Ministeriet for grøn trepart (2026). 36 Jordbruksverket (2025a). 37 LRF, Livsmedelsföretagen, Arla, Lantmännen & Scan Sverige (2026). 38 Konjunkturinstitutet (2024b). 39 Studien anger inte exakt andel av drivmedel som går till arbetsmaskiner men 80 procent av drivmedelsanvändningen är indirekt, genom inköp av transporttjänster. Denna andel inkluderar inte utsläpp från arbetsmaskiner. Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 358 producenterna av skogsbruksprodukter utöver Sverige40, planerar att inkludera skogsbruk i handelssystemet. Detta bidrar ytterligare till att begränsa den negativa effekten på konkurrenskraften. Möjligheten att hantera ökade produktionskostnader beror på vinstmarginalerna. Dessa varierar mellan och inom branscher. En sammanställning av SLU visar till exempel att variationen i vinst - marginal för jordbruk var stor för åren 2021–2023: alltifrån negativ vinstmarginal till vinstmarginaler på över 50 procent. Samtidigt visar sammanställningen att en majoritet av lantbruksföretagen når en vinst- marginal på över fem procent, vilket generellt ses som en godtagbar lönsamhet, och att lantbrukets vinstmarginal är väl så bra som andra branschers.41 Lantbruksbarometern 2025 visar att lönsamheten inom jordbruket tydligt har förbättrats de senaste åren, men att det skiljer sig mellan olika produktionsinriktningar och regioner. Vädret var en stor utmaning under 2023 och dess efterverkningar kan förklara de regionala skillnaderna i upplevd lönsamhet. Det är främst animalie- producenterna som upplever god lönsamhet, medan situationen för växtodlare är pressad.42 Arfwedson och Jansson visar i modelleringar av koldioxidpris- sättnings påverkan på jordbruket hur effekterna skiljer sig mellan olika delar av branschen.43 Växtodling, särskilt raps, drabbas hårt på grund av en kombination av hög användning av flytande drivmedel och internationell konkurrensutsatthet. Geografiskt är det huvud- sakligen södra tredjedelen av Sverige, exklusive Småland, som påverkas i störst grad eftersom mycket av växtodlingen sker i dessa områden. Skogsbruket är generellt sett lönsamt. 44 Men lönsamheten har, med undantag för Götaland, haft en nedåtgående trend under 2000- talet då kostnaderna ökat mer än intäkterna. Detta enligt två alterna- tiva mått för skogsbrukets lönsamhet, skogsbruksindex och netto- 40 En jämförelse av bruttoförädlingsvärde per land på Eurostat för 2023 ger att Finland hade störst skogsbrukssektor, följt av Frankrike, Sverige, och Tyskland, se dataset Economic aggregates of forestry, tillgängligt på https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/bookmark/758aef2f- a4a6-4221-9a6d-2a76bfb73df6?lang=en&createdAt=2026-01-06T20:36:16Z. 41 Lidfeldt, M. (2025). 42 Ludvig & Co, Swedbank och Sparbankerna (2025a) och Ludvig & Co, Swedbank och Sparbankerna (2025b). 43 Arfwedson, S.M. & Jansson, T. (2025). 44 Detta framgår till exempel av SCB:s jämförelser av förädlingsvärde per anställd där skogs- bruket ligger på plats 15 av 77 jämförda branscher, se statistik Branschnyckeltal efter näringsgren SNI 2007 och storleksklass och kvartil. År 2008 – 2024. Tillgänglig på: https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__NV__NV0109__NV0109O/ BNTT01/. SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 359 täckningsbidrag. 45 Ur ett internatio nellt perspektiv kan vi notera att denna utveckling skiljer sig från Finland, där lönsamheten ökat på senare tid. 46 Skogsbarometern 2025 visar samtidigt på en stark utveckling för svenska skogsbruket framöver. 68 procent av skogs- ägarna upplever lönsamheten som god vilket är den högsta siffran på tio år och 62 procent tror på en god lönsamhet även framöver.47 Förutsättningar för branschen påverkas av förändringar i internatio- nellt utbud och därmed konkurrens. Förutsättningarna påverkas också av ökande efterfrågan på varor och tjänster från skogen. Skogsbruket och transportbranschen är stora godstransportköpare Många företag ombesörjer inte godstransporter inom företaget utan köper godstransporttjänster. Hur stor andel av total produktion som branscherna lägger på dessa tjänster skiljer sig stort mellan olika bran- scher enligt en sammanställning som Konjunkturinstitutet har gjort.48 De två branscher som köper in störst andel är transportbranschen (17,9 procent av värdet på den totala produktionen) och skogsbruket (15,6 procent), övriga har en andel på mindre än två procent, och de flesta mindre än en procent. När det gäller transportbranschen är det framför allt delbranschen post och övriga transporttjänster, som inkluderar post samt frakt- och logistiktjänster, som använder en stor andel av sin produktion på vägtransporttjänster. I denna bransch ingår speditionsföretag vars huvudsakliga verksamhet är återförsäljning av transporttjänster till andra företag, varför värdeandelen av inköpta transporttjänster för branschen är mycket hög. Siffrorna sammanfattas i tabell 8.3. 45 SOU 2025:93. 46 Ibid. 47 Ludvig & Co, Swedbank och Sparbankerna (2025c). 48 Konjunkturinstitutet (2024b). Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 360 Tabell 8.3 Användning av godstransporttjänster 2021 Andel av total produktion inom respektive bransch (%) Branscher Andel användning Transportbranschen Andel användning Transport 17,9 Post och övriga transporttjänster 38,5 Skogsbruk 15,6 Järnvägstransport 2,0 Vatten, sanitet och avfall 1,8 Sjötransport 0,4 Byggtjänster 1,8 Passagerartrafik 0,0 Värme 1,4 Vägtransport gods 0,0 Tillverkning 0,7 Flyg 0,0 Utvinning av mineraler 0,5 El 0,5 Handel 0,3 Företagstjänster 0,2 Jordbruk och fiske 0,2 Fritidstjänster 0,1 Informations - och kommunikationstjänster 0,1 Hotell och restaurang 0,1 Vård- och utbildning 0,0 Fastighetsförvaltning 0,0 Finans - och försäkring 0,0 Anm.: Tabellen visar värdet av inköpta vägtransporter inklusive skatt i procent av den totala produk - tionen i olika branscher. Källa: Konjunkturinstitutet (2024b). Att transportbranschen och skogsbruket är stora köpare av vägtrans- porttjänster i relation till produktionen gör att höjda priser på bensin och diesel får en indirekt påverkan på produktionskostnaden för företagen. Dessa framgår av tabell 8.1 och 8.2 ovan. 8.2.4 Mindre företag är ofta mer sårbara, oavsett bransch Förutsättningarna för att minska sina utsläpp och anpassa sin verk- samhet till klimatomställningen varierar utifrån företagsstorlek. Till- växtverket bedömer utifrån sin enkät om företagens gröna omställning att små och medelstora företag ligger efter i omställningsarbetet.49 Benatti et al. visar att skärpta miljöpolitiska styrmedel missgynnar 49 Tillväxtverket (2023). SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 361 små företag i högre grad än stora företag.50 För stora utsläppsintensiva företag kan skärpt miljöreglering förbättra tillgången till kapital och bidra till ökad innovation men detsamma gäller inte andra utsläpps- intensiva företag. Mindre företag är ofta mer kreditbegränsade än större företag. Dessutom kan de inte dra nytta av skalfördelar på samma sätt som större företag. Skalfördelarna kan till exempel handla om lärande och utveckling om ny utsläppssnål teknik eller bevakning av regelverk och säkerställande av att detta uppfylls på ett effektivt sätt, inklusive tillgängliga stöd. I ett underlag till Sveriges sociala klimatplan undersökte Konjunk- turinstitutet mikroföretags51 sårbarhet för ökade priser på flytande fossila drivmedel genom att studera koldioxidutsläppens andel av för- ädlingsvärdet. Analysen täckte enbart utsläpp inom vägtransportsek- torn och fokuserar på företag som är registrerade ägare av minst en bil eller lastbil. Mikroföretagen hade enligt deras analys betydligt högre utsläpp per förädlingsvärde än andra företag, 6,5 kg koldioxid per tusen kronor jämfört med 2,0 kg. Höga koldioxidutsläpp per föräd- lingsvärde kan visa på hög koldioxidintensitet i verksamheten och därmed sårbarhet för stigande drivmedelspriser. Men resultaten bör tolkas med viss försiktighet eftersom sådana värden även kan vara en konsekvens av ett lågt förädlingsvärde på grund av brister i företaget. Om vi ser till de mikroföretag med allra högst koldioxidutsläpp per förädlingsvärde52 fördelar de sig relativt jämnt över branscherna jämfört med svenska företag generellt men med en viss överrepre- sentation inom jord- och skogsbruk och underrepresentation inom byggverksamhet. Konjunkturinstitutet analyserade även effekterna av ett koldioxid- pris för de mikroföretag som hade högst utsläpp per förädlingsvärde. Ett koldioxidpris på 55 euro per ton skulle i genomsnitt innebära en kostnad motsvarande 2,6 procent av förädlingsvärdet för dessa 149 000 företag. Mikroföretag inom vissa branscher, till exempel handel och transporter, skulle emellertid ha en större genomsnittlig påverkan, runt fyra procent. 50 Benatti, N., Groiss, M., Kelly, P. & López‑García, P. (2023). 51 I artikel 2.9 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/955 av den 10 maj 2023 om inrättande av en social klimatfond och om ändring av förordning (EU) 2021/1060 definieras mikro-företag som ”ett företag med färre än 10 anställda och vars årsomsättning eller årliga balansomslutning inte överstiger 2 miljoner euro”. 52 I konjunkturinstitutets analys drogs en gräns vid utsläpp per förädlingsvärde som över- stiger 90:e percentilen i fördelningen av alla mikroföretag. Detta resulterar i 149 000 företag. Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 362 8.2.5 Det finns flera investeringsstöd för att underlätta omställningen Det finns flera befintliga stöd till åtgärder som syftar till att redu- cera drivmedelsanvändningen inom de branscher som identifierats som sårbara. Styrmedelslandskapet som helhet beskrivs i kapitel 5. Av särskild relevans här är investeringsstöden Klimatklivet och Kli- matpremien. Klimatklivet är ett stöd för fysiska investeringar i ut- släppsminskande åtgärder som kan sökas av kommuner, regioner, företag och organisationer. Klimatpremien är ett stöd för att främja tunga eldrivna lastbilar och fordonsgaslastbilar som är avsedda att drivas med biogas, lätta ellastbilar, elbussar samt så kallade miljö - arbetsmaskiner. Det riktas till företag, kommuner och regioner. För arbetsmaskiner är det maskinens storlek, i termer av installerad effekt, som avgör om det är Klimatklivet eller Klimatpremien som är aktuellt.53 Inom Klimatklivet finns en särskild prioriteringsgrund för jord- brukssektorn som därmed gynnas med bland annat kortare krav på återbetalningstider för investeringarna. I delar differentieras stöd- nivåerna utifrån företagsstorlek och kan i dessa fall bidra till att be- möta de särskilda utmaningar som mindre företag möter i omställ- ningen. Ersättningsnivån bestäms utifrån EU:s statsstödsregelverk vilket innebär att mindre företag i vissa fall kan få en högre stödandel. Samtidigt instämmer majoriteten av de svarand e i en enkätunder- sökning från 2024 i hög grad eller i viss mån med att ”Ansöknings- processen är komplicerad och kostsam vilket gör det svårt för mindre aktörer att söka stöd”.54,55 Klimatpremien differentieras inte utifrån bransch och på området arbetsmaskiner differentieras den inte heller utifrån företagsstorlek. Ett generellt problem med Klimatpremien, som särskilt begränsar mindre företags möjlighet att nyttja stödet, har varit de långa hand- läggningstiderna. De har legat på upp till ett år.56 Åtgärder har satts in för att korta dessa. Bland annat har kraven på dokumentation vid ansökan tagits bort genom en förordningsändring och extra resurser har tillskjutits från regeringen för administration. Detta har bland 53 Klimatklivet gäller arbetsmaskiner med en nettoeffekt under 10 kW och Klimatpremien för dem med en kontinuerlig motoreffekt på 10kWh eller mer. 54 Pädam, S., Berg, J., Jörnling, A. Schöldtz, A., Strömberg, P. och Wallström, J. (2024). 55 Enkäten gjordes bland sökanden till Klimatklivet. Enkäten skickades ut till kontakt- personer för drygt 2 300 ansökningar och besvarades av 54 %. 56 Dädeby, Peter, Energimyndigheten. Personlig kommunikation. (6 mars 2026). SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 363 annat möjliggjort framtagandet av ett automatiserat system, som dock ännu inte införts.57 Det har funnits vissa problem med nuvarande stödutformning för arbetsmaskiner, vilka identifierats av Naturvårdsverket 58 och Statens energimyndighet59. Det handlar bland annat om pedagogiska utmaningar med att stödet är uppdelat på två olika stödförordningar och myndigheter samt att stödnivåerna för större arbetsmaskiner är otillräckligt. Detta har nu delvis hanterats vilket beskrivs i avsnitt 5.8.2 Vi har förhållit oss till de kvarstående utmaningarna i våra förslag gällande arbetsmaskiner (se avsnitt 9.3). Beroende på geografiska förutsättningar kan vissa branscher ha längre transportsträckor än konkurrenter i andra länder. Det gör att ökade transportrelaterade kostnader kan påverka svenska aktörer mer än konkurrenterna i andra länder. Sådana skillnader i förutsättningar hanteras bland annat inom Klimatklivet genom att geografiska områ- den utpekade av kommissionens som i behov av stöd får en högre stödnivå. Företag som förädlar produkter i Norrbotten, Västerbotten, Jämtland och Västernorrlands län kan även få transportbidrag för att kompensera för kostnadsnackdelar samt stimulera till höjd förädlings- grad.60 8.3 Hushållens acceptans för klimatpolitik 8.3.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild Stödet för Sveriges klimatmål är starkt, majoriteten stödjer dem eller tycker att de är för lågt satta enligt opinionsundersökningar. Det finns också en efterfrågan på klimatpolitiska åtgärder men de styr- medel som av forskare beskrivs som mest kostnadseffektiva och verk- ningsfulla är inte de som möter störst folklig acceptans. Knappt hälf- ten av befolkningen är till exempel emot en höjd koldioxidskatt på bensin. Samtidigt visar enkätresultat på att reduktionsplikten möter ett betydligt lägre motstånd. 57 Dädeby, Peter, Energimyndigheten. Personlig kommunikation. (17 april 2026). 58 Naturvårdsverket (2025c). 59 Energimyndigheten (2025b). 60 Förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag. Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 364 8.3.2 Klimatpolitiken möter särskilda acceptansutmaningar Allmänhetens acceptans har kommit att betonas mycket i klimat- politiken på senare år, särskilt kopplat till de kraftiga prisökningar på drivmedel som kulminerade 2022. Men acceptansutmaningar är inte unikt för klimatpolitiken. Styrmedel innebär ofta inskränkningar som motiveras utifrån att nyttan för samhället som helhet överskrider den kostnad som inskränkningarna innebär. Det kan till exempel gälla frågor om hastighetsgränser för trafiksäkerhet, intrång i den perso- nliga integriteten i kriminalpolitiken eller tillgång till alkohol inom ramen för folkhälsopolitiken. Speciellt för klimatområdet är att nyttan av styrmedlen som syftar till att minska växthusgasutsläpp ofta är både mer osäker och diffus än nyttan av till exempel styrmedel som syftar till att minska buller eller lokala luftutsläpp. Eftersom klimatförändringar är ett globalt problem behövs åtgärder för att minska utsläppen i flera länder för att nyttan ska kunna realiseras. Detta kan väcka frågor om vad som är en rättvis fördelning av utsläppsutrymmet samt i vilken mån vi i Sverige har förtroende för att andra länder faktiskt genomför överens- komna utsläppsminskningar. Dessa problem har delvis hanterats genom de demokratiska processer där många länder och EU har skri- vit under Parisavtalet. EU har tagit fram EU-gemensamma utsläpps- minskningsmål och fördelat ansvar och åtaganden mellan medlems- staterna vilket beskrivs närmare i kapitel 3. En annan faktor som gör nyttan diffus och osäker är att eventuella kostnader av investeringar infaller i närtid medan de fulla nyttorna infaller längre fram i tiden. Även om klimatpolitiken funnits under ett par decennier är det ändå ett relativt nytt och föränderligt politikområde jämfört med till exempel folkhälsopolitik eller styrning för att hantera lokala miljö- problem. Detta kan också tänkas påverka acceptansen. Införandet av nya mål och styrmedel i politiken medför vinnare och förlorare, bland annat eftersom värdet av tillgångar kan komma att förändras, vilket påverkar förutsättningarna för acceptans.61 Till exempel kan acceptansproblem uppkomma när värdet av en bostad som ligger otillgängligt påverkas när kostnaden för transporter förändras eller värdet av en utbildning inom en fossilberoende industri minskar när fossila bränslen fasas ut. 61 Spiro, D. (2024). SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 365 Av relevans är även i vilken mån förlorare och andra kritiker av politiken utgör röststarka grupper. De bilägare som drabbas av kli- matpolitiken kan till exempel tänkas utgöra en relativt resursstark grupp medan det på andra politikområden är mindre röststarka indi- vider som drabbas av de inskränkningar politiken innebär. En studie av det svenska bensinupproret visar till exempel att dess sympatisörer har relativt höga inkomster.62 Detta skulle kunna förklaras av att de med lägst inkomster äger bil i betydligt lägre grad.63 8.3.3 Det finns ett starkt stöd för klimatmålen Opinionsundersökningar visar att det finns ett starkt stöd i befolk- ningen för klimatmålen och klimatomställningen i stort. 64 SOM- institutet visar, till exempel, att 2023 ansåg 51 procent av responden- terna att Sveriges nettonollmål för växthusgaser 2045 är på rätt nivå medan 23 procent tyckte att det är för lågt och 26 procent tyckte att det är för högt.65 Samma undersökning visar att oron för att dagens åtgärder för att minska växthusgasutsläpp ska vara otillräckliga för att bromsa klimatförändringarna är betydligt större än oron för att åtgärderna ska påverka en själv eller ekonomin negativt. Studier har samtidigt visat att allmänheten ofta underskattar hur stort stödet för klimatpolitik hos andra är.66 Forskningen lyfter också fram att politiker har svårigheter att bedöma den allmänna opinionen och tenderar att lyssna mer på vissa grupper (högljudda minoriteter eller andra starka grupper) än andra.67 Samma opinionsundersökningar som visar att stödet för klimat- politiken är starkt, visar att det även finns en efterfrågan på politiska åtgärder som gör att målen nås.68 När det gäller stödet för olika typer av styrmedel är det dock tydligt i opinionsundersökningarna att vissa styrmedel har större stöd än andra. Styrmedel i form av morötter, som syftar till att underlätta klimatomställningen, till exempel stöd till utbyggd kollektivtrafik, är generellt sett mer populära än styrmedel i form av piskor, till exempel förbud mot försäljning av bensin och 62 Ewald, J., Sterner, T. & Sterner, E. (2022). 63 Konjunkturinstitutet (2023c). 64 Bl.a. SOM‑institutet (2024) och Fairtrans (2025). 65 SOM‑institutet (2024). 66 Se till exempel Andre, P., Boneva, T., Chopra, F. & Falk, A. (2024). 67 Se till exempel Gilens, M. & Page, B.I. (2014). 68 SOM‑institutet (2024) och Fairtrans (2025). Se även New Republic (u.å.). Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 366 diesel eller en höjd koldioxidskatt. Som nämnt i avsnitt 8.1.3 finns det utmaningar med att översätta sådana resultat till effektiv klimat- politik eftersom subventioner är ett samhällsekonomiskt dyrt sätt att minska utsläppen. Det klimatpolitiska styrmedel vars acceptans har studerats allra mest är koldioxidskatt.69 Resultaten av sådana studier kan till viss del även vara relevanta för andra klimatpolitiska styrmedel som innebär ökade drivmedelskostnader, till exempel reduktionsplikt. Andelen som enligt SOM-institutets opinionsundersökningar tycker att det är ett dåligt eller mycket dåligt förslag att höja koldioxidskatten på bensin har legat mellan 40 och 50 procent de flesta år sedan 2011 enligt SOM-undersökningen. 70 Attityden till koldioxidskatten varierar relativt tydligt med den kortsiktiga prisutvecklingen på drivmedel vid pump. Motståndet var som högst vid pristoppar, bland annat 2022. Sedan 2022 har stödet för höjda koldioxidskatter på drivmedel ökat och motståndet minskat, se figur 8.1. De långsiktiga förändringar som kan identifieras under den aktuella fjortonårsperioden är att andelen som tycker att det är ett ganska eller mycket bra förslag att höja kol- dioxidskatten på bensin ökat något och andelen som varken tycker att det är bra eller dåligt har minskat något. Om vi fokuserar på dem med ett starkt motstånd, utifrån resone- manget att denna grupp kan tänkas vara den med störst påverkan på den politiska genomförbarheten, så ser vi att andelen rör sig mellan 18 och 27 procent. I den senaste undersökningen ligger andelen på 18 procent. I en svensk studie av Ewald et al. framgår att inkomst inte påverkar stödet för koldioxidprissättning som klimatpolitiska styrmedel medan att bo på landsbygden innebär ett svagare stöd jämfört med boende i urbana områden.71 69 Den svenska koldioxidskatten på drivmedel är egentligen inte en ren koldioxidskatt i be- märkelsen att den varierar med koldioxidinnehållet i drivmedlet (se vidare resonemang i kapitel 11) Men utifrån att skatten etiketteras som koldioxidskatt är resultat gällande allmänhetens syn på den svenska koldioxidskatten relevanta för att bedöma stödet för koldioxidskatt i Sverige (se vidare avsnitt 8.3 och 8.4). 70 De nationella SOM-undersökningarna 2011–2024 publicerad i SOM‑institutet (2025). 71 Ewald, J., Sterner, T. & Sterner, E. (2022). SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 367 Figur 8.1 Påstående: Höj koldioxidskatten på bensin Fördelning av svar (vänster) Bensinpris vid pump (höger) Källa: SOM-institutet (2025) Analysverktyg (uttag gjort 2025 -10-13) och egen bearbetning av prisstatistik från Drivkraft Sverige. Även om en större andel ville sänka än höja koldioxidskatten utmär- ker sig inte koldioxidskatter som särskilt impopulära jämfört med andra skatter. I SOM-institutets undersökning från 2019 var andelen som ville höja andra skatter som träffar hushåll, till exempel den kom- munala inkomstskatten eller momsen mycket lägre (12 respektive 2 procent), och andelen som ville sänka samma skatter var ungefär samma eller högre (38 respektive 43 procent).72 Vad gäller koldioxid- skatter är acceptansen för höjningar av en skatt riktad mot industrin betydligt högre än en mot drivmedel. En trolig förklaring är att en skatt riktad mot industrin inte drabbar privatpersoner på samma direkta sätt. När det gäller andra förslag som är aktuella för att fasa ut fossila drivmedel ur transportsektorn visar SOM-institutet att stödet är rela- tivt högt för att blanda in biobränsle i diesel och bensin jämfört med 72 SOM-insitutet (2019). Utdrag erhållet via e-post 2 april 2025. 0 5 10 15 20 25 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Mycket dåligt förslag Ganska dåligt förslag Varken bra eller dåligt förslag Ganska bra förslag Mycket bra förslag Bensinpris vid pump, prisnivå 2025 Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 368 höjd koldioxidskatt eller förbud för vissa fordon eller drivmedel, se figur 8.2. Figur 8.2 Åsikt om aktuella klimatpolitiska förslag Fördelning av svar per styrmedel Källa: Egen figur baserad på resultat från nationella SOM-undersökningen publicerade i SOM-institutet. Klimatkris – attityder och agerande (Göteborgs universitet: SOM -rapport 2024:17) samt utdrag från samma undersökning. 8.4 Faktorer för acceptans 8.4.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild Upplevd rättvisa och upplevd verkningsfullhet är de mest centrala styrmedelsspecifika faktorerna för acceptans enligt den sammantagna forskningen. Utifrån denna forskning och utredningsdirektiven be- dömer vi att upplevd rättvisa kan konkretiseras genom fyra principer, 1) påverkan på priser och utgifter bör begränsas, 2) betydande nega- tiva fördelningseffekter för individer och grupper bör undvikas, i synnerhet på svaga grupper, 3) tillgängligheten bör inte försämras avsevärt för individer eller grupper 4) de klimatpolitiska styrmedlen och effekterna av dem bör vara förutsägbara för hushåll och näringsliv. 0% 20% 40% 60% 80% 100% Höj koldioxidskatten på bensin och diesel Endast tillåta nybilsförsäljning av bilar som inte drivs på bensin eller diesel från år 2030 Förbjuda försäljning av bensin och diesel från år 2040 Blanda in mer biobränsle i diesel och bensin Mycket bra förslag Ganska bra förslag Varken bra eller dåligt förslag Ganska dåligt förslag Mycket dåligt förslag SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 369 8.4.2 Upplevd rättvisa och verkningsfullhet är centrala faktorer för acceptans Forskningsområdet styrmedelsacceptans har vuxit relativt mycket på senare år.73 I detta avsnitt har vi utgått från forskning gällande just klimatpolitiska styrmedel. Forskningen belyser både styrmedels- specifika faktorer och externa faktorer, såsom grupptillhörighet eller förtroende för politiska institutioner och beslutsfattare. Inom ramen för utredningen är det primärt de styrmedelsspecifika faktorerna som är relevanta och vi redogör därför främst för dessa delar av litteraturen. Acceptans kan vara kontextuellt betingat och vi har därför i första hand använt oss av svenska studier eller breda internationella studier. Upplevd rättvisa och upplevd verkningsfullhet är de mest centrala styrmedelsspecifika faktorerna för acceptans enligt den sammantagna forskningen.74 Eftersom kärnan i utredningens uppdrag är att föreslå verkningsfulla styrmedel hanteras denna faktor för acceptans genom- gående i utredningen. Utifrån ett acceptansperspektiv blir det också viktigt att säkerställa att de föreslagna styrmedlen inte bara är verk- ningsfulla, utan också uppfattas som verkningsfulla. Här finns det till exempel en paradox i att koldioxidskatt, som generellt inom forsk- ningen anses vara ett mycket verkningsfullt styrmedel, har lägre accep- tans än betydligt mindre verkningsfulla klimatpolitiska styrmedel som satsningar på kollektivtrafik. En möjlig förklaring är kunskapsbrist hos allmänheten. Det kan därmed vara viktigt hur ett styrmedel kom- municeras. Betydelsen av kommunikation och information behandlar vi vidare i avsnitt 8.7.4. Eftersom fokus när vi studerar acceptans är på individens upp - levelse av ett styrmedel kan det även vara värt att belysa att upplevel- sen både kan handla om förväntade effekter av styrningen och erfarna effekter. Individens erfarna effekt av ett styrmedel kan förändras efter att ett styrmedel har införts. Detta diskuteras vidare i avsnitt 8.7.5. 73 En översikt som utgjort en viktig källa till arbetet med detta kapitel är Harring, N. & Jagers, S. C. (2025). 74 Se t.ex. Bergquist, M., Nilsson, A., Harring, N. & Jagers, S. C. (2022); Dechezleprêtre, A., Fabre, A., Kruse, T., Planterose, B., Sanchez Chico, A. & Stantcheva, S. (2025); Drews, S. & van den Bergh, J. C. J. M. (2016); Harring, N. & Jagers, S. C. (2025) och Johansson, B. & Khan, J. (2024). Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 370 8.4.3 Upplevd rättvisa är ett subjektivt och brett begrepp som behöver konkretiseras Rättvisa är inte ett objektivt begrepp. Inom miljöekonomi och miljö- politisk styrning ses ofta principen om att förorenaren betalar som en lämplig grund för rättvisebedömning men för att få en djupare förståelse för vad allmänheten lägger i begreppet rättvisa behöver vi gå till den empiriska forskningen. I forskningen görs ofta en åtskillnad mellan proceduriell rättvisa och distributiv rättvisa.75 Proceduriell rättvisa handlar om att proces- serna för beslut och implementering ska upplevas som rättvisa.76,77 Distributiv rättvisa berör vilka som drabbas eller gynnas materiellt av ett styrmedel och i vilken grad. Distributiv rättvisa kan i sin tur delas upp i personlig distributiv rättvisa och kollektiv distributiv rätt- visa.78 Personlig distributiv rättvisa handlar om hur enskilda individer påverkas av ett styrmedel, till exempel genom ökade kostnader eller minskad frihet, medan kollektiv distributiv rättvisa handlar om i vil- ken mån bördan eller nyttan av ett styrmedel fördelas i enlighet med någon generell rättviseprincip, till exempel att svaga eller de med störst behov ska gynnas eller att alla ska påverkas lika.79 Den distributiva rättvisan har visat sig ha allra störst påverkan på acceptansen för klimatpolitiska styrmedel, i synnerhet den kollektiva distributiva rättvisan och principen om att styrmedlet inte ska drabba låginkomsttagare i oproportionerlig grad.80 Vi belyser distributiv rätt- visa i kommande avsnitt genom fördelningseffekter i 8.5.4 och möjlig- heten att sänka sina drivmedelskostnader inklusive hur dessa möjlig- heter skiljer sig mellan olika grupper i 8.5.5. I vilken mån den personliga distributiva rättvisan, till exempel upp- levda ökade kostnader och utgifter eller minskad tillgänglighet, har visat sig påverka acceptansen för styrmedel skiljer sig åt mellan olika översiktsstudier men flera studier bekräftar sådana effekter.81 En stor internationell studie finner egenintresse, vilket skulle kunna ses som 75 Se t.ex. Harring, N. & Jagers, S. C. (2025) och Maestre‑Andrés, S., Drews, S. & van den Bergh, J. (2019). 76 Se t.ex. Harring, N. & Jagers, S. C. (2025). 77 Maestre-Andrés et al. (2019) definierar det dock lite bredare och inkluderar till exempel förtroende för regeringen och tillit till att eventuella skatteintäkter används på ett ansvars- fullt sätt. 78 Maestre‑Andrés, S., Drews, S. & van den Bergh, J. (2019). 79 Bergquist, M. (2025) och Drews, S. & van den Bergh, J. C. J. M. (2016). 80 Maestre‑Andrés, S., Drews, S. & van den Bergh, J. (2019). 81 Ibid. SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 371 en form av personlig distributiv rättvisa, som en av de tre viktigaste faktorerna för att stödja klimatpolitiska styrmedel tillsammans med effekt på låginkomsttagare och upplevd rättvisa.82 Upplevd prispåverkan av ett styrmedel sammanfaller inte nödvän- digtvis med faktisk prispåverkan. Samspelet med råvarupriser och reallöner kan till exempel tänkas påverka den upplevda prispåverkan och i vilken mån den bedöms acceptabel. Under kostnadskrisen bi- drog till exempel prisökningar på livsmedel och el samt stigande rän- tor till minskade ekonomiska marginaler för hushållen vilket kan ha bidragit till svårigheter att hantera ökade drivmedelskostnader.83 Även förutsägbarhet och stabilitet påverkar rimligen i vilken mån prisökningarna upplevs som rättvisa. Det kan också handla om att prisökningar uppmärksammas av röststarka grupper. I den svenska debatten jämförs ibland kollektivtrafikprisutvecklingen och utveck- lingen av drivmedelspriser. Drivmedelspriserna har uppmärksammats mer trots att kollektivtrafikpriserna stigit betydligt mer än körkost- naden per kilometer.84 Vad gäller den sista aspekten av upplevd rättvisa, proceduriell rättvisa, så ligger den huvudsakligen bortom utredningens mandat. Den säkerställs i stället genom de parlamentariska processerna. Men i den mån utredningen kan påverka styrningens förutsägbarhet, till exempel genom stegvis införande av styrmedel och mekanismer som dämpar prisfluktuationer, kan detta stärka den proceduriella rättvisan. Proceduriell rättvisa är även relevant när vi diskuterar möjligheter att stärka acceptansen genom information och kommunikation, se avsnitt 8.7.4–5. Utifrån de presenterade forskningen och utredningsdirektiven bedömer vi att upplevd rättvisa kan konkretiseras genom fyra prin- ciper, 1) påverkan på priser och utgifter bör begränsas, 2) betydande negativa fördelningseffekter för individer och grupper bör undvikas, i synnerhet på svaga grupper, 3) tillgängligheten bör inte försämras avsevärt för individer eller grupper samt 4) de klimatpolitiska styr- medlen och effekterna av dem bör vara förutsägbara för hushåll och näringsliv. 82 Dechezleprêtre, A., Fabre, A., Kruse, T., Planterose, B., Sanchez Chico, A. & Stantcheva, S. (2025). 83 LO (2024). 84 Se till exempel Trafikanalys (2025b) för en jämförelse av prisutvecklingen. Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 372 8.5 Förutsättningar för upplevd rättvisa i den svenska kontexten 8.5.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild Trenden för pumppriset på drivmedel följde under en lång period ut- vecklingen i disponibel inkomst. Denna utveckling bröts 2022 genom att priserna först steg kraftigt samtidigt som disponibel inkomst sjönk. Därefter låg priserna under en period i stället betydligt under den historiska trenden och lågt i relation till jämförbara länder. I och med den väpnade konflikten i Iran som bröt ut våren 2026 har priserna snabbt stigit igen under våren 2026. Sett till hela befolkningen innebär högre pumppriser inga tydliga fördelningseffekter mellan olika grupper. Men ser vi till enbart bil- ägare, drabbas låginkomsttagare, boende utanför städer och ensam- stående i högre grad. Variationen är stor inom grupperna men i de lägre inkomstgrupperna är det fler som drabbas i mycket hög grad. Både den klimatpolitiska styrningen och olika externa faktorer har bidragit till en ryckighet i klimatomställningen. Genom att i möj- ligaste mån utforma styrmedel med mekanismer för att förutse och hantera olika osäkerhetsfaktorer samt vid behov föreslå sekvenser av styrmedel, kan utredningen stärka klimatpolitikens förutsägbarhet. 8.5.2 Förutsättningar för upplevd rättvisa utifrån fyra faktorer Utifrån de fyra principerna för upplevd rättvisa redogör vi i detta av- snitt för förutsättningarna för acceptans i den svenska klimatpolitiska kontexten utifrån fyra motsvarande faktorer, utan inbördes rangord- ning: förändringar i drivmedelspriser och utgifter, fördelningseffekter, möjligheter att sänka drivmedelsanvändningen utan avsevärt försäm- rad tillgänglighet samt förutsägbarhet. Faktorerna är överlappande. Till exempel ingår förändringar i priseffekter och utgiftsökningar som en del av analysen av fördelningseffekter. Även möjlighet till åtgärder för att sänka drivmedelsanvändningen inkluderas i en dyna- misk analys av fördelningseffekter. Utifrån ett acceptansperspektiv kan det emellertid vara värdefullt att bryta ner dessa aspekter och diskutera dem separat. SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 373 Bakgrund 8.1 Utsatthet för högre drivmedelspriser beskrivs inom den sociala klimatfonden Utsattheten för högre priser på grund av ETS 2 har analyserats inom ramen för framtagandet av den sociala klimatplanen utifrån EU-förordningen om den sociala klimatfonden. Förenklat bedöm- des utsattheten bero på ekonomisk standard, tillgång till kollektiv- trafik, nuvarande bilinnehav, funktionsnedsättning och famil - jesammansättning. Cirka 740 000 hushåll i Sverige, 1 620 000 individer möter särskilda utmaningar i att anpassa sig till ökade priser på flytande drivmedel enligt denna ansats. Resultaten visar bland annat att äldre är överrepresenterade. Källa: Europeiska kommissionen. (2025). Kommissionens genomförandebeslut av den 11 december 2025 om Sveriges sociala klimatplan, finansieringen av planen och arbetsprogrammet för 2026–2032 (C(2025) 8515 final) Bilaga V. https://www.regeringen.se/contentassets/448599b45c1e4ad5bd 02ce191a006520/sveriges-sociala-klimatplan_reviderad- 20251125.pdf (Hämtad: 6 maj 2026). 8.5.3 Drivmedelspriserna kan studeras utifrån ett flertal perspektiv Den första faktorn för upplevd rättvisa är förändringar i drivmedels- priser och utgifter. Klimatpolitiska styrmedel kan innebära en explicit prissättning, till exempel genom en skatt, eller en implicit prissättning, till exempel genom en reduktionsplikt. Den implicita prissättningen sker genom administrativa styrmedel (förbud eller påbud) som mins- kar klimatpåverkan och samtidigt som en bieffekt ökar priset. I fallet med en reduktionsplikt innebär påbudet att minska livscykelutsläppen på drivmedel att en högre andel förnybara drivmedel blandas in än vad som skulle gjorts annars, med en ökad drivmedelskostnad som följd. Pumppriserna, i synnerhet för diesel, har sedan Rysslands invasion av Ukraina i början av 2022 fluktuerat kraftigt och de högsta nivåerna nåddes under 2022 då flera prisökande faktorer inträffade samtidigt. Vi beskriver och analyserar utvecklingen närmare i kapitel 5 och 7 men de huvudsakliga orsakerna bedöms enligt utredningen vara för- Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 374 ändringar i råvarupriser och växelkurser. Även reduktionsplikten och, i viss mån drivmedelsskatten har bidragit. Utredningen ska enligt våra direktiv föreslå åtgärder som bidrar till att utfasningen av bensin och diesel kan ske på ett acceptabelt sätt som inte får skadliga effekter för delar av landet eller samhället. Utredningen ska enligt direktiven då också ta hänsyn till tre aspekter: • drivmedelsprisets utveckling i relation till disponibel inkomst • drivmedelspriser i jämförbara länder, och • drivmedelsprisets historiska utvecklig. Vi gör bedömningen att aspekterna ovan också kan bidra till förstå- elsen för vad som anses vara acceptabla drivmedelspriser. Relationen mellan bensinpriset och disponibel inkomst bröts 2022 I analysen av drivmedelsprisets utveckling i förhållande till hushållen disponibla inkomst har vi fokuserat på bensinpriset eftersom mer- parten av personbilarna är bensinbilar. Pristoppen för bensinpriset 2022 behöver förstås i relation till den ekonomiska situationen gene- rellt för svenska hushåll under samma period. I figur 8.3 visas real- löneutvecklingen i Sverige i relation till bensinprisutvecklingen. Vi kan se att bensinpriset i reala termer har följt utvecklingen av hus- hållens disponibla inkomst väl sedan 1990-talet men att detta sam- band bröts 2022. Pristoppen för drivmedel 2022 sammanföll med en reallönesänkning, vilket innebar att hushållen fick svårare att hantera de ökade kostnaderna för drivmedel. Vi kan också se att bensinpriserna efter 2024 har sjunkit till nivåer som är tydligt under utvecklingen för hushållens disponibla inkomst. SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 375 Figur 8.3 Bensin- och dieselpris vid pump i relation till disponibel inkomst Index, 2010=100 (baserat på priser i prisnivå 2025) Anm.: Dieselpriset steg snabbare än bensinpriset i början av perioden, delvis på grund av kraftigare skatteökningar för diesel. Därför är index=100 satt till 2010. Källa: Egen bearbetning av underlag från Konjunkturinstitutet och prisstatistik från Drivkraft Sverige. Sverige har i dag låga drivmedelspriser i förhållande med andra jämförbara länder Sverige har historiskt haft relativt höga drivmedelspriser jämfört med andra länder (se avsnitt 7.3.2) vilket kan ha bidragit till en kon- kurrensnackdel för vissa sektorer. Sänkningen av drivmedelsskatter och nivåerna i reduktionsplikten gjorde att den relationen föränd- rades. I figur 8.4 nedan jämför vi svenska drivmedelspriser med priset i några jämförbara länder i december 2025. Vi använder oss av våra nordiska grannländer samt Nederländerna och Tyskland som har motsvarande ESR-åtaganden som Sverige. Vi ser att Sverige har klart lägre bensinpriser och något lägre dieselpriser än jämförbara länder. 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 Disponibel inkomst per capita Bensinpris historik Dieselpris historik Bensinpris efter 2021 Dieselpris efter 2021 Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 376 Figur 8.4 Drivmedelspriser i Sverige och jämförbara länder Kronor per liter Anm.: Priser inklusive skatter från december 2025 . Källa: Europeiska kommissionen, Weekly Oil bulletin. Drivmedelspriser under den historiska trenden Drivmedelspriserna har utvecklats ganska linjärt i reala termer sedan 1990-talet. Också denna trend bröts under 2022 och priserna steg till nivåer avsevärt över sin historiska trend. Lägre produktpriser, sänkningen av drivmedelsskatter och nivåerna i reduktionsplikten gjorde sedan att de genomsnittliga drivmedelspriserna per år har legat avsevärt under sin historiska trend, se figur 8.5. 0 5 10 15 20 25 30 Nederländerna Danmark Finland Sverige Norge Tyskland Nederländerna Danmark Finland Sverige Norge Tyskland Bensinpris vid pump Dieselpris vid pump SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 377 Figur 8.5 Drivmedelspris i relation till den historiska trenden Kronor per liter, prisnivå 2025 Källa: Egen bearbetning av prisstatistik från Drivkraft Sverige. Körkostnaderna som andel av disponibel inkomst har sjunkit Drivmedelsprisets genomslag på hushållens utgifter beror bland annat på fordonens energieffektivitet och hur långt hushållen kör sina for- don. Andra påverkande faktorer är hur fordonen framförs: i vilka has- tigheter, på vilken typ av vägar och förarens körstil. I figur 8.6 ser vi utvecklingen för bensinpriset vid pump i relation till utvecklingen av körkostnaden mätt i kronor per kilometer. Körkostnaden har minskat något mer än bensinpriset (i fasta priser) eftersom genomsnittsbilen i personbilsflottan har blivit mer energieffektiv. Vi kan jämföra kör - kostnadens utveckling med utvecklingen för kollektivtrafikkostnader och hushållens disponibla inkomst. Sedan 2000 har kostnaderna för dem som använder kollektivtrafik ökat i ungefär samma takt som hushållens disponibla inkomst. Körkostnaderna för bensinbilar har däremot minskat. Ett viktigt undantag är perioden kring Rysslands invasion av Ukraina 2022 då körkostnaden ökade. 0 5 10 15 20 25 30 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 Bensinpris historik Dieselpris historik Bensinpris efter 2021 Dieselpris efter 2021 Linjär (Bensinpris historik) Linjär (Dieselpris historik) Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 378 Figur 8.6 Körkostnaden för bensinbilar och kollektivtrafikpriser i relation till hushållens disponibla inkomst Index 2010=100 (baserat på priser i prisnivå 2025) Anm.: Körkostnaden och andelen är beräknad utifrån bensinpriset vid pump och den genomsnittliga drivmedelsförbrukningen per kilometer för alla personbilar i trafik respektive år. Källa: Egen bearbetning av underlag från Trafikverket (ur HBEFA), prisstatistik från Drivkraft Sverige och Svensk kollektivtrafiks biljettprisundersökning från 2025 . 8.5.4 Bilägare med låga inkomster utanför städer påverkas mest av prisökningar Den andra faktorn för upplevd rättvisa är begränsade fördelnings- effekter, i synnerhet att de inte drabbar låginkomsttagare. Klimat- politik leder till fördelningseffekter om nyttor och kostnader fördelas ojämnt över grupper, till exempel inkomstgrupper eller boende i olika delar av landet. En central fördelningsdimension är inkomstnivå. De direkta effek- terna av prissättande styrmedel på drivmedel i Sverige har i studier visat sig slå relativt jämnt över inkomstgrupperna på aggregerad nivå.85 Detta beror bland annat på att bilinnehavet är lägre bland låginkomst- tagare. Om man ser till enbart bilägare drabbas däremot låginkomst- tagare generellt sett hårdast när de ökade drivmedelspriserna sätts i relation till inkomsten.86 Figur 8.7 visar modellerad drivmedelskon- 85 Spiro, D. (2024). 86 Ibid. 0 20 40 60 80 100 120 140 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Disponibel inkomst per capita Bensinpris vid pump (kr/l) Körkostnad bensin (kr/km) Pris kollektivtrafik, genomsnitt för periodbiljett i tätort SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 379 sumtion för individer i hushåll i olika inkomstdeciler. Den genom- snittliga drivmedelskonsumtionen är väsentligt högre för i individer i hushåll med högre inkomst. Trots detta drabbas låginkomsttagare mer när prisökningar uttrycks som andel av inkomsten.87 Detta gör att effekten på ekonomisk standard av högre drivmedelspriser blir större för låginkomsttagare än för höginkomsttagare, se även kapitel 14. Figur 8.7 Drivmedelskonsumtion i olika inkomstdeciler Antal liter per år och individ för hushållets bilar Källa: Egen bearbetning av resultat från Fasit -modellen v1 2024. Modellberäknad drivmedelsförbruk - ning utifrån uppgifter om flytande drivmedelsförbrukning och körsträcka för år 2024 från fordonsdata - basen (Trafikanalys/SCB). Mått och metoder för att beräkna fördelningseffekter med avseende på inkomst kan ha stor påverkan på resultatet.88 Till exempel visar Andersson och Atkinson att koldioxidskatt på fossila drivmedel blir mer progressiv, alltså att den drabbar höginkomsttagare proportionellt sett mer, om man utgår från livstidsinkomst i stället för årsinkomst.89 Detta kan förklaras av att man tenderar att jämna ut sin konsumtion över livet. Till exempel kanske en 60-åring med utflugna barn inte 87 Konjunkturinstitutet (2024d). 88 Konjunkturinstitutet (2023c). 89 Andersson, J.J. & Atkinson, G. (2025). 0 50 100 150 200 250 300 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Diesel Bensin Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 380 konsumerar hela sin inkomst utan sparar visst konsumtionsutrymme till efter pensionen då inkomsten är lägre. En annan dimension utöver hushållens inkomster som ofta lyfts fram är geografi. Svenska studier visar att boende i städer drabbas i mindre grad av prisökningar på drivmedel än övriga.90 Konjunktur- institutet visar emellertid också att bostadsort och inkomst har be- gränsat förklaringsvärde för hur fördelningseffekterna faller ut efter- som variationerna inom grupperna är stora.91 En studie av Pyddoke et al. visar samtidigt att andelen som drabbas i särskilt hög grad av högre drivmedelspriser är större i de lägre inkomstgrupperna.92 Sett till hushållssammansättning visar bland annat Konjunktur- institutets resultat att ensamstående drabbas i högre grad än samman- boende.93 Detta förklaras av de lägre inkomsterna snarare än den högre drivmedelsanvändning. Enligt samma studie drabbas inte barn- familjer i högre grad än andra. Analyser av statiska fördelningseffekter beaktar inte skillnader i anpassningsförmåga I en dynamisk analys av fördelningseffekter beaktas, utöver de direkta effekterna på utgifter, även olika gruppers möjlighet att anpassa sig till högre drivmedelspriser. Om skillnader i möjlighet till anpassning, och därmed priskänslighet (efterfrågeelasticitet), skiljer sig åt mellan olika grupper kan detta mildra eller förstärka fördelningseffekterna. Till exempel kan en anpassning vara att byta till ett mer energieffektivt fordon, som en elbil. En sådan anpassning är dock förknippad med stora investeringar. Pyddoke et al. visar att fördelningseffekter av ökade drivmedelspriser ökar på lång sikt då höginkomsttagare har större möjlighet till anpassning, till exempel genom att införskaffa ett annat fordon.94 I avsnitt 8.5.5 undersöker vi närmare hur förut- sättningarna ser ut för olika sätt att minska sin drivmedelsanvänd- ning utan avsevärt försämrad tillgänglighet. 90 Konjunkturinstitutet (2023c). 91 Ibid. 92 Pyddoke, R., Swärdh, J.-E., Algers, S., Habibi, S. & Sedehi Zadeh, N. (2021). 93 Konjunkturinstitutet (2023c). 94 Pyddoke, R., Swärdh, J.-E., Algers, S., Habibi, S. & Sedehi Zadeh, N. (2021). SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 381 8.5.5 Möjligheter att sänka drivmedelsanvändningen skiljer sig mellan grupper Den tredje faktorn för upplevd rättvisa är möjligheter att sänka sin drivmedelsanvändning utan avsevärt försämrad tillgänglighet. Begrän- sade möjligheter att anpassa sig till högre drivmedelspriser bidrar till ett upplevt intrång i den personliga friheten vilket i sin tur kan påverka acceptansen.95 Skillnader mellan olika grupper att anpassa sig påverkar även dynamiska fördelningseffekter. Det finns flera sätt för hushåll att sänka sin drivmedelsanvändning och samtidigt tillgodose sitt behov av förflyttning. Vissa kan göras på kort sikt, till exempel att försöka tillämpa ett mer snålt körsätt eller att planera om sin körning. För en del hushåll och företag är det också möjligt att byta till andra färd- eller transportsätt. Andra anpass- ningar är aktuella i ett längre perspektiv, till exempel byte till ett mer energieffektivt fordon, som en elbil, eller till och med flytta eller byta arbetsplats. När möjligheterna att minska sin drivmedelsanvändning upplevs som små kan det undergräva den upplevda rättvisan. Möjligheter till anpassning kan även skilja sig mellan grupper på sätt som upplevs som orättvisa. När olika sårbarhetsfaktorer sammanfaller, framför allt be- gränsad ekonomi och begränsad tillgång till alternativa färdsätt blir möjligheten att anpassa sig blir särskilt begränsad. Generellt har drivmedelsprisernas påverkan på efterfrågan av driv- medel, den så kallade egenpriselasticiteten, varit låg på kort sikt i Sverige vilket kan tolkas som att uppoffringen för att sänka sin driv- medelsanvändning upplevs som låg jämfört med den ökade utgiften för drivmedel.96 En utmaning med elasticitetsskattningar är dock att de bygger på historiska data. I och med det pågående teknikskiftet till eldrivna fordon finns många osäkerheter gällande priskänslig - heten i dag och framöver. Det finns få studier på hur priskänsligheten, och därmed anpass- ningsförmågan, skiljer sig åt mellan olika grupper i Sverige. Berry och Börjesson finner att priskänsligheten är lägre i storstäder än i övriga delar av landet.97 Detta kan verka motsägelsefullt eftersom boende i storstäder bedöms ha bättre tillgång till alternativa transport- 95 Fujii, S., Gärling, T., Jakobsson, C. m.fl. (2004). 96 Konjunkturinstitutet (2024e). 97 Berry, C. & Börjesson, M. (2024). Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 382 sätt. En möjlig förklaring enligt författarna kan vara att denna grupp redan kör relativt lite. Fritidsresor och bilåkande dominerar persontransporterna När vi reser gör vi det ofta för att uträtta någon form av aktivitet eller ärende. Resor delas ofta in i ärenden som inköps- och service- resor, fritids- och besöksresor, resor till och från arbete eller skola, hämta eller lämna-resor och resor i tjänsten. Den största andelen av Sveriges persontransporter98 utgörs av fritidsresor och besök. De ut- gör en tredjedel av persontransporterna. Därefter kommer service och inköp samt arbetsresor med en dryg femtedel vardera.99 Vad gäller färdsätt står bilresande för en klar majoritet av det totala antalet resta kilometer (persontransportarbetet), cirka 75 procent, följt av olika former av kollektivtrafik (buss och spårbunden trafik), cirka 20 procent. Gång och cykel står bara för tre procent av person- transportarbetet. Det kan förklaras av att dessa resor som regel är korta.100 Den genomsnittliga reslängden per dygn och färdsätt varierar be- roende på var i landet en person är bosatt. Figur 8.8 visar att den genomsnittliga reslängden med bil per person och dag är signifikant kortare i Storstadskommuner och signifikant längre i Mycket glesa landsbygdskommuner jämfört med övriga kommuntyper. Per hus - håll kan det se lite annorlunda ut. Det kan exempelvis finnas flera bilar i ett hushåll. När beräkningar genomförs i FASIT101 över hur hushåll påverkas av högre drivmedelspriser utgår de från uppgifter om antal fordon i hushållet, hur långt respektive fordon körs och deras genomsnittliga förbrukning samt socioekonomiska data om hushållen. 98 Personresor brukar kallas för persontransporter och mäts i enheten personkilometer, den andra formen av transporter är godstransporter och mäts i tonkilometer. 99 Trafikverket (2024). 100 Uppgifter från Trafikanalys nationella resvaneundersökning år 2019–2024. 101 Fördelnings Analytiskt Statistiksystem för Inkomster och Transfereringar (Statistiska centralbyråns mikrosimuleringsmodell). SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 383 Figur 8.8 Genomsnittlig reslängd med personbil per kommuntyp Kilometer per individ och dag Anm.: 95 % konfidensintervall . Tillväxtverkets kommun typsindelning version 2021. Källa: Egen bearbetning av underlag från Trafikanalys (utdrag från den nationella resvaneundersök - ningen för år 2019 –2024). Många av bilresorna är kortare än 5 kilometer, men de utgör samlat bara runt fem procent av det totala antalet resta kilometer med bil.102 Därför är möjligheten att sänka sina drivmedelskostnader genom att övergå från bil till fysiskt aktiva färdsätt såsom gång och cykel begrän- sad. Möjligheten att byta ut bilresor mot kollektiva färdsätt, varierar stort över landet och även andelen resor med kollektivtrafik.103 84 pro- cent av befolkningen bor inom 1 000 meter från en regelbundet trafi- kerad kollektivtrafikhållplats.104 Högst är andelen föga förvånande i storstadskommuner med 96 procent. I mycket glesa landsbygds - kommuner, är andelen 49 procent.105 Möjligheten att nyttja kollektivtrafik är också generellt sett sämre för dem som har ett större behov av att resa utanför de huvudsakliga pendlingstimmarna eftersom kollektivtrafiken vanligtvis dimensio- 102 Uppgifter från Trafikanalys nationella resvaneundersökning 2019–2024. 103 Trafikanalys (2020). 104 Trafikanalys (2025b). 105 Ibid. 0 10 20 30 40 50 60 Storstadskommuner Täta kommuner nära en stad Täta kommuner avlägset belägna Tätortsnära landsbygdskommuner Landsbygdskommuner avlägset belägna Mycket glesa landsbygdskommuner Totalt Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 384 neras utifrån de dominerande resmönstren. Förekomsten av arbete under obekväm arbetstid är större bland låginkomsttagare och bland de yngsta (upp till 29 år) i arbetskraften.106 Dessa grupper kan därmed ha sämre förutsättningar att ersätta bilresor med kollektivtrafik. Tillgängligheten påverkas i hög grad av biltillgången Själva syftet med transporter är i grunden tillgänglighet. Enligt det transportpolitiska funktionsmålet ska alla ges ”en grundläggande till- gänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utveck- lingskraft i hela landet”.107 Tillgänglighet för hushåll kan beskrivas som ”hur lätt det är att nå ett rikt utbud av något”.108 Tillgängligheten har ökat över tid i såväl storstadsområden som glesbygd enligt Trafikverkets beräkningar där restid och reskostnad för möjliga resalternativ vägs samman. 109 Trafikanalys bedömning är att tillgängligheten varit relativt stabil sedan 2009 med avseende på avstånd, exempelvis avstånd till grundskola, livsmedelsbutik och apotek och storlek på arbetsmarknadsregioner medan transporternas ekonomiska överkomlighet har förbättrats under samma period.110 Den viktigaste faktorn som bidragit till ökad tillgänglighet under den senaste femtonårsperioden är enligt Trafikverket att antalet mål- punkter, till exempel arbetsplatser och affärer, har ökat. 111 Utöver det finns det tre faktorer som bidragit till den ökade tillgängligheten i betydande grad, befolkningen har koncentrerats till mer tillgängliga områden, körkostnaden har sjunkit, bland annat på grund av elektri- fieringen, och biltillgången har ökat. År 2022, när drivmedelspriserna steg kraftigt, sjönk tillgängligheten tillfälligt. Bilägande och körkost- nad har med andra ord stor påverkan på tillgängligheten. Figur 8.9 visar tillgänglighetsfördelningen över kommuntyper upp- delat på tillgänglighet utan bil (mörkblå staplar) och hur mycket till- gängligheten ökar med tillgång till bil (streckmönstrade staplar). Den visar att biltillgängligheten utgör en större andel av den totala tillgäng- 106 Andel av de sysselsatta enl. arbetsmiljöundersökningen för vald arbetsmiljöfråga efter kön och ålder. År 2024 i Arbetsmiljöundersökningen (Arbetsmiljöverket), tillgänglig på https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__AM__AM0501__AM0501A/ ArbmiljoInkomstN/table/tableViewLayout1/. 107 Prop. 2008/09:93. 108 Trafikverket (2025). 109 Trafikverket (2025) drar bland annat denna slutsats när de studerar perioden 2009–2024. 110 Trafikanalys (2025c). 111 Trafikverket (2025). SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 385 ligheten ju lägre tillgängligheten med övriga färdmedel är. I kommun- typerna längre till vänster (med lägre tillgänglighet) står tillgång till bil för en större del av den samlade tillgängligheten. I storstadskom- munerna, och i synnerhet i Stockholm, ger biltillgång däremot ett jäm- förelsevis litet tillskott till tillgängligheten.112 Det kan tilläggas att på länsnivå har Stockholms län lägst bilinnehav per 1 000 invånare följt av Uppsala, Skåne och Västra Götaland. Högst bilinnehav har Gotland, följt av Dalarna, Norrbotten och Jämtland.113 Figur 8.9 Fördelning av tillgänglighet över befolkningen summerat till kommungrupper, uppdelat på tillgänglighet utan bil och tillgänglighetsökning med bil Enhetslöst tillgänglighetsmått (logsumma) Källa: Trafikverket (2025) . Elbilsägare har högre inkomster än andra bilägare Ett sätt att anpassa sig till högre drivmedelspriser är att köpa eller leasa en ny eller begagnad elbil. Om ett elbilsköp (eller leasing) lönar sig varierar utifrån till exempel pris för laddning i relation till priset för bensin eller diesel, körsträcka, kreditvärdighet och därmed kost- naden för finansiering samt möjligheten att få bilen tillhandahållen 112 Ibid. 113 Trafikanalys statistikprodukt Fordon i län och kommuner 2025. Statistik 2026:2. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Landsbygder Kommuner över 25' inv. Större städer Storstadsförorter Storstäder Utan bil Ökning med bil Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 386 via arbetsgivaren (så kallad förmånsbil, se avsnitt 5.7.2 och 5.7.3).114 Möjligheten att kunna ladda en bil till en låg kostnad är större för den som har tillgång och rådighet över sin parkering vid hemmet. Medan den som bor i villa kan installera en egen laddare och betala en elkostnad motsvarande den för hushållsel är den som bor i lägenhet beroende av sin hyresvärd eller bostadsrättsförening både för till- gången till elbilsladdning och det pris som tas ut för den el som laddas. Det kan därför vara svårare för de hushåll som bor i lägenhet att få ihop sin elbilskalkyl, se vidare avsnitt 5.9.2. Utöver de kostnader som ingår i det som brukar inkluderas inom ramen för totalkostnadsberäkningar för bilinköp kan ytterligare mone- tära och ickemonetära kostnader tillkomma, till exempel kostnader för installation av laddbox, försäkring och de insatser det innebär att lära sig en ny teknik. I dag kan det vara ont om likvärdiga elektriska alternativ till många bilmodeller. Det gäller i synnerhet för dem som köper sin bil på be- gagnatmarknaden. Laddbara fordon är fortfarande en relativt ny före- teelse på marknaden och utbudet av äldre laddbara bilar som ryms inom köparens ekonomiska ramar och uppfyller köparens funktions- krav på exempelvis räckvidd och lastutrymme, kan därmed vara litet. Eftersom en (äldre) begagnad bil ofta är det rimliga valet för många i lägre inkomstgrupper har de i dag sämre förutsättningar att anpassa sig till ökade drivmedelspriser genom att byta till elbil (givet att de inte kan få elbilspremien). Detta problem kommer minska i takt med att de befintliga elbilarna i flottan blir allt äldre och att elbilsandelen därmed växer även bland äldre bilar. En annan faktor som påverkar benägenheten att köpa elbil är olika farhågor kopplat till den nya tekniken. Det kan till exempel gälla räck- vidd och livslängd på batterier.115 En studie från Trafikanalys visade att det typiska hushållet som köpte eller leasade en elbil 2022 hade högre inkomst, bodde oftare i villa och bostadsrätt än de hushåll som köpte eller leasade en ladd- hybrid, bensin- eller dieselbil. Elbilshushållen bodde också i hög grad i en storstadskommun, men vanligtvis inte i kommunens centralort.116 Vad gäller ålder är det ålderskategorin 36 –45 som har den högsta sannolikheten att köpa en elbil enligt samma studie medan sannolik- 114 Naturvårdsverket (2025f). 115 Ramboll (2025). 116 Trafikanalys (2024b). SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 387 heten är signifikant lägre för hushåll med personer äldre än 45 år. Områden där boende har övervägande svensk bakgrund är också överrepresenterade bland elbilshushållen. Eftersom antalet elbilar i trafik har mer än fördubblats sedan 2022117 kan dessa förhållanden ha ändrats. 8.5.6 Klimatpolitiken och drivmedelspriserna har varit svårförutsägbara de senaste åren Den fjärde faktorn för upplevd rättvisa och därmed acceptans är förut- sägbarhet. Inom acceptansforskningen verkar förutsägbarhet inte ha studerats explicit118,119 men det har beröring med flera andra fak- torer för acceptans och betonas återkommande av näringslivet. 120 Utredningens samlade bedömning är därför att det är centralt. Lång- siktiga spelregler bidrar till att processerna för styrmedel upplevs som rättvisa. Hay121 betonar till exempel i sin definition av procedu- riell rättvisa att det handlar om konsekventa regler som gäller alla. Genom långsiktiga spelregler minskar också kostnaderna för klimat- politiken, till exempel genom att minska risken för inlåsningar i fos- sila lösningar. Förutsägbarhet handlar om att styrningen ska vara långsiktig och konsekvent peka ut en tydlig riktning. Ur ett medborgarperspektiv kan förutsägbarhet också handla om att styrmedlet ska bidra till en förutsägbar marknad. Marknader kommer inte vara helt förutsägbara. Prisfluktuationer speglar förändringar i knapphet av resurser och dessa kan uppkomma av svårförutsägbara orsaker. Marknader erbjuder också många lösningar för att hantera sådana risker. Men i viss mån kan olika styrmedel öka förutsägbarheten på marknaden utan att kom- promissa med styrningens kostnadseffektivitet. I kapitel 5 och 6 visar vi att den svenska klimatpolitiken och driv- medelsmarknaden under senare tid har varit ryckig, både till följd av externa faktorer och ändringar i styrningen. Även aspekter på elmark- naden har skapat osäkerhet. Ett centralt exempel är utformningen 117 Ökningen är 119 % enligt Trafikanalys statistikprodukt Fordon 2025. Statistik 2026:3. 118 Naturvårdsverket & Konjunkturinstitutet (2024). 119 En möjlig förklaring kan vara att det är metodmässigt svårt att undersöka denna faktor. 120 Se till exempel Företagarna (2023); Tillväxtverket (2023); Svenskt Näringsliv (2023) och Alfredsson, M. et al. (2026). 121 Hay, A.M. (1995). Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 388 av effektavgifter. Detta har bland annat påverkat lönsamheten för att övergå till elbil på ett sätt som har varit svårt för hushållen att förutse. I vissa situationer, kan kortsiktig justering av styrmedel vara nöd- vändig för att kompensera för oförutsägbara faktorer som ger orimliga konsvenser för medborgare eller näringsliv. Man kan argumentera för att detta var fallet vid de kraftiga prisökningarna 2022 och de efterföljande sänkningarna av reduktionsplikt och drivmedelsskatter. Samtidigt är en sådan anpassning förknippad med nackdelar i termer av minskat förtroende för klimatpolitiken och svårigheter att åter- uppta en effektiv styrning. Att skapa förutsägbarhet i klimatpolitiken ligger till stor del bortom utredningens mandat och berör snarare de parlamentariska proces- serna för beslutsfattande och politisk kommunikation. Men genom att, i möjligaste mån, utforma beständiga styrmedel med mekanismer för att förutse och hantera olika osäkerhetsfaktorer samt vid behov föreslå sekvenser av styrmedel samt, kan utredningen stärka förut- sägbarhet för klimatpolitiken och dess konsekvenser på marknaden. 8.6 Befintlig styrning för att hantera de sociala konsekvenserna av klimatpolitiken 8.6.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild Det finns system för att hantera skillnader i förutsättningar mellan individer och hushåll och mellan olika delar av landet. Dessa kan han- tera många av de sociala konsekvenserna av ökade drivmedelsutgifter. En utmaning i relation till klimatpolitiken är dock att socialförsäk- ringssystemet primärt är satt att hantera förändringar på inkomst- sidan, inte utgiftssidan. Klimatomställning är i vissa fall förknippad med svårhanterliga utgiftsökningar för vissa hushåll, till exempel in- vesteringar i en elbil. För denna typ av fördelningseffekter kan det vara motiverat med kompletterande styrning inom ramen för klimat- politiken. Den elbilspremie som införts med hjälp av den sociala kli- matfonden är en sådan åtgärd men det kan finnas utrymme för ytter- ligare insatser för att begränsa utgiftseffekter överlag och minska risken för att vissa hushåll ska få en avsevärt försämrad tillgänglighet. SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 389 8.6.2 Generell fördelningspolitik har begränsad förmåga att hantera utgiftsökningar Det finns en mängd styrmedel som kan bidra till att hantera de sociala konsekvenserna av klimatpolitiken. För individer och hushåll finns bland annat socialförsäkringssystemet, reseavdrag och investerings- stöd riktade till privatpersoner inom klimatpolitiken. För kommuner och regioner finns det kommunala utjämningssystemet. Det svenska socialförsäkringssystemet syftar till att ge ekonomisk trygghet vid olika livssituationer som leder till inkomstbortfall, till exempel sjukdom, arbetslöshet, föräldraledighet och pension. I syste- met ingår även bostadsbidrag och bostadstillägg. För personer med funktionsnedsättning finns bland annat assistans- och merkostnads- ersättning. Socialförsäkringssystemet är progressivt vilket innebär att det minskar skillnader i ekonomisk standard. Detta inkluderar in - komstbortfall som uppkommer till följd av klimatpolitiken, till exem- pel förlust av ett jobb. Det är däremot sämre utformat för att hantera utgiftsökningar, till exempel ökade drivmedelspriser.122 Reseavdraget syftar till att underlätta arbetsresor och att främja en rörlig arbetsmarknad genom att underlätta pendling över längre av- stånd. Det är utformat som ett skatteavdrag för kostnader vid resor mellan bostad och arbetsplats. Storleken på avdraget beror på trans- portmedel och beräknas enligt schablonbelopp. Det ses över regel- bundet och stigande drivmedelspriser kan till exempel vara en grund för att höja det.123 Eftersom resor till och från arbete bara utgör en dryg femtedel av persontransportarbetet är reseavdraget inget hel- täckande styrmedel för kompensation.124 Systemet har också kriti- serats för att gynna storstäder och höginkomsttagare samt för att vara administrativt komplicerat och svårkontrollerat.125 Ett förslag om att ersätta dagens avdrag med en avståndsbaserad skattelättnad har lagts fram126, men har hittills inte genomförts.127 För att hantera geografiska och strukturella skillnader mellan kom- muner och regioner finns även det så kallade kommunalekonomiska 122 Spiro, D. (2024). 123 Prop. 2022/23:18. 124 Trafikanalys statistikprodukt Resvanor i Sverige 2024. Statistik 2025:17. 125 SOU 2019:36 och Skatteverket (2019). 126 SOU 2019:36. 127 Prop. 2022/23:18. Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 390 utjämningssystemet som bland annat kompenserar för merkostnader till följd av gleshet.128 8.6.3 Elbilspremien hjälper särskilt påverkade hushåll men är begränsad Det finns även en del ekonomiska stöd för att hantera de investerings- kostnader som klimatomställningen inom transportsektorn är för- knippade med. I mars 2026 infördes en elbilspremie riktad mot hus- håll med lägre inkomster och boende i en landsbygdskommun eller andra delar av landet där kollektivtrafiktillgången är begränsad. Pre- mien gäller för både privat leasing och privata köp av nya eller begag- nade fordon. Premien finansieras huvudsakligen av intäkter från ETS 2 genom den sociala klimatfonden. Det har funnits och finns även andra möjliga stöd, för att hantera kostnader förknippade med klimatomställningen. Till exempel den skrotningspremie för bilar som nyligen avskaffades, och den befint- liga skattereduktion för grön teknik som riktar sig mot bland annat hemmaladdning. Dessa har emellertid inte varit riktade mot särskilt utsatta grupper och kan både förstärka och försvaga fördelnings - effekterna av klimatpolitiken.129 Icke-monetära kostnader för omställningen, så som kunskaps - inhämtning, kan till viss del hanteras av Energi - och klimatrådgiv- ningen. Det är en kostnadsfri och kommersiellt oberoende tjänst som erbjuds i hela landet och finansieras med statligt stöd. Rådgiv- ningen riktar sig till hushåll, företag, bostadsrättsföreningar och orga- nisationer och har som övergripande syfte att främja en effektiv och miljöanpassad energianvändning, minska energianvändningens klimat- påverkan och bidra till att Sverige når sina energi- och klimatpolitiska mål.130 Rådgivningens inriktning styrs av Energimyndighetens program och kampanjer och varierar därmed över tid.131 Transporter ingår en- ligt förordningen (2016:385) om statligt stöd till kommunal energi- och klimatrådgivning som ett frivilligt område för energi- och kli- matrådgivningen. Rådgivningen arbetar både utifrån inkommande 128 Systemet utreddes senast 2025 och förslag har bland annat lagts för att stärka systemets förmåga att kompensera för gleshet. Se SOU 2024:50. 129 Spiro, D. (2024). 130 Förordningen (2016:385) om statligt stöd till kommunal energi- och klimatrådgivning. 131 Technopolis Group (2022). SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 391 förfrågningar och uppsökande genom bland annat riktade kam - panjer.132 Från att 2022–2023 ha legat på 120 miljoner per år ligger energi- och klimatrådgivningens budget för 2026 på 90 miljoner. Ersättningen per kommun för att erbjuda kommunal energi- och klimatrådgivning vari- erar i kommande programperioden mellan 53 000 och 1 600 000 kro- nor per år, beroende på antalet småhus samt lägenheter i flerbostads- hus med äganderätt eller bostadsrätt. Målet är att rådgivningen ska finnas i landets alla kommuner och den har funnits i så gott som hela landet. År 2024 fanns den i 289 av landets 290 kommuner, och 2025 fanns den i 285 kommuner. För programperioden 2026–2027 har 286 kommuner ansökt om att delta.133 En tendens är att flera kommuner slår ihop sin rådgivning. Tendensen att slå ihop rådgivningen kommu- ner kopplas till de minskade resurserna och en ovisshet om stödets framtid.134 8.6.4 Intäkter från ETS 2 kan användas till både befintliga och nya klimatrelaterade åtgärder I avsnitt 5.4 beskrivs det nya utsläppshandelssystemet ETS 2. Syste- met inbegriper olika mekanismer för att hantera de sociala effekterna av handeln med utsläppsrätter. Av särskild relevans i detta kapitel är det faktum att de auktionsintäkter som systemet genererar, eller motsvarande summa, ska användas för syften som är relaterade till klimatomställningen och dess eventuella sociala konsekvenser. Detta är i linje med forskningens resultat om strategier för att stärka accep- tansen och betydelsen av öronmärkning av intäkter, se avsnitt 8.7. I och med att det råder osäkerhet om priset på utsläppsrätter i ETS 2 råder det också osäkerhet om intäkternas storlek. Naturvårds- verkets beräkningar från juli 2025 visar att intäkterna kommer ligga i ett intervall mellan 7 miljarder och 12 miljarder kronor per år.135 I november 2025 aviserade emellertid kommissionen ett antal justeringar av systemet vilka kan komma att påverka intäkterna. 132 Energimyndigheten (2024c). 133 Underlag från Energimyndigheten (Samverkande kommuner 2025 och 2027-27 – akf 1). 134 Ibid. 135 Naturvårdsverket (2025g). Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 392 Justeringarna inkluderar • framskjutande av utsläppshandelssystemet med ett år, till 2028, • justeringar av marknadsstabilitetsreserven inklusive, justerad in- matning av utsläppsrätter för att undvika tröskeleffekter, möjlig- het att föra ut fler utsläppsrätter från reserven och att göra det oftare samt förlängning av reserven till efter 2030, • tidigareläggning av auktionering av utsläppsrätter, och • en så kallad frontloading facility som ska möjliggöra användning av auktionsintäkter i ett tidigare skede.136 Framskjutandet av handelssystemet beslutades formellt i samband med Europaparlamentets och rådets beslut om nytt klimatmål för 2040.137 Även den så kallade frontloading facility har beslutats. 138 Förslagen påverkar de förväntade intäkterna i olika riktningar.139 Om de bidrar till att hålla nere priserna, vilket bedömare förväntar sig140, har detta en dämpande effekt på de totala intäkterna. Netto- effekten på de årliga intäkterna är osäker men utredningen bedömer att intäkterna kommer vara lägre än Naturvårdsverkets tidigare skatt- ning. Baserat på de utsläppsrättspriser som utredningen har antagit, se tabell 14.3, bedömer utredningen att intäkterna kan uppgå till mellan cirka fyra och sex miljarder kronor per år. Minst 65 miljoner euro av EU:s totala intäkter från ETS 2 ska allo- keras till den sociala klimatfonden med målet att bidra till en socialt rättvis omställning till klimatneutralitet genom att hantera de sociala konsekvenserna av ETS 2. Av fondmedlen tillfaller ungefär 600 miljo- ner kronor per år Sverige. Dessa ingår inte i skattningen av intäkter ovan. För att ta del av medlen behöver Sverige bidra med 200 miljo- ner kronor i medfinansiering. Sverige har valt att använda medlen i den sociala klimatfonden till en elbilspremie. För intäkterna från ETS 2, utanför den sociala klimatfonden, är användningen något friare men utsläppshandelsdirektivet föreskriver fortfarande att intäkterna, eller motsvarande belopp, ska användas 136 Naturvårdsverket analyserar förslagen ur ett svenskt perspektiv. Naturvårdsverket (2025h). 137 Europeiska kommissionen (2025g), se artikel 2. 138 Europeiska investeringsbanken (2026). Environmental and Social Data Sheet: ETS2 frontloading facility. https://www.eib.org/attachments/registers/254672392.pdf (Hämtad: 29 april 2026). 139 Se bland annat Europeiska kommissionen (2025e). 140 Se Naturvårdsverket (2025h) och Veyt (2025). SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 393 för olika utsläppsminskande eller möjliggörande åtgärder141. Medlems- länderna ska prioritera verksamhet som kan bidra till att hantera de sociala aspekterna av handeln med utsläppsrätter eller för ett eller flera av följande ändamål: – åtgärder som är avsedda att bidra till minskade koldioxidutsläpp från eller minska energibehoven i byggnader, samt åtgärder för att ge ekonomiskt stöd till låginkomsthushåll i byggnader med sämst energiprestanda; – åtgärder för att påskynda införandet av utsläppsfria fordon eller för att ge stöd till utbyggnad av infrastruktur för tankning och laddning av utsläppsfria fordon, för att uppmuntra övergång till kollektivtrafik och förbättra multimodaliteten eller för att ge eko- nomiskt stöd i syfte att hantera sociala aspekter som rör transport- användare med låg inkomst och medelinkomst; – medfinansiering av den sociala klimatplanen; eller – ekonomisk ersättning till slutkonsumenter av bränslen i de fall där det inte har varit möjligt att undvika dubbelräkning av utsläpp.142 Verksamhet som kan bidra till att hantera de sociala aspekterna av utsläppshandeln kan exempelvis inkludera ekonomiskt stöd för att hantera sociala aspekter i låg- och medelinkomsthushåll, inklusive att minska snedvridande skatter, nationella så kallade klimatutdel- ningssystem samt kompetensutveckling och omfördelning av arbets- kraft i syfte att bidra till en rättvis omställning till en klimatneutral ekonomi.143 Det finns inget krav på att åtgärderna ska vara additionella. Det finns ett antal befintliga budgetposter som kan finansieras genom auktionsintäkterna från ETS 2.144 Baserat på budgetproposi- tionen för 2026 handlar det om följande anslag och beräknad budget för 2028.145 För utgiftsområde 20 Klimat, miljö och natur gäller det anslag 1:17 Klimatpremier som hade en beräknad budget på 1 800 mil- joner kronor för 2028 och medfinansiering av elbilspremien inom den sociala klimatfonden, beräknat till 350 miljoner kronor för 2028, anslag 1:21 Åtgärder inom ramen för den sociala klimatfonden. Även 141 Se artikel 10.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG. 142 Se artikel 30d.6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG. 143 Se artiklarna 10.3 ha, 10.3 hb och 10.3 k i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG. 144 Naturvårdsverket (2025g). 145 Prop. 2025/26:1. Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 394 Klimatklivet passar in på beskrivningen men finansieras redan i dag till stor del med EU:s återhämtningsplan Next generation EU. För utgiftsområde 21 Energi kan anslag 1:8 Stöd för laddinfrastruktur (be- räknat till 500 miljoner kronor 2028) användas. Även satsningen på energieffektivisering i småhus, anslag 1:2, med beräknad budget på 300 miljoner kronor 2028, bör kunna räknas in, givet att medlen leder till ett minskat energibehov från byggnaderna. Utredningen bedömer att även klimat- och energirådgivningen (90 miljoner kronor 2028), anslag 1:5, bör kunna finansieras med dessa medel. Därutöver bör medel på utgiftsområde 22 Kommunikation kunna användas. Det handlar om delar av anslag 1:1 Utveckling av statens transportinfrastruk- tur, till exempel den statliga medfinansieringen till byggande av regio- nala kollektivtrafikanläggningar, storstädernas trafiksystem samt åt- gärder för ökad samordning av godstransporter och omlastning av gods till transporter med låga utsläpp. Utredningens samlade bedömning är att intäkterna kan användas för att finansiera vissa av utredningens förslag. Eftersom det även finns ett antal befintliga budgetposter som kan uppfylla de krav som ställs på intäktsanvändning och de användningsområden som utsläpps- handelsdirektivet föreskriver är relativt breda, så påverkar inte ut - släppshandelsdirektivets skrivningar om intäktsanvändning utred - ningens förslag i någon högre grad. 8.7 Strategier för att stärka acceptansen 8.7.1 Sammanfattande iakttagelser och problembild Olika kompletterande strategier kan i viss grad stärka acceptansen för klimatpolitiska styrmedel. En av de åtgärder som enligt forsk- ningen kan ha större betydelse är att använda intäkter från prissät- tande styrmedel för miljö- eller klimatändamål. Effekten på accep- tans av återföring genom kontantbidrag har visat sig vara osäker. Även information om styrmedlen och dess betydelse för att nå klimatmålen kan påverka acceptansen, inte minst för att minska glap- pet mellan upplevd och faktisk verkningsfullhet av klimatpolitiska styrmedel. Här ligger ansvaret, och möjligheten, emellertid främst på politiker och myndigheter. SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 395 8.7.2 Effekten av strategier för att stärka acceptansen är begränsad Strategier för att stärka acceptansen för givna styrmedel inkluderar paketering inklusive intäktsanvändning, kommunikation och process- relaterade aspekter. Forskning visar sammantaget att effekten av en- skilda strategier är marginell men att de, i kombination, kan påverka acceptansen.146 Strategier som har studerats och visats ha viss effekt inkluderar framför allt paketering och kommunikation.147 8.7.3 Öronmärkning och återföring är viktiga former av styrmedelspaketering Paketering handlar antingen om att införa olika styrmedel genom sekvensering, dvs. börja med ett styrmedel och följa med ett annat eller öka takten eller styrkan i styrmedlet över tid, eller om att kombi- nera olika styrmedel genom att införa dem parallellt. Sekvensering kan till exempel göras genom att först införa möjliggörande åtgär- der så som laddinfrastruktur, för att därefter trappa upp krav eller skatter. Parallella kombinationer kan till exempel vara att ett klimat- politiskt styrmedel som medför högr e pumppriser införs tillsam - mans med kompensatoriska åtgärder eller tillsammans med subven- tioner som kan underlätta omställningen. Att se en länk mellan intäktsgenererande styrmedel som skatter eller handelssystem och hur dessa intäkter sedan används förefaller viktigt.148 Detta kan till exempel uppnås genom återföring till med- borgarna i form av en regelbunden klumpsumma. Det kan också ske genom att intäkterna från ett utsläppshandelssystem används för spe- cifika ändamål, så kallad öronmärkning. Öronmärkning för klimat- eller miljöändamål har visat sig ha särskilt stor potential att stärka acceptansen.149 Det finns visst stöd i forskningen för att återföring, till exempel genom att intäkter återförs till låginkomsttagare, ökar acceptansen, men de olika studiernas resultat är inte helt samstämmiga. Detta kan 146 Harring, N. & Jagers, S. C. (2025). 147 Ibid. 148 Barrez, J. (2024); Ewald, J., Sterner, T. & Sterner, E. (2022); Maestre‑Andrés, S., Drews, S. & van den Bergh, J. (2019) och Mohammadzadeh Valencia, F., Mohren, C., Ramakrishnan, A., Merchert, M., Minx, J.C. & Steckel, J.C. (2024). 149 Ibid. Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 396 bland annat förklaras av att forskningsfältet är ungt och de faktiska empiriska erfarenheterna begränsade En studie av Kanada och Schweiz, som genomfört inkomståterföring, fann att få kände till överföringen och att den därmed hade begränsad effekt på acceptansen för koldi- oxidprissättning.150 Information hade inte bidragit till att öka stödet. I Kanada hade information om storleken på återföringen till och med haft negativa effekter i vissa väljargrupper. Kanadas federala system för återföring avskaffades i mars 2025 i samband med att koldioxid- skatten på drivmedel avskaffades.151 Schweiz har kvar sitt system.152 Även i Österrike har inkomstöverföring testats, så kallade Klimat- bonus. Det har ännu inte utvärderats men det har avslutats inom ramen för en ekonomisk reform för att komma till rätta med stora budgetunderskott i landet.153 En svensk enkätstudie från 2022 visade att stödet för koldioxid - skatt ökade om det var tydligt vart intäkterna går men något förvå - nande fanns ett större stöd för att använda intäkterna till den allmänna statsbudgeten än att återföra dem direkt till medborgarna.154 När kompensation riktas mot särskilda grupper, oavsett om det sker genom en återföring eller subvention, till exempel av utsläpps- minskande åtgärder, finns en risk att kompensationen upplevs som orättvis och acceptansen minskar, snarare än ökar. En enkel och be- griplig utformning kan ibland avhjälpa denna risk men kan också innebära lägre träffsäkerhet. För riktad kompensation kommer det dessutom alltid finnas en gränsdragningsproblematik, till exempel gällande inkomst eller geografisk avgränsning som, tvärtemot syftet, kan bidra till att fler känner sig som förlorare på klimatpolitiken. Harring och Jagers påminner om att när syftet är att uppnå social acceptans, handlar det inte nödvändigtvis om att så träffsäkert som möjligt kompensera de verkliga förlorarna, utan om att tillgodose stora väljargrupper.155 Att utforma en politik som tillgodoser de stora väljargrupperna till en rimlig offentligfinansiell kostnad innebär en utmaning. 150 Mildenberger, M., Lachapelle, E., Harrison, K. & Stadelmann-Steffen, I. (2022). 151 Government of Canada (2026). 152 Federal Office of the Environment (2025). 153 International Carbon Action Partnership (ICAP) (2025). 154 Ewald, J., Sterner, T. & Sterner, E. (2022). 155 Harring, N. & Jagers, S. C. (2025) och Dechezleprêtre, A., Fabre, A., Kruse, T., Planterose, B., Sanchez Chico, A. & Stantcheva, S. (2025). SOU 2026:33 Acceptans – utgångsläge och problembild 397 8.7.4 Information om styrningen är viktigare än information om klimatproblemen När det gäller kommunikation, kan det ha viss betydelse för accep- tansen hur styrmedel benämns och motiveras.156 Studier har också visat ett samband mellan hur nöjda personer är med information om styrmedel och stödet för styrmedlet.157 Kunskap om klimatproblemen har däremot visat sig ha mindre betydelse.158 Att förklara styrmedlet kan bidra till att överbrygga skillnader mellan upplevelsen av styrmedlet och dess faktiska effekter, till ex- empel i termer av verkningsfullhet eller fördelningseffekter. Men det finns också indikationer på att det finns kunskapsbrist gällande etablerade styrmedel, såsom skatt på drivmedel.159 Avsändaren av informationen kan också ha betydelse. I viss mån tenderar väljare att följa sina partier, vilket innebär att om politikerna driver en fråga (och motiverar den) kan det i sig påverka acceptansen i positiv riktning.160 8.7.5 Processen har begränsad betydelse för acceptansen Vad gäller processen för att införa styrmedel visar vissa studier att acceptansen kan öka om medborgarna känner sig lyssnade på.161 En studie med data från Schweiz visar att om fler intressegrupper – ex- perter, organisationer, företag – sägs ha varit involverade i utforman- det av miljöpolitiska åtgärder, minskar det medborgerliga motståndet och särskilt stark är effekten hos individer med låg politisk tillit.162 Andra processrelaterade strategier som kan ha viss positiv effekt är till exempel en transparent beslutsprocess eller att styrmedel till en början införs som en försöksverksamhet. Forskning visar att accep- tansen för ett styrmedel kan öka efter att det införts, till exempel gällde detta trängselskatten i Stockholm. Detta då medborgarna såg positiva effekter av styrmedlet när det väl var på plats, och att de nega- tiva konsekvenserna visade sig bli mindre allvarliga än de trott på 156 Se till exempel Löfgren, Å. & Nordblom, K. (2006). 157 Maestre‑Andrés, S., Drews, S. & van den Bergh, J. (2019). 158 Bergquist, M., Nilsson, A., Harring, N. & Jagers, S. C. (2022). 159 Se till exempel Kallbekken, S. (2023) och New Republic (u.å.). 160 Se till exempel Linde, S. (2018). 161 Harring, N. & Jagers, S. C. (2025). 162 Gomm, S., Huber, R.A., Kolcava, D., Smith, E.K. & Bernauer, T. (2024). Acceptans – utgångsläge och problembild SOU 2026:33 398 förhand.163 Nyttorna av utsläppsminskande styrmedel är inte lika konkreta som nyttorna av en trängselskatt. Däremot kan andra aspek- ter, såsom kostnader och sidonyttor till följd av utsläppsminskande styrmedel erfaras och därmed påverka acceptansen efter införandet. 163 Schuitema, G., Steg, L. & Forward, S. (2010). 399 9 Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner Detta kapitel redovisar de förslag utredningen lämnar för att med riktade styrmedel påverka fordonsflottans sammansättning och stödja elektrifieringen av arbetsmaskiner. En viktig utgångspunkt vid ut- arbetandet av förslagen är att elektrifiering1 är en central åtgärd för att på ett kostnadseffektivt sätt kunna nå de långsiktiga klimatmålen för ESR-sektorn. Att elektrifiering är en central åtgärd, framhålls även i utredningens direktiv, se avsnitt 2.1.3. Den huvudsakliga styrningen för elektrifiering sker genom lagstift- ning på EU-nivå och då i synnerhet regelverken riktade mot fordons- tillverkare som reglerar högsta tillåtna genomsnittliga utsläpp från fordon som säljs inom EU, de s.k. koldioxidkraven. I det förslag till revidering som presenterades 2025, se avsnitt 5.7, är huvudinrikt- ningen fortfarande en övergång till nollutsläppsfordon genom el- motordrift. Lagstiftningen innebär att fordonstillverkarna är tvungna att utforma sina fordonserbjudanden på ett sådant sätt att en hög andel av köparna av nya fordon inom EU väljer ett elfordon eller ett fordon med annan nollutsläppsteknik. I teorin räcker koldioxid- kraven2, för att åstadkomma en hög elektrifieringstakt i den euro- peiska försäljningen av nya fordon och nationella styrmedel för att påverka fordonsval skulle därmed inte behövas. I praktiken har dock inte genomförandet av EU:s koldioxid - krav utvecklats enligt tidigare bedömningar och kraven har blivit 1 Med elektrifiering avses i första hand batterielektrisk drift, men även eldrift via bränsle- celler inkluderas. För tunga fordon kan omställningen även omfatta introduktion av fordon med förbränningsmotorer som använder vätgas. Sammantaget avser detta de fordonstyper som i EU:s regelverk definieras som nollutsläppsfordon (se kapitel 5). 2 Tillsammans med insatser från det offentliga för att bygga ut en ändamålsenlig laddinfra- struktur och distribution av vätgas, som hanterar så kallade nätverksexternaliteter. Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner SOU 2026:33 400 föremål för översyn. Det finns en risk för att kraven urholkas ytter- ligare om belastningen på europeiska fordonstillverkare upplevs som för hög givet deras näringspolitiska betydelse. I Sverige verk- samma tillverkare ligger långt framme i omställningen av sin pro- duktion för att möta nuvarande kravnivåer och skulle förlora på en sådan utveckling. Som en del av översynen av koldioxidkraven både för lätta och tunga fordon, uppmuntras EU:s medlemsländer att tillämpa komplet- terande styrmedel för att stödja genomförandet av kraven. EU-kom- missionens förslag om att medlemsländerna i större utsträckning ska stimulera nollutsläppsfordon i företagsflottor3, är ett exempel på detta. Ett annat exempel är beslutet om att förlänga den period under vilken tunga nollutsläppsfordon kan omfattas av nedsättningar eller undantag från medlemsländernas infrastruktur- eller vägavgifter4. Det är därför, även utifrån EU-utvecklingen, motiverat att ut- forma nationella styrmedel som påverkar den svenska fordonsflottans sammansättning, som komplement till de EU-gemensamma kraven. Det är svårt att på ett trovärdigt sätt skicka signaler om framtida priser på drivmedel och el som får bilköpare att ta hänsyn till dessa i sitt fordonsval i dag vilket gör att även mer riktade styrmedel för att påverka fordonsval har en roll att spela. För att hushåll och företag ska välja elfordon framför fordon med förbränningsmotor behöver den totalekonomiska kalkylen vara till fördel för det eldrivna alternativet. I en sådan kalkyl är både fasta och rörliga kostnader betydelsefulla vilket innebär att en lägre drifts- kostnad för elfordon kan kompensera för ett högre inköpspris. Pris- relationen mellan flytande drivmedel och el är därför viktig för elekt- rifieringen. Utredningen lägger i kapitel 10 och 11 fram flera förslag som påverkar drivmedelspriser och elpriser i en sådan riktning att eldrift blir mer gynnsam. I detta kapitel kompletteras dessa förslag med några förslag som kopplar till andra delar av fordonskalkylen. Som beskrivits i kapitel 6 påverkas den svenska personbilsflottan inte enbart av nybilsförsäljningen utan även av den omfattande han- del med begagnade personbilar som sker mellan länderna i Europa. Styrmedlen riktade mot personbilar bör därför vara inriktade mot att gynna ägande och användning av elfordon generellt snarare än att en- sidigt stimulera en hög andel elfordon i nyregistreringen. Koldioxid- 3 Europeiska kommissionen (2025f). 4 Europeiska kommissionen (2025e). SOU 2026:33 Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner 401 utsläppen från bilar med förbränningsmotor står i direkt proportion till deras körsträcka. Att i första hand elektrifiera de fordon som har längst körsträckor är därför viktigt och underlättas av en styrmedels- utformning som gynnar eldrift genom lägre rörliga kostnader. Ur statistiken vet vi samtidigt att nyare personbilar i genomsnitt körs längre. När eldrivna personbilar nu i högre utsträckning når begagnat- marknaden är det centralt att den ekonomiska kalkylen är till fördel för elbilen även vid kortare k örsträckor. Av dessa skäl anser utred - ningen att fokus i styrmedelsutformningen för att främja elektrifiering bör ligga på styrmedel som påverkar de rörliga kostnaderna snararare än styrmedel såsom fordonsskatt och beskattning av förmånsvärde som påverkar de fasta ägarkostnaderna. Utredningen bedömer att inte heller inköpspremier är lämpliga för att generellt stimulera elektrifier- ing av personbilar. Nuvarande styrmedelsutformning ger emellertid ojämna incitament för att välja eldrift, se kapitel 5, och för att uppnå en mer kostnadseffektiv styrning lämnas några förslag på förändringar i fordonsskatt och beskattning av bilförmån. Jämfört med de lätta elbilarna har marknadsintroduktionen för eldrivna tunga fordon inte kommit lika långt. Totalkostnadskalkylen för en eldriven lastbil är fortfarande ofördelaktig jämfört med mot- svarande kalkyl för en diesellastbil i Sverige. Arbetsmaskiner används i många olika tillämpningar och branscher och omfattas till skillnad från vägfordonen inte av några EU-gemen- samma koldioxidkrav och har inte heller lyfts fram i några andra EU-gemensamma initiativ för att främja omställningen mot EU:s klimatmål 2040 och 2050. Arbetsmaskinerna ligger, generellt sett, efter i utvecklingen mot elmotordrift och vätgasdrift även i jäm- förelse med motsvarande utveckling hos de tunga vägfordonen. Den ekonomiska totalkostnadskalkylen ser ogynnsam ut även för arbetsmaskiner, särskilt för medeltunga och tunga arbetsmaskiner. Utredningen bedömer därför att det under de närmaste åren kom- mer att finnas behov av fortsatta inköpssubventioner för att åstad- komma en gynnsam totalkostnadskalkyl, för tunga fordon och för arbetsmaskiner, även med hänsyn till de förändringar i relativpriset mellan diesel och el som utredningens övriga förslag kan åstad- komma. På några års sikt bedöms dock incitamenten riktade mot de fasta kostnaderna kunna fasas ut förutsatt att utredningens för- slag till förändrade rörliga kostnader genomförs. Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner SOU 2026:33 402 9.1 Förslag och bedömningar gällande styrmedel riktade mot personbilar 9.1.1 Skärp och förläng malus för lätta fordon Förslag Malusperioden för lätta fordon ska förlängas från 3 till 5 år. Grän- sen för när malus inträder ska sänkas från 75 till 50 gram koldi- oxid per kilometer. Undantaget från malus för fordon som kan använda fordonsgas ska tas bort. Förändringarna ska gälla för personbilar och lätta lastbilar som blir skattepliktiga för första gången den 1 januari 2028 eller senare. Skälen till utredningens förslag Under de tre första åren efter att en personbil eller lätt lastbil blir fordonsskattepliktig för första gången omfattas fordonet av en för- höjd koldioxidkomponent i fordonsskatten som för närvarande upp- går till summan av 107 kronor per gram koldioxid som fordonet släpper ut per kilometer utöver 75 gram och upp till 125 gram och 132 kronor per gram koldioxid därutöver. Efter den treåriga malus- perioden är koldioxidkomponenten summan av 22 kronor per gram koldioxid utöver 111 gram per kilometer. Malusperioden förlängs till 5 år Malus påverkar de fasta ägarkostnaderna under de tre första årens ägande. Många personbilar nyregistreras som leasingfordon med tre- åriga leasingavtal. Det första ägarbytet infaller då i samband med att fordonsskatten sänks när malusperioden tar slut. Genom att förlänga malusperioden till 5 år skulle i större utsträckning malusen påverka bilens andre ägare och därmed även dennes betalningsvilja för bilen. En förlängd malusperiod skulle därigenom kunna få fler köpare av nyare begagnade bilar att välja elbilar eller laddhybrider framför ben- sin- och dieselbilar. Förslaget skulle därmed kunna påverka export- flödena av begagnade bilar på så sätt att den nuvarande exporten av laddbara bilar minskar och exporten av bensin- och dieselbilar ökar. SOU 2026:33 Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner 403 En minskad betalningsvilja för bensin- och dieselbilar i Sverige på- verkar också den förväntade värdeminskningen för nybilsköpare och kan därigenom till viss del minska nybilsregistreringen av bensin- och dieselbilar. Gränsen för när malus inträder sänks När malus infördes 2018 var elfordon ännu relativt ovanliga och styr- medlets huvudsakliga syfte var att styra nybilsförsäljningen mot lägre utsläpp, snarare än mot en helt elektrisk drivlina. Elektrifieringen har nu gått längre och styrmedel bör inriktas mot att helt fasa ut nybils- försäljningen av bilar med förbränningsmotor. Malusgränsen har sänkts i flera omgångar sedan införandet. Genom att sänka gränsen ytterligare från 75 gram per kilometer till 50 gram per kilometer för- stärks incitamentet att välja bort bensin- och dieselbilar samtidigt som vissa högutsläppande laddhybrider kan komma att omfattas av malus när regelverken för beräkningen av laddhybriders utsläpp skärps, se kapitel 5. En gräns på 50 gram per kilometer ger också en bättre överenstämmelse med definitionen av utsläppsnålt fordon (low emission vehicle) i EU-regelverken.5 Laddhybrider kan spela en vik- tig roll i elektrifieringen av fordonsflottan men bör samtidigt få in- citament som stämmer bättre överens med deras högre utsläpp i för- hållande till den helelektriska drivlinan. Utredningen föreslår inte några förändringar i koldioxidbelop- pets storlek. Redan i dag är koldioxidbeloppet under malusperioden väsentligt högre än efterföljande år och det bedöms i detta läge vara viktigare att stärka styrningen att välja elfordon framför bilar med förbränningsmotor framför att ytterligare öka incitamenten att välja bort de allra mest bränsletörstiga bilarna. Även gasfordon bör omfattas av malus Fordon som kan drivas med en gas som inte är gasol/motorgas är undantagna från malus. Sedan några år tillbaka finns lätta lastbilar att köpa som utöver diesel även kan drivas med en viss inblandning 5 Se t.ex. artikel 3 m i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/631 av den 17 april 2019 om fastställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nytto- fordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011. Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner SOU 2026:33 404 av fordonsgas genom ombyggnad av bränslesystemet. Genom att komplettera den ordinarie dieselmotorn med en liten gastank, bränsle- ledningar och styrelektronik blir det möjligt att använda fordonsgas som kompletterade bränsle. Dessa bilar kan drivas helt på diesel men kan däremot inte drivas enbart på fordonsgas. Genom att fordonen har gas som andra drivmedel är de undantagna från malus. De aktu- ella modellerna har i dieselutförande mycket hög bränsleförbrukning och därmed innebär malusundantaget en betydande skattelättnad som kan motivera kostnaden för ombyggnaden. Med en förlängd malus- period ökar incitamenten att välja denna typ av lätta lastbilar. Innan malusundantaget för E85-fordon togs bort 2025 fanns en liknande problematik med lätta lastbilar i pick-up utförande och hög bränsle- förbrukning som var anpassade för E85 och därmed undkom en hög malus. I samband med en förlängning av malusperioden bör undan- taget från malus för bilar som kan drivas med fordonsgas tas bort. Nyregistreringen av lätta gasfordon består i dag i princip enbart av denna typ av fordon.6 Det erbjuds i dag inga personbilsmodeller med gasdrift i Sverige. 9.1.2 Ta bort bränslefaktorn respektive bränsletillägget för dieselfordon i fordonsskatten Förslag Bränslefaktorn respektive bränsletillägget för dieseldrivna person- bilar och lätta lastbilar i den koldioxidbaserade fordonsskatten ska tas bort. Samtidigt ska skattesatserna för dieseldrivna lätta fordon i den viktbaserade fordonsskatten sänkas så deras fordonsskatt endast är 500 kronor högre per år än för bensindrivna fordon i samma viktklass. Ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2028. Skälen till utredningens förslag I fordonsskattesystemet för lätta fordon ingår komponenter som ger en högre fordonsskatt för dieseldrivna fordon än för bensindrivna fordon för att därigenom kompensera för en högre energiskatt på 6 Enligt uppgifter från Trafikanalys till utredningen bestod nyregistreringen av gasdrivna lätta lastbilar 2025 till 99 procent av dieseldrivna modeller som kompletterats med en liten gastank. SOU 2026:33 Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner 405 bensin än diesel. För fordon som registrerats efter 1 juli 2018 an- vänds ett bränsletillägg som består av produkten av 13,52 och for- donets utsläppsvärde i gram per kilometer. För äldre fordon i det koldioxidbaserade systemet finns på motsvarande sätt en bränsle- faktor7 och för fordonen i det viktbaserade systemet finns separata skattetabeller för dieselfordon och bensinfordon. Skillnaden i fordonsskatt är högre än vad som kan motiveras av skillnaden i drivmedelsbeskattning Skillnaden i skattesats mellan bensin och diesel är i dag lägre än när bränsletillägget kalibrerades. De skatteförslag som utredningen läm- nar kommer heller inte att återställa relationen mellan beskattningen av bensin och diesel till det förhållande som dagens nivå av bränsle- faktor och bränsletillägg är kalibrerat utifrån. Det är därför motive- rat att sänka bränsletillägget och bränslefaktorn. För att beräkna den sammanlagda skattebelastningen via fordons- skatt och drivmedelsskatt behöver antaganden göras om en årlig kör- sträcka. Då både dieselbilar och bensinbilar blir allt äldre i fordons- flottan, se kapitel 6, kommer sannolikt den årliga körsträckan för fordonen att minska. För att bibehålla relationen mellan den sam- lade skatteinbetalningen från drivmedelsskatt och fordonsskatt för bensin- och dieselfordon skulle därför bränslefaktorn och bränsle- tillägget kontinuerligt behöva justeras då skillnaden i energiskatt får mindre betydelse vid kortare körsträckor. Vi kan också förvänta oss att dieselfordonens genomsnittliga körsträckor kommer att minska mer än bensinfordonens då nyregistreringen av personbilar med för- bränningsmotor i dag nästan helt består av bilar som drivs med ben- sin, endera i form av rena bensinbilar (inkl. elhybrider) eller i form av laddhybrider med bensinmotor. För att inte missgynna diesel- fordon skulle bränslefaktorn och bränsletillägget behöva minska över tiden. 7 För dieselbilar med bränslefaktor beräknas fordonsskatten på så sätt att summan av grund- beloppet och koldioxidkomponenten, dvs. 22 kronor multiplicerat med antalet g/km över- stigande 111, multipliceras med 2,37. Till detta tillkommer ett miljötillägg på 250 eller 500 kro- nor. Ett borttagande av bränslefaktorn innebär att 2,37 ersätts med 1 i beräkningen. Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner SOU 2026:33 406 Inte heller reduktionsplikten kommer att särbehandla diesel De förslag utredningen lämnar avseende reduktionsplikten lägger samma krav på inblandning av biodrivmedel för på dieselbränsle som bensin, se kapitel 10. Det prispåslag som kan förväntas till följd av högre reduktionsplikt kommer därmed att fördelas relativt jämnt mellan de båda bränslena. Det är därmed inte motiverat att behandla bensin- och dieselfordon olika i fordonskatten för att kompensera för snedvridningar som kan uppstå genom olika inblandningskrav. Det skulle vara olyckligt om äldre dieselfordon skrotas ut till följd av en hög fordonsskatt medan äldre bensinfordon behålls i flottan Medan HVO kan blandas in i diesel i hög koncentration finns det tekniska begränsningar som försvårar en hög inblandning av förny- bara komponenter i bensin. Detta försvårar utfasningen av fossila drivmedel till 2045, se avsnitt 7.4.4. Den högre fordonsskatten för dieselbilar jämfört med bensinbilar riskerar att leda till att dieselbilar i större utsträckning än bensinbilar ställs av och skrotas när de när- mar sig sin tekniska livslängd. Bibehållen bränslefaktor försvårar höjningar av grundbelopp och koldioxidbelopp För dieselfordon som nyregistrerats innan 2018 används en bränsle- faktor där summan av fordonsskattens grundbelopp och koldioxid- belopp multipliceras med 2,37. Detta innebär att ett höjt grundbelopp eller ett höjt koldioxidbelopp ökar fordonsskatten för dessa diesel- fordon betydligt mer än för andra lätta fordon. Exempelvis innebär en höjning av grundbeloppet i fordonsskatten med 100 kronor att fordonsskatten för dessa dieselfordon ökar med 237 kronor medan övriga fordon endast får en skattehöjning med 100 kronor. Konstruk- tionen med bränslefaktorn försvårar därmed möjligheten att genom- föra andra förändringar i fordonsskatten. I synnerhet försvåras möj- ligheten att öka den komponent som styrs av fordonets utsläppsvärde, dvs. koldioxidbeloppet eftersom skärpningar av denna faktor slår oproportionerligt mot de dieselbilar som omfattas av bränslefaktorn. SOU 2026:33 Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner 407 Bränslefaktorn och bränsletillägget ger olika fordonsskatt för liknande fordon beroende på registreringsdatum Dieselfordon med samma utsläppsvärde får olika fordonsskatt bero- ende på om de beskattas med bränslefaktor eller bränsletillägg vilket styrs av när de togs i trafik. Vid låga utsläppsvärden är fordonsskatten lägre för de äldsta bilarna som har bränslefaktor medan fordons - skatten är högre för äldre bilar med höga utsläppsvärden jämfört med yngre bilar med samma utsläppsvärde. Tabellen nedan visar det påslag på fordons skatten som bränslefaktorn respektive bränsle - tillägget ger för några exempel på utsläppsvärden. Tabell 9.1 Påverkan på fordonsskatten av bränslefaktor respektive bränsletillägg Kronor per år Gram/km Fordon som beskattas med bränslefaktor Fordon som beskattas med bränsletillägg 100 493 1 352 125 915 1 690 150 1 669 2 028 175 2 422 2 366 200 3 176 2 704 225 3 929 3 042 250 4 683 3 380 Källa : Egna beräkningar. För fordon med utsläppsvärde kring 175 gram/km ger de båda syste- men ungefär samma fordonsskatt, med ett påslag på cirka 2 400 kro- nor per år. Att ta bort bränslefaktorn och bränsletillägget innebär därmed att beskattningen blir mer lika för dieselfordon med olika registreringsår. Förändringen innebär störst skattesänkning för äldre dieselfordon med hög bränsleförbrukning vilket förbättrar totalkost- nadskalkylen och minskar incitamenten att byta ut dessa fordon mot mer bränsleeffektiva fordon. Utredningen bedömer dock att ett högre drivmedelspris på ett mer kostnadseffektivt sätt styr mot en bränsle- effektivare fordonsflotta än vad fordonsskatten, som är oberoende av körsträcka, kan göra. Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner SOU 2026:33 408 Sänkt fordonsskatt för dieselbilar gynnar i stor utsträckning de grupper som är mest sårbara för höga drivmedelspriser Dieselfordon har traditionellt haft långa körsträckor och ägs i rela- tivt hög utsträckning av hushåll utanför storstäderna. Då fordonen nu har en relativt hög genomsnittsålder som förväntas stiga till följd av att nybilsregistreringen av dieseldrivna personbilar är mycket be- gränsad ägs de även i stor utsträckning av hushåll med något lägre inkomster. Det är därför rimligt att anta att dieselpersonbilar är van- ligt förekommande i de hushåll som kan vara mest sårbara för högre drivmedelspriser, dvs. hushåll med långa körsträckor och låga inkoms- ter. På detta sätt har förslaget också en viss funktion som kompen- serande åtgärd för högre drivmedelspriser. En stor del av de diesel- drivna lätta fordonen är lätta lastbilar och en sänkt beskattning för dessa kommer även att gynna de företag som använder lätta lastbilar i sin verksamhet. Motsvarande justeringar bör göras även i den viktbaserade fordonsskatten Personbilar med fordonsår 2005 eller tidigare och lätta lastbilar som nyregistrerats innan 2011 omfattas av en viktbaserad fordonsskatt. Även i den viktbaserade fordonsskatten är dieseldrivna fordon högre beskattade än bensindrivna. Vid ett borttagande av bränslefaktorn och bränsletillägget i den koldioxidbaserade fordonsskatten bör även fordonsskatten för dieselfordonen som beskattas i det viktbaserade fordonsskattesystemet justeras ner. SOU 2026:33 Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner 409 9.1.3 Höj grundbeloppet och koldioxidbeloppet i fordonsskatten samt sänk gränsen för när beloppet börjar tas ut Förslag Grundbeloppet i fordonsskatten ska höjas från 360 kronor till 420 kronor. Koldioxidbeloppet ska höjas från 22 till 25 kronor. Gränsen för när koldioxidbeloppet tas ut i den koldioxidbaserade fordonsskatten ska sänkas från 111 till 95 gram per kilometer. Ändringarna ska träda i kraft den 1 februari 2028. Skälen till utredningens förslag Fordonsskatten är inte indexerad. Detta innebär att skatten i reala termer minskar i takt med prisutvecklingen. För att bibehålla for- donsskattens fiskala betydelse skulle därför fordonsskatten behöva höjas i takt med den generella prisutvecklingen. Grundbeloppet i fordonsskatten har varit detsamma, 360 kronor, i 20 år dvs. från 2006. En justering utifrån prisutvecklingen i form av KPI skulle innebära att grundbeloppet höjdes till cirka 560 kronor 2028.8 Koldioxidbelop- pet i den ordinarie koldioxidbaserade fordonsskatten höjdes senast 2015 och en inflationsjustering skulle innebära en höjning från 22 till cirka 30 kronor. Allt bränslesnålare bilar urholkar fordonsskattens intäkter Att fordonsflottan får allt lägre bränsleförbrukning innebär att den genomsnittliga fordonsskatten per bil sjunker. Elbilar och laddhybri- der betalar endast grundbeloppet och efter att malusperioden tagit slut gäller detsamma även för bensin- och dieselbilar med utsläpps- värde under 111 gram/km. För att bibehålla dagens intäkter från fordonsskatten skulle därmed fordonsskatten behöva höjas ytter- ligare utöver vad en indexjustering av grundbeloppet och koldioxid- beloppet ger. Ett sätt att kompensera för detta skattebortfall kan vara att justera ner den nuvarande gränsen på 111 gram/km. De skatte- intäkter som en höjd fordonsskatt ger upphov till kan användas till 8 Beräknat med KPI-prognos för 2028 enligt Finansdepartementets prognos från mars 2026. Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner SOU 2026:33 410 att sänka andra skatter om man önskar hålla den totala skattekvoten konstant. Utredningen föreslår i kapitel 11 att elskatten sänks både för att ge incitament till elektrifiering och för att underlätta för hushållen. Ökade intäkter från fordonsskatt kan växlas mot en sänkt elskatt. Föreslagna nivåer Att sänka gränsen för när koldioxidbeloppet tas ut påverkar alla fordon över den befintliga gränsen lika mycket. Att höja beloppets nivå ökar fordonsskatten mer för fordon med höga utsläpp än for- don med låga utsläpp över gränsen. Ett höjt grundbelopp påverkar samtliga fordon inklusive elbilar. I vilken utsträckning de olika kom- ponenterna förändras får olika effekter för fordon med olika utsläpps- värde. Utifrån en samlad bedömning föreslår utredningen att grund - beloppet och koldioxidbeloppet höjs något, men inte fullt ut mot- svarande en inflationsjustering. Grundbeloppet föreslås höjas från 360 kronor till 420 kronor och koldioxidbeloppet föreslås höjas från 22 till 25 kronor. Gas- och E85-fordon föreslås få samma koldioxid- belopp som bensin- och dieselfordon. Samtidigt föreslås fler bilar omfattas av koldioxidbeloppet genom att gränsen sänks från 111 till 95 gram per kilometer. Förslaget föreslås träda i kraft 1 februari 2028. 9.1.4 Fasa ut nedsättningen av förmånsvärdet för elbilar, laddhybrider och gasbilar stegvis under en treårsperiod Förslag Nedsättningen av förmånsvärdet för elbilar, laddhybrider och gas- bilar ska fasas ut under en treårsperiod från 2028. Nedsättningen av nybilspriset vid beräkning av förmånsvärdet för elbilar ska vara 200 000 för bilar som nyregistreras från och med 1 januari 2028, 150 000 kronor för bilar som nyregistreras från och med 1 januari 2029 och 100 000 kronor för bilar som nyregistreras från och med 1 januari 2030. För laddhybrider ska nedsättningen av nybilspriset vara 75 000 kr, 50 000 kronor och 25 000 kronor för bilar som SOU 2026:33 Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner 411 nyregistreras 2028, 2029 respektive 2030. För gasbilar ska nedsätt- ningen av nybilspriset vara 50 000, 25 000 och 10 000 kronor för bilar som nyregistreras 2028, 2029 respektive 2030. Nedsättningen ska högst uppgå till 40 procent av nybilspriset. För bilar som ny- registreras från och med 1 januari 2031 ska ingen nedsättning av nybilspriset ske. Skälen till utredningens bedömning Bilförmån uppstår när en bil som tillhandahålls av arbetsgivaren får nyttjas privat. Värdet av bilförmån beräknas utifrån en schablon som bl.a. tar hänsyn till bilens nybilspris för att beräkna värdeminskning och kapitalkostnad. Förmånsvärdet för bilar som har bättre miljö- egenskaper har under lång tid varit nedsatt för att premiera val av sådana fordon. Nuvarande nedsättning består i att nybilspriset, vid beräkning av förmånsvärdet, sätts ned enligt en schablon. För el- bilar9 sätts nybilspriset ned med 350 000 kronor, för laddhybrider med 140 000 kronor och för gasbilar med 100 000 kronor. Dock kan nedsättningen maximalt uppgå till 50 procent av nybilspriset. Dagens regelverk ger väsentligt starkare incitament att välja ett elfordon vid val av förmånsbil jämfört med för privat bilägande I kapitel 5 jämförs de incitament som regelverken kring fordonsskatt, elbilspremie och förmånsbeskattning ger för val av ett elfordon. Jäm- förelsen visar att de incitament som förmånstagare möter för att välja eldrift är väsentligt starkare än incitamenten som möter köpare av nya och begagnade elbilar. Även i jämförelse med incitamenten för de som omfattas av elbilspremien ges starkare incitament inom regel- verket för bilförmån. Enligt de beräkningar som genomförts av ut- redningen innebär en elbil lägre fasta kostnader för en förmånsbilist än motsvarande bensin- eller dieselbil även i en situation där bilen finansieras av den anställde med ett löneavdrag. För den som köper en bil privat krävs däremot relativt långa årliga körsträckor för att lägre driftskostnader ska kunna kompensera för det högre inköps- priset för elbilen, se kapitel 14. 9 Elbilar inkluderar bränslecellsfordon. Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner SOU 2026:33 412 Det saknas motiv för att subventionera eldrivna förmånsbilar högre än annat elbilsinnehav Man kan ifrågasätta om det är rimligt att ha en så pass stor subven- tion för elbilar, laddhybrider och gasbilar som endast kan tillfalla den som har förmånsbil. När nuvarande nedsättning infördes fanns fort- farande en inköpsbonus för elbilar, laddhybrider och gasbilar som gick till såväl privatpersoner som företag. Redan då var subventio- nen som gick till förmånsbilister väsentligt större än den subvention som gavs till privata köpare. Konstruktionen med ett nedsatt förmåns- värde innebär att möjligheten att ta del av en statlig subvention för elbilsinnehav görs avhängig arbetsgivarens beslut om att erbjuda för- månsbil. Förutom traditionella förmånsbilar där den anställde utan löneavdrag får nyttja sin arbetsgivares bil inte bara i tjänsten utan även privat finns i dag också olika s.k. personalbilslösningar där arbets - givare kan erbjuda möjligheten för alla anställda, även de som inte har behov av bil i tjänsten, tillgång till bil mot ett löneavdrag som ska vara finansiellt neutralt för arbetsgivaren. Även dessa s.k. personal- bilar omfattas av regelverket för bilförmån och därmed det nedsatta förmånsvärdet. Nedsättningen av förmånsvärdet ger upphov till en omfattande och växande skatteutgift En subvention som sker i form av en skatteutgift kan inte begränsas genom att ett anslag tar slut på det sätt som kan ske med ett stöd på utgiftssidan, såsom en inköpspremie. Eftersom det i dag saknas upp- gift om huruvida en individ omfattas av nedsättningen av förmånsvär- det i inkomstskattedeklarationen finns det stora osäkerheter gällande hur många individer som tar del av denna subvention. Sammantaget redovisade cirka 300 000 individer bilförmån 2024 men det saknas uppgifter om hur många av dessa som hade en förmånsbil med ned- satt förmånsvärde. Genom att göra ett nettolöneavdrag motsvarande förmånsvärdet uppstår ingen bilförmån i inkomstdeklarationen. Ut- över dessa 300 000 individer kan det alltså finnas ett okänt antal in- divider som omfattas av regelverket men som inte deklarerar bilför- mån. Dessa individer ingår inte i Finansdepartementets beräkningar av skatteutgiftens storlek men tar del av subventionen. Nedsättningen av förmånsvärde beräknas orsaka en skatteutgift på 5,6 miljarder kro- SOU 2026:33 Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner 413 nor 2026.10 Skatteutgiften förväntas öka med en växande andel el- fordon i nybilsförsäljningen. Nedsättningen av nybilspriset är i dag högre än prisskillnaden Dagens nedsättningsregler har gällt sedan 1 juli 2022. Innan dess gjor- des en jämförelse mellan nybilspriset för den aktuella bilen och när- mast jämförbara bilmodell som drevs med bensin eller diesel för att bestämma nedsättningens storlek. När dagens schablonmässiga ned- sättning togs fram var ambitionen att uppnå en regelförenkling sam- tidigt som de genomsnittliga nedsättningsbeloppen för elbilar och laddhybrider lämnades oförändrade jämfört med tidigare regler.11 Prisskillnaden mellan elfordon och motsvarande bensin- eller diesel- fordon har sjunkit sedan 2022 och de flesta elbilar har heller inte ett nybilspris som är dubbelt så högt som nybilspriset för en liknande bensinbil. Nedsättningen av förmånsvärdet är alltså högre än motiverat även om målsättningen skulle vara att fullt ut spegla prisskillnaden mellan ett elfordon och motsvarande bensinbil. Då ett högre inköpspris för elbilar och laddhybrider kan vägas mot lägre driftskostnader finns det dock inte anledning att ha en nedsättning av det förmånsgrundande nybilspriset som fullt ut motsvarar skillnaden i nybilspris mellan ladd- bara bilar och bensinbilar. Nedsättningens värde beror på individens marginalskatt och är större för dyrare bilar Konstruktionen med ett nedsatt förmånsvärde innebär att subven- tionen blir större för individen ju högre dess marginalskatt är. För en individ med 50 procent marginalskatt motsvarar en nedsättning av det förmånsgrundande priset med 350 000 kronor knappt 28 000 kronor i lägre inkomstskatt 2026 medan samma nedsättning för en individ som betalar 30 procent marginalskatt är knappt 17 000 kronor.12 Ut- över detta tillkommer en subvention i form av lägre socialavgifter för 10 Skr. 2025/26:98. Individer som får ett nettolöneavdrag som innebär att de inte redovisar bilförmån ingår inte i beräkningen. 11 Prop. 2021/22:173. 12 Av de som deklarerade förmånsbil 2024 omfattades 68 procent av statlig inkomstskatt och därmed den högre marginalskatten enligt uppgifter i inkomst- och taxeringsregistret (IoT). Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner SOU 2026:33 414 arbetsgivaren på cirka 17 000 kronor. Hur subventionen i praktiken delas mellan arbetstagare och arbetsgivare varierar och den exakta fördelningen mellan minskade inbetalningar av socialavgifter och löneskatt kan därför se annorlunda ut i det enskilda fallet. För många eldrivna förmånsbilar motsvarar subventionen dock över 100 000 kro- nor totalt vid ett innehav under tre år. För laddhybrider, gasbilar och elbilar med ett lågt nybilspris blir subventionen lägre. För elbilarna innebär konstruktionen med en maximal procentuell nedsättning att den som väljer en dyrare elbilsmodell får ta del av en större subven- tion. Konstruktionen med nedsatt förmånsvärde fungerar på detta sätt på motsatt sätt jämfört med elbilspremien som finansieras via sociala klimatfonden där hushåll med låga inkomster får en större sub- vention och där premien inte ges för bilar med ett för högt pris, se även kapitel 5. Ett abrupt borttagande riskerar att minska elbilsförsäljningen Utredningen anser att dagens nedsättning av förmånsvärdena för el- bilar, laddhybrider och gasbilar är för hög. Samtidigt är det troligt att dagens höga nedsättning av förmånsvärdena bidragit till den höga andelen laddbara fordon i nyregistreringen. Att ta bort hela nedsätt- ningen i ett slag riskerar att bromsa elektrifieringen i nybilsförsälj- ningen. De förslag som lämnas avseende reduktionsplikt och be - skattning av el och drivmedel kommer att förbättra elfordonens totalkostnadskalkyl stegvis. Det kan även av detta skäl vara olämp- ligt att omedelbart ta bort nedsättningen. Utredningen föreslår där- för att nedsättningen trappas ner under tre år för att vara helt bort- tagen för bilar som nyregistreras efter den 31 december 2030. Då det är vanligt att förmånsbilar behålls under tre år till följd av tre- åriga leasingkontrakt innebär detta att det kommer att finnas för- månsbilister som omfattas av ett nedsatt förmånsvärde flera år in på 2030-talet. Ytterligare ett skäl till att vara varsam med förändringar av för- månsvärdet är att det råder stor osäkerhet om hur många bilar som omfattas av nedsättningen. Detta gör att både de offentligfinansiella effekterna och effekter på nyregistreringen av förändringar i förmåns- regelverket är svåra att förutse. Av detta skäl behöver utvecklingen på fordonsmarknaden, såväl när det gäller nyregistrering som export SOU 2026:33 Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner 415 och import, följas och analyseras vid avtrappningen. Vid behov kan förändringar behöva genomföras i andra styrmedel för att stimulera elektrifiering i hela fordonsflottan. Ny EU-förordning kan föranleda förändringar i regelverket EU-kommissionen presenterade den 16 december 2025 ett förslag på ny förordning om rena företagsfordon13 som kan begränsa hur Sverige framöver kan utforma styrmedel såsom nedsättningen av för- månsvärdet. Förslaget innehåller nationella mål för andelen av ny- registreringen av lätta fordon i större företags fordonsflottor som ska bestå av nollutsläppsfordon eller lågutsläppsfordon. Förslaget innehåller också bestämmelser om hur länderna får lämna ekonomiskt stöd som innebär att från 1 januari 2028 får ekonomiskt stöd endast ges till noll- och lågutsläppsfordon som är tillverkade i EU. Bero- ende på hur förslaget tas vidare kan detta påverka hur regelverket kring beräkning av bilförmån kan utformas. Stegvis avtrappning både gällande procentuell nedsättning och belopp I dag är nedsättningen av nybilspriset för elbilar, vid beräkning av värdet av bilförmån, 350 000 kronor eller högst 50 procent av nybils- priset. Utredningen föreslår att nedsättningen även fortsättningsvis ska utgå från ett fast schabloniserat belopp med ett tak för den pro- centuella storleken på nedsättningen. Beloppet i kronor och den pro- centuella gränsen bör dock sättas på så sätt att flertalet bilmodeller inte begränsas av den procentuella gränsen. På detta sätt ges en mer likformig subvention till alla elbilar jämfört med dagens konstruktion där många bilar slår i det procentuella taket och där de dyraste bilarna får den högsta subventionen. Samtidigt behålls ett tak för den pro- centuella nedsättningen av nybilspriset för att förhindra att mycket billiga elbilar får ett oproportionerligt lågt nybilspris i beräkningen. Utredningen föreslår att nedsättningen av nybilspriset vid beräk- ning av förmånsvärdet för elbilar ska vara 200 000 för bilar som ny- registreras från och med 1 januari 2028, 150 000 kronor för bilar som nyregistreras från och med 1 januari 2029 och 100 000 kronor för bilar som nyregistreras från och med 1 januari 2030. För laddhybrider före- 13 Europeiska kommissionen (2025f). Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner SOU 2026:33 416 slås nedsättningen av nybilspriset vara 75 000 kronor, 50 000 kronor och 25 000 kronor för bilar som nyregistreras 2028, 2029 respektive 2030. För gasbilar föreslås en nedsättning på motsvarande 50 000, 25 000 och 10 000 kronor för bilar som nyregistreras 2028, 2029 re- spektive 2030. Nedsättningen kan dock högst uppgå till 40 procent av nybilspriset. Nedsättningen tas bort helt för bilar som nyregistre- ras från och med 1 januari 2031. 9.1.5 Inköpssubventioner bedöms inte vara lämpliga för nya eldrivna personbilar Bedömning Elektrifieringen av personbilsflottan bedöms kunna uppnås genom att ett lägre driftskostnader vid eldrift kan kompensera för ett högre inköpspris för elbilar jämfört med bilar med förbrännings- motor. Förbättringar av totalkostnadskalkylen för elbilar bör ske genom förändringar i styrmedel som påverkar de rörliga kostna- derna vid eldrift respektive drift med förbränningsmotor i stället för genom införande av generella subventioner vid inköp eller ägande av eldrivna personbilar. Varken inköpssubventioner för nya bilar, inköpssubventioner för begagnade bilar eller stöd till ägande av elbilar bedöms vara kostnadseffektiva styrmedel för att påskynda elektrifieringen av personbilsflottan. Skälen till utredningens bedömning Elbilar har i dag ett högre inköpspris än motsvarande personbilar med förbränningsmotor men ger möjlighet till lägre driftskostnader. Staten har möjlighet att påverka relativpriset mellan el och drivmedel genom både beskattning och andra styrmedel. Utredningen lägger också flera förslag som påverkar elpriset och drivmedelspriset i en sådan riktning att eldrift blir mer fördelaktigt. Att subventionera inköp eller inne- hav av elbilar riskerar att innebära att omfattande offentliga medel läggs på att stödja fordonsval som ändå skulle ha skett. Utredningen bedömer därför att en fördelaktig totalkostnadskalkyl för elbilar kan uppnås på mer träffsäkra och kostnadseffektiva sätt än genom in- köpspremier eller subventioner av elbilsinnehav, se även kapitel 14. SOU 2026:33 Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner 417 Elbilarna har lämnat marknadsintroduktionsskedet Sverige har under många år haft olika inköpspremier för köp av nya bilar med särskilt goda miljöegenskaper, såsom miljöbilspremien, supermiljöbilspremien och senast bonusen inom bonus-malus-syste- met. Dessa inköpspremier har varit generella i den mening att de gett ett enhetligt belopp per bil oavsett vem som är köpare.14 T.ex. gick bonusen till både de bilar som hushållen själva köper, företagens köp av fordon för användning i egen verksamhet och till leasingbilar. Samtliga av dessa inköpspremier har dock enbart omfattat köp av nyregistrerade fordon. Utredningen bedömer att det i dag är viktigare att åstadkomma en ökad elbilsandel hos köpare av begagnade bilar än i den svenska nyregistreringen givet den omfattande handeln över nationsgränser med nyare begagnade bilar. Elektrifieringen av personbilar har dess- utom lämnat den fas då tekniken var ny och en nischteknik. Att sub- ventionera nya elbilar i en situation när mer än var tredje nyregistre- rad personbil är en elbil innebär omfattande kostnader för statskassan och att en stor del av stödet kommer att gå till inköp av fordon som sannolikt hade införskaffats även utan premien. Stimulans av nybilsförsäljningen kan leda till ökad export Som beskrivs i kapitel 6 har Sverige under det senaste decenniet haft relativt höga andelar av nybilsförsäljningen som bestått av for- don som omfattas av någon form av inköpspremie såsom gasbilar, laddhybrider och elbilar. Inköpspremier fungerar som en statlig sti- mulans av nybilsförsäljningen och kan bidra till ett högre utbud av nya bilar på marknaden än vad som annars hade varit fallet. En konse- kvens av detta är att en omfattande andel av dessa personbilar har exporterats från Sverige efter några år, se kapitel 6. Inköpspremierna har sannolikt varit framgångsrika i den meningen att de lett till en ökad nybilsförsäljning av laddbara fordon men de har inte i önsk- värd utsträckning lett till att dessa fordon stannat kvar i den svenska fordonsflottan. Den höga exporten av nyare bilar är ett tecken på att det inte funnits en tillräcklig efterfrågan och betalningsvilja för nyare begagnade bilar för att svenska hushåll ska ha kunnat konkur- 14 Vid köp av företag har vissa begränsningar av premien storlek funnits av statsstödsskäl. Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner SOU 2026:33 418 rera med köpare i andra länder. Detta gäller både för laddbara bilar och bensin- och dieselbilar. Att en stor andel av nybilsförsäljningen av personbilar numera sker i form av leasing innebär att svenska köpares betalningsvilja för 3–5 år gamla bilar blir central för fordonsflottans sammansättning framöver. Subventioner av elbilar vid nyregistrering riskerar att leda till att hushåll som annars skulle ha köpt en nyare begagnad elbil väljer ett nytt fordon, endera som köp eller privatleasing. Just det faktum att det finns en inköpspremie vid nyregistrering gör att betalnings- viljan för begagnade bilar sjunker. Inte lämpligt med generella subventioner vid köp av begagnade fordon Ett sätt att stimulera begagnatmarknaden kan vara att införa en in- köpspremie som omfattar begagnade fordon. Den riktade elbilspre- mien omfattar både köp av nya och begagnade elbilar. Utredningen bedömer dock att det inte är lämpligt med en generell inköpspremie för begagnade elbilar. Totalkostnadskalkylen för en begagnad elbil bör med de förslag som utredningen lämnar vara så pass gynnsam att många köpare på begagnatmarknaden även utan en premie väljer att köpa en elbil. En generell premie skulle innebära att omfattande medel går till köp av elbilar som ändå skulle ske. Införandet av en premie för köp av begagnade elbilar riskerar även att leda till fordons- byten som uppkommer endast för att kunna ta del av premien, s.k. byteskaruseller. Att avisera införandet av en premie kan också göra att hushåll avvaktar med att köpa en begagnad elbil i väntan på pre- mien vilket riskerar att leda till ökad export innan införandet. Även om elbilens totalkostnadskalkyl är gynnsam för den som väljer mellan en nyare elbil eller bensinbil finns det hushåll som har svårt att gå över till elbil. Likviditetsbegränsningar och svårigheter att klara en kreditprövning för ett billån kan omöjliggöra en inve- stering som skulle vara privatekonomiskt gynnsam. Dessutom är utbudet av väldigt billiga elbilar litet på grund av att få elbilar upp- nått en hög ålder. För den som har en bilbudget på några tiotusen- tals kronor är utbudet av elbilar mycket begränsat. För dessa hushåll som kan ha svårt att på egen hand finansiera ett köp eller klara kreditprövningen för ett leasingavtal för en elbil ges från 2026 ett stöd finansierat via sociala klimatfonden, se kapi- SOU 2026:33 Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner 419 tel 5. Utredningen bedömer att denna riktade elbilspremie kan spela en viktig roll för att underlätta omställningen till eldrift för de hus- håll som berörs. I det fall intresset för stödet är större än de medel som anslagits bör anslaget fyllas på så att alla som sökt och uppfyller kraven kan ta del av elbilspremien, se kapitel 13. Däremot ser inte utredningen i dagsläget behov av att utöka målgruppen för stödet. Inte heller stöd för innehav av elbil bedöms lämpligt För att komma runt de problem som finns med att inköpspremier riskerar att initiera byteskaruseller skulle ett alternativ om man öns- kar subventionera hushållens elbilsinnehav vara att ge en subvention som baseras på själva innehavet, endera i form av ägande eller ett leasingkontrakt. På detta sätt skulle alla elbilsinnehavare, oavsett hur länge de haft sin elbil, ta del av subventionen. Kostnaden för en sådan subvention kan på några års sikt bli hög genom att den även skulle tillfalla många befintliga elbilsägare som redan gjort sitt fordonsval. Inte heller ett sådant styrmedel bedöms vara ett kostnadseffektivt sätt att påskynda elektrifieringen. Stöd till innehav är dock bättre än inköpspremier I det fall det inte bedöms önskvärt att etablera en prisrelation mellan drivmedel och el som gör elbilar till ett privatekonomiskt lönsamt alternativ bedömer utredningen att åtgärder som stimulerar ägande av elbilar är mer lämpliga än åtgärder som enbart syftar till att påverka nybilsförsäljningen. I valet mellan inköpspremier och ett direkt stöd till alla hushåll som äger eller leasar en elbil bör ett stöd för innehav väljas. Ett enkelt räkneexempel kan visa vilka kostnaderna ett sådant skulle kunna innebära. 2025 fanns cirka 220 000 elbilar som ägdes eller leasades av hushållen, se tabell 6.1 i kapitel 6. Ett stöd på 10 000 kro- nor årligen till hushåll som äger eller leasar elbilar, vilket motsvarar ungefär två tredjedelar av det stöd som ges med den riktade elbils- premien, hade inneburit en kostnad på cirka 2,2 miljarder kronor för 2025. Med ett växande antal elbilar de närmaste åren kommer kost- naden att öka. Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner SOU 2026:33 420 9.2 Förslag för att stödja introduktion av tunga och lätta lastbilar med nollutsläpp 9.2.1 Klimatpremien för tunga fordon förlängs till 2030 men skillnaden i stöd mellan lätta lastbilar och lastbilar med en totalvikt upp till 4,25 ton behöver tas bort Förslag – Klimatpremien för el och gasdrivna lastbilar över 3,5 ton ska förlängas till 2030. – Anslag 1:17 Klimatpremier inom utgiftsområde 20 ska ökas med 500 miljoner kronor 2028, med 1 500 miljoner kronor 2029 och 1 300 miljoner kronor 2030. – När totalkostnadskalkylen för el- och gasdrivna lastbilar, inklu- sive de incitament som ges av andra styrmedel, hamnar i pari- tet med motsvarande dieseldrivna alternativ ska premien fasas ut. Kostnadsrelationerna behöver återkommande utvärderas, en första utvärdering behöver göras till den 1 januari 2028. – Stödbeloppen för lätta ellastbilar upp till 3,5 ton och ellast - bilar med en totalvikt mellan 3,51 och 4,25 ton, ska snarast ses över så att skillnaden i stöd utjämnas, och sättas på nuvarande stödnivå för lätta lastbilar. Skälen för utredningens förslag och bedömningar Klimatpremien föreslås som marknadsintroduktionsstöd för tunga fordon med nollutsläpp under resten av 2020-talet Försäljningen av tunga lastbilar med nollutsläpp genom batterielek- trisk drift har inte utvecklats i den takt som bedöms krävas för att de nu gällande koldioxidkraven till 2030 i EU ska kunna uppfyllas. Takten på elektrifieringen av tunga fordon på den svenska markna- den når inte heller de nivåer utredningen bedömer vara motiverade för att utifrån en sammanvägd bedömning, bidra effektivt till omställ- ningen från fossila bränslen i Sverige.15 15 Försäljningen av vätgas i bränslecellsfordon eller i förbränningsmotordrivna tunga fordon är mycket låg och bedöms inte bli marknadsmogna under 2020-talet. SOU 2026:33 Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner 421 Försäljningen av nollutsläppsfordon, främst i form av batterielek- triska lastbilar, bedöms behöva medfinansieras med offentliga medel, genom stöd via anslaget för klimatpremier, under resten av 2020- talet för att kunna bidra till en fortsatt marknadsintroduktion i ett relativt tidigt skede. Premien behöver förlängas även vid den höjning av de rörliga kostnaderna för fossila drivmedel som utredningen förordar. Klimatpremien för tunga lastbilar behöver därmed förlängas i förhållande till det senaste budgetbeslutet från hösten 2025.16 Förslaget om förlängning av klimatpremien, och storleken på anslagsökningen, tar utgångspunkt i de totalkostnadskalkyler som utredningen låtit genomföra, se avsnitt 14.7.2 och förutsätter där- med att utredningens övriga förslag som påverkar skillnaden i rör- liga kostnader mellan eldrift och dieseldrift också genomförs. Totalkostnadskalkylen påverkas bl.a. av hur nivåerna på driv- medelsbeskattningen och reduktionsplikten sätts, om Sverige väljer att införa en avståndsbaserad koldioxiddifferentierad vägskatt eller inte, samt på vilken nivå utsläppsrättspriserna i det nya handelssyste- met, ETS 2 hamnar. Om klimatpremien i stället tas bort skulle det krävas betydligt högre prishöjningar på fossila drivmedel för att åstadkomma samma effekt på marknadsintroduktionen under resten av 2020-talet, se avsnitt 14.7.2. Kostnadsrelationerna jämfört med dieseldrift behöver återkommande följas upp Effekten av klimatpremien på totalkostnadsrelationerna behöver återkommande utvärderas, med start under 2027, och tidpunkten för utfasningen av stödet till batterielektriska tunga fordon som utred- ningen föreslagit till 2030, kan behöva omprövas. Samma typ av ut- värderingar kan också tillämpas när det gäller den fortsatta tillämp- ningen av elbusspremien och klimatpremien för lätta lastbilar. 16 Prop.2025/2026:1. Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner SOU 2026:33 422 Klimatpremien behöver förlängas av flera skäl Det första skälet som talar för att förlänga klimatpremien är att det fortfarande rör sig om en marknadsintroduktion av ny fordonsteknik med tillhörande laddinfrastruktur, vilket gör att klimatpremien kan motiveras av det som brukar benämnas innovationsrelaterade mark- nadsmisslyckanden. Men innovationsrelaterade marknadsmisslyckanden återfinns i princip på hela EU-marknaden och de extra incitamenten från det offentliga skulle därför i princip kunna införas någon annanstans, i eller utanför EU. Näringspolitiska skäl talar dock för att extra insatser från det offentliga just i Sverige, eftersom det finns två stora tillverkare av lastbilar etablerade i landet, som har gjort omfattande investeringar för att saluföra fordon som uppfyller kraven på nollutsläpp, främst i form av batterielektriska fordon, för att på så sätt uppfylla koldi- oxidkraven i EU. Som framgår av avsnitt 6.2.1 utgör AB Volvo och Scania en stor andel av EU-marknaden och en ännu större andel av den svenska marknaden för batterielektriska tunga fordon. För dessa tillverkare liksom för branschen som helhet, se a v- snitt 5.7, är det betydelsefullt att alla medlemsländer nu förstärker sina insatser för att möjliggöra en snabbare elektrifieringstakt, sam- tidigt som det fortsatt och särskilt i närtid, kommer finnas länder i EU, som Sverige, där introduktionen av tunga fordon med nollutsläpp går något snabbare. Utvecklingen på dessa ”initialmarknader” kan delvis kompensera för en långsammare takt i andra delar av EU samt bidra till värdefulla skaleffekter.17 Ett ytterligare skäl för en något högre introduktionstakt på den svenska marknaden, understödd av en klimatpremie, handlar om att tillhörande infrastruktur för laddning redan har byggts ut i en snab- bare takt i Sverige jämfört med EU-marknaden i genomsnitt. Med en något högre introduktionstakt även på fordonssidan fås en bättre koordinering, i förhållande till redan gjorda investeringar. 17 Se även IVL Svenska Miljöinstitutet (2026a), s. 26. SOU 2026:33 Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner 423 Utredningen väljer att lyfta fram förslag från Energimyndighetens uppföljning och analys av Klimatpremiens roll Energimyndigheten redovisar, i en nyligen genomförd uppföljning, liknande bedömningar rörande klimatpremien som utredningen. Energimyndigheten konstaterar sammantaget att klimatpremien fyller en viktig funktion som ett marknadsintroduktionsstöd och bör behållas. Energimyndigheten föreslår även ett antal ändringar i den fortsatta stödgivningen genom klimatpremien för tunga fordon, se avsnitt 5.7.5.18 Sänk stödbeloppen för ellastbilar mellan 3,51–4,25 ton så att skillnaden i stöd utjämnas jämfört med premien till lätta lastbilar Utredningen tar inte ställning till alla delar av Energimyndighetens utredning, men väljer att lyfta fram förslaget om att se över och sänka stödbeloppen för ellastbilar med en totalvikt mellan 3,51 och 4,25 ton, så att skillnaden i stöd utjämnas jämfört med klimatpremien för lätta lastbilar upp till 3,5 ton. Utredningen bedömer att den skillnad som finns i dag inte är kostnadseffektiv, se avsnitt 5.7.6. Det föreligger inte några egentliga funktionella skillnader mellan ellastbilar under respektive inom dessa viktgränser, samtidigt som de nuvarande stöden för lastbilar i gruppen över 3,5 upp till 4,25 ton kan bli fyra gånger högre än motsvarande stöd för en lätt lastbil. Stödet till biogasdrivna lastbilar bör behållas under 2020-talet Energimyndigheten föreslår att klimatpremien för tunga fordons- gaslastbilar fasas ut under 2027 då gasdrivna tunga fordon bedöms vara introducerade på marknaden och därmed inte kunna bli före- mål för ett stöd för introduktion av teknik under utveckling, som är Klimatpremien främsta syfte. Utredningen delar Energimyndighetens bedömning att delar av den teknik som tillämpas i gasdrivna tunga fordon kan betraktas som etablerad, men att tekniken där gasen lagras i förvätskad form (LNG) är av senare datum, och därför fortfarande skulle kunna betraktas som under marknadsintroduktion. 18 Energimyndigheten (2025b). Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner SOU 2026:33 424 Ytterligare skäl som talar för att behålla och förlänga dagens stöd- givning under 2020-talet, parallellt med stödet till ellastbilar, är att det etablerats ett distributionsnät med tankstationer för gaslastbilar i Sverige och att användningen av biogas i transportsektorn bidrar till uppfyllandet av det särskilda målet för avancerade biodrivmedel och RFNBO:s under transportmålet i förnybartdirektivet, se av- snitt 2.1.1 och 10.5. Relationerna mellan biogaslastbilens totalkostnadskalkyl och mot- svarande diesellastbil behöver även den återkommande följas upp, med start 2027, såsom föreslås för klimatpremien till ellastbilar. Utredningen noterar samtidigt att det finns en efterfrågan på bio- gas även i andra delar av samhället, en efterfrågan som kan komma att växa på sikt, se avsnitt 10.3.5. 9.2.2 Analysera möjligheten att införa en återbetalning av energiskatten på el för tunga lastbilar och bussar Förslag Möjligheten att återbetala elskatt för laddning av tunga lastbilar och tunga bussar ska analyseras vidare. Skälen för utredningens förslag Att låta incitamenten för elektrifiering i större utsträckning än i dag baseras på de rörliga kostnaderna är en generell inriktning för de för- slag som utredningen lämnar. Lägre kostnader för den elektricitet som laddas är ett sätt att förbättra kalkylen för användning av batteri- elektriska fordon och innebär att inköpspremierna kan sänkas. I lagen (1994:776) om skatt på energi finns ett antal verksamheter utpekade som berättigar till nedsättning av energiskatten på el till gällande minimiskattenivå. En del av verksamheterna finns inom transportsektorn , exempelvis överföring av el till fartyg genom så kallad landström. Utredningen bedömer att även el för laddning av batterielektriska tunga fordon som används inom näringslivsverksam- het borde kunna bli föremål för den här typen av skattenedsättning genom att företaget som äger det eldrivna tunga fordonet ansöker i efterhand om en återbetalning av energiskatten på el ned till minimi- SOU 2026:33 Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner 425 skattenivån, i likhet med det förslag som Transportföretagen låtit ta fram under 2024.19 Lägre beskattning av el i transportsektorn ligger i linje med kommissionens rekommendationer till medlemsländerna om att sänka skatten på el för att främja en ökad elektrifiering, som framförs i handlingsplanen för överkomliga (affordable) energipriser, se kapitel 3. En nedsättning av energiskatten för laddning av tunga fordon krä- ver vidare analys, som ligger utanför utredningens uppdrag. Utred- ningen föreslår därför att möjligheterna till nedsatt energiskatt på el för tunga lastbilar och tunga bussar analyseras närmare. Förslaget beskrivs närmare i kapitel 11. 9.2.3 Genom att införa en avståndsbaserad vägskatt med koldioxiddifferentiering minskar behovet av klimatpremier Bedömning Genom att införa en avståndsbaserad vägskatt med koldioxiddif- ferentiering för tunga godsfordon kan behovet av klimatpremier minskas. Ett införande kan också motivera en översyn av andra styrmedel som påverkar kostnadsrelationen mellan tunga elfordon och dieselfordon, t.ex. beskattning av diesel respektive el. Skälen för utredningens bedömning Ett antal EU-länder har, tillsammans med Schweiz infört koldioxid- differentierade vägtullar, där undantag eller nedsättning från väg - skatten ges för tunga fordon med nollutsläpp. Styrmedlet bedöms utgöra en betydelsefull faktor bakom att just dessa länder uppnått en relativt hög introduktionstakt av batterielektriska tunga fordon, se avsnitt 3.5.6. Av utredningens totalkostnadskalkyler framgår att ett införande av en avståndsbaserad vägskatt på en nivå motsvarande 1 krona per km, skulle kunna leda till att det blir möjligt att fasa ut klimatpremien på tunga fordon runt 2030 och ändå uppnå totalkostnadsparitet, se 19 Transportföretagen (2024). Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner SOU 2026:33 426 avsnitt 14.7.2. Ett införande kan sannolikt ske tidigast runt 2030 efter- som det tar viss tid för att få den här typen av system på plats. Ett införande av en avståndsbaserad vägskatt vid denna tid skulle även motivera en översyn av andra styrmedel som påverkar kostnads- relationen mellan tunga elfordon och dieselfordon, t.ex. beskattning av diesel respektive el. I jämförelse med annan styrning som i hög grad påverkar främst svenskregistrerade fordon, såsom en hög fordonsskatt eller en hög skatt på dieselbränsle, kan en avståndsbaserad vägskatt bidra till att utjämna konkurrensförhållanden mellan svenska och utländska åkare. Om Sverige i stället skulle avskaffa landets nuvarande tidsbaserade vägskatt (det så kallade Eurovinjettesamarbetet där endast Sverige och Luxemburg deltar från halvårsskiftet 2026), och inte ersätta den med ett nytt avståndsbaserat system, skulle det innebära att svensk- registrerade tunga fordon får betala för att använda vägnätet nere i Europa, medan utlandsregistrerade fordon slipper betala för använd- ningen av det svenska vägnätet.20 Hur nackdelarna utvecklas med ett införande av en avståndsbase- rad vägskatt beror av hur systemet utformas, inklusive tillkommande kostnader för införande och genomförande av system för kontroll och uppföljning. En nackdel med ett införande av en avståndsbaserad vägskatt är att införande och genomförande av en sådan skatt, inklu- sive system för kontroll och uppföljning medför betydande kostnader som behöver vägas mot de nyttor som uppstår.21 20 IVL Svenska Miljöinstitutet (2026a). 21 SOU 2022:13. SOU 2026:33 Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner 427 9.2.4 Förenkla reglerna för införande av miljözoner med nollutsläppsfordon Förslag Befintlig miljözon klass 3 ska delas upp i två delar; en för person- bilar och en för lastbilar och bussar. Skälen för utredningens förslag och bedömning I dag har kommuner möjlighet att införa miljözoner i syfte att för- bättra luftkvaliteten i särskilt miljökänsliga områden. I miljözon klass 3 ställs högst krav.22 Där får i princip endast elfordon, bränsle- cellsfordon och gasfordon köra vilket gäller såväl lätta som tunga fordon. I syfte att förenkla för kommuner att införa miljözoner, föreslår utredningen att en uppdelning införs av dagens miljözon klass 3 till en som omfattar lastbilar och bussar, och en som omfattar person- bilar. Förslaget har tidigare lagts fram av Trafikanalys 23 och IVL har framfört ett liknande förslag24. I Nederländerna har nollutsläppszoner för hållbar citylogistik in- förts stegvis i ett trettiotal städer genom överenskommelser mellan städer och den nationella nivån.25 En liknande styrning skulle även kunna införas i Sverige med den föreslagna uppdelningen. Utredningens förslag innebär att kommuner ges möjlighet att in- föra miljözoner som enbart påverkar trafiken med kommersiella for- don, dvs. de som i genomsnitt har högre utsläpp av partiklar och kväveoxider jämfört med personbilar, samtidigt som hushåll inte på- verkas negativt. Ett införande av en miljözon av nuvarande klass 3 kan exempelvis skapa missnöje hos privatpersoner som inte har råd att köpa en elbil. Erfarenheten från Nederländerna visar att införande av nollut- släppszoner tillsammans med andra styrmedel har effekt på framför allt introduktionen av lätta och medeltunga ellastbilar, se avsnitt 3.5.6. 22 Se 4 kap. 22 § trafikförordningen (1998:1276) eller Transportstyrelsen (u.å.b). 23 Trafikanalys (2022), s. 60. 24 IVL Svenska miljöinstitutet (2025b). 25 Netherlands Enterprise Agency (2026) och ICCT (2025d). Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner SOU 2026:33 428 Även i Nederländerna är det primära syftet med nollutsläpps - zonerna att skapa områden med bättre luftkvalitet. Eftersom Sverige i jämförelse med Nederländerna har mindre omfattande luftkvalitets- problem kommer dock ett införande inte kunna bli lika omfattande här och därmed inte lika verkningsfullt. Med den föreslagna uppdelningen ges kommuner förenklade metoder för att lösa lokala luftkvalitetsproblem samtidigt som den kan stödja introduktionen av lätta lastbilar och tunga fordon som drivs med el eller gas. Förslaget om en uppdelning av dagens miljözonsbestämmelser ska i huvudsak ses som komplement till utredningens övriga förslag, och en regelförenkling. IVL bedömde i sin utredning av miljözoner att bussar inte bör ingå i en ny miljözons klass för nollutsläppszon eftersom det för vissa bussklasser enbart finns ett litet utbud av modeller som klarar kraven. Utredningen menar dock att detta kan lösas med tillfälliga dispenser. 9.3 Förslag som stödjer introduktionen av arbetsmaskiner med nollutsläpp 9.3.1 Sverige bör fortsätta verka för att arbetsmaskiner med nollutsläpp lyfts upp på dagordningen i EU Bedömning – Utbudet av arbetsmaskiner som är utrustade med batterielek- trisk drivlina, eller annan form av drivlina för nollutsläpp, är begränsande för elektrifieringen i flera sektorer. – Sverige bör fortsätta verka för att efterfrågan på sådana arbets- maskiner stimuleras på EU-nivå. En del i detta är att en defini- tion av nollutsläpp kopplat till arbetsmaskiner införs i relevanta rättsakter i EU, exempelvis i samband med den pågående över- synen av EU:s upphandlingsramverk och bestämmelserna i EU-förordningen om nettonollindustri . – Om det förs in en sådan definition tillsammans med väl utfor- made upphandlingsregler och andra incitament för tidig mark- nadsintroduktion, skulle en större harmonisering uppnås i EU. SOU 2026:33 Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner 429 De initiativ som nu genomförs i enskilda länder och städer skulle på så sätt kunna spridas till en större marknad och tillverknings- serierna bli större. Skälen för utredningens bedömning Det är viktigt att det på europeisk nivå utvecklas mer enhetliga styr- medel för elektrifierade arbetsmaskiner för att kostnaderna för tek- nikintroduktionen ska kunna sänkas när de nya teknikerna tillverkas och används i större skala. Initiativen på EU-nivå kan på så sätt även bidra till att pågående nationella och lokala initiativ får större spridning och kan ta fart. Arbetsmaskiner26 används i många olika tillämpningar och bran- scher och omfattas till skillnad från vägfordonen inte av några EU- gemensamma koldioxidkrav och har inte heller lyfts fram i några andra EU-gemensamma initiativ för att främja omställningen mot netto-nollutsläpp. Marknadsintroduktionen sker i dag i mer begränsade serier med incitament via upphandlingskrav och ekonomiska stöd i enskilda medlemsländer27 och städer, däribland i Sverige, se kapitel 3 och 5. Inom ramen för Given för ren industri i EU28 pågår en översyn av ramverket för offentlig upphandling som bland annat syftar till att förstärka incitamenten för offentlig och privat upphandling av produkter tillverkade i EU, produkter som pekats ut som särskilt strategiska för en hållbar utveckling och för omställningen till netto- nollutsläpp. Den nu pågående översynen av upphandlingskraven i EU är inrik- tad mot strategiska sektorer, se kapitel 3 men kan även komma att gälla redan beslutad lagstiftning där särskilt strategiska nettonoll- produkter valts ut.29 26 Transportstyrelsens definition av begreppet anger att arbetsmaskiner utgörs av traktorer, motorredskap, terrängmotorfordon, spårfordon, industriella maskiner och andra anordningar som är konstruerade för att kunna röra sig eller flyttas på marken och som är försedda med el- eller förbränningsmotor. 27 Norge ligger långt fram och Oslo var först ut med att handla upp helelektriska byggprojekt. 28 Europeiska kommissionen (2025i). 29 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1735 av den 13 juni 2024 om in- rättande av en åtgärdsram för att stärka Europas ekosystem för tillverkning av nettonoll- teknik och om ändring av förordning (EU) 2018/1724. Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner SOU 2026:33 430 Kommissionen tog under 2025 fram en särskild genomförande- akt30, den så kallade NetZeroIndustryAct, (NZIA) där de utvalda slut- produkterna specificeras mer i detalj. Vid en genomgång av nämnda genomförandeakt, noteras att tekniker för nollutsläpp i arbetsmaski- ner saknas i den i övrigt relativt omfattande listan. Utfasningsutredningen31 pekade i stället mot att förordningen för avgaskrav på arbetsmaskiner, förordning 2026:1628, och ekodesign- direktivet skulle kunna vara lämpliga rättsakter där nollutsläppsdefini- tioner för arbetsmaskiner skulle kunna införas. Utredningen finner dock Utfasningsutredningens förslag mindre lämpligt då det bedöms ta längre tid att vinna gehör för och genom- föra, och inte heller vara i linje med kommissionens nuvarande arbets- plan och strategiska inriktning. 9.3.2 Förläng och samordna klimatpremien för arbetsmaskiner Förslag – Klimatpremien för arbetsmaskiner ska behållas och förlängas i tid. – En ny förordning för miljöarbetsmaskiner inklusive ladd- och tankningsutrustning ska tas fram i enlighet med Naturvårds- verkets och Energimyndighetens förslag. – När totalkostnadskalkylen för eldrivna arbetsmaskiner inklu- sive de incitament som ges av andra styrmedel, hamnar i pari- tet med motsvarande dieseldrivna alternativ ska premien fasas ut. Kostnadsrelationerna behöver återkommande utvärderas, en första utvärdering behöver göras till den 1 januari 2028. 30 Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2025/1178 av den 23 maj 2025 om tillämp- ningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1735 vad gäller förteckningen över slutprodukter med nettonollteknik och deras huvudsakliga särskilda komponenter i syfte att bedöma bidraget till resiliens. Bryssel: Europeiska kommissionen. 31 SOU 2021:48. SOU 2026:33 Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner 431 Skälen för utredningens förslag Klimatpremien behöver behållas och förlängas i tid Utvecklingen på arbetsmaskinsområdet ligger, generellt sett, ett steg bakom utvecklingen mot elmotordrift och vätgasdrift jämfört med motsvarande utveckling för tunga fordon. Det finns även områden där utbudet av arbetsmaskiner med elmotor- och vätgasdrift är be- gränsat, särskilt i tyngre segment av bygg- och anläggningsmaskiner och i jord- och skogsbruk. Den ekonomiska totalkostnadskalkylen ser än så länge ogynnsam ut även för arbetsmaskiner, särskilt för medeltunga och tunga arbetsmaskiner, samtidigt som analyser visar att kalkylen på sikt kan förbättras betydligt, se kapitel 14. Marknadsintroduktionen befinner sig således i ett relativt tidigt skede vilket motiverar fortsatta insatser från det offentliga. Utred- ningen ser en fortsatt stödgivning via systemet med Klimatpremier som en lämplig väg framåt. Utredningen noterar att det även på arbetsmaskinsområdet finns näringspolitiska motiv för att underlätta för den fortsatta introduk- tionen av el- och vätgasdrivna arbetsmaskiner, se kapitel 6. Förlängningen av klimatpremien för arbetsmaskiner föreslås finan- sieras via förslaget till anslagsökning i avsnitt 9.2.1. Stödgivningen behöver samlas och riktas mot arbetsmaskiner Utredningen delar Naturvårdsverkets32 och Energimyndighetens be- dömning33 att ett, vid en myndighet, samlat stöd för arbetsmaskiner, omfattande både maskiner och tillhörande infrastruktur, har förut- sättningar att förenkla administrationen av stödet och anpassa ut- formningen på ett sätt som passar för just de aktörer som avser köpa eller leasa arbetsmaskiner. Förändringen skulle kunna skapa förutsättningar för att stöd- givningen till arbetsmaskiner kan öka från de inledande sex årens låga nivåer. Enligt Energimyndigheten har stöd betalats ut till sam- manlagt 58 maskiner under perioden 2020 till september 2026. Energimyndighetens förslag till förändringar handlar om att (i) öppna upp stödet även för leasing av arbetsmaskiner, något som 32 Naturvårdsverket (2024a). 33 Energimyndigheten (2025b). Förslag för omställning av fordonsflottan och arbetsmaskiner SOU 2026:33 432 redan införts för tunga fordon, (ii) att ta bort begränsningen av den tillåtna maxnivån på 20 procent av arbetsmaskinernas inköpspris, (iii) att se över och förenkla kriteriet för minsta tillåtna motoreffekt samt att (iv)det bör införas en bedömning av och en stödgivning som tar hänsyn till om stödet till miljöarbetsmaskiner går till små- eller medelstora företag, på samma sätt som i stödgivningen för tunga el- lastbilar. Förslag två och tre på listan ovan har införts under våren 2026. Utredningen tar inte ställning till Energimyndighetens samtliga förslag men konstaterar att genomförandet av några av förslagen riskerar att stöta på svårigheter på grund av att det saknas ett stat- ligt arbetsmaskinsregister, se avsnitt 5.8. Energimyndigheten har i regleringsbrevet för 2026 getts i upp- drag att ytterligare analysera utformningen av stödet, och vid behov lämna författningsförslag.34 Uppdraget ska redovisas den 15 juni 2026. 34 Regeringskansliet (2025), Regleringsbrev Statens Energimyndighet 2026, KN2025/02354, KN2025/02381. 433 10 Förslag på området reduktionsplikt Detta kapitel redovisar utredningens förslag för hur reduktions - plikten bör utformas för att bli mer långsiktigt stabil, kostnads - effektiv och flexibel. I kapitel 9 redogör vi för hur övergången till utsläppsfria fordon kan fortsätta främjas och vilka de centrala styr- medlen är för denna utveckling. Elektrifieringen minskar successivt användningen av fossila drivmedel i vägtransporter och arbets - maskiner men på kort sikt kommer förnybara drivmedel, främst i form av biodrivmedel spela en viktig roll för att minska växthus - gasutsläppen. I kapi tel 11 redogör vi för våra förslag när det gäller energi- och koldioxidskatternas fortsatta utveckling, tillsammans med det nya EU-gemensamma systemet, ETS 2. Dessa styrmedel samspelar på flera sätt med reduktionsplikten och de förslag till förändringar som presenteras i detta kapitel. Vi konstaterar i av - snitt 5.5 att den nuvarande styrningen för introduktion av biodriv- medel och andra förnybara drivmedel1 har flera brister som påverkar både långsiktighet, kostnadseffektivitet och flexibilitet. Utredningen bedömer att styrningen behöver utvecklas stegvis och i takt med att EU:s regelverk och målbild successivt tydliggörs. Utredningen ska enligt sitt direktiv analysera hur styrmedel mer allmänt kan utformas för att fasa ut fossila bränslen ur de sektorer som omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning (ESR) i den takt som krävs för att på ett kostnadseffektivt sätt nå det långsik- tiga klimatmålet till 2045 samt de EU -åtaganden som Sverige har på klimatområdet. Utredningen ska också mer specifikt analysera hur reduktionsplikten kan justeras för att bidra till att nå Sveriges åtagande enligt ansvarsfördelningsförordningen samt att använd- ningen av fossila drivmedel är i princip noll senast 2045. Ytterligare 1 Förnybara drivmedel av icke-biologiskt ursprung. Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 434 ett ramvillkor är att det reviderade förnybartdirektivets transport- mål ska nås på ett kostnadseffektivt sätt samtidigt som påverkan på drivmedelspriser ska minimeras. I detta kapitel redogör vi för våra förslag för en förändrad reduk- tionsplikt och hur transportmålet i förnybartdirektivet bör nås. Vi redogör för vår analys över vilket styrmedel som bör vara det över- gripande verktyget för att minska utsläppen på ett kostnadseffektivt sätt i avsnitt 10.1. På kort sikt ser utredningen ett inblandningskrav, exempelvis en reduktionsplikt, som det mest lämpliga styr medlet för att styra mot att uppfylla det kvarstående gapet mot Sveriges åtagande i ESR. Vi föreslår därför i avsnitt 10.2 nya reduk tions- pliktsnivåer för att Sverige ska kunna nå ESR-åtagandet. Vi har också utifrån vår problemanalys i avsnitt 5.5 utarbetat ett antal förslag och bedömningar om hur reduktionsplikten kan göras mer lång siktig, flexibel och kostnadseffektiv. Dessa förslag redogörs för i avsnitt 10.2, 10.3 och 10.4. I avsnitt 10.5 redogör vi för vår analys av hur förny- bartdirektivets transportmål kan nås på ett kostnadseffektivt sätt. Vi gör i avsnitt 10.3.4 bedömningen att det bör analyseras om reduk- tionsplikten ska göras om till en kvotplikt. Vi använder dock för enkelhets skull termen reduktionsplikt genomgående i betänkandet förutom då vi jämför en kvotplikt med en reduktionsplikt. Vi an- vänder begreppet förnybara drivmedel som ett samlingsnamn för biodrivmedel och förnybara drivmedel av icke-biologiskt ursprung i kapitlet, men specificerar i de olika avsnitten i kapitlet om förslagen främst adresserar användning av biodrivmedel och/ eller användning av andra typer av förnybara drivmedel. 10.1 Val av ett sektorsövergripande styrmedel En kostnadseffektiv klimatpolitik når ett givet klimatpolitiskt mål till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Genom att införa styrmedel som är breda, i bemärkelsen att de täcker så stor del av ekonomin som möjligt, och jämna, i bemärkelsen att de ger alla aktörer samma incitament att minska sina utsläpp, skapas goda förutsättningar för kostnadseffektivitet. De nödvändiga utsläppsminskningarna kom - mer då ske där kostnaderna är som lägst. Om styrningen utformas så att den antingen helt exkluderar vissa grupper eller ger vissa grupper svagare incitament att minska sina utsläpp än andra grupper, är risken SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 435 stor att det inte blir de minst kostsamma åtgärderna som genom- förs, och systemet är då inte kostnadseffektivt. Basen för en kostnadseffektiv styrning är således ett brett styr- medel. Det kan finnas många goda skäl för att komplettera det breda styrmedlet med annan styrning. Det kan, som nämns i kapitel 2, finnas andra marknadsmisslyckanden utöver utsläpp att hantera, till exempel i form kunskapsexternaliteter. Det kan även finnas andra restriktioner som gör det svårt eller omöjligt med en helt jämn styr- ning. Den breda basen i styrningen kan alltså behövas kompletteras, men utan basen är det svårt att uppnå kostnadseffektivitet. Möjliga kandidater för ett sektorsövergripande styrmedel Potentiella kandidater på sektorsövergripande styrmedel kan vara (a) direkta regleringar, (b) en ”äkta” koldioxidskatt, (c) en koldi- oxidskatt som den för närvarande är utformad, (d) subventionera alternativ till fossila bränslen, (e) ett nationellt system för handel med utsläppsrätter, eller (f) ett inblandningssystem. Direkta regleringar (a), så som begränsningar för att använda förbränningsmotorfordon under vissa tider eller i vissa områden, kan fylla en roll i en styrmedelsmix. Utredningen bedömer att det inte är en framkomlig väg att använda direkta regleringar som den breda basen i styrningen eftersom det i princip är omöjligt att ut- forma regleringarna kostnadseffektivt med mindre än att staten har total information. En ”äkta” koldioxidskatt (b), det vill säga en enhetlig skatt på utsläpp av koldioxid med fossilt ursprung, skapar en kostnad, lika stor för alla aktörer, för att släppa ut fossil koldioxid. Detta har stor potential att skapa ett kostnadseffektivt utfall. Energiskatte- direktivet2 i kombination med EU:s regler om statligt stöd möjlig- gör dock inte en koldioxidskatt utformad så den enbart träffar de fossila utsläppen. Som en följd av detta läggs koldioxidskatten, så som den för närvarande är utformad i Sverige (c), på hela bränslet och ger inga incitament till ytterligare inblandning. Styrningen blir därför trubbig och inte kostnadseffektiv. 2 Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemen- skapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 436 Det grundläggande syftet med en koldioxidskatt är att göra det dyrare att släppa ut och på det sättet skapa incitament till lägre ut- släpp. Ett alternativ skulle vara att i stället göra alternativen till fossila bränslen billigare genom att subventionera dem (d). I viss mån görs detta redan, till exempel genom skattenedsättningar. Att använda subventioner som det centrala styrmedlet skulle inte bara skapa stora statliga utgifter utan det skulle även ta bort viktiga inci- tament som en korrekt prissignal skickar. Därmed blir systemet inte kostnadseffektivt. Av alternativen ovan bedöms således endast två alternativ ha potential att vara kostnadseffektiva; ett nationellt handelssystem (e) eller någon form av inblandningssystem (f). Dessa diskuteras närmare nedan. 10.1.1 Nationellt handelssystem eller inblandningskrav Bedömning Den breda styrningen bör ske genom inblandningskrav eftersom det är komplicerat att införa ett handelssystem till 2030. Ett han- delssystem skulle medföra högre pumppriser jämfört med ett inblandningskrav. Skälen för utredningens förslag I sin utredning Sveriges klimatstrategi – 46 förslag för klimatomställ- ning i ljuset av Fit for 55, föreslog Hassler 2023, ett nationellt han- delssystem som det primära styrmedlet för att minska utsläppen från ESR-sektorn.3 En uppenbar fördel med ett handelssystem är att det kan garantera måluppfyllelse eftersom mängden utsläpp inte kan överstiga den tilldelade mängden utsläppsrätter. Ges systemet en bred täckning har det goda möjligheter att nå målet på ett kostnads - effektivt sätt. Eftersom handelssystemet resulterar i att de nödvän- diga utsläppsminskningarna sker där de är minst kostsamma är det ett kraftfullt instrument särskilt då det finns många olika sätt att minska utsläppen på. Ett nationellt handelssystem som täcker ut - 3 Hassler, J. (2023). SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 437 släpp från förbränning av fossila bränslen kommer minska utsläppen genom att göra bränslen dyrare, vilket kommer ge incitament att minska bränsleanvändningen, till exempel genom att köra mindre bil eller köpa en elbil, och genom att ge incitament till att blanda in förnybara drivmedel och bränslen. Vad priset på utsläppsrätterna blir beror på hur marknaden ut- vecklar sig. Visar det sig vara svårt att minska utsläppen, till exem- pel om priserna på förnybara drivmedel blir höga, kommer utsläpps- priset bli högre. Om det i stället blir enklare att minska utsläppen, till exempel genom en oväntat kraftfull elektrifiering, blir priserna lägre. Det kommer att krävas en viss administration för att implemen- tera och vidmakthålla ett handelssystem. Den är sannolikt inte för- sumbar, men i viss mån måste de nödvändiga administrativa åtgär- derna genomföras oavsett om ett nationellt handelssystem införs eller inte eftersom de krävs för att hantera det kommande handels- systemet i EU, ETS 2. Det andra alternativet är ett system som med lagkrav tvingar in förnybara drivmedel i drivmedelsmixen. Den exakta utformningen kan variera, men det nuvarande reduktionspliktssystemet är ett exempel. Systemet fungerar genom att ställa krav på att en viss mängd – uttryckt i volym, energi eller annan enhet – förnybara bränslen (och/eller fossilfri el) måste säljas för varje enhet fossilt bränsle. I en reduktionsplikt formuleras kraven som en viss reduktion av livscykelutsläppen jämfört med ett rent fossilt bränsle. En kvot - plikt ställer ett krav på att försäljningen till en viss andel ska bestå av förnybara bränslen (eller el). Ett inblandningskrav sänker således primärt utsläppen genom att blanda in förnybara bränslen. Eftersom dessa är dyrare än fossila kommer inblandningen emellertid leda till att drivmedelspriset stiger vilket i sin tur ger incitament till lägre drivmedelsanvändning genom att till exempel köra mindre bil eller byta till elbil. Kanalerna är de samma som för ett handelssystem, men mekanismen är annorlunda. Till skillnad från ett handelssystem kan ett inblandningskrav inte garantera måluppfyllelse. Om till exempel en kraftig högkon- junktur oväntat skulle öka efterfrågan på drivmedel kommer det i ett handelssystem medföra att priset på utsläppsrätter stiger (efter- som det totala antalet utsläppsrätter är konstant). Under ett in - Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 438 blandningskrav som är utformat för att i förväntan nå ett givet mål kommer en oväntad ökad drivmedelsefterfrågan i stället innebära att utsläppen överstiger målnivån. Resonemanget förutsätter att han- delssystemet lämnas oförändrat även om utsläppsrätterna stiger kraftigt i pris. I praktiken kommer det uppstå ett politiskt tryck att hantera höga utsläppsrättspriser till exempel genom att tillföra ytter- ligare utsläppsrätter, vilket då skulle leda till att utsläppen blir högre. Inblandningskrav ger lägre drivmedelspris än ett handelssystem En, i ljuset av utredningens direktiv, viktig skillnad mellan ett han- delssystem och ett inblandningskrav är att det senare under normala omständigheter når ett givet mål till en lägre inverkan på drivmedels- priset. Ett handelssystem kommer resultera i att den fossila delen av bränslet blir dyrare eftersom det, utöver själva bränslet, även för- utsätter köp av utsläppsrätter. I fallet med inblandningskrav kommer drivmedelspriset bli ett viktat medelvärde av kostnaden för den fossila respektive förnybara komponenten. På en fungerande marknad be- tyder det att inblandningskrav ger ett lägre drivmedelspris vid en viss inblandning än vad ett handelssystem ger. Med vissa förenklande an- taganden är det möjligt att illustrera detta i en tämligen enkel figur. Varför blir drivmedelspriset lägre med ett inblandningskrav? En enkel illustration I figur 10.1 nedan mäts mängden drivmedel på den horisontella axeln. Den vertikala axeln mäter priser och kostnader i kronor. Efterfrågan på drivmedel antas vara linjär. I figuren finns två marginalkostnads- samband. Det första gäller marginalkostnaden för den fossila kom- ponenten av drivmedlet (MC fossilt). Den antas vara konstant. Detta eftersom Sverige är en liten aktör på en stor global marknad. Om Sverige skulle öka sin efterfrågan på fossila drivmedelskomponenter skulle det inte påverka världsmarknadspriset. Margi nalkostnaden för den biogena drivmedelskomponenten (MC bio) antas däremot vara (linjärt) stigande. Det betyder att när Sverige efterfrågar mer biogena drivmedel så kommer priset på dessa stiga något. I figuren antas kostnaden för den första biogena enheten vara högre än kost- naden för en fossil komponent. Utan någon styr ning kommer det SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 439 således inte säljas några biodrivmedel alls och mängden drivmedel kommer att ges av skärningspunkten mellan efterfrågan och margi- nalkostnaden för fossila drivmedel. Anta nu att det införs ett utsläppsmål som sätter en gräns för hur många enheter fossila drivmedel som kan säljas (Mål fossilt) och att målet ska nås med hjälp av ett system för handel med ut- släppsrätter. Om det inte skulle finnas några biogena drivmedels- komponenter skulle det betyda att priset på utsläppsrätter behöver bli så högt så att efterfrågan på drivmedel (som då är helt fossila) är sådana att målet nås. Det skulle betyda ett pumppris lika med den övre streckade linjen (Pris drivmedel utan bio) varav utsläppsrätterna skulle utgöra kostnaden ovanför MC fossilt. Med hjälp av att blanda in biodrivmedel kan pumppriset sänkas. Eftersom vi antar att den fossila komponenten alltid är billigare än den biogena så kommer det först blandas in så mycket fossilt som målet tillåter. Utöver detta kommer det blandas in biodrivmedel upp till den punkt då kostnaden för ytterligare inblandning inte längre är lönsam. I figuren sker det där marginalkostnaden för den biogena komponenten är lika med efterfrågan på drivmedel. För att detta ska vara en jämvikt kommer priset på utsläppsrätter drivas upp så att pumppriset ges av ”Pris drivmedel” i figuren. Som figuren är ritad motsvarar den grå rektangeln de totala kostnader konsu men- terna behöver betala för utsläppsrätter. Om vi, i stället för ett han- delssystem, uppnådde samma fördelning mellan fossil och biogen drivmedelskomponent genom ett inblandningskrav kommer det inte finnas några kostnader för utsläppsrätter. Den totala kostnaden för konsumenterna inkluderar då inte den grå ytan. Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 440 Figur 10.1 Principiell illustration – utfall under ett handelssystem Källa : Utredningens egen bearbetning. Om samma inblandning som skulle ges av ett handelssystem i stället uppnås med ett inblandningskrav kommer de resulterande pump- priserna alltså bli lägre. Det skulle dock resultera i att mer drivmedel efterfrågas, vilket i sin tur skulle betyda att utsläppen blir högre (fler enheter drivmedel med samma fossilinnehåll per enheter kom- mer konsumeras). För att de båda systemen ska ge samma utsläpp behöver således inblandningsnivån vara lite högre under ett inbland- ningssystem än vad den skulle vara under ett handelssystem och/eller så behöver inblandningssystemet kombineras med en drivmedels- skatt för att tvinga ner efterfrågan. Det ska påpekas att intäkterna till staten från drivmedelsskatten kommer vara lägre än intäkterna från auktionering av utsläppsrätter under ett handelssystem för att pumppriserna ska bli lägre under inblandningskravet. Skillnaden i drivmedelspris mellan de båda systemen blir större när den fossila andelen av försäljningen är stor. När vi närmar oss 2045, och flytande drivmedel till mycket stor del måste vara förny- bara, blir skillnaden liten. I närtid, till 2030 eller 2035, kan skillnaden dock vara betydande. Givet utredningens direktiv som kraftigt be- tonar att påverkan på drivmedelspriserna ska minimeras är detta ett skäl för att vidareutveckla reduktionsplikten snarare än att införa ett nationellt handelssystem. MC fossilt MC bio Efterfrågan drivmedel Mål fossilt BioFossilt Pris drivmedel Pris utsläppsrätt P [kr] Drivmedel [volymenhet] Pris drivmedel utan bio SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 441 En illustration med en allmän jämviktsmodell Konjunkturinstitutet 4 använde 2023 5 en allmän jämviktsmodell över svensk ekonomi för att jämföra fyra olika scenarier som alla når Sveriges ESR-åtagande. De fyra scenarierna var: 1. Höjd drivmedelsskatt: reduktionsplikt på 6 procent till 2030 och drivmedelsskatten på drivmedel höjs till en nivå så att målet nås. 2. Påskyndad elektrifiering: ovanstående scenario kompletterat med en elbilsbonus och en malus för en snabbare elektrifiering. 3. Handelssystem: modellerat som en koldioxidskatt på fossila driv- medelskomponenter. Inblandade biodrivmedel skattebefrias. 4. Höjd reduktionsplikt: reduktionsplikten höjs 2027 till nivån den enligt planen skulle haft 2024 och följer sedan den ursprungliga banan; drivmedelsskatten höjs så att målet nås. Det fjärde scenariot ligger närmast utredningens förslag, men det är viktigt att notera att utformningen av reduktionsplikten skiljer sig åt mellan utredningens förslag, se nedan, och det som modellerades av Konjunkturinstitutet. Även underliggande antaganden om pris- utvecklingar och liknande skiljer sig åt. De exakta resultaten är där- för av mindre intresse, men relationerna mellan förslagen är fort- farande relevanta. De olika alternativen resulterar i olika drivmedelspriser och olika BNP-nivåer till 2030. Resultaten summeras i tabell 10.1 där siffrorna avser skillnaden i respektive fall jämfört med utfallet i scenariot med höjd reduktionsplikt. Tabell 10.1 Skillnad i drivmedelspriser respektive BNP jämfört med höjd reduktionsplikt Bensin Diesel BNP Höjd drivmedelsskatt 57 % 75 % −0,09 % Påskyndad elektrifiering 53 % 69 % −0,12 % Handelssystem 13 % 12 % 0,02 % Källa : Konjunkturinstitutet (2023) och egna beräkningar. 4 Konjunkturinstitutet (2023c). 5 När rapporten skrevs hade sänkningen av reduktionsplikten till sex procent aviserats, men ännu inte genomförts. Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 442 De exakta siffrorna i tabellen är, som noterats ovan, inte viktiga efter- som vare sig scenarierna eller de underliggande antagandena är de - samma som de utredningen använder. Storleksordningarna är dock av intresse. Det är också viktigt att notera att de fyra scenarierna alla når ESR-målet, så jämförelsen blir mellan olika vägar till målet snarare än mellan ett måluppfyllande scenario och beslutad politik (där målet inte nås). Det första tabellen visar är att pumppriserna för både bensin och diesel beräknas bli högre i alla tre scenarier än vad de blir i fallet där reduktionsplikten höjs. Det gäller särskilt för de första två scenarierna, men det är värt att notera att pumppriserna blir högre även när målet nås via ett handelssystem än när det nås med höjd reduktionsplikt, vilket är i linje med diskussionen ovan. Vidare visar tabellen att BNP beräknas bli lägre i de båda fallen där reduktionsplikten är låg och målen nås genom höjda drivmedels- skatter (scenario 1 och 2). I dessa fall behövs en hög drivmedelsskatt för att tvinga ner trafikarbetet, vilket påverkar hela ekonomin. I fallet där målet nås genom ett handelssystem blir dock BNP högre, om än marginellt, än i fallet där målet nås med en höjd reduk- tionsplikt. Det är också i linje med diskussionen ovan där vi argu- menterar för att ett handelssystem har god förmåga att bidra till kostnadseffektivitet. Samtidigt är det viktigt att se till storleksordningarna i tabellen. De olika vägarna för att nå ESR-åtagandet har relativt stor påverkan på drivmedelspriserna. Oavsett fall är inverkan på hela ekonomin, mätt som BNP, av en mycket lägre storleksordning. Ett handelssystem kan begränsa pumpprisernas volatilitet En potentiell fördel med ett nationellt handelssystem är att dess utsläppsrättspris kommer motvariera med priset på ETS 2-utsläpps- rätter likväl som med produktpriset för fossila bränslen. När ETS 2- priset, eller det fossila produktpriset, stiger kommer det nationella utsläppsrättspriset sjunka och vice versa. Det nationella handels - systemet kommer på det viset hålla nere volatiliteten i pumppriserna som härstammar från ETS 2 och priset på fossila produkter. Volatilitet som härstammar från förändringar i drivmedelsefter- frågan eller pris för förnybara komponenter kommer slå igenom i SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 443 pumppriserna i båda systemen, men på lite olika sätt. Höga priser på förnybara komponenter har större påverkan på pumppriserna under ett handelssystem än under ett inblandningssystem. Marknadsmakt skapar större problem för inblandningskrav än för handelssystem Ett inblandningskrav kan ha lägre påverkan på drivmedelspriset så länge marknaden fungerar väl. Ett viktigt argument emot ett inbland- ningskrav är om producenterna av förnybara bränslen har marknads- makt. Eftersom inblandningskravet i princip garan terar en efter - frågan skulle en producent med marknadsmakt kunna begära ett mycket högt pris. Ett inblandningskrav skulle då kunna resultera i högre drivmedelspriser än ett nationellt handelssystem. Utredningen har emellertid lagt mycket fokus på att försöka bedöma risken för marknadsmakt på till exempel HVO-marknaden i närtid, se kapitel 7, och menar att den risken är lägre nu än före 2022. Trots det menar utredningen att ett inblandningskrav måste innehålla någon form av säkerhetsventil för att hantera situationer då priset på förnybara drivmedel stiger till höga nivåer, se avsnitt 10.4. Marknadsmakt kan vara ett problem även under ett handelssystem, men konsekvenserna blir då mindre allvarliga. Få aktörer med begränsade alternativ minskar handelssystemets effektivitet Ett handelssystem har särskilt många fördelar om det täcker många aktörer som var och en har många alternativ att minska sina utsläpp. Då kan systemet, givet att marknaden fungerar väl, sortera fram de åtgärder som kostar minst på ett sätt som är mycket svårt att göra med mer administrativa styrmedel. Ett nationellt handelssystem kommer utformas som ett så kallat uppströmssystem. Det vill säga, det är drivmedelsleverantörerna som kommer vara skyldiga att lämna in utsläppsrätter – inte de som använder bränslena och i slutändan skapar växthusgasutsläppen. Som diskuterades i kapitel 7 är antalet drivmedelsleverantörer i Sverige begränsat. Dessutom är deras möjligheter att minska utsläppen begränsade till att blanda in en större andel förnybara komponenter Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 444 och/eller tvinga ner den totala användningen genom att sätta högre priser. I en sådan situation är det svårt att se att ett han delssystem skulle vara överlägset ett inblandningssystem i meningen att handels- systemet leder till lösningar som är mer kostnadseffektiva. Osäkerhet kring ETS 2 och EU:s arkitektur efter 2030 Diskussionen ovan baseras främst på hur de två olika systemen fungerar. Utifrån denna diskussion bedömer utredningen att ett inblandningskrav sammantaget är att föredra framför ett nationellt handelssystem åtminstone i närtid. Utredningen ser ytterligare två skäl som är mer förknippade med kommande förändringar på EU- nivå. För det första antas ETS 2 införas från 2028. Mycket är oklart kring hur ETS 2 kommer att fungera i praktiken. Utredningen menar att det är onödigt riskfyllt att införa ett nationellt handelssystem, i princip, samtidigt som ETS 2 införs. För det andra är det, som diskuteras i kapitel 3, oklart hur EU:s klimatpolitiska arkitektur utvecklar sig efter 2030. Det finns således skäl att avvakta med ett eventuellt införande av ett nationellt han- delssystem tills det finns en klarare bild om hur EU:s politik på området utvecklas, se kapitel 3 och 5. Utredningen förordar inblandningskrav Utredningen menar sammanfattningsvis att både ett nationellt han- delssystem och ett inblandningskrav är förknippade med fördelar likväl som nackdelar. Sammantaget bedöms ett inblandningskrav vara att föredra, i synnerhet i närtid. De främsta skälen är dess lägre påverkan på drivmedelspriserna och att det bedöms riskfyllt att starta upp ett helt nytt svenskt system samtidigt som ETS 2 införs och EU:s klimatpolitiska arkitektur är under förändring. Inbland- ningskrav har också använts sedan 2018, så aktörerna på marknaden vet hur det fungerar. Detta hindrar på intet sätt att ett handelssystem införs i ett senare skede om så skulle visa sig vara önskvärt. Samtidigt ser inte utredningen några hinder för att ett inblandningssystem, som sätter ett tak på andelen försålda bränslen med fossilt ursprung, kan fungera hela vägen fram till 2045 genom att gradvis sänka taket till noll eller nära noll. SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 445 10.2 Förslag för mer långsiktigt stabila incitament för inblandning av förnybara drivmedel Utredningen bedömer att ett inblandningskrav bör utformas så att det kan justeras på ett förutsägbart sätt vid förändrade marknads- förhållanden, i syfte att säkerställa långsiktiga och stabila incitament för inblandning av förnybara drivmedel. Utredningen bedömer att de tidigare reduktionspliktsnivåerna var för högt satta, vilket ledde till en alltför snabb ökning av efter- frågan på biodrivmedel i förhållande till marknadens mognad, se avsnitt 5.5. Reduktionspliktsnivåerna var höga i förhållande till produktionskapaciteten för förnybara drivmedel av rätt kvaliteter, särskilt för HVO, vilket kan ha bidragit till högre priser på den svenska marknaden. Den senare sänkningen av reduktionspliktsnivåerna har i stället försvårat måluppfyllelsen mot både Sveriges EU-åtaganden och de nationella klimatmålen, och höjningen 2025 bedöms inte räcka för att ESR-åtagandet ska nås, se avsnitt 4.3. Samtidigt som prisutveck- lingen i allt högre grad påverkas av en gemensam EU -marknad ut- vecklas biodrivmedelsmarknaden med fler producenter, vilket minskar risken för kraftiga prispåslag till följd av ökad efterfrågan i Sverige. Elektrifieringen av såväl tunga som lätta transporter innebär att den långsiktiga efterfrågan på flytande och gasformiga bio drivmedel minskar i vägtransportsektorn. Samtidigt bedöms efter frågan på förnybara flytande och gasformiga drivmedel öka avsevärt inom flyget och sjöfarten, se avsnitt 7.4. Utredningen ser därför behov av en utformning av de framtida inblandningskraven som skapar en mer stabil och långsiktig efterfrågan på förnybara drivmedel även för väg- transporter och arbetsmaskiner och en samlad styrning som ger lång- siktigt stabil prispåverkan på drivmedel. 10.2.1 Nya nivåer i reduktionsplikten Förslag Nya inblandningsnivåer ska gälla för åren 2028 till 2030. Nivåerna ska uppdateras i kontrollstationer var fjärde år. Kontrollstationerna ska utgöra underlag till regeringens klimathandlingsplan. Nivå- erna ska vara följande: Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 446 – 21 procent 2028. – 23 procent 2029. – 25 procent 2030. Bedömning Den samlade styrningen efter 2030 bör ge incitament för en årlig användning av förnybara drivmedel som i jämn takt anpassas till den totala förväntade användningen av flytande drivmedel 2045 i vägtransportsektorn och i arbetsmaskiner. Skälen för utredningens förslag och bedömning Utredningen ska enligt direktiven analysera hur reduktionsplikten bör justeras för att bidra till att nå Sveriges åtagande enligt ESR och att användningen av fossila drivmedel är i princip noll senast 2045. Som nämnts ovan anser vi att ett inblandningskrav, så som reduk- tionsplikten, är det styrmedel som bör användas för att minska användningen av fossila drivmedel ett givet år i tillräcklig omfatt- ning för att nå ESR-åtagandet. Inledningsvis lämnar vi nedan först förslag på vilka inblandningsnivåer som bör gälla på kort sikt, dvs. fram till 2030, för att bidra till att ESR-åtagandet nås. Därefter gör vi en bedömning av hur nivåerna bör sättas på längre sikt, dvs. för åren 2031 och framåt för att bidra till att användningen av fossila drivmedel ska kunna vara i princip noll senast 2045. På sikt anser vi att det bör analyseras om reduktionsplikten bör göras om till en kvotplikt, se avsnitt 10.3.4. Inblandningsnivåerna bör höjas för att bidra till att nå ESR-åtagandet Vi kan utifrån utsläppsscenarier, se avsnitt 4.3.1 dra slutsatsen att ut- släppen i svensk ESR-sektor behöver minska ytterligare under åren fram till 2030 för att Sverige ska kunna nå sitt ESR-åtagande. Vi har vidare i kapitel 3 och 4 redogjort för vår bedömning av möjligheterna för Sverige att nyttja de flexibiliteter som både ESR- och LULUCF- förordningen medger. Vi har vid vår analys av utsläppsutrymmet SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 447 tagit hänsyn till att Sverige avser ut nyttja möjligheten att överföra ett visst utsläppsutrymme från ETS 1 till ESR-sektorn. Förvärv av utsläppsutrymme kan bidra till att nå ESR-åtagandet och öka kostnadseffektiviteten, men bedöms vara en osäker strategi. Utredningen föreslår därför nya reduktionspliktsnivåer som säker- ställer att åtagandet nås utan att förlita sig på sådana förvärv, se kapi- tel 3. Om Sverige lyckas förvärva utsläppsutrymme påverkar det behovet av inblandning av förnybara drivmedel och reduktions - pliktsnivåerna bör då anpassas efter det uppkomna lägre behovet. Reduktionspliktiga kan använda elkrediter för att uppfylla sin plikt. Eftersom sådana krediter inte ger upphov till additionella ut- släppsminskningar, men ändå kan tillgodoräknas inom reduktions- plikten, behöver reduktionspliktsnivåerna anpassas med hänsyn till detta. Utredningen föreslår i avsnitt 10.3.2 att utsläppsminskningar från leverans av fossilfri el vid publika laddningsstationer ska få till- godoräknas endast i den utsträckning den bedöms motiverad ur ett samhällsperspektiv. På sikt bedöms detta innebära en begränsning av den volym elkrediter som kan användas. Som vi har redogjort för i avsnitt 4.2.4 har vi valt att bortse från den osäkra utvecklingen i LULUCF-sektorn när det gäller analysen av hur stort underskottet i ESR-sektorn kan komma att bli. Vi anser att det finns anledning att fastställa inblandningskrav som tar höjd för att ESR-åtagandet kan nås med viss marginal. Genom att före - slå något högre kravnivåer redan från början bedömer vi att det minskar behovet av att göra större ändringar i kravnivåerna fram - över. En sådan marginal skulle, om resultaten i vårt utsläppsscenario stämmer ge ett visst överskott gentemot vårt ESR -åtagande som potentiellt skulle kunna utgöra en delkompensation för ett eventuellt underskott i LULUCF-sektorn. Vi har i vår analys av reduktionsplikten fått stöd av utred- ningens analysgrupp.6 6 Metod-PM från Energimyndighetens representanter i utredningens analysgrupp, (dnr 2026–006621), tillgänglig på https://www.energimyndigheten.se/49ad2c/globalassets/energisystem-och- analys/langsiktiga-scenarier/energimyndighetens-scenariomodell.pdf. Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 448 Nivåerna bör höjas tidigt hellre än senare Utredningen anser att det finns anledning att höja reduktions - pliktsnivåerna så snart som möjligt för att bidra till en jämnare styr- ning. I tabell 10.2 nedan redogör vi för skillnaden i nivåer som vi bedömer krävs för att uppnå ESR -åtagandet med viss flexibilitet och med hänsyn tagen till införandet av ETS 2 den 1 januari 2028, beroende på om nivåerna höjs den 1 januari 2027 respektive 1 janu- ari 2028. Nivåerna är konstruerade för att bidra till en jämn använd- ning av förnybara drivmedel. Eftersom den totala drivmedelsanvänd- ningen enligt myndigheternas scenarier minskar över tiden bör reduktionspliktsnivåerna succesivt höjas för att kunna bidra till en jämn efterfrågan på förnybara drivmedel. Med tanke på att vårt be- tänkande lämnas till regeringen försommaren 2026 är det svårt för riksdagen att hinna höja reduktionspliktsnivåerna från 1 januari 2027. Utredningen anser därför att reduktionspliktsnivåerna bör höjas från den 1 januari 2028 i enlighet med det nedre alternativet i tabell 10.2. De reduktionspliktsnivåer som redovisas i tabellen är jämförbara med de inblandningskrav som många andra medlems- stater beslutat om för 2030, se avsnitt 3.5.4. Reduktionspliktsnivåerna bör justeras efter uppdaterade underlag Drivmedelsmarknaderna är vid tiden för överlämnandet av betän- kandet påverkade av en kraftig utbudsstörning som bedöms få effekter också på längre sikt. De reduktionspliktsnivåer som utred- ningen föreslår utgår från bästa tillgängliga underlag vid tidpunkten för överlämnandet. Mellan överlämnandet av betänkandet och reger- ingens eventuella proposition till riksdagen kommer ytterligare information och marknadsdata att tillkomma. De reduktionsplikts- nivåer som regeringen slutligen föreslår till riksdagen bör därför vid behov justeras utifrån det bästa tillgängliga underlaget. Uppjustering av rapporterade utsläpp Sverige använder HBEFA -modellen för att beräkna utsläpp från vägtrafik. I avsnitt 4.2. 5 beskriver vi att en ny version (2026) av HBEFA innehåller högre utsläppsfaktorer för lustgas från tunga SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 449 lastbilar som uppfyller Euro 6, baserat på nya mätningar i verklig körning. Detta höjer de beräknade utsläppen i ESR-sektorn, men effekten avtar över tid i takt med införandet av Euro 7-krav och en ökande andel nollutsläppsfordon. Sammantaget innebär metod - ändringen en uppjustering av Sveriges rapporterade utsläpp under perioden 2021–2030. I tabell 10.2 finns också en beräkning av vilka reduktionspliktsnivåer som skulle krävas för att Sverige ska nå sitt ESR-åtagande om man också tar hänsyn till denna uppjustering. Tabell 10.2 Reduktionspliktsnivåer för att nå Sveriges åtagande i ESR-förordningen Jämförelse mellan tidig respektive senare höjning av reduktionspliktsnivåer 2027 2028 2029 2030 Reduktionspliktsnivå, tidig höjning (%) 18 19 20 21 Reduktionspliktsnivå, senare höjning (%) 10 21 23 25 Reduktionspliktsnivå känslighetsfall ny version av HBEFA (%) 10 29 31 33 Källa : Egna beräkningar med stöd av utredningens analysgrupp. Utsläppsbanor för perioden efter 2030 Förnybara drivmedel är en begränsad resurs. Produktionen är kapi- talintensiv och investeringar i produktion av förnybara driv medel är därför förenad med betydande risker. En strategi för att fasa ut fossila drivmedel till 2045 bör därför skapa stabila och förutsägbara efterfrågeförhållanden för förnybara drivmedel. Ett inblandningskrav, såsom reduktionsplikten, är i detta av - seende ett centralt styrmedel. Genom att anpassa reduktionsplikts- nivåerna över tid kan utsläppen styras längs en önskad bana sam - tidigt som en långsiktig efterfrågan på förnybara drivmedel etableras. Detta bidrar till verkningsfull styrning och tydliga och stabila spel- regler för investeringar. Utredningen konstaterar att vi bara har målnivåer att förhålla oss till för åren 2030 och 2045. Det finns därför inte möjlighet ännu att utforma en reduktionsbana för perioden däremellan utifrån etapp-mål. Reduktionsbanan bör därför i stället förbereda mark- naden för det långsiktiga behovet av förnybara drivmedel. Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 450 Förutsättningarna för styrningen förändras över tid Elektrifiering av fordon och arbetsmaskiner, tillsammans med bete- endeförändringar, innebär att efterfrågan på flytande drivmedel minskar successivt. Utredningens måluppfyllande scenarier indikerar att den totala energianvändningen i konventionella motorer 2045 kommer att vara avsevärt lägre än dagens användning av förnybara drivmedel. Det innebär att en utfasning av fossila drivmedel kan ske utan att de totala volymerna förnybara drivmedel behöver öka. Tvärtom bedöms volymerna minska över tid, se avsnitt 4.5.1. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att reduktionsbanan bör utformas så att den ger upphov till en jämn utveckling av den totala volymen förnybara drivmedel som används i vägtransporter och arbetsmaskiner. En sådan utformning förbättrar planeringsförut- sättningarna för producenter och bidrar till en mer stabil prispåverkan. Eftersom osäkerheten i prognoser minskar över tid bör reduktions- banan kunna justeras vid kontrollstationer enligt en tydligt kommu- nicerad beslutsregel. En sådan regel bör ange att den samlade styr- ningen ska ge incitament för en årlig användning av förnybara drivmedel som i jämn takt anpassas till den prognostiserade använd- ningen av flytande och gasformiga drivmedel 2045. I kapitel 3 konstaterar utredningen att kommissionen avser att ta fram förslag till nya ansvarsfördelningar mellan medlemsstaterna, sannolikt i form av en utsläppsbudget för perioden 2031–2040 inom eller i anslutning till nuvarande ESR. När Sveriges åtaganden inom EU:s ramverk efter 2030 klargörs kan reduktionsbanan vid behov justeras. I detta sammanhang aktualiseras även frågan om reduktions - plikten bör användas för att finjustera måluppfyllelse mot etapp- mål. Utredningen bedömer att sådana avvägningar i första hand bör baseras på marginalkostnader mellan olika åtgärder och inte en - sidigt genom förändringar i inblandningskrav. Reduktionsplikten bör därmed inte ensamt bära ansvaret för att kalibrera måluppfyllelsen. Samtidigt kan det, i avsaknad av andra verkningsfulla styrmedel, vara nödvändigt att använda reduktionsplikten för att säkerställa att Sveriges åtaganden uppfylls på sikt. Eventuella justeringar av reduk- tionsbanan bör därför föregås av en analys av andra tillgängliga nationella åtgärder och flexibiliteter och hur dessa kan kombineras för att säkerställa en kostnadseffektiv styrning. SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 451 Återkommande kontrollstationer stärker styrningen Reduktionsplikten är ett av de viktigaste klimatpolitiska styrmedlen och påverkar starkt möjligheten att nå minskade utsläpp av växthus- gaser och drivmedelsmarknadens funktion. Det är därför viktigt att återkommande genomlysa styrningen genom så kallade kontroll- stationer. Ett intervall på tre år mellan kontrollstationer har varit ordningen sedan reduktionsplikten infördes där vår utredning kan anses vara ett substitut för kontrollstationen 2025. Det är dock inte självklart att tre års intervall är optimalt i ett system med fyraåriga mandatperioder. Andra stora politikområden, så som politiken för transportinfrastrukturen och forskningspolitiken, har fyraåriga cykler. Regeringen ska också enligt klimatlagen7 lämna en klimat- politisk handlingsplan året efter ett ordinarie val. Eftersom reduk- tionsplikten är så central för klimatpolitiken finns det anledning att överväga om kontrollstationerna bör utgöra underlag till näst- kommande regerings klimatpolitiska handlingsplan. Vår bedöm- ning är att de förslag vi lämnar som rör reduktionsplikten bör utvärderas inom ramen för de återkommande kontrollstationerna. 10.3 Förslag för en mer kostnadseffektiv inblandningsplikt Dagens reduktionsplikt kan utvecklas på flera punkter för att öka kostnadseffektiviteten i styrningen, se avsnitt 5.5. I detta avsnitt lämnar utredningen därför förslag för att öka kostnadseffektiviteten i styrningen för att främja användningen av förnybara drivmedel. Från och med den 1 januari 2028 bör ett gemensamt inbland- ningskrav för bensin och diesel införas för att skapa en mer sam- manhållen och teknikneutral reglering av drivmedelsmarknaden. Samtidigt bör regler ändras så att endast de utsläppsminskningar från leverans av fossilfri el från publika laddningsstationer som är i behov av statligt främjande ska kunna tillgodoräknas i reduktions- plikten. Vid detta tillfälle bör också reduktionsplikten kunna upp- fyllas genom utsläppsminskningar från leverans av fossilfri vätgas och RFNBO i såväl hela transportsektorn, inklusive sjö- och flyg- fart, som raffinaderier. 7 Klimatlag (2017:720). Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 452 Reduktionsplikten bör utvidgas till att omfatta rena och hög - inblandade förnybara drivmedel den 1 januari 2031. På längre sikt kommer prispåverkan från reduktionsplikten bli mer påtaglig och samtidigt bedöms den europeiska drivmedelsmarknaden kunna bli så harmoniserad att den svenska LCA-styrningen blir redundant. Om så sker kan även reduktionsplikten göras om till en kvotplikt för att minska påverkan på drivmedelspriset. Vi har i vår analys antagit att så sker från den 1 januari 2031. 10.3.1 Ett gemensamt krav ställs på diesel och bensin Förslag Ett gemensamt inblandningskrav ska ställas på diesel och bensin. Kravet om att minst 6 procentenheter av reduktionsplikten ska uppnås genom inblandning av förnybara eller andra fossilfria driv- medel ska tas bort. Ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2028. Skälen för utredningens förslag Möjligheterna att låginblanda förnybara komponenter i bensin är mer begränsade än för diesel, och det är dessutom tekniskt mer utmanande att producera förnybara alternativ till bensin. Detta har historiskt motiverat separata reduktionspliktsnivåer för bensin och diesel. Fram till 2024 var reduktionskraven för diesel avsevärt högre än för bensin, se avsnitt 5.5.2. För perioden 2024–2030 gäller dock samma reduktionspliktsnivå för båda drivmedlen, vilket i praktiken innebär en ordning som ligger nära ett gemensamt inblandningskrav. Det finns dessutom redan i dag möjlighet att överföra utsläppsminsk- ningar mellan drivmedelsslagen. Separata reduktionspliktsnivåer möjliggör att på sikt sätta lägre krav för bensin än för diesel. Även om detta kan motiveras av be- gränsade inblandningsmöjligheter innebär det samtidigt ett lägre omställningstryck för bensin, vilket minskar styrmedlets kostnads- effektivitet. Utredningen bedömer att det inte är förenligt med en långsiktigt hållbar strategi att tillåta lägre reduktionspliktsnivåer för bensin, eftersom även fossil bensin måste fasas ut för att nå målet SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 453 till 2045. Att ge bensin en relativ fördel riskerar därmed att försvåra omställningen. Separata kvoter kan även signalera att bensin kommer att möta en svagare styrning, vilket riskerar att minska incitamenten för ut- veckling och marknadsintroduktion av biokomponenter för bensin. Om sådana komponenter har svårt att etablera sig bör detta inte hanteras genom ett fortsatt beroende av fossil bensin, utan genom en jämnare styrning som stärker incitamenten för omställning. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att samma omställ- ningstryck bör gälla för bensin och diesel. En gemensam reduk- tionspliktsnivå innebär att åtgärdskostnaderna fördelas mer effektivt mellan drivmedelsslagen och bidrar till att stärka styrmedlets kost- nadseffektivitet. Utredningen föreslår därför att gemensamma reduk- tionspliktsnivåer införs för bensin och diesel. Detta innebär även att en gemensam reduktionsavgift bör tillämpas, se avsnitt 10.4.3. Krav på inblandning av förnybara eller andra fossilfria drivmedel i bensin tas bort För bensin ska minst 6 procentenheter av reduktionsplikten upp - nås genom inblandning av förnybara eller andra fossilfria drivmedel. Eftersom ett gemensamt inblandningskrav och höjda reduktions - pliktsnivåer föreslås, se avsnitt 10.2, bedöms ett krav på inblandning av förnybara eller andra fossilfria drivmedel i bensin inte lika viktigt för att upprätthålla en stabil och förutsägbar efterfrågan på etanol på den svenska marknaden. Kravet bör därför kunna tas bort. Konkurrenssnedvridningar kan hanteras med flexibilitet Eftersom bränslespecifikationen för bensin begränsar inblandningen av biodrivmedel i större utsträckning än bränslespecifikationen för diesel kan ett jämt omställningstryck över hela drivmedelsmarknaden göra att bolag med hög andel bensin i försäljningsmixen kan få en nackdel på marknaden, vilket kan leda till konkurrenssnedvridningar. Drivmedelsbolagen ges dock redan i dag omfattande möjligheter att omfördela utsläppsminskningar mellan drivmedel och att över- låta dessa till andra aktörer. Drivmedelsbolage n kan också nyttja s.k. elkrediter för att kompensera för underskott gentemot reduk- Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 454 tionsplikten. Utredningen föreslår i detta kapitel också att rena och höginblandade biodrivmedel förs in i pliktsystemet, vilket skulle ge företag fler möjligheter att uppfylla sina pliktkrav och därmed minska eventuella konkurrenssnedvridningar. 10.3.2 Utsläppsminskningar från publika laddningsstationer bör användas mer effektivt Förslag Den som har reduktionsplikt för bensin och diesel ska kunna tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från leverans av fossilfri el från publika laddningsstationer i den omfattning som, utifrån ett samhällsperspektiv, bedöms motiverad för att bidra till en ändamålsenlig tillgång till laddning av elfordon. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få rätt att meddela föreskrifter om hur energimängden från leverans av fossilfri el ska viktas. Ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2028. Skälen för utredningens förslag Den som omfattas av reduktionsplikt för bensin och diesel kan, i enlighet med förnybartdirektivet, uppfylla skyldigheten genom att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från leverans av fossilfri el från publika laddningsstationer. Utredningen konstaterar att den nuvarande ordningen, där samtliga utsläppsminskningar från publika laddningsstationer inkluderas likvärdigt i reduktionsplikten, har begränsad träffsäkerhet ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Effekten av åtgärden består i huvudsak i att förbättra lönsamheten för laddinfrastruktur. På kort och medellång sikt kvarstår ett behov av riktat stöd till vissa delar av laddinfrastrukturmarknaden, särskilt laddning för tunga fordon samt laddinfrastruktur i delar av landet där marknadsförutsättningarna är svagare, se avsnitt 5.9. Samtidigt är vissa delar av laddinfrastrukturmarknaden i stor utsträck ning väl utbyggda, exempelvis för personbilar i större och medelstora städer och här kan stödgivningen gå in i en ny fas med högre grad av behovs- prövning. Ett likvärdigt främjande av all publik ladd infrastruktur genom reduktionsplikten riskerar därmed att leda till överkompen- SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 455 sation i segment där marknaden redan fungerar väl, samtidigt som laddinfrastruktur främjas i för liten utsträckning i områden med större samhällsekonomisk nytta. Utredningen bedömer därför att en mer differentierad inriktning, med högre vikt på identifierade problemområden, skulle öka reduk- tionspliktens effektivitet som styrmedel och bidra till en mer ända- målsenlig utbyggnad av laddinfrastruktur i hela landet. Den som har reduktionsplikt för bensin och diesel ska därför endast kunna upp- fylla reduktionsplikten genom utsläppsminskningar från leverans av fossilfri el från publika laddningsstationer i den omfatt ning som, utifrån ett samhällsperspektiv, bedöms motiverad för att bidra till en ändamålsenlig tillgång till laddning av elfordon. Tillgodoräknandet ska därmed prioriteras så att det i första hand riktas mot de delar av den publika laddinfrastrukturen där marknadens förutsättningar ännu är otillräckliga och där ytterligare incitament bedöms ge störst samhällsnytta. Det kan till exempel handla om att nedprioritera el från publika laddstationer i större städer där det råder risk för över- etablering och prioritera laddning i glesbygd och för tunga fordon. Reduktionsplikten kan utgöra det långsiktigt marknadsbaserade stödet till laddinfrastruktur Energimyndigheten konstaterar i sin slutrapport8 Effektivare stöd för laddinfrastruktur (ER 2025:36) att dagens ordning med flera parallella stödformer, administrerade av fyra olika myndigheter: Energimyndigheten, Naturvårdsverket, Skatteverket och Trafik- verket, har medfört överlappningar, otydlighet för stödmottagare och en ineffektiv administration. Uppdelningen av ansvar har även försvårat ett samordnat strategiskt arbete och ökat sårbarheten för bedrägerier och fusk. Myndigheten bedömer vidare att förutsättningarna för utbyggnad av laddinfrastruktur har förändrats och att stödgivningen därför behöver anpassas till rådande marknadsförhållanden för att vara effektiv och ändamålsenlig. Fördjupade analyser visar att nyttjande- graden vid befintliga publika laddstationer i vissa områden är låg och att många stationer har begränsad lönsamhet. Detta medför en 8 Energimyndigheten (2025a). Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 456 risk för överetablering samt för att statliga investeringsmedel går förlorade om anläggningar läggs ned. Mot denna bakgrund bedömer Energimyndigheten att fortsatt stöd behövs för flera segment. För vissa segment, till exempel publik snabbladdning för lätta fordon, behöver stödgivningen gå in i en ny fas med högre grad av behovsprövning. För publik snabbladdning för lätta fordon föreslås en mer riktad stödgivning som i högre grad baseras på behovsprövning och strategiska analyser, i syfte att styra medel till platser där risken för överetablering är liten. Detta för- väntas leda till en minskad omfattning av stödet inom detta segment. För andra områden, såsom publik laddinfrastruktur för tunga fordon, bedöms fortsatt stöd vara nödvändigt för att möjliggöra ett hel - täckande nätverk och för att uppfylla kommande krav enligt AFIR. Energimyndigheten konstaterar samtidigt att marknadsmässiga förutsättningar saknas för publik laddinfrastruktur på vissa platser och att det finns behov av åtgärder för att motverka att strategiskt viktiga laddstationer avvecklas. Mot denna bakgrund bedömer myn- digheten att någon form av driftstöd för strategiskt viktiga ladd- stationer bör övervägas. Utredningen delar Energimyndighetens slutsatser och bedömer att reduktionspliktens incitament för publik laddinfrastruktur kan utformas så att de i praktiken fungerar som ett driftstöd. För att stödet ska vara effektivt krävs dock en strategisk differentiering av styreffekten, så att incitamenten riktas mot de delar av laddinfra- strukturen där samhällsekonomiskt motiverade stödbehov kvarstår. Utredningen bedömer vidare att reduktionsplikten på sikt kan utgöra en central komponent i statens strategiska främjande av laddinfrastruktur, vilket möjliggör att flera av dagens investerings- stöd successivt kan ersättas och fasas ut. Ett driftstöd av det slag som elkrediterna i praktiken motsvarar kan emellertid inte tillgodose samtliga statliga åtaganden inom laddinfrastrukturområdet. Stöd som motiveras av beredskapsskäl eller andra särskilda samhälls - intressen bör därför även fortsättningsvis hanteras i särskild ordning. SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 457 Icke-additionella utsläppsminskningar och implikationer för reduktionspliktsnivåerna Elektrifieringen av transportsektorn medför att el från publika ladd- ningsstationer successivt utgör en allt större andel av den totala energianvändningen inom sektorn. Detta innebär att utsläppsminsk- ningar från laddel utgör en växande del av de utsläppsminskningar som tillgodoräknas inom reduktionsplikten. Användning av laddel som ändå skulle användas ger upphov till utsläppsminskningar som inte i huvudsak är additionella, i den meningen att de inte direkt leder till en minskad användning av fossila drivmedel. För att uppnå en given total utsläppsminskning krävs därför att reduktionspliktsnivåerna höjs i takt med att andelen laddel ökar. Utredningen beaktar denna mekanism i sina förslag till framtida reduktionspliktsnivåer. På sikt bedömer utredningen dock att utsläppsminskningarna från laddel riskerar att bli så dominerande att reduktionspliktsnivåerna i praktiken behöver fastställas till över 100 procent. Även om detta är tekniskt möjligt inom ramen för systemet bedöms en sådan utformning vara svår att kommunicera på ett pedagogiskt och intuitivt sätt, vilket kan försvaga styrmedlets legitimitet. Vid en utformning av reduktionsplikten där tillgodoräknandet viktas bör också den totala volymen utsläppsminskningar beaktas så att den totala volymen utsläppsminskningar som genereras från elkrediter på sikt minskar i takt med att det fossila drivmedlet fasas ut. Behovet av flexibel reglering Energimyndigheten besitter i dag en väl utvecklad kunskap om marknaden för laddinfrastruktur, inklusive var behoven av stöd är som störst och hur behoven förändras över tid. Utredningen be- dömer därför att myndigheten är väl lämpad att analysera vilka ut- släppsminskningar, från olika delar av laddinfrastrukturmarknaden som bör kunna tillgodoräknas inom reduktionsplikten och vilka som inte bör omfattas. Mot denna bakgrund anser utredningen att regleringen av om hur energimängden från leverans av fossilfri el ska viktas och därmed vilka laddstationer och marknadssegment som ska prioriteras genom reduktionsplikten bör ske genom myn- dighetens föreskrifter. Samtidigt är det av central betydelse att före- Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 458 tag som investerar i laddinfrastruktur ges tillräcklig långsiktighet och förutsebarhet. Utredningen bedömer därför att enskilda anlägg- ningar bör ges tydlig klarhet i under vilken tidsperiod levererad laddel kan tillgodoräknas inom reduktionsplikten, för att minska investeringsrisker och säkerställa största möjliga samhällsnytta. Det bör införas en rätt att meddela föreskrifter om viktning av energi- mängden av leverans av fossilfri el från publika laddningsstationer. Förslagets förenlighet med EU-rätten Enligt förnybartdirektivet har medlemsstaterna utrymme att inom ramen för nationellt genomförande av direktivet utforma mekanismer för tillgodoräknande och främjande av förnybar el i transportsektorn. Detta innefattar enligt vår bedömning möjlighet att differentiera mellan olika former av laddinfrastruktur, under förutsättning att tillämpningen sker i enlighet med direktivets övriga krav. Mot denna bakgrund kan incitamenten utformas så att de i första hand riktas mot sådan laddinfrastruktur där marknadsmässiga förutsättningar ännu saknas och där statligt främjande bedöms vara samhällseko- nomiskt motiverat, medan mer mogna segment viktas lägre. Förslaget om att vikta levererad el från publika laddningsstationer innebär inte att någon som levererar el från en sådan blir exkluderad från att få tillgodoräkna sig elen inom reduktionsplikten och kunna överlåta den. Viktningen syftar bara till att fördela värdet på levererad el på ett sådant sätt som främjar utbyggnaden av laddningsstationer där sådana inte är kommersiellt gångbara i dag på ett mer träffsäkert sätt. Sammantaget bedömer utredningen att förslaget är förenligt med kraven i förnybartdirektivet gällande mekanismen för elkrediter. En behovsbaserad differentiering av hur publik laddel får till - godoräknas inom reduktionsplikten kan utformas som en del av ett marknadsbaserat styrmedel, där kostnaden bärs av drivmedelsleve- rantörerna och inte av staten. Om differentieringen bygger på öppna och objektiva kriterier, såsom marknadsmognad, geografiska behov och samhällsekonomisk nytta, talar detta för att åtgärden inte ska betraktas som ett statligt stöd enligt EU-rätten. Det är heller inte fråga om att ge aktören en ekonomisk fördel framför andra aktörer eftersom staten vare sig ger eller avstår något av ekonomiskt värde. Kriterierna för statligt stöd bedöms därmed inte vara uppfyllda, se SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 459 närmare om kriterierna i avsnitt 3.8. Det som föreslås är en grund för prioritering som styr hur utsläppsminskningen ska värderas. 10.3.3 Rena och höginblandade förnybara drivmedel bör inkluderas i reduktionsplikten Förslag Rena och höginblandade förnybara drivmedel ska vara reduktions- pliktiga. Ändringen ska träda i kraft när Sverige inte längre har ett statsstödsgodkännande för skattenedsättning för rena och höginblandade biodrivmedel, dock senast den 1 januari 2031. Skälen för utredningens förslag Rena och höginblandade biodrivmedel avser drivmedel som nästan helt består av biokomponenter, t.ex. HVO100, FAME 100 (B100) eller E85. Dessa drivmedel stod efter sänkningen av reduktions - plikten 2024 för en stor del av den totala användningen av biodriv- medel i Sverige och utgör en viktig pusselbit i arbetet att fasa ut fossila drivmedel. För att klara av att minska utsläppen av växthus- gaser till låga nivåer och till slut fasa ut de fossila drivmedlen till 2045 bedöms andelen förnybara drivmedel av alla drivmedel på mark - naden behöva bli så höga att en större andel, och till slut i princip alla, flytande och gasformiga drivmedel behöver vara rena och hög- inblandade förnybara drivmedel. Tekniska begränsningar för inbland- ningsvolymer för låginblandade drivmedel gör att höginblandade förnybara drivmedel kan komma att bli allt viktigare i utfasnings- processen, se avsnitt 7.2.3. Förnybara drivmedel ges olika incitament beroende på koncentrationsnivå Det är i dag inte tillåtet för drivmedelsbolag att tillgodoräkna sig höginblandade biodrivmedel för att nå sina åtaganden i reduktions- plikten. Det har dock sålts s.k. HVO97 som är HVO med 3 procent fossil diesel inom reduktionsplikten. Höginblandade biodriv medel Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 460 främjas i stället genom skattebefrielse från såväl koldioxidskatt som energiskatt. Detta innebär att de omfattas av andra incitament och delvis andra hållbarhetskrav än de låginblandade biodrivmedlen. Detta medför i sin tur att marknaden fragmenteras och biodrivmedel med bättre klimatprestanda säljs inom ramen för reduktionsplikten medan konventionella biodrivmedel med sämre klimatprestanda i större utsträckning främjas genom skattenedsättningarna. Det finns i vår mening inga starka skäl till att förnybara drivmedel bör ges olika krav och incitament beroende på vilken koncentration de distri - bueras i, se avsnitt 5.6. Skattenedsättningen skapar osäkerhet Skattenedsättningar för biodrivmedel kräver sedan länge statsstöds- godkännande från Europeiska kommissionen. Sådana godkännanden är alltid tidsbegränsade och måste löpande följas upp för att säker- ställa att de inte leder till överkompensation. Denna konstruktion medför återkommande osäkerhet för producenter, distributörer och användare av biodrivmedel, se avsnitt 5.5.1. Utredningen lämnar förslag om höjda reduktionspliktnivåer och drivmedelsskatter som påverkar drivmedelspriserna, se avsnitt 10.2.1 och 11.3.1. Högre priser på bensin och diesel kan påverka risken för överkompensation i skattenedsättningen för rena och hög - inblandade biodrivmedel. När prisskillnaden mellan de rena och höginblandade biodrivmedlen jämfört med bensin och diesel minskar, ökar sannolikheten att en oförändrad skattenedsättning överstiger den merkostnad som ska kompenseras. Detta kan med- föra att skattenedsättningen behöver minskas för att kunna anses vara förenligt med statsstödsreglerna. Sverige har i skrivande stund ett statsstöds godkännande från kommissionen för skattebefrielse av HVO100, FAME (B100) och E85 till och med den 31 december 2026, se avsnitt 5.5.3. I april 2026 meddelade Europeiska kommis- sionen att de beslutat att ge Sverige ett förlängt statsstödsgod kän- nande för att skattebefria rena och höginblandade biodrivmedel fram till och med 2032. Även med ett förlängt statsstödsgodkännande finns en kvar- stående risk för att skattenedsättningen med kort varsel kan upp- hävas om statsstödsgodkännandet överklagas. På sikt kan därför SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 461 befrielsen från energi- och koldioxidskatt för flytande rena och höginblandade biodrivmedel behöva avvecklas. I ett sådant läge behöver dessa drivmedel främjas genom andra styrmedel. Utred- ningen bedömer att detta lämpligen bör ske genom att de i stället omfattas av reduktionsplikten. I det förslag till nytt energiskattedirektiv som kommissionen la fram 2021 möjliggörs en lägre skatt för biodrivmedel. Förhandlingen har dock pågått länge och det är inte självklart att de kan komma att leda till beslut om ett nytt energiskattedirektiv. Det förbud som tidigare fanns i kommissionens riktlinjer för statligt stöd har också tagits bort vilket möjliggör statsstöd inom ramen för ett inbland- ningskrav, se också avsnitt 5.3.4. Ett grundläggande kriterium för att ett statligt stöd ska anses vara förenligt med EU:s statsstöds- regler är att det ska vara nödvändigt. Ett behov av riktat stöd för rena och höginblandade förnybara drivmedel framstår som svårare att motivera när dessa, såsom i Sverige, medvetet och uttryckligen har exkluderats från det huvudsakliga styrmedlet för drivmedels- marknaden, inblandningskravet. EU:s allmänna gruppundantags- förordning9, GBER, möjliggör också skattenedsättning för avan- cerade biodrivmedel, se avsnitt 11.5. Att inkludera rena och höginblandade biodrivmedel i reduk - tionsplikten skulle innebära att hela marknaden för biodrivmedel skulle får en mer harmoniserad och kostnadseffektiv styrning. Det skulle också innebära att rena och höginblandade förnybara driv- medel fick en mer långsiktig och stabil styrning utan den risk som kommer av tidsbegränsade statsstödsgodkännanden. Att inkludera rena och höginblandade flytande biodrivmedel i reduktionsplikten kan också underlätta gemensamma reduktionspliktsnivåer för bensin och diesel, se avsnitt 10.3.1, eftersom det ger de drivmedelsleveran- törer som säljer en hög andel bensin ytterligare ett sätt att klara reduktionskraven. I april 2026 godkände kommissionen Sveriges ansökan om ett förlängt statsstödsgodkännande för dessa biodrivmedel10. Det nya godkännandet sträcker sig till slutet av 2032. Vår bedömning är detta bör var den sista statsstödsansökan Sverige gör för en skatte- nedsättning för rena och höginblandade drivmedel. Vår bedömning är att skattenedsättningen bör vara kvar under innevarande ESR - 9 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014. 10 Europeiska kommissionen (2026f). Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 462 period men att Sverige inte bör använda sig av hela löptiden för statsstödsgodkännandet. Av de skäl som anförs ovan anser vi att rena och höginblandade biodrivmedel bör inkluderas i reduktions- plikten så snart som möjligt. Vi anser därför att förslaget bör träda i kraft senast den 1 januari 2031. Höginblandade flytande förnybara drivmedel som inte är biobaserade bör också inkluderas i reduktionsplikten Orden rena biodrivmedel och höginblandade biodrivmedel har an- vänts i statsstödssammanhang eftersom statsstödsgodkännandena endast avser biodrivmedel. Detta exkluderar andra förnybara driv- medel än biodrivmedel som förnybara flytande och gasformiga drivmedel av icke-biologiskt ursprung (RFNBO). Dessa kan dock användas för att uppfylla reduktionsplikten. Eftersom reduktions- plikten får uppfyllas med RFNBO bör samma möjlighet gälla även för rena och höginblandade RFNBO:s när de omfattas av reduktions- plikten. Reduktionspliktsnivåer för förnybara drivmedel Även rena och höginblandade förnybara drivmedel bör omfattas av ett krav på minskade utsläpp, en reduktionspliktsnivå. Hur hög denna nivå är påverkar hur mycket av drivmedlets utsläppsminskning som kan användas för att uppfylla reduktionsplikten och hur mycket som kan överlåtas till andra aktörer. Om reduktionspliktsnivån sätts till noll behandlas rena och höginblandade förnybara drivmedel i praktiken som elkrediter. De kan då till fullo användas för att upp- fylla andra aktörers reduktionsplikt, utan att någon del av utsläpps- minskningen behöver avräknas mot det säljande företagets egen reduktionsplikt. Utredningens bedömning är att förnybara drivmedel bör be - handlas lika, oavsett om de används som låginblandning i fossila drivmedel eller säljs som rena eller höginblandade alternativ. Det bör inte sättas en särskild reduktionspliktsnivå för rena och hög- inblandade förnybara drivmedel utan samma nivå bör gälla för dem som den som gäller för deras fossila motsvarighet. Det är med andra ord bara den överskjutande delen av utsläppsreduktionen från ett SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 463 förnybart drivmedel, oavsett inblandningsnivå, som ett drivmedel - bolag kan överlåta till någon annan. En gemensam kvot för bensin och diesel föreslås i avsnitt 10.3.1, och därmed bör en gemensam reduktionspliktsnivå gälla för alla drivmedelsslag. Om rena biodrivmedel inte omfattas av samma reduktionskrav som bensin och diesel uppstår snedvridna incitament. Samma bio- drivmedel kan då få olika värde beroende på hur det används, trots att klimatnyttan är densamma. Till exempel kan en aktör som säljer ren HVO få räkna hela utsläppsminskningen, medan en aktör som blandar in samma HVO i diesel bara får räkna en del av den. Det innebär att den som säljer rent biodrivmedel både får större klimat- nytta i systemet och dessutom kan sälja överskottet vidare. Genom att ha samma reduktionspliktsnivå för alla drivmedel be- handlas utsläppsminskningar lika, oavsett hur biodrivmedlet används. Det ger tydligare och mer rättvisa incitament i systemet. Nivåerna i inblandningskravet bör justeras upp för att bibehålla styrningen Sverige har, som vi redogjort för ovan, länge gett incitament till användning av förnybara drivmedel på två olika sätt, genom dels skattenedsättning, dels inblandningskrav. Om skattenedsättningen tas bort bör nivåerna i inblandningskravet justeras upp för att upp- nå samma styrning mot utsläpp av växthusgaser. I annat fall kommer inkluderingen att innebära en ökad fossilandel i drivmedelsanvänd- ningen. Detta medför en viss påverkan på drivmedelspriset, se av- snitt 14.6.1. En borttagen skattenedsättningen medför samtidigt att större volymer drivmedel beskattas vilket ger ökade skatteintäkter vid oförändrade skattesatser. Det finns farhågor om begränsad betalningsvilja för rena och höginblandade förnybara drivmedel i ett inblandningskrav En farhåga som rests rörande inkludering av rena och höginblandade biodrivmedel är att ojämlika marknadsförhållanden kan göra det svårt för mindre leverantörer av den här typen av drivmedel att sälja sin överprestation till de företag som även säljer fossila drivmedel. Säljare med överskott har behov av förutsebarhet avseende avsätt- Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 464 ning och pris. Köpare med potentiellt underskott kan däremot av- vakta till dess att deras faktiska utfall är känt, vilket ger dem ett informations- och tidsmässigt övertag i förhandlingarna. Eftersom marknaden dessutom präglas av få köpare kan dessa avstå från att köpa överskott från mindre konkurrenter i syfte att försämra deras lönsamhet och konkurrenskraft. Utredningen bedömer dock att efterfrågan på de över prestationer som uppstår vid försäljning av rena och höginblandade förnybara drivmedel bör vara relativt hög och på sikt ökande med stigande pliktkrav. Vidare föreslås att det införs ett golvpris som skulle kunna utgöra ett garantipris och säker- ställa en marknad för utsläppsminskningar från överpresta tioner som kommer av försäljning av höginblandade förnybara drivmedel, se avsnitt 10.4.2. Problemet skulle dock kunna förvärras om det inte skulle finnas tillräcklig betalningsvilja för höginblandade biodrivmedel när de inte anses bidra till additionell klimatnytta, utifrån drivmedelsköpares egna, frivilligt satta, klimatmål. När förnybara drivmedel säljs inom ramen för ett lagstadgat inblandningskrav att sälja förnybara driv- medel anses det inte längre finnas någon additionell klimatnytta i köparens val, se avsnitt 5.5.6. 10.3.4 Det bör analyseras om reduktionsplikten ska göras om till en kvotplikt Bedömning • Att utforma det svenska inblandningskravet som en reduk- tionsplikt har inte haft avsedd verkan och bidrar inte till en effektiv styrning mot de utsläpp som omfattas av de klimat- politiska målen. Det bör därför analyseras om reduktions- plikten ska göras om till en kvotplikt på energibas. • Hållbarhetskriterierna för biodrivmedel enligt förnybart- direktivet behöver ses över för att minska behovet av natio- nella särregler. Sverige bör därför verka för att kriterierna skärps och harmoniseras på EU-nivå. SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 465 Det bör analyseras om styrningen mot avancerade biodriv- medel bör ske genom en skattenedsättning för avancerade biodrivmedel, se avsnitt 11.5.1, eller en subkvot för avan- cerade biodrivmedel, se avsnitt 10.5.1. • Analysen bör inledas i samband med att förslaget till euro- peiskt post 2030-ramverk, och regelverk på området lagts fram för beslut. Skälen för utredningens förslag Dagens inblandningskrav är en reduktionsplikt utformad som ett krav på drivmedelsbolagen att reducera utsläppen från de drivmedel de säljer. Utsläppen i reduktionsplikten mäts i ett livscykelperspektiv vilket ger incitament till inblandning av bättre drivmedel med låga utsläpp utifrån detta beräkningssätt. Reduktionsplikten har inte haft avsedd verkan En reduktionsplikt baserad på livscykelutsläpp (LCA) är i teorin utformad för att främja drivmedel med låg klimatpåverkan. Detta gäller särskilt biodrivmedel som produceras av restprodukter och avfall, eftersom dessa enligt förnybartdirektivet inte belastas med utsläpp från den ursprungliga råvaruproduktionen. Därigenom ges de en konkurrensfördel inom reduktionspliktens LCA-beräkning. Detta gäller exempelvis många av de råvaror som anges i del A i bilaga IX till förnybartdirektivet, det vill säga så kallade avancerade biodrivmedel, vilka bedöms vara viktiga för en långsiktigt hållbar uppskalning av förnybara drivmedel. I praktiken har dock reduktionsplikten inte i någon större ut- sträckning styrt mot sådana drivmedel. I stället har efterfrågan främst riktats mot andra restprodukter som inte heller belastas med utsläpp från råvaruproduktionen, särskilt HVO baserad på animaliska rest- produkter (kategori 3). Dessa klassificeras inte som avancerade bio- drivmedel och har inte nödvändigtvis en så hög klimatnytta att de bör gynnas särskilt. I vissa medlemsstater, såsom Tyskland, är använd- ningen av animaliska restprodukter i biodrivmedel dess utom be- Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 466 gränsad eller inte tillåten inom motsvarande styrmedel, vilket kan vara en del av förklaringen att de används så mycket i Sverige. Samtidigt har någon bred kommersialisering av avancerade bio- drivmedel ännu inte skett, se avsnitt 7.1 och 7.4, bland annat efter- som den större skalan bedöms kräva investeringar i tillverknings- anläggningar med nya produktionstekniker vid sidan av de som tillämpas på dagens marknad. Sammantaget bedömer utredningen att reduktionsplikten inte har gett tillräckliga incitament för att stimulera en ökad produktion av avancerade biodrivmedel Reduktionsplikten styr inte mot de utsläpp som omfattas av de klimatpolitiska målen Utsläpp av växthusgaser beräknas och rapporteras enligt riktlinjer från FN och EU11, utifrån ett territorialansvar. Enligt dessa riktlinjer sätts utsläpp av koldioxid från biodrivmedel till noll eftersom på - verkan på upptag och avgång av växthusgaser på markanvändningen bokförts i LULUCF-sektorn när biomassan skördas och de utsläpp och möjliga upptag, som uppstår i övriga led när biodrivmedlet pro- duceras bokförts i den sektor där utsläppet eller upp taget ägt rum. Riktlinjerna för beräkning av växthusgasutsläpp ligger till grund för hur såväl svensk-, europeisk- och internationell officiell statistik mäts och rapporteras. Såväl svenska klimatmål som våra EU -åtaganden utgår från riktlinjerna. Den svenska reduktionsplikten, som ger incitamenten för mins- kade livscykelutsläpp, är därmed inte utformad för att styra opti- malt mot de utsläpp som de klimatpolitiska målen och ESR-åtagan- dena är utformade efter. Detta resulterar i minskad träffsäkerhet och kostnadseffektivitet för styrmedlet eftersom det inte ger inci- tament för företagen att minska utsläppen i förhållande till våra EU-åtaganden och klimatmål på billigaste sätt. Att främja förny- bara drivmedel med låga livscykelutsläpp genom en reduktio ns- pliktskonstruktion gör därmed att drivmedelspriserna kan bli något högre än vad som är nödvändigt utifrån de klimatpolitiska målen. Den nuvarande konstruktionen för reduktionsplikten försvårar också målstyrningen eftersom det inte finns en tydlig koppling 11 Se Naturvårdsverket (u.å.). SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 467 mellan kravnivåer och utsläpp. För att dimensionera reduktions- plikten måste därför antaganden göras om vilka förnybara drivmedel som drivmedelsbolagen kommer att använda för att uppfylla sin skyldighet. Reduktionsplikten är också enligt vår bedömning svår att kommunicera eftersom de procentsatser som anges som reduk- tionspliktsnivåer inte motsvarar minskade utsläpp i förhållande till måluppfyllelse eller andel biodrivmedel. Ovanstående problem kan undvikas genom att göra om reduk- tionsplikten till en kvotplikt. I valet mellan en kvotplikt baserad på energi eller volym förordar vi en energibas. Detta innebär att varje leverantör måste uppnå en viss andel energi från förnybara källor i förhållande till mängden sålda drivmedel. Ett alternativ skulle kunna vara att införa kvotplikt på volymbas där varje leverantör måste uppnå en viss andel av volymen sålda drivmedel från förnybara källor i sålda drivmedel. En volym baserad kvotpli kt har samma fördelar som en energibaserad och är kanske ännu enklare men i ett system som innehåller flera olika energibärare och dessutom krediter för el och RFNBO bör basen vara energiinnehållet i bränslet. I annat fall skulle bidraget från andra energibärare behöva göras om till volymer med hjälp av schabloner. En övergång till kvotplikt påverkar drivmedelsmarknadens sammansättning Reduktionsplikten är ett väletablerat styrmedel som anses fungera väl och är väl i linje med hur förnybartdirektivet är utformat. Trenden i EU är snarare att länder byter till reduktionsplikt från kvotplikt än åt andra hållet. Det är därför inte uppenbart nödvändigt att göra skiftet till en kvotplikt inom de närmaste åren. På sikt kan dock en övergång till en kvotplikt vara ett sätt att minska påverkan på driv- medelspriset från inblandningskravet. Denna förändring bör dock kompletteras med annan styrning mot förnybara drivmedel med hög klimatprestanda. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att en kvotplikt behöver komplet- teras med särskilda styrmedel för avancerade biodrivmedel. På kort sikt föreslås en mindre subkvot för att bidra till att uppfylla transport- målet i förnybartdirektivet till 2030, se avsnitt 10.5.1. Denna subkvot skulle om den bedöms bidra till marknadsinstruktionen av avan - cerade biodrivmedel kunna förlängas för att bidra till en mer lång- Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 468 siktig introduktion av avancerade biodrivmedel. I avsnitt 11.5.1 redo- gör vi också för vår bedömning att det bör utredas vidare om en skattenedsättning för avancerade biodrivmedel skulle vara möjlig att införa efter 2030. Denna skulle då också kunna gälla också driv- medel som säljs inom ramen för kvotplikten. Dessa åtgärder skulle direkt stärka konkurrenskraften för driv- medel från exempelvis tallolja, svartlut och mellangrödor (råvaror i bilaga IX till förnybartdirektivet del A) och därmed öka sannolik- heten att dessa används i större utsträckning i Sverige. En differen- tierad beskattning baserad på råvara ligger dessutom i linje med kommissionens förslag till reviderat energiskattedirektiv. Om avan- cerade biodrivmedel gynnas genom en subkvot eller en riktad skatte- nedsättning minskar behovet av att samtidigt använda reduktions- pliktens LCA-differentiering för samma syfte. Skattenedsättningen har dessutom den fördelen att den gör avan- cerade biodrivmedel relativt billigare, vilket kan bidra till att be - gränsa drivmedelspriserna, särskilt på längre sikt när användningen ökar. Sverige bör verka för att hållbarhetskraven på biodrivmedel skärps och harmoniseras på EU-nivå Behovet av en reduktionspliktskonstruktion kommer till stor del ur att det på den euroepiska marknaden finns en mängd förnybara drivmedel med olika klimatprestanda och hållbarhetsrisker. Sverige bör därför verka för att hållbarhetskraven för förnybara drivmedel skärps och harmoniseras på EU-nivå för att säkerställa att utsläpps- minskningar är verkliga, jämförbara och kostnadseffektiva. Dagens regelverk inom Europeiska unionen tillåter variationer i hur medlems- stater tillämpar och kontrollerar hållbarhetskriterier, vilket riskerar att leda till skillnader i faktisk klimatprestanda och snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden. Skärpta och harmoniserade hållbarhetskrav på EU -nivå, som innebär att hållbarhetskriterierna enligt förnybartdirektivet skärps, minskar behovet av nationella särkrav genom att de internaliserar skillnader i klimatprestanda direkt i det gemensamma regelverket. I dag finns ett behov av kompletterande nationella styrmedel för att styra bort från biodrivmedel med relativt höga livscykelutsläpp (LCA) och i stället främja alternativ med hög klimatprestanda. SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 469 Om hållbarhetskraven i stället skärps minskar utrymmet för drivmedel med lägre utsläppsreduktion att konkurrera på lika villkor. Resultatet blir att medlemsstater i mindre utsträckning behöver införa egna, mer komplexa styrmedel för att uppnå en önskad styr- ning mot förnybara drivmedel med hög klimatprestanda. En sådan harmonisering minskar också risken för fragmentering av den inre marknaden och för att nationella särlösningar behöver prövas mot statsstödsregler eller andra EU-rättsliga begränsningar. För aktörerna skapas tydligare och mer långsiktiga spelregler, där investeringar i avancerade biodrivmedel och andra förnybara alter- nativ med hög klimatprestanda kan utgå från en gemensam euro - peisk efterfrågan. Sverige bör därför verka för att hållbarhetskraven på biodrivmedel skärps och harmoniseras i på EU-nivå i samband med den nu pågående översynen av förnybartdirektivet. 10.3.5 Övervägda alternativ Bedömning Gasformiga drivmedel bör i nuläget inte omfattas av reduktions- plikten. Det bör analyseras om den nuvarande skattenedsättningen för biogas bör ersättas med ett särskilt inblandningskrav för energi- gaser för att påskynda utfasningen av naturgas i hela ekonomin på ett kostnadseffektivt sätt. Skälen för utredningens bedömning Energigaser som fordonsgas (naturgas och biogas) och vätgas be- döms kunna spela en viktig roll i omställningen från fossila bränslen, i flera delar av samhället även utanför de sektorer som utredningens uppdrag är inriktat mot. Biogas har först etablerats inom vägtransporter i Sverige, efter- som de samlade styrmedlen för biogas getts de högsta incitaments- nivåerna i just denna sektor. Efterfrågan på biogas ökar nu i industrin och sjöfarten – i tillämpningar där skiftet från användning av fossila bränslen genom olika elektrifieringslösningar kan vara svårare att genomföra än i vägtransportsektorn. Om och när styrmedlen ger tillräckliga incitament främst genom ETS 1 priserna och genom Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 470 kraven i FuelEUMaritime förordningen 12 kan biogasanvänd ningen antas kunna komma att expandera i dessa sektorer, parallellt som efterfrågan i vägtransporter kan komma att minska som en följd av den pågående elektrifieringen och de styrmedel som driver fram denna utveckling. Vätgas är ännu inte kommersialiserat som energibärare men be- döms kunna komma att spela en viktig roll på sikt, främst i tunga fordon13 och arbetsmaskiner. Vätgas bedöms samtidigt komma att tillämpas i industrin, i Sverige framför allt i järn- och stålindustrin, raffinaderier och i kemiindustrin. Förnybar vätgas är också en viktig komponent för framställning av förnybara bränslen till flyg- och sjöfart. I dag är möjligheten för drivmedelsbolagen att uppfylla sin reduk- tionsplikt avgränsad till flytande, förnybara drivmedel samt genom elkrediter förnybar el vid publika laddnings stationer. El för fram - drift av batterielektriska fordon ingår alltså bara till en begränsad del i reduktionsplikten. 14 Gasformiga förnybara drivmedel som biogas och vätgas är inte heller de reduktionspliktiga och bidrar därmed inte till företagens möjlighet att uppfylla sin reduktions- plikt. Utredningen föreslår dock att vätgas ska kunna tillgodoräknas i reduktionsplikten, se avsnitt 10.5. Biogasen är i nuläget skattebefriad Det finns i utgångsläget styrmedel i flera led, från tillförsel till an- vändning, som ger incitament till biogasdrift i fordon, se avsnitt 5.5.3. Bland de mest centrala styrmedlen märks de driftsstöd som ges via Energimyndighetens biogasanslag för produktion av gödselbaserad biogas eller produktion av biogas som uppgraderas till biometan i gas- eller vätskeform. För biogas (och biopropan), som inte framställts från foder- och livsmedelsbaserad råvara, finns även en skattebefrielse som understöds av två godkännanden för skattenedsättning till den 31 december 2030. 15 Skattebefrielsen gäller både biogas (och bio - 12 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/1805. 13 Vätgas kan användas i förbränningsmotorer men är även en energibärare som används i bränslecellsfordon för att generera el till fordonets elmotor. 14 Merparten (80–90 procent i scenarierna i kapitel 4), av laddningen av batterielektriska fordon antas ske nära hem- och arbetsplatser och genom så kallad depåladdning av tunga fordon. 15 Med ett undantag, import av flytande biogas som inte sker via gasledning är belagd med skatt. SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 471 propan) som används som drivmedel och som uppvärmningsbränsle. Skattebefrielsen är beroende av statsstöds godkännande från kom - missionen och är därför förknippad med stora risker för företagen, se avsnitt 5.5.1. Samtidigt bör också noteras att statsstödsundan - taget för biogas är knutet till i princip de bioråvaror som i förslaget till Energiskattedirektiv, se kapitel 9, har föreslagits tilldelas en permanent skattenivå på en betydlig lägre nivå än motsvarande nivå för bensin, diesel och naturgas. Det bedöms finnas svårigheter att integrera gasformiga drivmedel i reduktionsplikten Biogasutredningen har analyserat om biogas bör inkluderas i reduk- tionsplikten i sitt betänkande Mer biogas! För ett hållbart Sverige (SOU 2019:63). Biogasutredningen bedömde att reduktionsplikten inte bör användas för att främja biogas, eftersom biogas har betyd- ligt högre produktionskostnader än de biodrivmedel som normalt används för att uppfylla plikten och därför riskerar att helt trängas ut. Utredningen pekade också på att biogas redan är beroende av flera statsstödsbaserade stödformer, och att EU:s statsstödsregler i praktiken omöjliggör att kombinera dessa med en reduktionsplikt utan att antingen avskaffa befintliga stöd eller skapa dubbla stöd. Därutöver finns betydande tekniska och administrativa svårigheter att integrera gasformiga drivmedel i ett system utformat för flytande drivmedel, inte minst vad gäller biogasförsäljarnas möjligheter att sälja utsläppsminskningar inom systemet. Sammantaget ansåg utred- ningen att biogas bör främjas med separata, riktade stöd snarare än genom reduktionsplikten. Vår bedömning är att möjligheterna att främja biogas genom olika former av statsstöd, så som skattenedsättningar, inom ramen för ett inblandningskrav har förbättrats sedan utredningen lämnade sitt betänkande men att flera av de problem som utredningen lyfter upp kvarstår. Samtidigt kan konstateras, och som nämnts ovan, att stöd som är beroende av statsstödsgodkännande fortfarande är för- knippade med stora osäkerheter. Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 472 Biogas och vätgas bör inte inkluderas i reduktionsplikten En utvidgning av reduktionsplikten till att även omfatta gasformiga energibärare, såsom biogas och vätgas, skulle i teorin skapa ett mer enhetligt och bredare pris på utsläppsminskningar inom styrmedlets systemgräns. Detta kan öka den interna kostnadseffektiviteten genom att fler åtgärdsalternativ tillåts konkurrera. Samtidigt verkar reduk- tionsplikten inte isolerat, utan i samspel med andra styrmedel som påverkar samma tekniker och marknader, både inom och utanför transportsektorn. Bedömningen bör därför göras utifrån ett bredare systemperspektiv och den samlade styrmedelsmixen. När det gäller biogas kan en inkludering förstärka den nuvarande utvecklingen mot en större andel gasdrivna lastbilar och bidra till ökad investeringsstabilitet för befintlig och planerad biogasproduk- tion för fordonsdrift, särskilt om nuvarande skatteundantag avvecklas. Samtidigt är biogas en begränsad resurs med högt alternativvärde i andra sektorer. En inkludering i reduktionsplikten riskerar att skapa varaktigt starkare incitament för användning i vägtransport och arbetsmaskiner än i sjöfart, industri, kraftvärme och uppvärmning, vilket kan leda till en inlåsning av resursen och en lägre samhälls- ekonomisk effektivitet. I kombination med fortsatt produktions- stöd kan reduktionsplikten dessutom innebära att biogas ges en högre samlad incitamentsnivå än batterielektriska lösningar, trots att dessa i många tillämpningar har lägre samhällsekonomiska kost- nader. Detta riskerar att på längre sikt tränga undan elektrifiering. För vätgas kan en inkludering i reduktionsplikten bidra till en breddning av åtgärdsalternativen och ge ytterligare incitament till teknikutveckling och marknadsintroduktion, särskilt för tunga fordon och arbetsmaskiner där tekniken ännu inte är kommersiellt etablerad. En sådan inkludering kan även indirekt stödja uppbygg- naden av produktion av förnybar vätgas. Samtidigt innebär reduk- tionsplikten att vätgasdrift, allt annat lika, ges en högre incitaments- nivå än batterielektrisk drift. Det finns även en risk att incitamenten för användning av förnybar vätgas i vägtransport blir högre än i andra sektorer där vätgasen kan ha större systemnytta, såsom industriella processer. Sammantaget talar dessa överväganden för att inte inkludera vare sig biogas eller vätgas i reduktionsplikten. Även om en utvidgning kan öka den interna kostnadseffektiviteten inom styrmedlet, riskerar SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 473 den att försämra den samlade samhällsekonomiska effektiviteten genom snedvridna teknikval, inlåsning av knappa resurser och undan- trängning av elektrifiering. Reduktionsplikten bör därför även fort- sättningsvis avgränsas till flytande drivmedel. Biogas bör även i fortsättningen främjas genom skattenedsättningar. Skattenedsätt- ningar som är beroende av statsstödsgodkännande medför dock alltid en viss risk. Vår bedömning är dock att det rättsliga möjlig- heterna för fortsatt statstödsgodkännande även efter 2030 är rela- tivt goda för svensk biogas eftersom den till stor del utgör ett så kallat avancerat biodrivmedel. Se avsnitt 10.6 för hur användningen av vätgas bör främjas. Ett särskilt inblandningskrav för energigaser bör analyseras Det bör analyseras om den nuvarande skattenedsättningen för bio- gas är det mest kostnadseffektiva och långsiktigt hållbara styrmedlet för att fasa ut naturgas, eller om ett särskilt inblandningskrav för energigaser skulle vara mer ändamålsenligt. En skattenedsättning innebär i praktiken ett produktions- eller användarstöd som är bero- ende av statsstödsgodkännande och som riskerar att bli kostsamt i takt med att volymerna ökar. Ett inblandningskrav skulle i stället etablera en efterfrågedriven marknad för f örnybara energigaser genom att ålägga leverantörer att successivt ersätta naturgas med biogas eller andra förnybara alternativ. Ett sådant system skulle kunna utformas sektorsövergripande och ge aktörerna flexibilitet att uppfylla kravet där kostnaden är lägst, vilket ökar den samhällsekonomiska effektiviteten. Samtidigt internaliseras omställningskostnaden i gasmarknaden snarare än i statsbudgeten. En central fråga i en sådan analys är hur ett inbland- ningskrav samspelar med EU:s utsläppshandel och andra klimatstyr- medel, samt hur det påverkar konkurrenskraften för gasintensiva verksamheter. En samlad bedömning bör därför väga kos tnads- effektivitet, statsfinansiella konsekvenser och rättslig robusthet mot varandra. Utsläppen från naturgas är relativt små i ESR-sektorn och natur- gasanvändningen faller därmed till stor del utanför utredningens uppdrag. Att analysera ett särskilt inblandningskrav för energigaser Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 474 är också en omfattande uppgift och bör ske i särskild ordning för att ge ett användbart underlag. 10.4 Förslag för en mer flexibel inblandningsplikt Utredningen bedömer i avsnitt 5.5 att dagens reduktionsplikt kan utvecklas på flera punkter för att öka flexibiliteten i styrningen. I detta avsnitt redogör utredningen för våra förslag för att öka flexibiliteten i styrningen för att främja användningen av förnybara drivmedel. Vi föreslår utökade möjligheter att spara utsläppsminskningar mellan år. Vår bedömning är att de priser som uppstår för de över- låtelser av utsläppsminskningar som görs inom ramen för systemet för inblandningsplikt, och priser på förnybara drivmedel är ömse- sidigt beroende. Därför föreslår vi ett system med prisgolv och pris- tak i marknaden för överlåtelser av utsläppsminskningar. Ett golv- pris kan säkra avsättning och investeringsförutsägbarhet, medan ett takpris kan dämpa prischocker och begränsa marknads makt. Ett sådant tak kan ersätta reduktionspliktsavgiften som säkerhetsventil. Vi föreslår också att regeringen ska kunna besluta om en tillfällig justering av reduktionspliktsnivån vid allvarliga marknadsstörningar. Ändringarna bör träda i kraft den 1 januari 2028. Vi konstaterar att en utökad flexibilitet innebär en minskad pre- cision i styrningen mot de utsläppsnivåer som gäller ett givet år. Flexibilitet skapar dock förutsättningar för långsiktiga och kost- nadseffektiva lösningar, även om exaktheten under ett enskilt år kan minska. Eftersom medlemsländernas åtaganden enligt ESR-för- ordningen är utformade som en utsläppsbudget för perioden 2021– 2030 minskar betydelsen av att utsläppen varje enskilt år når exakt den fastställda nivån. De återkommande kontrollstationerna, se avsnitt 10.2, gör också att det på sikt finns möjlighet att korrigera för minskad precision i styrningen när reduktionspliktsnivåerna uppdateras. SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 475 10.4.1 Utökad möjlighet att spara utsläppsminskningar mellan åren Förslag Möjligheten att spara utsläppsminskningar till nästkommande år ska öka så att företag får föra över överskott som uppgår till högst 20 procent av den utsläppsminskning som ska uppnås under det aktuella året. Ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2028. Skälen för utredningens förslag I dag finns en möjlighet för leverantörer att föra över överskott av utsläppsminskningar från ett kalenderår till det nästföljande. Denna möjlighet är dock begränsad till högst 10 procent av den utsläpps - minskning som ska uppnås under det aktuella året.16 Begränsningen innebär enligt vår bedömning att företagen inte har en tillräcklig möjlighet till att kunna bygga upp en buffert för att möta eventuell prisvolatilitet och andra variationer på marknaden. När marknaden utsätts för prischocker tvingas leverantörer därför genomföra kost- samma utsläppsminskningar som riskerar att bidra till ökade driv- medelspriser för hushåll och företag. Ett system där överskjutande utsläppsminskningar i större ut- sträckning kan sparas och användas under senare år skulle öka flexi- biliteten i styrningen. Företagen skulle ges bättre förutsättningar att planera sin reduktionsuppfyllnad över tid, vilket stärker driv - medelsmarknadens stabilitet och minskar risken för hastiga pris - ökningar. På detta sätt kan förnybara drivmedel i högre grad användas där och när de gör mest nytta i förhållande till kostnaderna. Vi har övervägt om sparade utsläppsminskningar även bör få ackumuleras under flera år. En sådan ordning skulle kunna öka flexi- biliteten ytterligare. Vi konstaterar dock att företagen kan uppnå en buffert genom att årligen föra vidare ett överskott, och att möj- ligheten att spara över flera år därför inte är nödvändig för att uppnå syftet med en ökad flexibilitet. Ett annat alternativ vi har övervägt är att tillåta lån av utsläpps- minskningar från kommande år. Detta skulle ge ökad flexibilitet 16 Se 7 § lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp från bensin och diesel och 21 § förordningen (2025:589) om reduktion av växthusgasutsläpp från bensin och diesel. Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 476 även för företag som av någon anledning inte byggt upp ett över- skott. Vi bedömer dock att riskerna med en sådan ordning är alltför stora. Om företag får utestående utsläppsskulder som måste kom- penseras i ett senare skede finns en risk för underskott som är svåra att avkräva i efterhand. Det bedöms inte heller vara nödvändigt för att uppnå syftet med en ökad flexibilitet. Vi konstaterar ovan att en utökad flexibilitet innebär en minskad precision i styrningen mot de utsläppsnivåer som gäller ett givet år o ch det bör därför fort - farande finnas en gräns för hur stora utsläppsminskningar som kan sparas, men att möjligheten bör ökas något. Vi anser därför att det finns skäl att förstärka möjligheten till sparande. För att uppnå balans mellan flexibilitet och styrning före- slås att överskott från ett givet år ska få användas upp till en nivå motsvarande högst 20 procent av den utsläppsminskning som ska uppnås. 10.4.2 Ett system med prisgolv och pristak för utsläppsminskningar Förslag Ett pristak för utsläppsminskningar på 7 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter ska införas i reduktionsplikten. Ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2028. Ett tillfälligt prisgolv för utsläppsminskningar på 2 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter ska införas i reduktionsplikten. Prisgolvet ska träda i kraft när rena och höginblandade förny - bara drivmedel blir reduktionspliktiga. Golvet ska vara tidsbe - gränsat till högst 5 år. Prisgolvet bör anmälas till Europeiska kom- missionen för godkännande enligt EU:s statsstödsregler. Energimyndigheten ska administrera inköp och försäljning av utsläppsminskningar. Medel ska föras upp på ett anslag inom utgiftsområde 21 Energi för de kostnader som staten förväntas få för köp av utsläppsminsk- ningar, inklusive medel för administration. Intäkter från försälj- ning av utsläppsminskningar bör redovisas mot en inkomsttitel i statsbudgeten. SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 477 Skälen för utredningens förslag Priset på utsläppsminskningar inom reduktionsplikten, inklusive de överlåtelser som görs företagen emellan, varierar mellan år beroende på bland annat råvarupriser, produktionskapacitet och internationell efterfrågan. Marknaden för dessa överlåtelser är inte transparent och priserna görs upp från tillfälle till tillfälle. Vi väljer att kalla en- heten som handlas för en utsläppsminskning. Höga priser på ut - släppsminskningar riskerar att leda till höga drivmedelspriser och därmed till acceptansproblem. Reduktionspliktsavgiften var tänkt att fungera som en säkerhetsventil för att priset inte ska bli för högt. Det finns dock tecken att på att företagen är ovilliga att använda sig av möjligheten att betala avgiften eftersom lagkrav som inte uppfylls ses som en för stor risk för deras varumärke. Risken finns därför att reduktionspliktsavgiftens funktion som säkerhetsventil inte fungerar som tänkt. Låga priser skulle å andra sidan kunna komma att hämma investeringar i ny produktion och minska styrmedlets effektivitet. Reduktionspliktsnivåerna bedöms på sikt behöva vara så höga att detta bör vara ett mindre problem. Om det skulle saknas köpare av utsläppsminskningar från de företag som är beroende av ett sälja sin utsläppsminskning riskerar de en försämrad konkurrenssituation. Denna problematik blir mer tydlig vid en utvidgning av reduktionsplikten till att även omfatta rena och höginblandade förnybara drivmedel. Att staten åtar sig att köpa utsläppsminskningar till ett fastställt golvpris och att sälja utsläppsminskningar när priset överstiger ett takpris innebär att priset på utsläppsminskningar kan hållas inom ett förutbestämt intervall. Detta skulle kunna bidra till en mer stabil marknad för utsläppsminskningar. När staten köper utsläppsminskningar betalar den för ytterligare reduktioner som uppstår genom att större volymer förnybara driv- medel tillförs marknaden. Detta innebär att de faktiska utsläppen blir lägre än vad som annars skulle ha varit fallet. När staten i stället säljer utsläppsminskningar betalar företag för att täcka underskott i sitt uppfyllande av reduktionsplikten, som uppstått för att de inte lyckats sänka utsläppen från sin försäljning av bensin och diesel tillräckligt mycket. Detta medför att de samlade utsläppen blir högre än vad de annars skulle ha varit. Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 478 Genomförande och avgränsningar Företagens uppfyllelse av reduktionsplikten redovisas årligen till Energimyndigheten senast 1 april året efter rapporteringsperioden. Rapporteringen ska visa hur stor utsläppsminskning som uppnåtts genom inblandning av förnybara drivmedel i bensin och diesel, samt innehålla uppgifter om överlåtelser eller förvärv av utsläppsminsk- ningar. Om en drivmedelsleverantör redovisar ett underskott i förhållande till sitt reduktionskrav kan Energimyndigheten, i enlighet med gällande ordning, besluta om reduktionsavgift. Denna ordning på- verkas inte av införandet av ett takpris. Utredningen föreslår dock att drivmedelsleverantören i samband med den årliga redovisningen ges möjlighet att ansöka om att täcka ett eventuellt underskott genom att köpa utsläppsutrymme av staten till ett fastställt takpris om 7 kro- nor per kilogram koldioxidekvivalenter. Denna möjlighet bör dock endast kunna utnyttjas efter att samtliga tillgängliga flexibiliteter har uttömts, såsom förvärv av utsläppsutrymme från andra aktörer samt användning av elkrediter och krediter för RFNBO. Eftersom takpriset föreslås sättas på en nivå som ligger väsentligt över normala marknadspriser bedöms det inte finnas incitament för företag att förvärva större volymer än vad som krävs för att uppfylla sin reduk- tionsplikt men en sådan begränsning bedöms ändå begränsa even- tuella arbitragemöjligheter. Takpriset syftar till att begränsa prisökningar vid pump. Avan- cerade biodrivmedel och RFNBO är dyrare än konventionella bio- drivmedel och bedöms behöva starkare incitament än vad takpriset tillåter. Möjligheten att köpa utsläppsminskningar bör därför be - gränsas till den volym som krävs för att täcka det redovisade under- skottet gentemot reduktionsplikten men inte de två subkvoter som föreslås i avsnitt 10.6.1. Subkvoterna är så lågt satta att de inte be- döms påverka drivmedelspriset signifikant. Underlåtenhet att upp- fylla reduktionspliktens subkvoter kommer dock medföra att reduk- tionspliktsavgift tas ut. Om drivmedelsleverantören i stället redovisar ett överskott i förhållande till sitt åtagande ska denne ges möjlighet att antingen föra delar av överskottet till nästkommande år eller sälja hela eller delar av överskottet till staten till ett fastställt pris om 2 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter. SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 479 Endast utsläppsminskningar som uppkommit inom ramen för reduktionsplikten och som därmed bidragit till faktiska utsläpps- minskningar från bensin och diesel i vägtrafik och arbetsmaskiner ska kunna säljas till staten. Utsläppsminskningar som kommer från förvärv, leverans av el från publika laddstationer eller RFNBO som använts utanför vägtrafik och arbetsmaskiner ska därför exkluderas vid beräkningen av det överskott som får avyttras. Eftersom golv- priset föreslås sättas väsentligt under det normala marknadspriset för utsläppsminskningar bedöms incitamenten att skapa överskott i syfte att sälja större volymer än vad som krävs vara begränsade. En sådan prissättning bedöms samtidigt minska möjligheterna att för- värva utsläppsminskningar enbart i syfte att sälja dem vidare till staten. Golvpriset kan säkerställa en avsättning för aktörer som säljer höginblandade biodrivmedel Ett golvpris skulle kunna fylla en viktig funktion som garantipris för aktörer som överpresterar gentemot sin reduktionsplikt och därmed har utsläppsminskningar att sälja. Vi föreslår i avsnitt 10.3.3 att rena och höginblandade förnybara drivmedel inkluderas i reduk- tionsplikten. Ett prisgolv kan vara särskilt viktigt för de som säljer rena och höginblandade förnybara drivmedel och därigenom gene- rerar utsläppsminskningar. Dessa aktörer kommer vara beroende av att kunna sälja sitt överskott för sin affärsmodell om höginblandade biodrivmedel blir reduktionspliktiga och inte längre får en skatte- nedsättning. Köpare av utsläppsminskningar vet dock ofta inte förrän i slutet av året hur stort behov de har, medan säljaren behöver veta tidigt hur stor avkastning de kan få på sitt överskott. Ett golvpris innebär att säljaren av rena och höginblandade förnybara drivmedel kan vara säkra på att deras överskott kan säljas till minst den pris- nivån. På så sätt stärks deras incitament, och systemet blir mer stabilt och förutsägbart även för mindre aktörer. Golvpriset bör vara en tillfällig åtgärd under fem år, från det att rena och höginblandade förnybara drivmedel blir reduktionspliktiga, för att säkerställa att de som producerar och säljer rena och höginblandade förnybara drivmedel initialt kan få avsättning för sina överskott. Ett prisgolv kan också möjliggöra för producenter att, genom att sälja utsläppsminskningar till staten till golvpris, sälja förnybara drivmedel till aktörer som vill kunna använda förnybara drivmedel Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 480 som ger en klimatnytta som är additionell i förhållande till reduktions- plikten, om det fortsatt finns en sådan efterfrågan, se avsnitt 5.5.6. Om golvpriset används medför det en också positiv klimatpolitisk effekt. Systemet kan bidra till att Sverige tillfälligt över presterar i förhållande till de utsläpp som reduktionsplikten annars styrt mot, till relativt låga åtgärdskostnader. Takpriset kan utgöra en säkerhetsventil mot höga priser Ett takpris fungerar som en övre gräns för vad reduktionsplikten får kosta per kilo koldioxid. Om ett förtag har svårt att uppnå sin reduktionsplikt till en kostnad som är lägre än taknivån kan staten sälja utsläppsminskningar till marknaden. På så sätt kan kortsiktiga prischocker dämpas, vilket minskar risken för kraftiga drivmedels- prisökningar. Takpriset begränsar också möjligheten för producenter av förnybara drivmedel att utnyttja marknadsmakt i perioder av begränsat utbud, se avsnitt 10.1. Genom att sälja utsläpps minsk- ningar när priset överstiger taknivån kan staten fungera som en pris- korrigerande motvikt, vilket stärker konkurrensen och skyddar konsumenterna från onödigt höga priser. Takpriset kan på detta sätt utgöra en säkerhetsventil för reduk- tionsplikten. Denna funktion fylls i dag av möjligheten att betala en reduktionspliktsavgift i stället för att uppfylla sin reduktionsplikt när priserna på förnybara drivmedel är höga. Ett takpris har för - delen att företagen vid en ansträngd situation på marknaden med höga drivmedelspriser kan köpa utsläppsminskningar i stället för att behöva bryta mot reduktionsplikten och drabbas av de problem som det medför vad gäller varumärkesrisk etc. Att staten säljer utsläppsminskningar vid takpris innebär som nämnts ovan en underprestation i förhållande till utsläppsmålen, eftersom det inte är faktiska utsläppsminskningar som staten säljer utan snarare utsläppsminskningar som inte längre behöver genom- föras inom reduktionsplikten. Denna underprestation hade också uppstått i dagens system om företagen i motsvarande situation på grund av höga priser hade underlåtit att uppfylla sin reduktions - plikt och i stället valt att betala reduktionspliktsavgiften. Möjlig- heten att köpa utsläppsminskningar kan dock göra att fler företag väljer att avstå från att uppfylla reduktionsplikten genom inbland- SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 481 ning av förnybara drivmedel i situationer där de annars skulle ha gjort det, till exempel för att den varumärkesrelaterade risken minskar, se avsnitt 10.4.3. Detta kan innebära en större underprestation jämfört med dagens system. En sådan effekt uppstår dock endast i den ut- sträckning som takpriset faktiskt tas i anspråk som en säkerhets- ventil, i linje med den roll som reduktionspliktsavgiften tidigare varit avsedd att fylla. Företagens ovilja att använda reduktionspliktsavgiften som säker- hetsventil gör det olämpligt att låta avgiften spela en prisstabili - serande roll. Om företag i stället kan köpa utsläppsminskningar till ett takpris om de finner det för dyrt att uppfylla reduktionsplikten kan reduktionspliktsavgiften renodlas till att vara en sanktion som löser ut när aktören inte följer reglerna i reduktionsplikten. Ett system med prisgolv och pristak skulle därmed ta över den pris - stabiliserande funktionen, medan reduktionspliktsavgiften enbart används för att säkerställa att reglerna följs, se avsnitt 10.4.3. Hur bör takpris och golvpris bestämmas? Tak- och golvpriset bör sättas i relation till det pris som kan för - väntas uppstå när bolagen handlar utsläppsminskningar sinsemellan. Hur stort överskott på utsläppsminskningar som uppstår vid för - säljning av en liter biodrivmedel beror både på biodrivmedlets livs- cykelutsläpp och reduktionspliktsnivån. Eftersom både fossila och förnybara komponenter omfattas av reduktionskravet uppstår ett större överskott vid lägre reduktionspliktsnivåer. Försäljning av 1 MJ biodrivmedel med ett livscykelutsläpp på 10 gram koldioxidekviva- lenter per MJ ger upphov till ett överskott av utsläppsminskningar på cirka 80 gram vid en reduktionsplikt på 10 procent men endast cirka 70 gram när reduktionsplikten är 20 procent.17 Att en MJ bio- drivmedel ger upphov till ett allt mindre överskott av utsläpps - minskningar ju högre reduktionspliktsnivån är, innebär att priset per utsläppsminskning också stiger med högre reduktions plikts- nivåer givet en konstant merkostnad för biodrivmedel jämfört med fossila drivmedel. Både golv - och takpriset behöver därför konti - nuerligt justeras i takt med ökande reduktionspliktsnivåer. 17 Här antas att biodrivmedlet ersätter fossil diesel med utsläppsvärde 94 g/MJ. Överskottet vid 10 procent reduktionsplikt kan då beräknas som (94-10)/94*100-(0,1*94)=79,96. Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 482 Eftersom ett syfte med golvpriset är att säkerställa att de som producerar och säljer rena och höginblandade biodrivmedel initialt kan få avsättning för sina överskott i reduktions plikten kan en approximation vara den skattenedsättning som hög inblandade biodrivmedel nu får och vars stimulans golvpriset på utsläpps- minskningarna ersätter. Befrielsen från energi- och koldioxidskatt för HVO och FAME motsvarar i april 2026 cirka 4 kronor per liter. Skattebefrielsen är dock i förhållande till reduktionspliktig diesel vilket innebär att den ska kompensera för en merkostnad mellan biodrivmedel och fossil diesel som är något högre än 4 kronor per liter. I kapitel 5 görs en beräkning där ett påslag görs motsvarande reduktionspliktsavgiften för helt fossil diesel vi lket ger ett totalt incitament på c irka 5,60 kronor per liter eller 0,16 kronor per MJ. Detta incitament är att se som ett maxbelopp då kostnaden för att uppfylla reduktionsplikten bedöms ligga under reduktionsplikts- avgiften. Ett golvpris som ger ett incitament som motsvarar en mer- kostnad mellan fossil diesel och HVO på 5 kronor per liter innebär att golvpriset bör vara cirka 2,10–2,30 kronor per kg vid en reduk- tionsplikt på 20 procent och cirka 2,40–2,70 vid en reduktionsplikt på 30 procent beroende på livscykelutsläppen.18 Golvpriset föreslås införas först vid den tidpunkt då rena och höginblandade biodriv- medel inkluderas i reduktionsplikten. Det kommer därför att finnas möjlighet att göra nya beräkningar av hur stor merkostnad som golv- priset bör kunna täcka. Utredningen bedömer utifrån nu tillgänglig information att ett golvpris på 2 kronor per kilogram koldioxidekviva- lenter bör kunna ge en säkerhet som ungefärligt motsvarar den mer- kostnad för förnybara drivmedel som skattenedsättningen i dag täcker. Den extra betalningsvilja som i dag finns för rena och hög- inblandade biodrivmedel som är kopplad ti ll möjligheten att till - godoräkna sig additionella utsläppsminskningar bör även finnas i ett system med ett golvpris där staten betalar för utsläppsminsk - ningar som inte kan tillgodoräknas inom reduktionsplikten. Utred- ningen bedömer att priset på utsläppsminskningar, för att täcka en merkostnad på 7 kronor per liter för HVO, kommer att ligga kring 3 kronor per kilogram koldioxid ekvivalenter med de reduktions - pliktsnivåer som föreslås fram till 2030. Det bör med andra ord inte 18 Det lägre beloppet gäller för HVO med LCA-utsläpp på 10 g/MJ och det högre för LCA- utsläpp på 16 g/MJ där värdena motsvarar genomsnittliga utsläpp från HVO 2024 inom respektive utanför reduktionsplikten enligt Energimyndighetens statistik Drivmedel 2024. SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 483 finnas något incitament att använda golvpriset om marknaden för överlåtelser av utsläppsminskningar fungerar normalt annat än för att skapa additionella utsläppsminskningar. Takpriset bör i sin tur sättas med viss marginal till de dyraste åtgärderna som finns tillgängliga det vill säga marginalkostnaden i reduktionsplikten som nämns ovan. I praktiken att blanda in det dyraste men tekniskt tillgängliga, biodrivmedlen på marknaden. Takpriset bör därför kalibreras så att det begränsar mycket höga prisnivåer, men samtidigt ger incitament till fortsatt teknikutveckling och investeringar i avancerade biodrivmedel. Nivån på takpriset bör bestämmas med utgångspunkt i marginal- kostnaden för utsläppsminskningar, det vill säga den lång siktiga kostnaden för det dyraste biodrivmedlet som krävs för att uppfylla reduktionsplikten. Takpriset bör sättas tillräckligt högt för att säker- ställa att reduktionsplikten normalt ger faktisk styreffekt, men sam- tidigt tillräckligt lågt för att fungera som en effektiv spärr mot orim- liga kostnadsökningar och marknadsmakt, se avsnitt 10.1 ovan. Utredningens har analyserat marginalkostnaden för utsläppsminsk- ningar i reduktionsplikten . Marginalkostnader för utsläppsminsk - ningar inom reduktionsplikten skiljer sig från de åtgärdskostnader som vi presenterar i avsnitt 5.12. eftersom utsläppsminskningarna här avser LCA-utsläpp, se avsnitt 10.3.4. Eftersom högre reduktions- nivåer gör att det krävs mer eller bättre förnybara drivmedel för att uppnå en viss utsläppsminskning ökar också marginalkostnaderna inom reduktionsplikten med reduktionspliktsnivåerna. För de reduk- tionspliktsnivåer utredningen föreslår och med de prisantaganden för biodrivmedel som vi arbetar med uppgår marginalkostnaden till cirka 3 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter i 2025 års priser. Vi ser dock att det finnas en risk att priserna blir så höga som vi antar i vårt känslighetsfall och med ett sådant antagande är marginal- kostnaden cirka 6 kronor. Ett takpris på denna nivå, med en viss säkerhetsmarginal bedöms ge tillräckliga incitament under normala marknadsförhållanden, samtidigt som det ger företag möjlighet att avstå från ytterligare inköp när marknaden är särskilt ansträngd. Vi föreslår därför att takpriset ska sättas till 7 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter vilket enligt vår bedömning ger drivmedel- bolagen incitament att sluta blanda in biodrivmedel när merkost - naden för dessa är över cirka 16 kronor per liter. För att stärka Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 484 kostnadseffektiviteten bör ett gemensamt takpris gälla för både bensin och diesel. Takpriset bör även ta hänsyn till prisförändringar för att behålla sitt reala värde över tid och därmed säkerställa att styrmedlet inte urholkas av inflation eller blir ineffektivt i förhållande till gällande marknadspriser och åtgärdskostnader i reduktionsplikten. Däremot bedöms det inte nödvändigt att justera själva taknivån årligen. Både takpriset och dess funktion bör i stället följas upp löpande inom ramen för reduktionspliktens kontrollstationer. Energimyndigheten bör administrera systemet Energimyndigheten bör i sin roll som tillsynsmyndighet få ansvar för att administrera inköp och försäljning av utsläppsminskningar. Detta kommer att medföra ett visst behov av ökade resurser för administration. Systemet bör inte ha några andra budgettekniska former än de som är gängse. Att det kan komma att medföra både intäkter och utgifter för staten betyder inte att det ska vara själv- finansierande eller ha en form utanför statsbudgeten. Medel bör föras upp på ett anslag inom utgiftsområde 21 Energi för de kostnader som staten förväntas få för köp av utsläppsminsk- ningar. Hur stort belopp som bör tillföras anslaget är svårt att be- döma. Om marknaden fungerar som den ska kommer golvpriset inte att användas alls. Om golvpriset används är det troligt att det är företag som i dag är beroende av skattenedsättningen för rena och höginblandade biodrivmedel som nyttjar det för att de inte kan få avsättning för hela sitt överskott. De drivmedelsbolag som säljer fossila drivmedel och har behov av att sälja rena och höginblandade förnybara drivmedel för att leva upp till sin reduktionsplikt bedöms inte ha ett intresse av att sälja till golvpriset eftersom de behöver betala ett betydligt högre pris för att uppfylla sin reduktionsplikt. Det har de senaste åren sålts cirka 200–250 miljoner liter rena och höginblandade biodrivmedel av företag som inte har reduk - tionsplikt, och volymen bedöms ligga kvar på ungefär samma nivå till 2030. Golvpriset är utformat för att motsvara incitamentet från dagens skattenedsättning, vilket med utredningens förslag motsvarar cirka 5,70 kronor per liter. Den teoretiska kostnaden för staten kan därför uppgå till 1–1,5 miljarder kronor. Så stora utgifter bedömer SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 485 vi dock vara osannolikt eftersom marknadspriserna normalt väntas ligga över golvpriset och det väntas finnas en efterfrågan på dessa utsläppsminskningar inom ramen för reduktionsplikten. Även när så är fallet finns det dock en risk att det fortsatt finns en efterfrågan på additionella utsläppsminskningar. Av dessa anledningar bedömer utredningen att ett belopp motsvarande köp av utsläppsminskningar till golvpris för en mindre andel av försäljningen i bolag som är bero- ende av att sälja överskottet till and ra bolag bör tillföras anslaget. Utredningen föreslår att anslaget bör tillföras 500 miljoner kronor om året under fem års tid, från det år när rena och höginblandade förnybara drivmedel blir reduktionspliktiga. Om detta belopp inte skulle räcka till bör golvpriset sänkas. Intäkter från försäljning av utsläppsminskningar bör i en fun - gerande marknad vara noll men eventuella intäkter som ändå upp- kommer bör redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten. Energimyndigheten bör i sitt årliga budgetunderlag äska om hur stor summa som bedöms behövas för att täcka eventuella utbetal - ningar för inköp av utsläppsminskningar nästkommande år. Energi- myndigheten bör också i sitt arbete med kontrollstationer för reduk- tionsplikten analysera och föreslå nivå på takpriset och utvärdera behovet av ett fortsatt golvpris samt eventuell nivå för detta. Förslagets förenlighet med EU-rätten Ett pristak och ett prisgolv innebär att staten köper och säljer ut - släppsminskningar till aktörerna inom reduktionsplikten. Eftersom åtgärder som innebär att staten överför en ekonomisk fördel till någon som bedriver en ekonomisk verksamhet kan utgöra statligt stöd behöver åtgärden undersökas utifrån EU:s statsstödsregler. Kriterierna för att bedöma om en åtgärd utgör statligt stöd beskrivs närmare i avsnitt 3.8. Konstruktionen av pristaket innebär att det finns en obegränsad mängd utsläppskrediter att köpa och möjligheten att köpa är inte begränsad till vissa aktörer. Alla som behöver köpa kan alltså göra det. Kravet på selektivitet bör därmed inte vara uppfyllt eftersom alla berörda aktörer, dvs. de som har reduktionsplikt, kan ta del av möjligheten på lika villkor. Kriterierna för om en åtgärd utgör stats- stöd är kumulativa, vilket innebär att samtliga ska vara uppfyllda Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 486 för att åtgärden ska anses vara ett statligt stöd. Eftersom ett av kri- terierna inte bedöms vara uppfyllt bör pristaket inte vara en åtgärd som är statligt stöd. Ett golvpris innebär att staten kan köpa utsläppsminskningar till ett fastställt pris, ett s.k. garantipris. Ett prisgolv innebär att aktörer som överpresterar mot sin reduktionsplikt och därför har utsläpps- krediter att sälja kan sälja dessa till staten vid en situation där det är svårt att sälja krediterna till andra aktörer inom reduktionsplikten. Köparen är i det här fallet är staten och köpet sker med hjälp av statliga medel.19,20 Åtgärden kan därför kopplas till staten och stat- liga medel. Som nämnts ovan är aktörerna verksamma på en inter- nationell konkurrensutsatt marknad. Åtgärden är selektiv på så sätt att det är bara den som har reduktionsplikt och som har redovisat ett överskott i förhållande till sitt åtagande som kan sälja överskottet till staten. Den som minskat sina utsläpp genom att ha förvärvat utsläppsminskningar från andra, genom leverans av fossilfri el från publika laddnings stationer eller RFNBO som använts utanför vägtrafik och arbetsmaskiner får inte överlåta ett eventuellt över- skott till staten. Den som har reduktionsplikt och ett över skott får en ekonomisk fördel gentemot andra aktörer genom att kunna sälja utsläppsminskningarna även om ingen annan aktör inom reduk- tionsplikten köper dem. Kriterierna för om åtgärden kan anses vara ett statligt stöd bedöms vara uppfyllda. Sammantaget bör prisgolvet anmälas till kommissionen för god- kännande. Åtgärden bedöms vara nödvändig och proportionell. Syftet med åtgärden till att stabilisera priseffekter på drivmedel och minska risken för de företag som är beroende av att sälja utsläpps- minskningar samtidigt som den bidrar till additionella utsläpps - minskningar. För att minska eventuella snedvridande effekter på konkurrensen föreslås att möjligheten att sälja utsläppsminskningar ska vara tidsbegränsat och finnas tillgänglig under högst 5 år. 19 Jfr Europeiska kommissionen (2024a). 20 Jfr Europeiska kommissionen (2003). SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 487 10.4.3 Reduktionspliktsavgiften bör justeras Förslag Taket för hur hög reduktionspliktsavgiften får vara ska sättas till 8 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter. Reduktionsplikts- avgiften ska vara 6,50 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter för bensin och diesel. Ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2028. Skälen för utredningens förslag I dag är den som har reduktionsplikt skyldig att betala en reduk - tionspliktsavgift om kraven i lagen inte har uppfyllts ett visst kalen- derår. Det finns ett tak för hur högt avgiften får sättas. Taket är i dag högst 7 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter. Nivån på taket beslutas av riksdagen men regeringen får besluta om den faktiska nivån. Regeringen har fastställt den faktiska nivån till 4 kro- nor per kilogram koldioxidekvivalenter för diesel och 5 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter för bensin. Reduktionspliktsavgiften beslutas och tas ut av Statens energimyndighet som är ut sedd till tillsynsmyndighet.21 Reduktionspliktsavgiften är en sanktionsavgift och syftar till att säkerställa att regelverket följs. Tanken var dock att avgiften också skulle konstrueras så att den kunde utgöra en säkerhetsventil i syste- met. Avsikten var att om marknadsförhållandena plötsligt förändras kraftigt och det finns en överhängande risk att konsumen terna drabbas av betydande kostnader vid pump skulle avgiften fungera som en säkerhetsventil. I undantagsfall skulle en avgift kunna betalas och på så sätt skulle det innebära ett tak för vilka kostnader som konsumenterna kan drabbas av. Reduktionspliktsavgiften blir under sådana förhållanden prissättande på drivmedelsmarknaden vilket påverkar åtgärdskostnaden för utsläppsminskningar från de sektorer som omfattas av reduktionsplikten. Det finns tecken på att företagen är ovilliga att använda sig av möjligheten att betala avgiften eftersom lagkrav som inte uppfylls ses som en för stor risk för deras varumärke. Att drivmedelsbolagen vid marknadsförhållanden som gör att det lönar sig att be tala av- 21 Se 10 § lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp från bensin och diesel och 5 och 25 §§ förordningen (2025:589) om reduktion av växthusgasutsläpp från bensin och diesel. Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 488 giften i stället för att uppfylla lagkravet också gör så är eftersträvans- värt även ur ett samhällsekonomiskt perspektiv och det är därför, i vår mening, problematiskt att företag i praktiken behöver bryta mot lagen för att agera så som lagstiftaren förväntat sig. Utredningen föreslår därför i avsnitt 10.4.2 att ett takpris för utsläpps minsk- ningar på 7 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter införs som ska fungera som en säkerhetsventil som företag kan använda sig av om marknadsförhållandena plötsligt förändras. Detta skulle göra att reduktionspliktsavgiften inte längre har rollen som säkerhets- ventil och i stället blir en ren sanktionsavgift. Givet att ett pristak införs bedöms reduktionspliktsavgiften få en mindre roll och sällan användas. Möjligheten att köpa utsläppsminskningar av staten bör begränsas till den volym som krävs för att täcka det redovisade underskottet gentemot reduktionsplikten men inte de två subkvoter som föreslås i avsnitt 10.5.1. Underlåtenhet att uppfylla reduktions- pliktens subkvoter bör medföra att reduktionspliktsavgift tas ut. Även om ett pristak införs bör det således ändå finnas en sank- tionsavgift. Utredningen föreslår i avsnitt 10.3.1 att en gemensam kvot för bensin och diesel införs. Därför bör det endast finnas en avgiftsnivå som gäller för både bensin och diesel och den bör vara något högre än takpriset. Reduktionspliktsavgiften är inte heller indexerad och dess styrande effekt riskerar därför att minska i takt med att prisnivån ökar i samhället. Nivåerna för reduktionsplikts- avgiften beslutades 2017 och har sedan dess inte ändrats. Sverige har sedan dess haft en högre inflation än på länge och konsument- prisindex har stigit med nästan 30 procent. Reduktionsplikts - avgiftens effekt är också i praktiken högre än vad det nominella beloppet anger. Eftersom den inte är avdragsgill enligt inkomst- skattelagen kan den faktiska kostnaden för företagen bli upp till 20 procent högre än avgiftsbeloppet. Utredningen föreslår att reduktionspliktavgiften sätts till 6,50 kro- nor per kilogram koldioxidekvivalenter. En sådan nivå på avgiften kommer troligen inte att tillämpas gentemot de som har reduk - tionsplikt för bensin och diesel eftersom de kan använda sig av tak- priset på 7 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter men kan komma att tillämpas gentemot de som underlåter att leva upp till de två subkvoter som föreslagit i avsnitt 10.5.1. Vår bedöm ning är att en reduktionspliktavgift på 6,50 kronor per kilogram koldioxid- ekvivalenter, inklusive effekten av att den inte är avdragsgill, kommer SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 489 ge företagen incitament att använda sig avancerade biodrivmedel och RFNBO upp till en merkostnad på cirka 24 kronor per liter. Sedan taket för reduktionspliktsavgiften beslutades har infla - tionen minskat dess reella värde. Utredningen bedömer därför att utrymmet för den faktiska nivån på reduktionspliktsavgiften bör utökas. Taket bör höjas och sättas till 8 kronor per kilogram koldi- oxidekvivalenter. 10.4.4 Möjlighet till tidsbegränsad nedsättning av reduktionspliktskrav vid marknadsstörningar Förslag Regeringen ska ges möjlighet att tidsbegränsat ge anstånd med reduktionspliktkravet vid allvarliga marknadsstörningar. Undan- taget ska vara tidsbegränsat, med möjlighet till förlängning, och får inte avse längre tid än vad som är motiverat med hänsyn till syftet med undantaget. Med allvarlig marknadsstörning ska av- ses en kraftig och plötslig minskning av tillgången till biodriv- medel som pågår under längre tid. Ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2028. Skälen för utredningens förslag Reduktionspliktens krav på att blanda in en andel förnybara driv- medel kan vid problem på marknaden för förnybara drivmedel leda till oönskade effekter såsom pristoppar. I avsnitt 10.4.1 och 10.4.2 redogör utredningen för förslag som rör hur reduktions pliktens flexibilitet kan anpassas för att bättre hantera problem på drivmedels- marknaden. För att hantera än större problem på drivmedelsmark- naden kan det dock krävas att reduktionsplikten har ytterligare en nivå av flexibilitet. Det kan röra sig om omständigheter som gör att det är orimligt att kräva att reduktionsplikten uppfylls fullt ut, både ur ett företagsperspektiv och ett samhällsperspektiv. I dag har Energimyndigheten möjlighet att sätta ned eller avstå från att ta ut reduktionspliktsavgiften, om det finns synnerliga skäl. Med synnerliga skäl avses enligt förarbetena mycket högt ställda krav. I de fall då myndigheten skulle besluta om att sätta ned avgiften Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 490 får företagen en minskad kostnad för att bryta mot sin reduktions- plikt men kravet att uppfylla reduktionsplikten kvarstår fortfarande vilket gör att problem förknippade med att bryta mot lagen kvar- står. Se avsnitt 10.4.3 om problem med att låta möjlighet att betala avgift vara del av en flexibilitet i förhållande till lagkrav. I dagsläget finns ingen möjlighet för regeringen eller ansvarig myndighet att temporärt justera reduktionskravet. För att ändra reduktionskraven krävs en lagändring. Reduktionspliktens utform- ning kan därför leda till att svåra marknadsproblem inte kan han- teras tillräckligt snabbt. Detta illustreras tydligt av att de problem som fanns på drivmedelsmarknaden 2022 ledde till att reduktions- pliktens nivåer sänktes först 2024. Vi anser att regeringen bör få rätt att meddela föreskrifter om tidsbegränsade undantag från kraven i reduktionsplikten. Att tem- porärt ge anstånd med reduktionskravet skulle kunna avhjälpa pro- blem på marknaden utan att företagen behöver bryta mot lagen och är därför att föredra framför att bara justera reduktionsavgiften. Det ger också en bättre likabehandling mellan företag som är känsligare för varumärkesrisk jämfört med dem som inte är det. Att genom föreskrifter ge generella undantag från lagkrav ger också en bättre likabehandling av alla företag på marknaden än vad möjligheten att sätta ned en reduktionspliktsavgift ger. Eftersom drivmedelsbolagen har olika struktur och förutsätt - ningar riskerar snabbt förändrade marknadsförutsättningar som att tidsbegränsat ge undantag eller nedsättningar av reduktionsplikten ge andra snedvridningar på marknaden. Undantag ska därför bara användas med beaktande av denna risk och när det bedöms nöd - vändigt utifrån en sammanvägd riskbedömning. Ett tidsbegränsat undantag i form av nedsättning eller anstånd när det gäller reduktionsplikten riskerar också att ge snabba föränd- ringar i efterfrågan för producenter av förnybara drivmedel. Åtgär- den är dock temporär och kommer endast att användas i exceptio- nella situationer. Risken för tidsbegränsat minskad efterfrågan bör därför vägas mot en mer långsiktigt stabil efterfrågan som kommer av att reduktionspliktsnivåerna inte behöver justeras i lag vid mark- nadspåfrestningar. Undantag ska gälla hela marknaden om det uppstår allvarliga påfrestningar såsom onormalt höga priser på drivmedel, långvariga och svåra leveransstörningar eller andra omständigheter som väsent- SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 491 ligt försvårar uppfyllandet av kravet. Ett beslut om undantag bör vara proportionellt och tidsbegränsat och bara ske vid kraftiga och varaktiga leveransproblem som avser förnybara drivmedel. Med allvarlig marknadsstörning bör alltså avses en kraftig och plötslig minskning av tillgången till biodrivmedel som pågår under längre tid. En sådan ordförklaring bör införas i lagen. Riskerna som nämns ovan ska beaktas när föreskrifter om undantag bereds. Åtgärden är avsedd att komplettera pristaket och fungera som en andra säkerhetsventil i systemet. Samtidigt upprätthålls styr - medlets långsiktiga funktion och investeringstrygghet genom att den långsiktiga reduktionskurvan kan vara kvar ojusterad i lagstift- ning. De fastställda nivåerna för utsläppsminskningar ändras inte, utan gäller oförändrade även efter att det tidsbegränsade undan - taget upphört. 10.4.5 Övervägda alternativ Vi har också övervägt en omsättningsbaserad kvotplikt för att öka systemets flexibilitet gentemot fluktuationer i priser. I ett sådant system skulle åtagandet för drivmedelsbolagen utgöras av att en viss andel av deras omsättning för drivmedel skulle utgöras av för- nybara drivmedel. Syftet med detta skulle vara att om priset på för- nybara drivmedel ökar kan företagen blanda in mindre volymer och därmed uppfylla sina lagkrav med lägre påverkan på drivmedels - priserna. Vi bedömer dock att detta är en för stor ändring av reduk- tionspliktens logik. Dessutom riskerar ett sådant system att för- stärka prisökningar som kommer av ökade råoljepriser. 10.5 Incitament för att nå transportmålen i förnybartdirektivet Avancerade biodrivmedel avser biodrivmedel som produceras från råvaror som förtecknas i del A i bilaga IX till förnybartdirektivet (RED III). Förnybara drivmedel av icke -biologiskt ursprung (RFNBO) omfattar exempelvis förnybar vätgas och elektrobränslen. Dessa drivmedel befinner sig fortfarande i en tidig utvecklingsfas. Samtidigt är råvarubasen för de biodrivmedel som dominerar i dag begränsad, vilket innebär att avancerade biodrivmedel och RFNBO Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 492 bedöms få en allt större betydelse för omställningen till förnybara drivmedel, särskilt inom flyg, sjöfart samt i tunga fordon och arbets- maskiner där elektrifiering är svårare eller går långsammare, avsnitt 7.4. Vid den senaste revideringen av EU:s rättsakter för att genom- föra det så kallade 55 procentspaketet, och i nu pågående EU-pro- cesser, har det identifierats ett behov av att främja tidiga investe - ringar i produktion- och marknadsintroduktion av såväl avancerade biodrivmedel som RFNBO. Det reviderade förnybartdirektivet innehåller därför ett kombinerat delmål som innebär att avancerade biodrivmedel och RFNBO tillsammans 2030 ska uppgå till minst 5,5 procent av energianvändningen i transportsektorn. Minst 1 pro- centenhet ska utgöras av RFNBO. Målet omfattar, utöver använd- ningen i vägtransporter och järnväg, även energianvändningen i sjö- fart och flyg. Samtidigt är de styrmedel som i dag dominerar, såsom reduk - tionsplikt, kvotplikt, koldioxidskatt och utsläppshandel, i huvudsak utformade för att uppnå kostnadseffektiva utsläppsminskningar. De ger därmed begränsade incitament för introduktion av nya och initialt dyrare drivmedel. Det finns därför en risk att aktörer i huvud- sak använder redan kommersialiserade biodrivmedel för att nå målen till 2030, medan introduktionen av avancerade biodrivmedel och RFNBO skjuts på framtiden. Utan kompletterande styrmedel kan det därför bli svårt att nå det kombinerade delmålet. Tillgängliga scenarier indikerar samtidigt att efterfrågan på avan- cerade biodrivmedel och RFNBO kommer att öka på sikt, särskilt inom flyg- och sjöfartssektorn. En jämförelse mellan scenarier och faktisk utveckling visar dock att tillgången inte kan tas för given. Produktionskapaciteten är i dag begränsad och investeringstakten låg. Höga kapitalkostnader, få fullskaliga anläggningar och betydande policyosäkerhet bidrar till att dämpa investeringsviljan. Detta gäller särskilt för produktion baserad på lign ocellulosa samt elektro - bränslen från infångad koldioxid och förnybar el, se avsnitt 7.1. Samtidigt väntas efterfrågan utvecklas olika mellan sektorer. Medan behovet i flyg och sjöfart ökar, bedöms efterfrågan på fly- tande drivmedel i vägtransporter minska till följd av elektrifiering. Detta kan ytterligare försvaga investeringsincitamenten för avan- cerade biodrivmedel riktade mot vägtransportmarknaden. Samman- taget talar detta för att tillgången på avancerade biodrivmedel och SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 493 RFNBO kommer att vara ansträngd under de kommande decennierna och beroende av tydliga och långsiktiga styrsignaler. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att kompletterande styrmedel bör övervägas. En möjlig åtgärd är en skattenedsättning för avancerade biodrivmedel efter 2030, vilket skulle stärka deras konkurrenskraft relativt andra alternativ och öka sannolikheten för marknadsintroduktion. På kort sikt, fram till 2030, bedöms dock en sådan åtgärd varken vara praktiskt genomförbar eller tillräcklig för att ge ett starkt incitament. 10.5.1 Subkvoter för avancerade biodrivmedel och RFNBO Förslag Den som har reduktionsplikt för bensin och diesel ska kunna upp- fylla reduktionsplikten genom utsläppsminskningar från leverans av förnybara drivmedel av icke -biologiskt ursprung i gasform (RFNBO) och leverans av RFBNO till sjöfart och flyg, och leve- rans för användning av RFNBO inom drivmedelsproduktion i raffinaderier. Ordförklaringen av RFNBO ska även omfatta gasformiga sådana. Två subkvoter ska införas som ställer krav på att: 1. Andelen avancerade biodrivmedel och biogas som produceras från de bränsleråvaror som anges i bilaga IX del A till förny- bardirektivet, i kombination med andelen förnybara drivmedel av icke-biologiskt ursprung, ska uppgå till minst 2 procent av den energi som levereras inom reduktionsplikten för respek- tive år 2028, 2029 och 2030. 2. Andelen förnybara drivmedel av icke -biologiskt ursprung (RFNBO)ska uppgå till minst 0,75 procent av den energi som levereras inom reduktionsplikten för respektive år 2028, 2029 och 2030. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur energimängden för dessa ska beräknas och om redovisning och överlåtelse. Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 494 Regeringen ska ge Energimyndigheten i uppdrag att utvärdera nyttan av subkvoterna. Ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2028. Skälen för utredningens förslag Sverige har i utgångsläget en relativt hög användning av avancerade biodrivmedel, främst tack vare användningen av biogas i bussar och tunga fordon. I de senaste scenarierna minskar denna användning något till 2030, se avsnitt 4.5.1. Utöver biogas används också mindre volymer avancerade flytande drivmedel som både låg- och högin- blandade flytande biodrivmedel. Delmålet under förnybartdirektivets transportmål till 2030 om 5,5 procent avancerade biodrivmedel och RFNBO tillsammans, bedöms därför vara möjligt att nå. Det finns dock inget som säkerställer detta och marginalen för målupp- fyllelse är inte stor nog för att utredningen ska bedöma det som säkert att delmålet uppnås. Utredningen bedömer därför att det bör införa en åtgärd som i högre grad säkerställer måluppfyllelse. När det gäller minimiandelen för RFNBO ser den möjliga mål- uppfyllelsen ännu osäkrare ut. I de senaste utsläppsscenarierna intro- duceras användning av vätgas i tunga fordon först efter 2030 och det kommer inte in någon användning av flytande elektrobränslen i vägtransportsektorn. Om inga ytterligare styrmedel införs för RFNBO i Sverige be- döms minimiandelen om 1 procents användning komma att missas. Ett stort antal EU-länder har ännu inte genomfört de senaste änd- ringarna av förnybartdirektivet, REDIII, i nationell rätt inklusive genomförandet av submålet, så situationen kan bedömas vara lik- nande även i andra EU-länder, se kapitel 3. Gasformiga drivmedel ska omfattas av definitionen av förnybara drivmedel av icke-biologiskt ursprung (RFNBO) Utredningen bedömer att definitionen av förnybara drivmedel av icke-biologiskt ursprung (RFNBO) bör innefatta även gasformiga drivmedel. En sådan avgränsning är förenlig med unionsrätten, där både flytande och gasformiga energibärare kan omfattas, förutsatt SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 495 att de uppfyller fastställda kriterier för förnybart ursprung och växt- husgasprestanda. Att inkludera gasformiga drivmedel i definitionen är motiverat av teknikneutralitetsskäl. Det säkerställer att styrningen inte sned- vrider valet mellan olika energibärare utan möjliggör kostnadseffek- tiva lösningar i sektorer där elektrifiering är svår att genomföra. Gas- formiga RFNBO, såsom vätgas och elektrobränslen i gasform, kan i dessa tillämpningar utgöra ett relevant alternativ till både fossila bränslen och flytande förnybara drivmedel. RFNBO som används inom sjöfart, flyg, eller vid drivmedelsproduktion i raffinaderier, bör kunna tillgodoräknas inom reduktionsplikten För att nå målet för RFNBO till 2030 krävs styrmedel som både skapar ett tillräckligt efterfrågetryck på kort sikt och ger långsik- tiga investeringssignaler. RFNBO är i nuläget inte konkurrens - kraftiga inom en generellt utformad reduktionsplikt. Utan komplet- terande styrning riskerar dessa drivmedel därför att trängas undan. Samtidigt skapar styrmedel på EU-nivå, särskilt genom ReFuelEU Aviation22, FuelEU Maritime och ETS 1, ett grundläggande efter- frågetryck i de sektorer där RFNBO bedöms ha störst betydelse. Den nationella styrningen bör därför utformas så att den komplet- terar dessa regelverk. Reduktionsplikten bör mot denna bakgrund möjliggöra tillgodo- räknande av RFNBO i flyg- och sjöfartssektorn samt av förnybar vätgas som används vid drivmedelsproduktion i raffinaderier. Detta stärker incitamenten utan att den nationella styrningen ensam be- höver bära kostnaden för marknadsintroduktionen. Utsläppsminskningar från användning av förnybar vätgas beaktas redan i dag i livscykelutsläpp för biodrivmedel. Utredningen be - dömer att utsläppsminskningar från användning av förnybar vätgas i raffinaderier inte behöver medföra dubbelräkning inom reduktions- plikten, förutsatt att varje utsläppsminskning endast tillgodoräknas en gång. Utsläppsminskningar som ingår i biodrivmedels livscykel- värden ska därmed inte samtidigt kunna redovisas separat i raffina- deriledet. 22 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/2405 av den 18 oktober 2023 om säkerställande av lika villkor för hållbar lufttransport (ReFuelEU Aviation). Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 496 Det bör införas en rätt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela nödvändiga föreskrifter om be- räkning av energimängden, redovisning och överlåtelse av RBFNO som används inom sjöfart, flyg eller vid driv medelsproduktion i raffinaderier. Den som inte har reduktionsplikt för leverans av RFNBO bör få överlåta utsläppsminskningen till någon annan som därefter får använda den för att uppfylla sin reduktionsplikt för samma kalenderår. Det bör införas två subkvoter inom reduktionsplikten Utredningen bedömer att det bör införas subkvoter inom reduk - tionsplikten. Dessa subkvoter innebär ett lagstadgat minimikrav på att en viss andel av de drivmedel som sätts på marknaden ska ut- göras av avancerade biodrivmedel och RFNBO. Därigenom säker- ställs att avancerade biodrivmedel och RFNBO introduceras även om kostnadsgapet gentemot andra drivmedel kvarstår. Samtidigt innebär en subkvot, särskilt på en omogen marknad, en risk för försämrad kostnadseffektivitet och högre drivmedels - priser om tillgången på avancerade biodrivmedel och RFNBO är begränsad. Subkvoterna utgör därmed ett mer ingripande styrmedel än teknikneutrala alternativ, men ger också en högre grad av säker- het i måluppfyllelsen. Utredningen bedömer dock att den låga andel som följer av transportmålet inte kommer att ge någon betydande påverkan på pumppriserna, även om den kan bidra till något ökade kostnader för att uppfylla reduktionsplikten. Avancerade biodrivmedel och RFNBO har i dagsläget väsentligt högre kostnader per energienhet än övriga drivmedel som omfattas av reduktionsplikten. Det finns därför skäl att överväga särskilda kostnadsbegränsande mekanismer, såsom ett pristak, se avsnitt 10.4.2, eller en särskild reduktionspliktsavgift kopplad till RFNBO-kvoten. Utredningen bedömer dock inte att pristaket som nämns ovan ska användas för subkvoterna. Pristaket är till för att reglera det totala drivmedelspriset och bedöms vara så lågt satt att det skulle kunna leda till ett överutnyttjande av möjligheten att köpa ”utsläpps - utrymme”. Underlåtelse att uppfylla subkvoterna bör i stället leda till att reduktionspliktavgiften betalas. Utredningen föreslår i av- snitt 10.4.3 en ny reduktionspliktsavgift som bedöms ge företagen SOU 2026:33 Förslag på området reduktionsplikt 497 ett incitament att använda sig avancerade biodrivmedel och RFNBO upp till en merkostnad på cirka 24 kronor per liter. Det bör införas en subkvot för avancerade biodrivmedel. För att öka säkerheten i måluppfyllelsen bedömer utredningen att en subkvot för andelen avancerade biodrivmedel som produceras från de bränsleråvaror som anges i bilaga IX del A till förnybart - direktivet, i kombination med andelen förnybara drivmedel av icke- biologiskt ursprung, ska uppgå till minst 2 procent av den energi som levereras inom reduktionsplikten för respektive år 2028, 2029 och 2030. Utredningen bedömer att en subkvot för avancerade biodrivmedel är nödvändig för att bidra till att säkerställa måluppfyllelse, även om den inte omfattar hela den faktiska användningen av sådana driv - medel. Den användning av främst biogas som i dag sker utanför reduktionsplikten kan inte utgöra en tillräckligt robust grund för att säkerställa att det kombinerade delmålet i förnybartdirektivet uppnås. Samtidigt bör inte subkvoten sättas i nivå med delmålet eftersom det skulle leda till att målet överträffades avsevärt. Genom att införa en mindre subkvot skapas efterfrågan för flytande avan- cerade biodrivmedel och samtidigt säkerställs att en viss volym avancerade biodrivmedel faktiskt används vilket skapar en marginal för oväntade händelser i marknaden för biogas. Det bör införas en subkvot för RFNBO Subkvoten för RFNBO är avsedd att fungera som ett komplement till de incitament som redan etablerats inom flyg- och sjöfarten, och behöver därför inte fullt ut överbrygga prisskillnaden mellan RFNBO och fossila drivmedel. Det räcker att subkvoten ger ett komplette- rande incitament att använda RFNBO för att uppfylla kraven enligt ReFuelEU Aviation och FuelEU Maritime. Eftersom den potentiella volymen utsläppsminskningar från RFNBO som kan tillgodoräknas inom reduktionsplikten är bety- dande och svår att prognostisera, finns det även skäl att överväga ett tak för hur stor andel av reduktionsplikten som får uppfyllas med RFNBO. Utan ett sådant tak finns en risk att utsläppsminsk- Förslag på området reduktionsplikt SOU 2026:33 498 ningar som uppstår utanför ESR-sektorn, exempelvis inom flyg och sjöfart, tränger undan nödvändiga utsläppsminskningar från fossila drivmedel i vägtransporterna inom ESR-sektorn. Denna risk bedöms dock som liten innan 2030. Vägtrafikens energianvändning är cirka 70 procent av den totala energianvändningen i transportsektorn, inklusive internationella transporter. Förnybartdirektivet beräkningsmetoder för utvärdering av måluppfyllelse innehåller också multiplikatorer för RFNBO som ska anses vara två gånger så stor som sitt energiinnehåll. Utredningen bedömer därför att den reduktionspliktige bör vara skyldig att uppfylla minst 0,75 procentenheter av reduktionskravet genom RFNBO. Nyttan av subkvoterna ska utvärderas Subkvoternas nytta bör utvärderas utifrån deras effekt på mark- nadsintroduktionen av avancerade biodrivmedel och RFNBO, i relation till deras påverkan på drivmedelspriser och drivmedels- marknadens funktionssätt. Beroende på utfallet av denna utvär - dering bör det övervägas om subkvoterna ska förlängas efter 2030 för att bidra till en mer långsiktig introduktion av avancerade bio- drivmedel. Detta val beror också till stor del om regeringen väljer att göra om reduktionsplikten till en kvotplikt som diskuteras ovan och om det finns möjlighet att differentiera skatten för avancerade biodrivmedel. 499 11 Förslag på energiskatteområdet I kapitel 5 redovisas hur beskattningen av energi ser ut i Sverige. I detta kapitel presenteras de förslag och bedömningar utredningen lämnar gällande beskattningen av drivmedel, uppvärmningsbränslen och elektricitet. Utredningen ska enligt direktivet inte lämna författ- ningsförslag på skatteområdet. De förslag som lämnas i detta kapitel är därför på en något mer övergripande nivå och bör ses i ljuset av de förslag som lämnas i övriga kapitel, i synnerhet förslagen i kapi- tel 10 rörande reduktionspliktens f ramtida utformning. I kapitlet lämnas också förslag som svarar mot utredningens uppdrag att lämna förslag på åtgärder som kan kompensera för det prispåslag som infö- randet av ETS 2 innebär. Förslag rörande fordonsskatt och beskatt- ning av bilförmån tas upp i kapitel 9. Då utredningen lämnas under försommaren 2026 bedöms de skatteförslag som lämnas tidigast kunna träda i kraft 2028 med undantag för den utökade nedsätt - ningen av skatt på jordbruksdiesel som bedöms kunna förlängas för förbrukning även under 2027. 11.1 Inledning De förslag som lämnas i detta kapitel rörande beskattning av driv- medel och uppvärmningsbränslen tar sin utgångspunkt i att det med nuvarande energiskattedirektiv i praktiken inte är möjligt att ha en koldioxidskatt som endast beskattar det fossila kolinnehållet. Huvud- principen i energiskattedirektivet är att ett biobränsle ska beskattas på samma sätt som sin fossila motsvarighet. Även om det i direktivet finns vissa möjligheter till undantag för biogena bränslen så har det visat sig att statsstödsreglerna medför att det i praktiken inte är möj- ligt att skattebefria samtliga biobränslen. Inte heller kommissionens förslag till omarbetat energiskattedirektiv möjliggör en koldioxidskatt Förslag på energiskatteområdet SOU 2026:33 500 eftersom samtliga bränslen, inklusive biobränslen, ska beskattas och beskattningen ska baseras på energiinnehåll. Den svenska beskattningen i form av energi- och koldioxidskatt kan därmed inte fungera som en direkt prissättning av fossila utsläpp i betydelsen att sätta ett explicit pris på utsläpp av växthusgaser i kro- nor per utsläppsenhet. Detta betyder inte att beskattningen är oviktig. Beskattningen av drivmedel och uppvärmningsbränslen kommer även framöver att ha en viktig roll att spela för att ge incitament till energi- effektivisering och elektrifiering. Beskattningen kan därigenom fun- gera som en indirekt prissättning av utsläpp. Ett ytterligare perspektiv är att beskattning av drivmedel och uppvärmningsbränslen ger upphov till intäkter till staten. I en framtid där i princip all beskattad bränsleanvändning omfattas av ett utsläppshandelssystem kommer priset på utsläppsrätter att fun- gera som det styrmedel som direkt prissätter användning av fossila bränslen. I avsnitt 11.2.1 föreslås principer för prissättning av fossila utsläpp och i 11.2.2 föreslås att uppdelningen i energi- och koldiox- idskatt tas bort för att få en beskattning som bättre stämmer överens med de föreslagna principerna kring prissättning av utsläpp när ETS 2 införs 2028. Beskattninge n av uppvärmningsbränslen behöver för - ändras och en ny struktur för beskattningen av uppvärmningsbränslen föreslås i avsnitt 11.2.3. I kapitel 10 föreslås höjda nivåer i reduktionsplikten för att Sverige ska kunna nå sitt åtagande i ESR-förordningen. Utredningen bedömer att drivmedelspriserna även med höjda reduktionsnivåer i ett normalläge på energimarknaden kommer att vara för låga, även i ljuset av utredningens direktiv om att minimera påverkan på driv- medelspriserna, för att i tillräcklig utsträckning ge de incitament till elektrifiering i närtid som skulle vara önskvärda för att på ett kost- nadseffektivt sätt nå målen för 2045. I avsnitt 11.3.1 och 11.3.2 föreslås därför höjd beskattning av bensin och diesel samt naturgas för motordrift. För att sär skilt stimulera elektrifieringen av den tunga trafiken, där elektrifierade alternativ bedömts stå längre ifrån kostnadsparitet jämfört med för lätta fordon (se kapitel 6), föreslås i 11.3.4 att en återbetalning av energiskatt för laddning av tunga last- bilar och bussar analyseras vidare. I 11.3.3. föreslås en sänkning av energiskatten på el, dels för att stimulera elektrifiering men då detta är en åtgärd som träffar brett kan den motiveras även som kompensation till hushåll och företag för högre drivmedelspriser.